La gestión del agua en otros países occidentales de características

OP
REVISTA DEL COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES
Y PUERTOS
Nº 50
AÑO 2000
LA GESTIÓN DEL AGUA,
Volumen I
La gestión del agua en otros países occidentales de
características similares a España. Tendencias en la
Unión Europea
José María Santafé Martínez *
* Ingeniero de Caminos, Canales y Puerto. Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas.
Ministerio de Medio Ambiente.
INTRODUCCIÓN
GRECIA: UN MODELO DE GESTIÓN SECTORIAL
ITALIA: LA OPTIMIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DEL AGUA
FRACIA: UNA GESTIÓN CONCERTADA
PORTUGAL: EL PREDOMINIO DE LA GESTIÓN CENTRALIZADA
TENDENCIAS EN LA UNIÓN EUROPEA
Descriptores: Agua, Unión Europea, Legislación, Organización funcional, Planificación
La discusión y posterior adopción de la Directiva Marco da un singular relieve a un
análisis comparativo entre los distintos países de la Unión Europea sobre lo que
podríamos definir como instituciones del agua y que cubre todo el amplio campo
legal, político y administrativo de lo que se define convencionalmente como el
sector del agua y que se amplía con la influencia que sobre el mismo ejercen otros
sectores, como agricultura, medio ambiente o fiscal.
Fig. 1. Presa de Peñaflor. La regulación de los recursos
hídricos para atender usos económicos ligados al agua, es
básica en los países mediterráneos.
En los países de la Unión Europea se ha producido a lo largo de la última década un
amplio proceso de convergencia que ha colocado al agua como un elemento clave
del discurso ambiental. Dicha convergencia se ha producido por un desplazamiento
desde dos posiciones opuestas. En los países del norte se ha pasado desde
situaciones de mínimo control a posiciones de mayor intervención, principalmente
en los aspectos relacionados con la calidad del agua aunque también en lo referido
al registro de los usos, incluyendo temas relativos a la regulación económica. Los
países del sur han modificado, o se encuentran en trance de hacerlo, el papel del
Estado como agente principal en la gestión del agua, en concreto en lo que se
refiere a la construcción de infraestructuras, dando una mayor participación a otros
sectores, y ampliando los campos de actuación posibles, preferentemente en
aquellos de mayor incidencia ambiental.
Fig. 2. Fuente pública en Venecia: la dimensión de la
industria del agua, objetivo de las autoridades italianas
En cualquier caso, dichos procesos de convergencia han tenido una dimensión
estrictamente nacional, si bien han de verse reforzados con la puesta en marcha de
los principios de política común del agua estructurados en la Directiva Marco. Este
análisis queda referido a los países de nuestro entorno, entendiendo éste como el
conjunto de países mediterráneos (Francia, Grecia, Italia y Portugal), por más que
este grupo de países presente notorias diferencias entre sí, en gran parte debidas a
factores externos (nivel de desarrollo económico, crecimiento económico, sistema
de preferencias sociales, escasez relativa del recurso, etc.).
Las características distintivas de este grupo de países son, además de su carácter
mediterráneo más o menos acusado, lo que implica un predominio de los usos
agrarios frente al resto, el carácter demanial del agua, comprendidas en éste las
aguas subterráneas mediante procesos de desprivatización específicos. Carácter
público que no está reñido con una importante y creciente presencia del sector
privado en el campo de la gestión. Todos estos países realizan modelos de gestión
basados en la cuenca hidrográfica, con una fuerte influencia del modelo francés,
esto es, acentuando los aspectos de carácter económico y orientado hacia aspectos
de carácter cualitativo. No obstante, las fórmulas encontradas para la aplicación del
modelo son muy variadas, como también lo son los instrumentos de planificación
que se utilizan.
En todos los casos, salvo Italia, las competencias relevantes sobre el agua residen
en el Ministerio de Medio Ambiente, si bien algunas de carácter sectorial
(agricultura, energía…), fundamentalmente las relativas a la planificación,
competen a los Ministerios respectivos. En todos los casos, las entidades locales y
regionales ejercen competencias sobre las fases urbanas de utilización del agua. En
este campo se está produciendo, además, un cambio desde los sistemas de gestión
directa del abastecimiento y saneamiento por parte de los ayuntamientos hacia
sistemas de gestión privados. Paradójicamente esta tendencia a la privatización es
menor en Francia que en el resto de los países del grupo.
