Instituciones jurídicas civiles para la realización de las obras de

INSTITUCIONES JURÍDICAS CIVILES PARA LA REALIZACIÓN DE LAS OBRAS
DE CARIDAD ECLESIAL. MARCO JURÍDICO ESPAÑOL
Publicado en Volontariato sociale e missione della Chiesa, Pontificia
Università della Santa Croce, Roma 2002, pp. 81-104
Jorge Otaduy
Universidad de Navarra
El voluntariado, en el sentido que adquiere en el marco del vigente Estado
Social, se sitúa en una encrucijada del mundo del Derecho. En torno a esta figura
se hacen presentes una tal diversidad de fenómenos, instituciones y regímenes
positivos, que convierten en una ardua tarea cualquier intento de ofrecer una
aproximación jurídica al tema rigurosa y clara.
La vertiente individual de la figura remite a la determinación del estatuto del
voluntario y a la delimitación de esa peculiar relación de servicios respecto de otras
figuras afines. El tema conecta con cuestiones jurídicas de tanta raigambre como,
por ejemplo, lo referente al trabajo benévolo y familiar. Saltan a la vista las
conexiones que este fenómeno presenta en relación con la vida ad intra de la
Iglesia, que he tenido oportunidad de estudiar con cierto detalle en otros
momentos1.
Sin embargo, el voluntariado es contemplado en la actualidad, sobre todo, en
su dimensión colectiva. Lo que interesa realmente al ordenamiento jurídico es el
“voluntariado organizado”, las “organizaciones de voluntariado”, a las que se
encomienda una función relevante en el desarrollo de los servicios sociales. La
legislación administrativa, lo mismo que la de carácter fiscal, civil e incluso
mercantil se aproximan a este fenómeno desde sus propias perspectivas formales.
La presencia del factor religioso, por otro lado, introduce un nuevo elemento
diversificador del tratamiento jurídico de esta realidad, que merece ser
considerado oportunamente.
Esta segunda orientación, de tipo colectivo o institucional, es la que prevalece
en este trabajo. Por otra parte, la referencia al derecho español puede servir como
contrapunto a las cuestiones más usualmente tratadas en torno a esta materia en el
contexto del derecho italiano.
1 El derecho a la retribución de los laicos al servicio de la Iglesia, en
"Fidelium Iura", 2 (1992), pp. 187-206; Régimen jurídico español del trabajo de
eclesiásticos y de religiosos, Madrid 1993.
2
1. El desarrollo reciente del “Tercer Sector” de asistencia social
Hasta fecha reciente no se ha podido hablar con propiedad de la existencia en
España del denominado “Tercer Sector”. Durante los últimos años, sin embargo,
ha experimentado un desarrollo tan considerable que ha venido a convertirse en
elemento relevante de una política social que ofrece cada día más servicios a los
sectores deficitarios de la sociedad.
Tradicionalmente, la actividad social promovida por los particulares se movía
en el estrecho marco de la legislación de beneficencia, que se remontaba, en sus
aspectos básicos, al siglo XIX y que fue proliferando después, en un auténtico
maremagnum normativo, a lo largo del siglo XX2.
La actividad benéfica y asistencial dependía en una proporción muy alta de
las instituciones de la Iglesia católica, particularmente de determinadas Órdenes y
Congregaciones religiosas. En el ámbito no religioso, la mayoría de las entidades
benéficas, durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, eran fundaciones
vinculadas a hospitales o asilos, cuya existencia se desarrollaba de manera
bastante precaria.
Durante el régimen de Franco no hubo cambios sustanciales en este
panorama, aquí apenas insinuado. Aumentó, indudablemente, el número de
instituciones religiosas dedicadas a la caridad, y el fenómeno asociativo civil
recibió un notable impulso como consecuencia, entre otras cosas, de la
promulgación de la Ley de asociaciones de 1964.
En esos años 60 se establecieron en España algunas grandes instituciones
internacionales de acción social de carácter no religioso, como la Asociación contra
el cáncer o el Comité español de UNICEF, que, junto con la Cruz Roja, lograron
una presencia y un reconocimiento significativos por parte de la sociedad. Con
todo, el factor más destacable durante ese período, en el área a la que nos
referimos, fue el extraordinario desarrollo alcanzado por Cáritas Española,
institución que, como es bien sabido, asume la actividad benéfica y caritativa de la
Iglesia con carácter oficial.
2 La legislación secularizante del Estado en materia de beneficencia fue una
derivación del régimen constitucional establecido por las Cortes de Cádiz, en 1812.
En 1822 se promulgó la primera Ley general sobre la materia, modificada por otra
de 1849, para adecuar el estatuto jurídico de la beneficencia al diferente contexto
político-social propiciado por la Constitución de 1845. El Reglamento de la Ley
llevó fecha de 14 de mayo de 1852. Todavía en el siglo XIX hay que mencionar un
importante R.D. de 14 de marzo de 1899, sobre Protectorado del Gobierno sobre
las entidades de beneficencia particular. A estas disposiciones se sumaban otras de
rango menor y carácter sectorial destinadas, principalmente, a urgir el
cumplimiento de normas anteriores. Buena parte de esa legislación decimonónica
estuvo vigente hasta la entrada en vigor de las actuales leyes sobre fundaciones y
servicios sociales, a las que aludiremos a lo largo de estas páginas.
3
La realidad actual poco tiene que ver con el pasado. El proceso de
modernización del país, el desarrollo económico, el cambio del marco jurídico, la
creciente sensibilización ciudadana ante las necesidades sociales han hecho que el
panorama cambie.
Aunque se trate de un punto de referencia de alcance limitado, resulta
ilustrativo considerar la evolución de los resultados de la asignación tributaria
destinada a los fines de interés social (el 0'5 por ciento del IRPF) y de las entidades
y actividad sostenidas mediante la distribución de esos recursos. (Como se sabe, la
asignación tributaria entró en vigor en España en 19883).
Los datos que puedo aportar son los siguientes:
1º. En poco más de diez años, la cantidad destinada por los contribuyentes a
los gastos sociales ha pasado de siete mil millones de pesetas a casi veinte mil.
2º. El volumen de los recursos totales gestionados por las entidades que
participan del reparto estatal —que alcanzó casi los ciento cincuenta mil millones
de pesetas— hace que el Tercer Sector de acción social comience a ser visto como
un elemento significativo de la economía del país.
3º. El empleo generado en el sector supera los quince mil puestos de trabajo y
la tasa de crecimiento es significativa.
4º. Las entidades concurrentes a la convocatoria se han multiplicado por
ocho en diez años (de noventa y seis en 1988 a setecientas ochenta y una en 1998).
En las convocatorias anuales más recientes, las entidades beneficiarias de ayudas
son unas trescientas cincuenta. Casi el noventa por ciento de ellas han sido creadas
con posterioridad al año 1980.
5º. El porcentaje de contribuyentes que se inclina en favor de los fines de
interés social es creciente cada año. Desde 1996 esa cifra es superior a la de
quienes desean contribuir al sostenimiento de la Iglesia católica. En 1998, un
cincuenta y siete por ciento optó por los fines sociales frente a un cuarenta y tres
por ciento que apoyó a la Iglesia católica.
6º. Los voluntarios al servicio de las entidades beneficiarias del reparto de la
asignación tributaria son más de quinientos mil. El Plan Estatal del Voluntariado4
ha contribuido al fuerte incremento del número de personas que realizan acciones
3 Cfr. Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1988, disposición adicional quinta, n. 6 (RCL 1987/2660).
(En este trabajo usaré el Repertorio Cronológico de Legislación [RCL] y el
Repertorio de Jurisprudencia [RJ] de “Editorial Aranzadi” para las citas de
legislación y jurisprudencia españolas).
4 Cfr. Ministerio de Trabajo. Secretaría General de Asuntos Sociales. Plan
estatal del voluntariado, 1997-2000, aprobado por Acuerdo del Consejo de
Ministros de 24 de julio de 1997; Plan del voluntariado, 2001-2004, aprobado por
Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de junio de 2001.
4
con carácter altruista y solidario. La legislación de objeción de conciencia y
prestación social sustitutoria ha favorecido, asimismo, el aumento del cupo de
voluntarios.
2. Disposiciones normativas sobre entidades eclesiásticas de
carácter benéfico
¿Cuál es la situación que ocupan las entidades eclesiásticas para la realización
de las obras de caridad en este contexto? La respuesta exige la referencia,
justamente, a los aspectos normativos, a los que se alude en el título de esta
ponencia. El derecho específico sobre la materia del más alto rango jerárquico,
después de la Constitución, se encuentra en el Acuerdo entre el Estado español y la
Santa Sede sobre asuntos jurídicos. Citaré, concretamente, los artículos 1 y 5 de ese
texto.
El artículo 1 recoge una declaración de valor fundamental, cuyo contenido
puede descomponerse en estas dos afirmaciones:
1ª. El Estado reconoce el derecho de la Iglesia católica a ejercer su misión
apostólica;
2ª. El Estado garantiza a la Iglesia el libre y público ejercicio de las
actividades que le son propias, y en especial las de culto jurisdicción y magisterio.
En los párrafos siguientes del mismo artículo 1, se establece un detallado
sistema de reconocimiento de las entidades de la Iglesia católica, que gravita en
torno a dos criterios de ordenación, que podríamos denominar cronológico y
sistemático. No me detengo en la explicación pormenorizada del asunto.
Simplemente me permito recordar que las entidades eclesiásticas se distinguen
conforme a su específica naturaleza jurídica, dando lugar a la tripartición
siguiente: entidades orgánicas o jurisdiccionales; institutos de vida consagrada; y
asociaciones y fundaciones. Estas últimas, según indica expresamente la norma
concordataria, podrán adquirir la personalidad jurídica civil con sujeción a lo
dispuesto en el ordenamiento del Estado, mediante la inscripción en el
correspondiente Registro de entidades religiosas.
Si careciéramos de ulteriores previsiones normativas sobre la materia, podría
invocarse el citado artículo primero del Acuerdo para sostener —en el marco
concordatario— la existencia de entidades para la realización de las obras de
caridad eclesial. Sin embargo, el Acuerdo sobre asuntos jurídicos contiene una
disposición específica —el artículo 5— para las entidades eclesiásticas de tipo
asistencial. En los vivos debates relativos al reconocimiento civil de las entidades
canónicas, la doctrina española, a mi juicio, no ha reflexionado todavía lo
suficiente sobre la relevancia y el alcance de esta norma.
Veamos los términos literales de la disposición:
“1. La Iglesia puede llevar a cabo por sí misma actividades de carácter
benéfico o asistencial.
5
Las instituciones o entidades de carácter benéfico o asistencial de la Iglesia o
dependientes de ella se regirán por sus normas estatutarias y gozarán de los
mismos derechos y beneficios que los entes clasificados como de beneficencia
privada.
2. La Iglesia y el Estado podrán, de común acuerdo, establecer las bases para
una adecuada cooperación entre las actividades de beneficencia o de asistencia,
realizadas por sus respectivas instituciones”.
Me parece que la norma transcrita contiene cuatro afirmaciones principales:
1ª. Las actividades de carácter benéfico o asistencial se integran en el cuadro
de las finalidades propias de la Iglesia en sí misma considerada.
Esta afirmación pretende subrayar que las actividades de carácter benéfico o
asistencial guardan una relación con la Iglesia que va más allá del simple juicio de
congruencia con su propio ser; el ejercicio de tales actividades por parte de las
instituciones religiosas —dicho con otras palabras— no es objeto de autorización,
como si pudiera encontrar cobertura eclesial solamente por una especie de vía
indirecta o excepcional. Acabo de señalar que los fines sociales se integran en el
cuadro de las finalidades propias de la Iglesia en sí misma considerada. De modo
sumamente elocuente se expresa el texto del Acuerdo cuando afirma que la Iglesia
puede llevar a cabo esas actividades por sí misma, es decir, sin intermediarios.
2ª. Las instituciones o entidades de carácter benéfico o asistencial de la
Iglesia o dependientes de ella gozan de un régimen específico de autonomía, más
amplio que el de las asociaciones y fundaciones religiosas comunes del artículo 1
del Acuerdo.
Solamente de este modo adquiere significado y valor propio la referencia a
que se regirán por sus normas estatutarias, sin alusión alguna a la sujeción al
ordenamiento general del Estado.
3ª. Las instituciones o entidades de carácter benéfico o asistencial de la
Iglesia o dependientes de ella se equiparan —a determinados efectos favorables— a
los entes de beneficencia privada.
4ª. En materia de asistencia social, las partes firmantes del Acuerdo admiten
encontrarse en una posición de cierta paridad, que justifica esa interesante
referencia a una posible colaboración específica en ese terreno.
A la vista de la relevancia del contenido de esta norma, es obligado
preguntarse acerca de las razones que aconsejaron un tratamiento diferenciado del
fenómeno de las entidades religiosas para la realización de las obras de caridad del
propio de las entidades religiosas que no tienen ese carácter.
Hay que desechar la hipótesis de que las partes firmantes del Acuerdo
hubieran considerado a las instituciones benéficas como de carácter no religioso y
hubieran pretendieran excluirlas del régimen de las entidades eclesiásticas. Si en
materia de entidades asistenciales se hubiera querido una remisión in toto al
6
Derecho común, su régimen jurídico no encontraría lugar en el Acuerdo
concordatario.
Pienso que la intencionalidad de las partes firmantes fue, más bien, evitar la
discriminación de las entidades eclesiásticas. Estas, en efecto, aun desarrollando
funciones sociales semejante a las de carácter civil, podrían quedar encerradas en
el marco de las asociaciones y fundaciones religiosas comunes, sin posibilidad de
acceso al tratamiento promocional característico de las asociaciones de utilidad
pública y de las fundaciones benéficas (hoy denominadas de interés general). Para
evitar ese riesgo se introdujo la equiparación en derechos entre unas y otras.
Obviamente, la materia fiscal es una de aquellas en las que el tratamiento
favorable es digno de consideración.