Grecia: un modelo de gestión sectorial
La Ley 1739/89, relativa a la gestión de los recursos de agua, define el marco en
que debe desarrollarse ésta y fija la organización institucional. Grecia se encuentra
dividida en catorce cuencas hidrográficas que agrupan redes hidráulicas integradas
y con condiciones hidrológicas similares. La responsabilidad administrativa en lo
que se refiere a la gestión de los recursos de agua corresponde al Ministerio de
Desarrollo.
Esta ley no trata los aspectos cualitativos, si bien reconoce que calidad y cantidad
son cuestiones ligadas. Precisamente por ello, la ley considera que la protección de
la calidad del agua en los ríos es un tipo especial de uso del recurso, debiendo
quedar asegurado un caudal mínimo circulante por los mismos. Los recursos de
agua son públicos, siendo necesario un permiso de utilización del agua, que se
otorga por un plazo máximo de diez años, prorrogable. Los organismos que dan las
autorizaciones son los servicios regionales, si bien, en la práctica, éstas se otorgan,
muy lentamente, por los servicios centrales del Ministerio.
A nivel regional existen las Comisiones de cuenca, formadas por representantes de
los diversos Ministerios y otros organismos de la Administración con competencias
sectoriales, así como los de los agricultores y municipios. Su papel es el de informar
a la Comisión Interministerial del Agua en lo que se refiere a las cuestiones ligadas
con la utilización de los recursos hidráulicos y, en especial, sobre los proyectos de
infraestructuras. Dicha Comisión Interministerial tiene como función el coordinar la
planificación y la gestión de los recursos nacionales y está formada por
representantes de los diversos Ministerios. Se trata de un órgano de carácter
consultivo.
De hecho, la gestión del agua en Grecia se desarrolla de manera casi independiente
a nivel sectorial, con competencias dispersas entre distintos órganos
administrativos, lo que plantea serios problemas para la coordinación de
actuaciones y adecuación de los propios planes sectoriales. El abastecimiento de
agua a las poblaciones es responsabilidad del Ministerio del Interior y
Administraciones Públicas, salvo en el caso del Área Metropolitana de Atenas y la
ciudad de Tesalónica, que son gestionadas por organismos dependientes del
Ministerio de Medio Ambiente, Planificación y Obras Públicas. El Ministerio de
Agricultura es el responsable de la utilización agrícola del agua, incluyendo las
industrias de carácter agroalimentario. También el Ministerio de Asuntos Exteriores
tiene un importante papel en la gestión, ya que los recursos transfronterizos
representan más del 25% de los recursos totales del país.
Una segunda ley, la Ley 1650/86 Básica de Medio Ambiente, trata de la calidad de
las aguas y de los vertidos y contiene la transposición de la normativa comunitaria.
De acuerdo con esta ley todos los vertidos deben ser autorizados por los servicios
provinciales del Ministerio de Sanidad. A su vez, la calidad del agua está controlada
por una red nacional, no suficientemente desarrollada, competencia del Ministerio
de Medio Ambiente.
Italia: la optimización de los servicios del agua
La ley esencial que regula la gestión de los recursos hídricos en Italia es la
denominada Ley Galli (Ley 36/94), que reforma una disposición anterior, de 1989,
vigente en gran parte. Fue adoptada tras un largo proceso de debate público y
parlamentario de cuatro años y no está totalmente desarrollada en la actualidad.
La ley coloca los recursos de agua dentro del patrimonio público y exige que su
utilización se realice salvaguardando las expectativas de las generaciones futuras a
disfrutar de un patrimonio ambiental no deteriorado. Declara prioritario el uso del
agua para consumo humano, admitiendo cualquier otro siempre que existan
recursos disponibles y que dicho uso no deteriore la potencial utilización del agua
para el consumo humano; de ahí la importancia que se da al conocimiento
actualizado del balance hídrico, objetivo fundamental de la planificación.
En cualquier caso, el objetivo esencial de la ley va dirigido a la reorganización de
los servicios de abastecimiento y saneamiento. Ésta se orienta en una triple línea:
unificación del ciclo completo del servicio hídrico, reducción del número de agentes
implicados y pago íntegro de dichos servicios por parte del usuario.