Los beneficios que el ordenamiento jurídico reserva a las entidades
eclesiásticas de asistencia social no imponen, sin embargo, ninguna especie de
contrapartida laicizante; es decir, no entrañan ninguna especie de limitación o
rebaja del carácter religioso. La significativa referencia a los estatutos como norma
de gobierno de la entidad —se regirán por su normas estatutarias, dice
literalmente el artículo 5— supone el reconocimiento a su favor de un régimen
especial de autonomía.
Esta disposición concordataria debe interpretarse como una cautela
establecida por la Iglesia en previsión del intenso intervencionismo administrativo
característico del sector de los servicios sociales.
La autonomía reconocida alcanza, concretamente, a los aspectos siguientes:
1º. Libre determinación de las normas de organización y de régimen interno.
2º. Sujeción a la autoridad eclesiástica en materia de rendición de cuentas y
de protectorado (sin perjuicio de la justificación oportuna de los fondos públicos a
los que la entidad religiosa acceda).
3º. Garantía de la identidad específica de la entidad religiosa así como de sus
actividades.
La tesis favorable al carácter auténticamente religioso de las entidades para la
realización de las obras de caridad —que sostengo con el apoyo del Acuerdo sobre
asuntos jurídicos— se confirma a la vista del Acuerdo sobre asuntos económicos.
En efecto, este último establece un régimen fiscal diferenciado para las
entidades orgánicas e institutos de vida consagrada, por una parte, y para las
asociaciones y fundaciones, por otro. Las primeras tienen un régimen propio. Las
segundas, si se dedican a actividades “religiosas, benéfico-docentes, médicas u
hospitalarias o de asistencia social tendrán derecho a los beneficios fiscales que el
ordenamiento jurídico-tributario del Estado español prevé para las entidades sin
fin de lucro y, en todo caso, los que se conceden a las entidades benéficas
privadas”. Prescindiendo por ahora de otros aspectos susceptibles de análisis, lo
que pretendo subrayar en este momento es que la atención del legislador
concordatario no se reduce a las entidades eclesiásticas que antes he denominado
7
comunes, sino también a las de carácter asistencial, en la amplia gama que el
artículo de referencia enumera (benéfico-docentes, médicas u hospitalarias o de
asistencia social).
La equiparación parcial de las entidades religiosas para la realización de las
obras de caridad con las entidades sin fin de lucro nos obliga a hacer una
referencia, siquiera breve, al Derecho común en los aspectos que afectan a la
materia de nuestro estudio.
3. El nuevo marco de la legislación del Estado en materia de
asistencia social
Los redactores de los Acuerdos entre el Estado español y la Santa Sede de los
años 1976 y 1979 tuvieron que hacer frente a la dificultad no pequeña que
representaba elaborar un texto jurídico que ofreciera garantías de permanencia,
sabiendo que el conjunto del ordenamiento se encontraba en trance de profunda
revisión.
No es de extrañar que, en esas circunstancias, el lenguaje se tornara incierto,
movedizo, y que, en ocasiones, aparecieran en el texto concordatario términos que
se encontraban como a medio camino entre lo viejo, que se intuía superado, y lo
nuevo, cuya precisa determinación se ignoraba. Estas dudas se producían, por
ejemplo, con motivo de la referencia al régimen propio de las entidades sin fin de
lucro —no suficientemente perfilado— o cuando se aludía a la colaboración de la
iniciativa social en la prestación de los servicios públicos, cuya fórmula no se
encontraba adecuadamente explicitada. A la vuelta de veinte años, la esperada
renovación legislativa ha tenido lugar, en una parte importante, y resulta posible
resolver algunas de las dificultades interpretativas que el texto concordatario
presenta, concretamente, en el terreno de los servicios sociales.
El punto inicial de nuestras reflexiones es, en todo caso, la Constitución, que
ofrece la base para establecer un modelo de asistencia social no excluyente de la
colaboración de las organizaciones no estatales dentro del sistema público5. A
continuación, es preciso referirse a la legislación ordinaria que afecta directamente
a la materia de los servicios sociales, y que se encuadra en dos ámbitos jurídicos
distintos: el derecho civil (que se ocupa del régimen de las entidades que
desempeñan esas tareas) y el derecho administrativo (que establece el régimen de
la actividad en sí misma considerada).
En efecto, lo que atañe a las entidades llamadas a convertirse en el cauce o
instrumento de la acción social se encuentra regulado en la Ley de Fundaciones de
5 El artículo 34 reconoce el derecho de fundación para fines de interés
general, con arreglo a la ley y el artículo 33 el de propiedad privada y a la herencia;
la función social de estos derechos delimitan su contenido, de acuerdo con las
leyes. Nadie podrá ser privado de sus bienes o derechos sino por causa justificada
de utilidad pública.
8
19946, que deroga buena parte de la legislación histórica de beneficencia. La Ley
de asociaciones de 1964, sin embargo, continúa en vigor, aunque sometida a varias
modificaciones, entre otras la que ha llevado a cabo la citada Ley de Fundaciones,
que revisa la categoría —fundamental para el tema que aquí interesa— de
“asociación de utilidad pública”.
La legislación administrativa se ocupa de lo relativo a las actividades de
acción social. Las normas más importantes dentro de este sector son las leyes de
servicios sociales promulgadas por las Comunidades Autónomas a partir de 19827.
También hay que mencionar la Ley del Voluntariado del año 1996 (de carácter
estatal)8, y las promulgadas sobre la misma materia por determinadas
Comunidades Autónomas9. La Ley reguladora de la objeción de conciencia y de la
6 Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de incentivos fiscales
a la participación privada en actividades de interés general (RCL 1994/3273).
Vid. también R.D 316/1996, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento
de Fundaciones de competencia estatal (RCL 1996/837) y R.D. 1786/1996, de 19
de julio, por el que se aprueba el procedimiento de declaración de las asociaciones
de utilidad pública (RCL 1996/2341).
7 País Vasco: Ley 6/1982, de 20 de mayo (RCL 1982/3541); Navarra: Ley
Foral 14/1983, de 30 de marzo (RCL 1983/1296); Madrid: Ley 11/1984, de 6 de
junio (RCL 1984/1915); Murcia: Ley 8/1985, de 9 de diciembre (RCL 1986/848);
Cataluña: Ley 26/1985, de 27 de diciembre (RCL 1986/711); Castilla-La Mancha:
Ley 3/1986, de 16 de abril (RCL 1986/2397); Baleares: Ley 9/1987, de 11 de
febrero (RCL 1987/1221); Aragón: Ley 4/1987, de 25 de marzo (RCL 1987/946);
Asturias: Ley 5/1987, de 11 de abril (RCL 1987/1386); Extremadura: Ley 5/1987,
de 23 de abril (RCL 1987/2762); Canarias: Ley 9/1987, de 28 de abril (RCL
1987/1311); Galicia: Ley 3/1987, de 27 de mayo (RCL 1987/1700); Andalucía: Ley
2/1988, de 4 de abril (RCL 1988/1405); Castilla y León: Ley 18/1988, de 28 de
diciembre (RCL 1989/515); Valencia: Ley 5/1989, de 6 de julio (RCL 1989/1812).