La gestión directa del agua constituía, hasta la entrada en vigor de la ley, la
fórmula más normal de gestión del servicio, a lo que venía a añadirse, de manera
habitual, una fragmentación operativa en las diferentes fases: producción,
distribución y depuración. Esta situación, aparte de producir graves deficiencias en
el servicio, impide un proceso de industrialización de la gestión, fundamental para
la participación del capital privado en el sector.
La ley diseña un sistema de gestión organizado a partir de unos "Ámbitos
Territoriales Óptimos" (ATO). Estos ATO quedan delimitados de acuerdo a los
principios siguientes:
a. Respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica o subcuenca.
b. Integración de todas las fases en la gestión.
c. Dimensión territorial y de población adecuada.
No existiendo valores fijados de antemano, corresponde a las regiones la
delimitación de los ATO en todos los casos, si bien este proyecto de delimitación
debe ser sometido a la Autoridad de cuenca en el caso de las cuencas interés
nacional, que sólo cubren el 50% del territorio.
Las Autoridades de cuenca son una creación de la Ley 183/89 relativa a la defensa
del suelo contra la erosión y la contaminación. La Ley Merli (319/76) intentó
ponerlas en práctica copiando el modelo francés con la finalidad de resolver,
mediante instrumentos económicos, los problemas para la financiación de la gestión
del agua en Italia derivados de la aplicación de las primeras Directivas
comunitarias. Chocan con las competencias administrativas de las regiones, sobre
todo en materia de planificación. Además no disponen de recursos financieros
propios, lo que limita en gran manera su capacidad operativa. El resultado final es
que dichas Autoridades de cuenca sólo tienen una cierta capacidad de coordinación
sobre los recursos nacionales e interregionales, pudiendo realizar en estos casos,
según la Ley Merli, esquemas generales sobre la gestión del recurso en la cuenca,
función que, de acuerdo con la Ley Galli, en la práctica, quedaría reducida a definir
el balance hídrico de acuerdo con los usos existentes. De hecho, estos "planes de
cuenca" tienen como objetivo suprimir a medio plazo las situaciones de
sobreexplotación, orientando los recursos existentes a la satisfacción del
abastecimiento y, en general, los usos de carácter público, atendiendo de manera
residual al resto. La Ley Galli actualiza el valor de la tasa por utilización del recurso
fijado en las leyes precedentes, pero sigue este valor siendo insuficiente para las
necesidades de financiación del sistema nacional y no se encuentra gestionado por
las Autoridades de cuenca.
Existe asimismo una Agencia Nacional del Agua, cuya misión es la de gestionar y
desarrollar una red nacional de interconexión de sistemas hidráulicos, ya existente
en gran parte. Debe además poner en marcha un programa de investigación e
innovación sobre los aspectos relativos al ahorro de los recursos hídricos. Sin
embargo dichos proyectos no son operativos por el momento.
La fórmula adoptada por la Ley Galli hace obligatoria la creación de un Servicio
Hídrico Integrado para cada ATO, figura similar a la mancomunidad de servicios,
que jurídicamente queda configurada para cada nivel regional por un convenio que
regula la relación entre los entes locales responsables del servicio y los sujetos
gestores del mismo. La gestión debe hacerse de manera que se encuentre
asegurado el equilibrio económico-financiero de la misma. En el convenio se fijan
los plazos del contrato y las reglas económico-financieras del mismo, así como los
niveles de eficiencia y fiabilidad del servicio y los métodos de control de éstos.
La figura más novedosa es el "Comité para la vigilancia del uso del recurso hídrico",
cuya función esencial es la de proponer la metodología para la fijación de la tarifa y
controlar las condiciones de su aplicación, a nivel de cada Servicio Integrado,
aunque en ningún caso constituye un órgano regulador. Dicho Comité se encuentra
incardinado en el Ministerio de Obras Públicas (y no en el de Medio Ambiente, como
parecería lógico). Otra de las funciones del Comité es la creación de un
Observatorio sobre el funcionamiento del servicio hidráulico, banco de datos sobre
el sector en conexión con los sistemas informáticos de las regiones y provincias.
Francia: una gestión concertada
La Ley de Aguas vigente data de 1992. Consagra el principio de que tanto el agua
como los medios acuáticos constituyen un patrimonio de la nación, proponiendo la
agrupación de los usuarios para una mejor gestión del agua. Sin embargo, los
principios generales de la administración y gestión del agua se encuentran ya
enunciados en la Ley Marco de 1964.