8 Ley 6/1996, de 15 de enero, de Voluntariado Social (RCL 1996/147); vid.
también Orden de 11 de octubre de 1994, por la que se regula la actividad del
Voluntariado en los centros públicos que imparten enseñanzas de régimen
general (RCL 1994/2982); Orden de 9 de octubre de 1995, por la que se regula el
Voluntariado cultural (RCL 1995/2918).
9 Ley 25/1991, de 31 de diciembre, por la que se crea el Instituto Catalán del
Voluntariado (RCL 1992/158); Ley 9/1992, de 7 de octubre, del Voluntariado
Social de la Comunidad Autónoma de Aragón (RCL 1992/2358); Decreto
45/1994, de 19 de mayo, del Voluntariado Social de Andalucía; Ley 3/1994, de 19
de mayo, del Voluntariado Social de la Comunidad de Madrid (RCL 1994/1785);
Decreto 12/1995, de 19 de enero, por el que se regula el Voluntariado de Castilla y
León; Ley 4/1995, de 16 de marzo, del Voluntariado en Castilla-La Mancha (RCL
1996/814); Ley 1/1998, de 5 de febrero, reguladora del Voluntariado Social en
Extremadura (RCL 1998/869); Ley Foral 2/1998, de 27 de marzo, del
Voluntariado de la Comunidad de Navarra (RCL 1998/1364); Ley 7/1998, de 6 de
mayo, del Voluntariado en La Rioja (RCL 1998/1305); Ley 4/1998, de 15 de mayo,
del Voluntariado en Canarias (RCL 1998/1397); Ley 3/1998, de 18 de mayo, del
Voluntariado en las Islas Baleares (RCL 1998/1407); Ley 17/1998, de 25 de junio,
9
prestación social sustitutoria, por su parte, debe ser tenida en cuenta en este
contexto, aunque la relación con la materia sea más bien indirecta10.
4. ¿Recibe la nueva legislación del Estado en materia de
fundaciones y servicios sociales las normas de los Acuerdos con la
Santa Sede sobre entidades eclesiásticas para la realización de obras
de caridad?
Comenzaré el estudio de este tema con una breve consideración de la primera
de las leyes que he mencionado —Ley de Fundaciones y de Incentivos fiscales a la
participación privada en actividades de interés general— asentada sobre el art. 34
de la Constitución, que reconoce en términos muy amplios este derecho.
Esta Ley responde a la necesidad de estimular la iniciativa privada en la
realización de actividades de interés general, vista “la dificultad de los poderes
públicos de atender plenamente ese interés general y el protagonismo que la
sociedad reclama y entrega a las variadas entidades sin ánimo de lucro”11.
Se trata de una ley moderna, que pretende unificar el régimen aplicable a
todas las fundaciones, eliminando el sistema histórico de regulación diversificada
de cada tipo según las actividades que llevaran a cabo. Acoge un concepto amplio
de interés general —desde lo puramente benéfico y asistencial hasta lo cultural y
artístico— y permite disfrutar de un régimen fiscal ventajoso. La segunda parte de
la Ley, como indica su nombre, tiene una finalidad claramente incentivadora,
tendente a estimular la participación de la iniciativa privada en la realización de
actividades de interés general.
Una referencia completa a las características de la Ley obliga a señalar
también que se trata de un texto formalista en exceso, que establece requisitos
fuertemente restrictivos del ejercicio del derecho constitucional de fundación12 y
congruente con la tradicional función de control y fiscalización que en esta materia
suele reservarse a los poderes públicos. La constitución de la entidad requiere
del Voluntariado en el País Vasco (RCL 1998/1942); Ley 3/2000, de 22 de
diciembre, del Voluntariado Social de la Comunidad Autónoma de Galicia (RCL
2001/150).
10 Ley 22/1998, de 6 de julio, reguladora de la objeción de conciencia y de la
prestación social sustitutoria (RCL 1998/1679). En la actualidad, la prestación
social sustitutoria del servicio militar ha sido suspendida mediante el R.D.
342/2001 (RCL 2001/944), de 4 de abril, una vez que lo fue la prestación del
servicio militar, en virtud de la Ley 17/1999, de 18 de mayo (RCL 1999/1333), del
Régimen del personal de las Fuerzas Armadas y del R.D. 247/2001 (RCL
2001/622).
11 Cfr. Preámbulo, I.
12 Cfr. M. LÓPEZ ALARCÓN., Las fundaciones eclesiásticas bajo el nuevo
régimen de la Ley 30/1994, de fundaciones e incentivos fiscales, en "Cuadernos.
Real Academia de Legislación y Jurisprudencia de Murcia", 2, Murcia 1997, p. 26.
10
escritura pública e inscripción en el correspondiente Registro, que se denegará si
dicha escritura no se ajusta a las prescripciones de la Ley. Sólo las entidades
inscritas en el Registro podrán utilizar la denominación de Fundación13.
La pregunta acerca de si esta ley tiene en cuenta las normas concordatarias se
resuelve de manera positiva, a tenor de la Disposición Adicional 3ª, que se expresa
en estos términos: “Lo dispuesto en esta Ley se entiende sin perjuicio de lo
establecido en los Acuerdos con la Iglesia católica y en los Acuerdos y Convenios de
cooperación suscritos por el Estado con iglesias, confesiones y comunidades
religiosas, así como en las normas dictadas para su aplicación, para las
Fundaciones creadas o fomentadas por las mismas”. En el caso de la Iglesia
católica existe, en efecto, una norma sobre fundaciones dictada en desarrollo del
Acuerdo, que es un Real Decreto de 198414.
La Ley a la que me estoy refiriendo afecta también a las asociaciones.
Mediante la Disposición Adicional 13ª, la Ley de Fundaciones acomoda el régimen
de las asociaciones de utilidad pública a la nueva definición que realiza de las
actividades de interés general y a los nuevos requisitos que establece para su
constitución, determinación de su régimen de gobierno y de beneficios fiscales.
Un terreno en el que estas entidades están llamadas a desempeñar una parte
importante de su actividad es el de los servicios sociales. Describiré a
continuación, también brevemente, las características de la legislación
administrativa a la que ya he aludido.
La competencia sobre servicios sociales corresponde a las Comunidades
Autónomas, que han dictado en su propio ámbito las correspondientes normas
reguladoras. Me permito hacer notar que, en la acepción legal, los servicios
sociales consisten en “el conjunto de prestaciones técnicas que tienen alguna de las
finalidades siguientes: prevenir o eliminar las situaciones de marginación social,
atender a necesidades específicas de determinados grupos (infancia, ancianos,
disminuidos, marginados etc.), facilitar la adaptación recíproca de la persona y del
medio social, elevar la calidad de vida y promover el bienestar individual y
colectivo"15.