Al Ministerio de Medio Ambiente corresponde la competencia específica sobre el
agua, y ejerce una labor de coordinación cuando aquélla se encuentra compartida
por otros sectores. Estas competencias las desarrolla la Dirección General del Agua,
que se ocupa de la planificación y de la calidad del agua y del medio acuático, así
como de los temas internacionales. Bajo su tutela se encuentran las Agencias del
Agua. Asegura el secretariado del Consejo Nacional del Agua y de la Comisión
Interministerial del Agua, los dos grandes centros de debate de la política del agua.
El prefecto juega un papel clave en la implementación de la política del agua, ya
que es quien otorga las autorizaciones de uso y vertido, coordinando la acción de
los servicios territoriales de los Ministerios implicados, que por otra parte son los
encargados de instruir los expedientes para ello. La policía de las aguas no
corresponde a los servicios regionales del Ministerio de Medio Ambiente, que
ejercen tan sólo un papel de coordinación y de fijación de objetivos, sino que se
lleva a cabo por los servicios departamentales de los Ministerios implicados en la
parte específica que les incumbe.
Tras las Leyes de Descentralización de 1983, los Consejos Regionales han tomado
competencias importantes en materia del medio ambiente y, por consiguiente, en el
campo del agua, siendo parte activa en la planificación y animando la participación
de los colectivos implicados, en particular los no directamente usuarios. Los
recursos humanos y económicos de que disponen son cada vez más importantes, lo
que les confiere un papel creciente.
A nivel regional, la institución más original del esquema administrativo francés son
las Agencias del Agua, que actúan sobre cuencas hidrográficas. Fueron creadas en
1979 –de acuerdo con la Ley de 1964– como instituciones destinadas a financiar
programas e infraestructuras necesarias para alcanzar los objetivos de calidad
mediante la aplicación de cánones cobrados a los usuarios, de acuerdo con el
principio de solidaridad. Los objetivos, y correlativamente el importe de los
cánones, se fijan por cada Agencia de cuenca de acuerdo con las necesidades del
plan quinquenal de acción. Aunque los cánones deben ser aprobados por el Estado,
por su carácter finalista no se integran en el presupuesto nacional.
Existen seis Agencias del Agua, cada una con un Comité de cuenca formado por
representantes de los diferentes sectores involucrados, incluyendo miembros de
asociaciones de defensa de la naturaleza. Es de destacar el papel principal que en
este Comité de cuenca tienen las autoridades electas del territorio, con
independencia de su carácter de usuario del agua, lo que refuerza la
representatividad y la influencia del Comité. Cada grupo presente en el Comité
designa, a su vez, sus representantes en el Consejo de Administración de la
Agencia, que es la instancia ejecutiva del Comité de cuenca.
La nueva Ley de Aguas de 1992 no pone en cuestión el papel de las Agencias sino
que refuerza uno de sus aspectos más débiles, que resultaba ser el correspondiente
a planificación. La ley, que tiene por objeto la "gestión equilibrada de los recursos
de agua", prevé la puesta en marcha de un instrumento de planificación, el "plan
director de aprovechamiento y gestión de las aguas" (SDAGE), con un horizonte
temporal de quince años subdividido en tres tramos. El proyecto, que se elabora a
partir de consultas a nivel local llevadas a cabo por la Agencia del Agua, debe ser
adoptado por el Comité de cuenca. Su aprobación corresponde al prefecto
coordinador de la cuenca, que es el del departamento en donde la Agencia tiene su
sede. Se trata de un acto reglamentario, obligatorio para administraciones,
corporaciones locales y, en general, el sector público. Presenta dos características
esenciales: no crea derechos, aunque determina las infraestructuras necesarias
para alcanzar los objetivos del Plan. Las normas se imponen a la Administración
pública por dos vías: aquellas que conciernen estrictamente al campo del agua
deben ser compatibles con el SDAGE, y en el resto de los sectores, como, por
ejemplo, en urbanismo, deben tenerse en cuenta las disposiciones del SDAGE.
Este Plan director sirve de marco de
referencia para las iniciativas locales de
gestión. La más importante de éstas la
constituye el "plan de aprovechamiento
y gestión de las aguas" (SAGE),
concebido, animado y seguido por las
Comisiones Locales del Agua, que
reúnen en su seno a los agentes
implicados a nivel local. La formulación
de
cada
SAGE
es
de
carácter
facultativo, ya que se trata de
iniciativas que deben surgir desde la
base en función de las necesidades y el
interés de los beneficiarios. Por lo
mismo, su ámbito territorial no se
encuentra fijado, aunque para su
determinación ha de tenerse en cuenta
tanto la coherencia física del territorio
como su dimensión operativa y la
posibilidad de alcanzar una gestión concertada.
Fig. 3. La gestión por cuencas hidrográficas, pieza angular de la política francesa del agua. Fuente: La gestion
de l´eau en France. Une démarche reconnue. Folleto del Minitère de l´Amenegement du Territorie et de
L´Environnement, de Francia
Uno de los pilares fundamentales de la política del agua en Francia lo constituye su
régimen económico-financiero, que se basa sobre el principio "el agua financia al
agua". Con él se pretende que los usuarios se hagan cargo de los gastos vinculados
a las inversiones y el funcionamiento de los equipos necesarios para la gestión del
agua.
El sistema de cánones, que son recaudados directamente por la Agencia del Agua,
se articula sobre cuatro figuras. La principal es el "canon polución" destinado a
financiar programas de depuración y cuyo valor está basado en la contaminación
producida un día normal del mes crítico. Un decreto establece la lista de los
elementos físicos, químicos y biológicos que deben tenerse en cuenta para evaluar
la carga contaminante. Este canon sólo se aplica a los vertidos de carácter puntual.
El "canon por consumo de agua" grava las cantidades de agua consumidas y tiene
una forma binomia con un término fijo, en función de la capacidad de la toma, y
uno variable, proporcional al consumo, que en general no se mide de manera
directa. En tercer lugar existe un "canon por modificación del régimen de las
aguas", de escaso valor en la práctica y de difícil aplicación, ya que afecta al
régimen de circulación de éstas y no a un uso concreto. Finalmente, la ley permite
imponer un canon a aquellas actividades que implican necesariamente la
intervención de la Agencia del Agua y que sirve para financiar la actividad de ésta
en la ejecución de determinadas infraestructuras. En este último caso, obviamente,
la obligación de pago no se establece con carácter general sino exclusivamente
para los beneficiarios directos de las obras.
Portugal: el predominio de la gestión centralizada
Aunque la Ley de Aguas de 1919 se encuentra parcialmente vigente, sobre todo en
lo que se refiere a las figuras de concesión y autorización para la utilización
privativa de las aguas públicas, que son la mayoría, el punto de arranque del
moderno derecho de aguas en Portugal lo constituye la Ley Marco de Medio
Ambiente, en donde se definen los componentes del dominio público hidráulico,
parte constitutiva de la gestión integrada del agua.
El Decreto-Ley 70/90 profundiza en esta línea, estableciendo que la gestión
integrada debe basarse en la unidad del ciclo hidrológico, incluyendo aspectos tanto
cuantitativos como cualitativos. El nivel de cuenca hidrográfica se consideró clave a
efectos de planificación y gestión, creándose cinco organismos de cuenca que
englobaron organizaciones existentes. La incorporación de las Directivas
comunitarias a la legislación portuguesa se aborda en una disposición posterior, el
Decreto-Ley 74/90, que establece los criterios y valores para la protección,
conservación y mejora de la calidad del agua de acuerdo con los usos.
También en 1990 se crea el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en
una de cuyas ramas –la Secretaría de Estado para los Recursos Naturales– residen
las competencias sustantivas en materia de agua. Dicho Ministerio fue
reestructurado en mayo de 1993. La Dirección General de Medio Ambiente es el
departamento del Ministerio responsable de la definición de los objetivos
estratégicos y la coordinación de todas las áreas de gestión ambiental, incluyendo
el agua. En este campo ejerce también las funciones de inspección.
Fig. 4. Vista del Guadiana a la altura de Olivenza. Al
fondo, el puente Ajuda. En Portugal los problemas de
calidad de agua y de los ríos internacionales ocupan un
lugar preferente
El Ministerio de Medio Ambiente dispone además de cinco Direcciones Regionales
que desempeñan importantes funciones en la gestión del agua. Sin embargo, estas
Direcciones no se corresponden con cuencas hidrográficas, sino que, al contrario,
su creación significó la desaparición de las autoridades de cuenca existentes, que
no han sido reemplazadas por otro tipo de estructura organizativa similar.