Entre las características comunes a estas leyes autonómicas —que guardan
una clara sintonía de fondo— destacaría una: la pretensión planificadora y la
tendencia totalizante. Se admite, en efecto, la “asistencia complementaria”
promovida por la iniciativa social, pero con carácter supletorio y sujeta al
cumplimiento de un elevado número de condiciones. “Más que recoger una serie
de medidas tendentes a la promoción, impulso o fomento de las entidades surgidas
13 Cfr. artículos 3, 7, 8, 36 y 37.
14 R.D. 589/1984, de 8 de febrero, sobre fundaciones religiosas de la Iglesia
Católica (RCL 1984/855).
15 G. RUBIOL GONZÁLEZ, Los servicios sociales, Madrid 1985, p. 208, cit.
por J.M. VÁZQUEZ GARCÍA-PEÑUELA, Leyes autonómicas de servicios sociales.
Su repercusión sobre las entidades eclesiásticas, Pamplona 1991, p. 76.
11
de esa iniciativa —afirma Vázquez García-Peñuela—, estas leyes parece que tienen
como objeto principal enumerar las condiciones o requisitos que han de reunir”16.
Esta referencia de tipo contextual permite comprender lo que de otra manera
resultaría inconcebible: a saber, que estas leyes (con la excepción de dos de ellas)
ni siquiera hagan mención a las entidades eclesiásticas17 .
Conforme al art. 5.3 del Acuerdo jurídico18, las actividades de servicios
sociales se presentan como uno de los supuestos privilegiados para la cooperación
entre el Estado y la Iglesia. Sólo así encuentra sentido la explícita referencia a la
posibilidad de que las dos instituciones, de común acuerdo, establezcan las bases
para una adecuada cooperación entre las actividades de beneficencia o de
asistencia que ambas llevan a cabo. No se impone un mandato de colaboración,
pero ese texto debe considerarse una expresión cualificada de las intenciones de
las partes firmantes del Acuerdo. Sin embargo, los legisladores de las
Comunidades Autónomas no parecen estar en condiciones de apreciar tales
sutilezas interpretativas.
El talante exclusivista de los legisladores autonómicos en el sector de los
servicios sociales contrasta con la actitud mantenida en otras áreas de su
competencia, como la asistencia religiosa en hospitales y el patrimonio histórico.
En la determinación del régimen jurídico específico de estas materias ha
prevalecido el respeto mutuo y la voluntad de alcanzar Acuerdos con la Iglesia.
Una de las claves interpretativas de lo acontecido en el campo de los servicios
sociales es, seguramente, el interés de los poderes públicos por capitalizar
políticamente esas actividades. Las posibilidades de influencia y de conformación
social que la asistencia religiosa y el patrimonio histórico ofrecen no guardan
proporción con las que derivan del control de los servicios sociales.
La ausencia de mención de las entidades eclesiásticas en la legislación
sectorial nada dice, sin embargo, en contra de la vigencia del artículo 5.2 del
16 J.M. VÁZQUEZ GARCÍA-PEÑUELA, Leyes autonómicas..., cit., p. 154.
17 La Ley de Andalucía, en la disposición adicional quinta, señala: "Las
instituciones que prestan servicios sociales de la Iglesia Católica o dependientes de
ella, así como las vinculadas a otras confesiones religiosas, la Cruz Roja y demás
entidades de carácter privado que colaboren con el Sistema Público de servicios
sociales, conservarán su identidad específica y regirán su organización y
funcionamiento por sus propios estatutos, sin perjuicio del cumplimiento de los
requisitos que se establezcan el artículo 25 de la Ley". La Ley Castellano-leonesa,
por su parte, en el artículo 26.3 recoge textualmente: "Las Administraciones
competentes podrán, cuando no existan servicios públicos, concertar la prestación
de servicios básicos con asociaciones de vecinos o entidades de desarrollo
comunitario. Especial atención merecerá la participación en el Sistema de Acción
Social de Castilla y León de las Entidades nacionales como Cruz Roja y Cáritas".
18 “La Iglesia y el Estado podrán, de común acuerdo, establecer las bases
para una adecuada cooperación entre las actividades de beneficencia o de
asistencia, realizadas por sus respectivas instituciones”.
12
Acuerdo sobre asuntos jurídicos y de la presencia activa en ese terreno de las
organizaciones de la Iglesia. Conforme a la redacción de dicho artículo, las
entidades eclesiásticas operantes en el sector responden a la siguiente tipología:
1º. Entidades organizativas.
Así se deduce de la explícita referencia en el artículo 5 del Acuerdo sobre
asuntos jurídicos a que “la Iglesia puede llevar a cabo por sí misma actividades de
carácter benéfico o asistencial”.
Esta mención tiene importancia por dos motivos:
- Porque subraya en términos generales que la acción asistencial forma parte
de las finalidades propias de la Iglesia.
- Porque contempla que los servicios de asistencia pueden ser prestados
directamente por una entidad organizativa (por ejemplo, cuando el tipo de tarea
no sea tan relevante que haga necesario constituir una persona jurídica
diferenciada y pueda ser asumida por los propios servicios parroquiales).
2º. Institutos de vida consagrada
Una parte del carisma de algunos institutos religiosos puede consistir
precisamente en el desarrollo de actividades sociales. No por ello se encuentran
impedidos para ser reconocidas como entidades religiosas mediante acceso al
Registro, si desean adquirir personalidad civil. Para el desarrollo de sus
actividades asistenciales pueden poner en juego su propia personalidad de
institutos de vida consagrada o crear otras personas jurídicas dependientes.
3º. Asociaciones y Fundaciones
Frecuentemente, las entidades organizativas y los institutos de vida
consagrada que realicen institucionalmente obras de caridad recurrirán a figuras
de tipo asociación o fundación para el desempeño de sus actividades. Las
iniciativas asistenciales promovidas por los fieles tendrán esa misma configuración
asociativa o fundacional. Una vez reconocidas civilmente, encontrarán amparo en
el art. 5 del Acuerdo sobre asuntos jurídicos.
La personalidad civil permite a las entidades religiosas gozar del mismo
régimen que las restantes entidades no estatales presentes en el sector. Me referiré
a dos manifestaciones principales de ese régimen común:
1ª. Merecen disfrutar, sin discriminación ninguna, del estatuto fiscal de las
fundaciones de interés general y de las asociaciones de utilidad pública. Y esto,
tanto en la vertiente de las exenciones impositivas como del tratamiento fiscal de
las liberalidades realizadas a su favor por parte de personas físicas o jurídicas.
2ª. Al amparo del régimen común de las entidades que desempeñan
actividades sociales, las de carácter religioso pueden concurrir en igualdad de
condiciones a todas las convocatorias de financiación pública. En particular, al
reparto de los recursos provenientes del IRPF destinados a fines sociales.
13
Por otra parte, la personalidad canónica y su encuadre en el art. 5 del
Acuerdo sobre asuntos jurídicos proporciona a estas entidades un régimen especial
en los aspectos que contempla la norma concordataria, que pueden concretarse en
estos cuatro puntos:
1º. No tienen necesidad de inscribirse en el Registro de asociaciones o de
fundaciones para adquirir la personalidad civil; basta su inscripción en el Registro
de entidades religiosas.