También en 1993 fue creado en su estructura y funciones actuales el Instituto del
Agua (INAG), organismo responsable de la implementación de la política del agua a
nivel nacional, así como del apoyo técnico en las actividades internacionales, de
gran importancia en la política portuguesa. Debido a un cierto déficit institucional y
operativo de las Direcciones Regionales, el INAG juega también un papel
importante en las decisiones a nivel regional, resultando que la gestión del agua en
Portugal se encuentra, de hecho, centralizada.
Este planteamiento institucional se completa con un conjunto de Decretos Leyes del
año 1994. En ellos se requiere a que el INAG y los DRARN preparen quince Planes
de Cuenca que cubren todo el territorio continental, así como un Plan Hidrológico
Nacional. Este último, así como los que corresponden a las cuatro cuencas
transfronterizas más importantes, son responsabilidad del INAG. Con la finalidad
exclusiva de participar en el proceso de preparación y desarrollo pero sin ninguna
implicación en la gestión de los planes, se crean, asimismo, quince Consejos de
cuenca y un Consejo Nacional con participación de todos los agentes implicados.
Estos planes se encuentran actualmente en fase avanzada de elaboración.
El Plan Nacional, además de definir las áreas prioritarias a nivel nacional y
coordinar los distintos Planes de cuenca, que están basados en una completa
evaluación de las disponibilidades de agua, así como de las necesidades de todos
los sectores y la forma de satisfacerlas, incluyendo las ambientales y recreativas,
debe procurar integrar los objetivos de la política del agua con las políticas
económicas y sociales del país y coordinar con España las medidas de gestión en
las cuencas de los ríos internacionales, cuestión esta última resuelta por la firma en
noviembre de 1998 de un Convenio de Cooperación sobre las aguas de las cuencas
hispano-portuguesas.
En el paquete de medidas aprobadas en 1994 se incluía la aplicación de manera
generalizada del principio "quien usa, paga", de tal manera que todos los usos
autorizados se encuentran sujetos al pago de una tasa directamente proporcional al
agua utilizada y al valor económico de la misma e inversamente proporcional a la
disponibilidad del recurso. Estos principios, que deberían aplicarse de manera
progresiva, están encontrando graves inconvenientes para su implementación
práctica, sobre todo en el sector agrario, máximo usuario del agua, que se
encuentra fuertemente subsidiado.
El abastecimiento de agua, así como los servicios de saneamiento y depuración, son
responsabilidad de las autoridades municipales, aunque la gestión de los servicios
puede ser delegada. La situación habitual antes de 1994 era la prestación directa.
Actualmente se ensaya un sistema de semiprivatización basado en la creación de
grandes sistemas de abastecimiento en alta de carácter supramunicipal que se
operan, bajo concesión, por empresas con mayoría de capital público. Estas
empresas se encuentran integradas en un holding, Aguas de Portugal, responsable
de la puesta en marcha y planificación estratégica del conjunto. Los sistemas de
saneamiento y depuración pueden operarse de la misma forma. La distribución y
alcantarillado sigue siendo de exclusiva responsabilidad municipal, aunque puede
subcontratarse con empresas privadas o concesionarse.
Tendencias en la Unión Europea
Hasta hace unos pocos años los temas relativos a la política del agua constituían
una cuestión de carácter estrictamente nacional. Existe ahora la conciencia de que
muchas de las cuestiones deben tener un carácter común y que son imprescindibles
enfoques de carácter más general, siendo posiblemente los aspectos de
organización y los legales los que pueden ser objeto de una mayor convergencia. La
Directiva Marco del agua va a reforzar esta mayor tendencia a homogeneización
entre los países de la Unión Europea.
Se encuentra prácticamente generalizada la ubicación administrativa de los temas
del agua en un Ministerio de Medio Ambiente, aunque en muchos casos esto se ha
producido de manera formal y no ha habido simultáneamente una redefinición de
los objetivos de la política del agua, de tal manera que se sigue trabajando sobre
los modelos anteriores, con evidentes disfunciones, cuando no tensiones, en las
tareas cotidianas. Parece lógica, como ya han hecho algunos países, la puesta en
marcha de una Ley de Medio Ambiente que defina los objetivos de la política del
agua dentro y de acuerdo con la política ambiental general. Se observa, asimismo,
una tendencia hacia una nueva orientación de las diferentes políticas sectoriales,
que pasarían de ser elementos conformadores de la propia política del agua a
desarrollar autónomamente sus propios planes, acomodándolos a las directrices y
restricciones de la política ambiental, en particular a la existencia real de recursos
disponibles y a la protección del medio. Las actuaciones de tipo infraestructural, de
existir, resultarían ser las imprescindibles para el funcionamiento del sistema en
ese marco ambiental.