La inscripción que exigen las leyes de servicios sociales en Registros
autonómicos no tiene, desde luego, carácter constitutivo, sino que persigue
objetivos de coordinación, planificación y control19 y de tipo estadístico, que se
justifican por el interés general a cuyo servicio la actividad desarrollada se
encuentra. Con todo, los requisitos legales o reglamentarios que se exijan para esa
inscripción no podrían invadir la esfera de la autonomía estatutaria de la entidad
religiosa, a la que me refiero a continuación.
2º. Se rigen por sus normas estatutarias.
Las entidades eclesiásticas son recibidas por el ordenamiento del Estado con
respeto de su autonomía organizativa y funcional. Esta previsión tiene importancia
cuando, por ejemplo, la legislación establece, como condición para que las
entidades particulares puedan actuar o recibir fondos públicos, el funcionamiento
democrático de sus órganos de gobierno.
Una exigencia de este estilo me parece difícilmente compatible con la
Constitución, que consagra el derecho de asociación en términos amplios, sin
exigencia de funcionamiento democrático, salvo en casos especiales, como es el de
los partidos políticos. La Ley de asociaciones no pide más que el establecimiento
de ciertos cauces de participación de los socios. Pretender ir más allá conduciría
probablemente a una intromisión limitadora del derecho de los asociados a
autoorganizarse20. En todo caso, la aplicación del requisito del funcionamiento
democrático a las entidades eclesiásticas no sería posible, porque vulneraría la
autonomía organizativa que contempla el art. 5 del Acuerdo sobre asuntos
jurídicos.
3º. La rendición de cuentas y el protectorado se realiza en la esfera de la
Iglesia.
Es una consecuencia de la tesis anterior: el ordenamiento civil recibe a la
entidad religiosa tal cual es, sin mengua de su autonomía, lo que lleva consigo, en
el caso de las fundaciones, la exención del protectorado oficial. Esta conclusión se
ve confirmada por la Ley de 1994 que, como he señalado ya, deja a salvo lo
establecido en los Acuerdos con la Iglesia católica. “Así pues, las fundaciones
154.
19 Cfr. J.M. VÁZQUEZ GARCÍA-PEÑUELA, Leyes autonómicas..., cit., p.
20 Cfr., en este sentido, J.M. VÁZQUEZ GARCÍA-PEÑUELA, Leyes
autonómicas..., cit., p. 164.
14
religiosas debidamente constituidas e inscritas en el Registro de entidades
religiosas son recibidas por el ordenamiento jurídico con su propia organización y
fines, incluso con su específico protectorado encomendado al Obispo diocesano
respectivo”21. Algo análogo puede afirmarse en relación con las asociaciones.
Como es lógico, lo anterior no excluye la sujeción al correspondiente control
financiero, en el caso en que la entidad religiosa haya recibido subvenciones o
suscrito conciertos en materia de servicios sociales.
4º. Protección de la identidad religiosa y carácter propio.
La intervención planificadora de la Administración puede dar lugar a la
imposición de actuaciones que resulten contrarias a los fines propios o a las
convicciones morales de la entidad religiosa. Ante eventualidades semejantes,
serían de aplicación las denominadas cláusulas de salvaguarda de la identidad
religiosa y carácter propio de las organizaciones religiosas, que contempla con
carácter general el art. 6.1 Ley orgánica de libertad religiosa.
5. Entidades religiosas que operan en el sector de los servicios
sociales. Referencia especial a Cáritas.
Entre las entidades religiosas presentes en el sector de los servicios sociales,
el puesto principal corresponde, como es bien sabido, a Cáritas. Esta
confederación de las entidades de acción caritativa y social de la Iglesia no es sólo
la más importante de las organizaciones asistenciales católicas en términos
cuantitativos sino, sobre todo, en el sentido de que se configura como el órgano
oficial de la Iglesia para la asistencia a las personas necesitadas22.
El elemento básico de Cáritas está constituido por las entidades diocesanas,
sobre quienes recae primariamente la prestación de los servicios. La Cáritas
diocesana se integra en la Curia y se presenta como la Iglesia misma que
desempeña la diaconía para la acción comunitaria de la comunicación cristiana de
bienes. En términos jurídicos, sin embargo, hay que advertir que Cáritas tiene una
personalidad diferenciada de la diócesis, por evidentes razones de prudencia y de
funcionalidad: se trata, en efecto, de una tarea especializada, perfectamente
separable del resto de la actividad eclesial y que obliga a mantener estrechas
relaciones con los poderes públicos en cuestiones organizativas y financieras, que
no tienen por qué afectar a la persona jurídica diocesana propiamente dicha.
21 M. LÓPEZ ALARCÓN, Las fundaciones eclesiásticas..., cit., p. 34.
22 Cfr. Cáritas española. Estatutos. Aprobados por la Conferencia Episcopal
en la VI Asamblea plenaria, celebrada en Madrid del 21 al 30 de noviembre de
1967. La LVI Asamblea plenaria aprobó, el 22 de mayo de 1992, el nuevo texto de
los artículos 3, 8, y 45 al 50. Estos Estatutos pueden encontrarse, por ejemplo, en
el Anexo del libro de J. SÁNCHEZ JIMÉNEZ, Cáritas española 1942-1997. Acción
social y compromiso cristiano, Madrid 1998.
15
Las organizaciones locales de Cáritas se integran en la Confederación
Nacional, instituida por la Conferencia episcopal, que tiene personalidad jurídica
canónica propia. Dispone asimismo de personalidad civil, al amparo de un Decreto
de Ministerio de Justicia de 12 de marzo de 1959, sobre entidades eclesiásticas. El
nuevo Registro de entidades religiosas creado en 1981, después de la promulgación
de la vigente Ley orgánica de libertad religiosa, recibió de oficio las inscripciones
anteriores.
La Confederación Nacional de Cáritas acoge también —si libremente deciden
incorporarse— a las asociaciones e instituciones católicas de acción caritativa y
social, así como a los institutos de vida consagrada específicamente dedicados a
esa actividad. La Confederación, por su parte, respeta los Estatutos y la plena
autonomía de estas organizaciones en la administración de sus propios bienes y
recursos.
A pesar de la pretensión unificadora de la acción caritativa y social de la
Iglesia en la figura institucional de Cáritas, existen otras entidades religiosas no
integradas en ella. Basta repasar la relación de entidades beneficiarias del reparto
del 0'5 por ciento del IRPF para advertir la presencia de tales instituciones, al
margen de Cáritas.
Dentro del tema de las entidades para la realización de las obras de caridad
eclesial, no es posible dejar de referirse a un problema que ha superado el ámbito
meramente doctrinal hasta llegar a constituirse, durante los últimos años, en un
factor de fuertes tensiones en las relaciones entre la Iglesia y el Estado. Me refiero
al rechazo sistemático que las solicitudes de inscripción en el Registro de entidades
religiosas presentadas por organizaciones canónicas de acción social —en especial
fundaciones— han venido recibiendo por parte estatal. A juicio del órgano
administrativo, son fines religiosos los de naturaleza espiritual y cultual pero no,
en cambio, los de tipo asistencial. Esa negativa, ha obligado a las entidades
religiosas a adoptar formas civiles o a actuar, sencillamente, por vía de hecho.
La norma reglamentaria reguladora de la inscripción exige, entre otros datos,
la indicación de los fines religiosos, que deberán acreditarse mediante la
certificación del órgano superior en España de la respectiva Iglesia. El órgano
directivo del Registro se mantiene firme en la defensa de lo que considera su
competencia calificadora de esos fines. Basa su postura sobre el argumento de que
la erección canónica no prejuzga los fines religiosos y que la certificación de la
Conferencia episcopal no pasa de tener un carácter privado23.
23 Algunas de las Resoluciones de la Dirección General que se fundan sobre
esta tesis son las siguientes: 22 de mayo de 1987 ("Monte de piedad y Caja de
ahorros de Córdoba"); 29 de marzo de 1988 ("Hogar de ancianos de Villafranca del
Penedés"), 10 de mayo de 1988 ("Entidad asociativa religiosa evangélica de
Betania"); 20 de mayo de 1988 ("Fundación Mare de Deu dels Desamparats"); 16
de octubre de 1987 ("Fundación Balmesiana"); 11 de abril de 1988 ("Fundación
obra cultural"); 26 de febrero de 1988 ("Patronato deportivo cultural Actur"); 5 de
abril de 1988 ("Comunidad cristiana evangélica la Alianza pro-educación espiritual
del niño"); 21 de octubre de 1988 ("Fundación Blanquerna"); 29 de marzo de 1988
16
El Tribunal Supremo ha acogido en algunas resoluciones la doctrina que
tiende a restringir el ámbito de lo religioso a lo estrictamente espiritual y al
culto24. A mi juicio, este planteamiento es criticable, a la vista de las afirmaciones
de los Acuerdos con la Santa Sede. En el art. I, 1 del Acuerdo sobre asuntos
jurídicos, el Estado garantiza a la Iglesia el libre y público ejercicio de las
actividades que le son propias y en especial las de culto, jurisdicción y magisterio.
Se trata de una nítida aceptación por parte del Estado del principio de que las
finalidades de la Iglesia van más allá de las manifestaciones que —por las razones
que la Iglesia misma estime oportunas— merecen una consideración especial (a
saber, el culto, la jurisdicción y el magisterio). En virtud de esta declaración el
Estado, en realidad, confía a la Iglesia la tarea de precisar cuáles sean las
actividades que constituyen su misión.
Pero es que, además, en otros pasajes de los Acuerdos encontramos una
suerte de interpretación auténtica, sumamente clarificadora, del concepto de lo
religioso que el legislador maneja, que se extiende a finalidades e instituciones no
estrictamente cultuales. Me refiero, en primer lugar, al art. 4 del Acuerdo sobre
asuntos económicos, en el que se contempla la exención de determinados
impuestos en favor de ciertas entidades eclesiásticas siempre que los bienes o
derechos adquiridos se destinen al culto, a la sustentación del clero, al sagrado
apostolado y al ejercicio de la caridad. No cabe una enumeración más precisa ni
mejor acomodada, por otro lado, al Código de Derecho Canónico. El art. 5 del
mismo Acuerdo sobre asuntos económicos, por su parte, “unifica
significativamente el régimen jurídico de las entidades que se dediquen a
actividades religiosas, benéfico-docentes, médicas u hospitalarias o de asistencia
social, unificación que se hace sobre el patrón jurídico de las entidades religiosas,
que se enumeran en primer lugar”25.
Por último, haremos una referencia, de nuevo, al art. 5 Acuerdo sobre
asuntos jurídicos, en virtud del cual “las instituciones o entidades de carácter
benéfico o asistencial de la Iglesia o dependientes de ella se regularán por sus
normas estatutarias y gozarán de los mismos derechos que los entes clasificados
como de beneficencia privada”. El mismo criterio se aplica en el Decreto de 1984 a
las fundaciones católicas. Está claro que estas entidades eclesiales de tipo
asistencial participan del carácter religioso propio de la entidad matriz y si
("Centro evangélico de ancianos Cedar"); 19 de octubre de 1987 ("Fundación
cultura religiosa"). Al decir de M. LÓPEZ ALARCÓN, dos Resoluciones pueden
considerar como prototipo de la argumentación esgrimida por la Dirección
General en estos casos: la de 4 de mayo de 1988 ("Patronato Social Escolar de
Obreras") y la de 8 de febrero de 1989 ("Colegio Mayor Universitario femenino la
Asunción de Nuestra Señora").
24 Entre las más destacadas se encuentran las sentencias de 26 de junio de
1990 (RJ 1990/570), 1 de marzo de 1994 (RJ 1994/1659) y 14 de junio de 1996 (RJ
1996/5082).
25 M. LÓPEZ ALARCÓN., Las fundaciones eclesiásticas..., cit., p. 49.
17
aparecen mencionadas en el Acuerdo es a efectos de que se vea reconocido su
carácter institucional en el orden civil26.
La doctrina del Tribunal Supremo que restringe el ámbito de lo religioso se
ha establecido principalmente en relación con unos supuestos particulares, que no
se pueden extender al tratamiento de otras manifestaciones del factor religioso.
El precedente más notable de esta doctrina del Tribunal Supremo se
encuentra en una Sentencia de 1968, que impidió a una asociación de antiguos
alumnos de un colegio de Jesuitas acceder al amplio régimen que las entidades
eclesiásticas tenían reconocido en el art. 4 del Concordato de 195327. Por primera
vez el Alto Tribunal sostuvo entonces la tesis de que las asociaciones religiosas son
“aquellas agrupaciones cuyo objeto o finalidad exclusiva y excluyente son de orden
eminentemente espiritual”. Esa interpretación debe entenderse realizada en el
contexto de un Estado franquista en tensión con la Iglesia, a la que pretendía de
algún modo mantener bajo control.
Las sentencias más recientes, de 26 de junio de 1990 y de 14 de junio de 1996,
que retoman de alguna manera esa vieja doctrina, son aquellas mediante las que
Tribunal Supremo ratificó la prohibición de establecimiento en España de la
Iglesia de Cienciología y de la Iglesia de la Unificación, invocando razones de
orden público. Coincido con la opinión de López Alarcón cuando señala que la
Administración hace un uso perverso de la doctrina del Tribunal cuando la aplica a
un supuesto completamente diverso, cual es el de la solicitud de reconocimiento
institucional en el orden civil de las entidades católicas de finalidad caritativa,
principalmente de fundaciones28.
En fecha reciente, se ha alcanzado un principio de solución por vía pacticia.
El Ministerio de Justicia y la Conferencia episcopal han negociado y aprobado un
texto en el que se detalla qué entienden por fines religiosos. Entre ellos aparece “la
práctica de la caridad evangélica, tanto espiritual como temporal, en sus diversas
formas y manifestaciones, incluidas las actividades benéfico-asistenciales
institucionalizadas (como casas de asistencia, hospitales, asilos, orfanatos, centros
de acogida) en servicio especialmente de los más necesitados (como pobres,
huérfanos, ancianos, emigrantes, discapacitados físicos y mentales, marginados y
análogos), siempre que los servicios señalados se ofrezcan sin contraprestaciones
económicas obligatorias”. El documento fue publicado como una Instrucción de la
Conferencia episcopal, que llevaba como anexo una carta de la Ministra en la que
26 Cfr. M. LÓPEZ ALARCÓN., Las fundaciones eclesiásticas..., cit., p. 47.
27 Sentencia de 8 de noviembre de 1968. Un estudio extenso de la doctrina
establecida por esta sentencia puede encontrarse en C.I. MARTÍN SÁNCHEZ,
Notas sobre la personalidad de los entes eclesiásticos en el Derecho español, en
“Revista de Estudios Políticos”, n. 185 (1972), pp. 209-237.
28 Cfr. M. LÓPEZ ALARCÓN., Las fundaciones eclesiásticas..., cit., pp. 5152.
18
se hacía constar que el texto “cuenta con la expresa conformidad del Ministerio de
Justicia”29.
6. La financiación de los servicios sociales y su indeseable
vinculación con el sistema de colaboración económica del Estado con
la Iglesia católica
De lo dicho hasta ahora se desprende que el régimen jurídico español de los
servicios sociales se ha establecido, en buena parte, desconociendo los derechos de
la Iglesia católica. Por esta razón, resulta todavía más paradójico que el sistema de
financiación de las iniciativas sociales al servicio del interés general se haya
establecido en dependencia del que el Concordato diseña para encauzar la
colaboración económica del Estado con la Iglesia. En realidad, lo que se logra por
este procedimiento es obstaculizar una vez más la acción eclesial.
El sistema de la asignación tributaria en favor de la Iglesia, previsto en el
Acuerdo de 1979 —cuyas características considero suficientemente conocidas—
encontró aplicación, como ya se ha dicho, en 1987. Los términos del Acuerdo, sin
embargo, no fueron bien interpretados en todos sus extremos. Concretamente,
resultó alterada la referencia a los fines a los que se destinaba la aportación de
quienes no optaban en favor de la Iglesia. Con buen sentido, las partes del
Acuerdo establecieron que esas cantidades se destinarían, en general, a otros fines;
a engrosar, en última instancia, los presupuestos generales del Estado. La ley de
aplicación de la asignación tributaria determinó, en cambio, que esos fines serían
de carácter social, entendiendo por tales las actividades de la Cruz Roja y otras
organizaciones no gubernamentales y entidades sociales dirigidas a ancianos,
disminuidos físicos, psíquicos o sensoriales, personas incapacitadas para el trabajo
o incursas en toxicomanía o drogodependencia, marginados sociales y en general
las actividades de solidaridad social ante situaciones de necesidad30.
Un planteamiento de esta naturaleza no sólo presenta inconvenientes desde
un punto de vista de oportunidad sino también desde una perspectiva
estrictamente jurídica. Ciertamente, resulta desafortunado establecer una
29 Instrucción de la Comisión Permanente de la Conferencia Episcopal
Española, de 5 de febrero de 1999, sobre la inscripción de asociaciones y
fundaciones de la Iglesia Católica en el Registro de Entidades Religiosas del
Ministerio de Justicia. Sobre estos puntos puede verse el reciente trabajo de
J.FORNÉS, Estudio y valoración de la Ley Orgánica de libertad religiosa:
perspectivas de futuro, en el volumen publicado por el Ministerio de Justicia
(Dirección General de Asuntos Religiosos) de AA.VV., “Proyección nacional e
internacional de la libertad religiosa”, Madrid 2001, pp. 239 ss y 252 ss.
30 Cfr. R.D. 825/1988, de 15 de julio, por el que se regulan los fines de
interés social de la asignación tributaria del IRPF, art. 2 (RCL 1988/1635).
19
alternativa entre fines religiosos y sociales, porque no es excluyente31. Los
llamados fines sociales reclaman la participación de todas las personas, con
independencia de sus creencias, mientras que los fines confesionales convocan de
ordinario solamente a los miembros de la confesión, que sienten a la vez la
interpelación de los intereses sociales generales. Ese régimen de competencia y,
hasta cierto punto, de contraposición entre valores religiosos y sociales coloca a la
Iglesia —por lo menos— en una posición de incomodidad.
Hay, sin embargo, un obstáculo de mayor relieve, que González del Valle ha
desenmascarado con agudeza. El Estado, sostiene, es neutral ante los fines
religiosos pero no ante los fines sociales, que son de interés general. La
financiación de esos servicios no puede quedar a la libre decisión de los
contribuyentes. Cuando el propio Estado se hace responsable directo de la
prestación de los servicios, éstos cuentan con asignación fija, dependiente de las
necesidades objetivas, y no cambiante, conforme a las prioridades que establezcan
los contribuyentes. No sucede los mismo cuando la actividad se lleva a cabo por
organizaciones no estatales, cuyas fuentes de financiación resultan variables,
según las preferencias de los contribuyentes y la decisión final del Ministerio en el
sentido de conceder o no la subvención. El Estado, en definitiva, sólo se muestra
indiferente hacia las actividades de interés social general cuando éstas son llevadas
a cabo por organizaciones privadas. Con otras palabras —concluye González del
Valle—, el Estado se muestra indiferente respecto a todo aquello que no es
estatal32.
Las disfunciones del sistema actual harían aconsejable una revisión de las
técnicas del Estado, tanto para la financiación de la iniciativa social al servicio de
los intereses generales como para la colaboración con el sostenimiento económico
de la Iglesia. Mientras llega esa regulación, sería de agradecer que, al menos, se
cumpliera el Acuerdo con la Santa Sede en sus propios términos y la opción no
religiosa del contribuyente se dirigiera a los fines generales del Estado y no a fines
de interés social.
Pondré punto final a este estudio señalando tres conclusiones:
1ª. El Acuerdo con la Santa Sede previó la cuestión de las obras de la Iglesia
en favor de los necesitados y estableció expresamente un marco jurídico bien
definido para esa actividad. La legislación y la praxis administrativa de estos años
han realizado una interpretación minimalista del contenido del Acuerdo en este
punto y ha dificultado el libre desarrollo de la acción eclesial en esta materia.
2ª. La reforma reciente del derecho común en materia de entidades y
actividades al servicio del interés general está favoreciendo de manera sensible el
desarrollo de las iniciativas sociales. Con todo, la revisión reglamentaria de las
normas sobre entidades eclesiásticas debería acoger el régimen específico —
31 Cfr. J. M. GONZÁLEZ DEL VALLE, Régimen económico, patrimonial y
fiscal, en VV.AA., "Derecho eclesiástico del Estado español", Pamplona 1996, pp.
265-288.
32 Ibid., p. 280.
20
conforme a lo dispuesto en el Acuerdo con la Santa Sede— de las entidades para la
realización de las obras asistenciales.
3ª. Sería deseable que el régimen de ayudas públicas para la financiación de
las iniciativas no estatales al servicio de fines sociales abandonara el marco de la
asignación tributaria, en atención a que la naturaleza jurídica de ambas realidades
son diferentes.