Se ha generalizado la necesidad de que cualquier uso quede sometido a un régimen
de autorizaciones, lo que es válido tanto para el agua como, en un sentido más
amplio, para lo que en España se conoce como Dominio Público Hidráulico.
Igualmente existe un amplio grado de consenso sobre la necesidad de limitar el
plazo de vigencia de dichas autorizaciones a uno que se encuentre más en
consonancia con el periodo de desarrollo de la actividad económica a la que se
encuentra ligada la utilización del agua.
Otra tendencia observada es la que implica una mayor presencia de los usuarios en
la financiación de los costes de funcionamiento del sistema nacional del agua,
incluyendo aquí la internalización de los costes ambientales en que se pudiera
incurrir. Ello implica reducir el papel del Estado, reducción que se pretende alcance
igualmente a la financiación de las infraestructuras. En cualquier caso, el objetivo
final parece ser la clarificación de los diversos componentes del coste del agua. Se
está iniciado un debate sobre la posibilidad de aplicación de algún tipo de ecotasa
que permita atender a las necesidades de conservación y mejora del medio natural,
aunque no está clara por el momento la orientación que pueda seguirse de tal
debate.
Es notorio que el foco de interés de los problemas del agua se ha desplazado
claramente hacia los temas de abastecimiento y saneamiento de las poblaciones.
Esta situación alcanza también a países mediterráneos e iberoamericanos. Dicha
preocupación se basa en la existencia de una demanda social para la previsión de
mejores servicios y condiciones de salubridad. Pero también se trata de un campo
en que las posibilidades de penetración del capital privado, tanto en financiación
como en gestión, son muy importantes. De ahí la necesidad de poner en marcha
normas específicas de estructuración del sector –incluso para competir
internacionalmente–, incluyendo elementos reguladores de la actividad.
Existe una clara tendencia a contar con instrumentos de planificación que vienen
exigidos no tanto como un intento de ordenación de la actividad sino por el largo
periodo de maduración que presentan los temas del agua. En general se aboga por
una planificación estratégica de medio-largo plazo relacionada directamente con
aspectos de carácter macroeconómico y objetivos generales y que se concreta
sobre líneas de trabajo de carácter estructural. Esta planificación se complementa
con otra a más corto plazo, y escala territorial más reducida, en donde se abordan
infraestructuras y normativas que permitan alcanzar, de manera progresiva, los
objetivos señalados en la planificación estratégica. Este segundo escalón de
planificación se orienta hacia las cuestiones sobre las que exista mayor demanda
social y que difícilmente puedan ser provistas por la iniciativa privada y, en el caso
de que sea posible la actuación privada, creando el marco normativo adecuado.
Ambos tipos de acciones, que deben desarrollarse al nivel más bajo de decisión
posible, han de coordinarse mediante un Plan Nacional que fije directrices generales
y proporcione coherencia a los contenidos de los diferentes Planes. La planificación
estratégica, junto con la labor de policía del medio hídrico y la asignación
presupuestaria de fondos y su control, se revelan como los aspectos esenciales de
la nueva administración hidráulica.
Respecto al papel y estructura de esta última se observan dos tendencias
complementarias. El reforzamiento de un núcleo central, altamente especializado y
pluridisciplinar, cuyas funciones serían las de planificación, análisis económico y
control de las inversiones en las que se utilicen fondos públicos, relaciones
internacionales y de cooperación, incluyendo asistencia logística a las empresas, y
las labores de inspección técnica y difusión tecnológica mediante servicios
especializados.
Por otra parte se propugna una descentralización de las actuaciones de carácter
operativo a nivel de cuenca hidrográfica mediante figuras similares a nuestras
Confederaciones Hidrográficas. Estos entes deben centrar sus tareas en la
protección de la calidad de las masas de agua, racionalización de su uso y la
planificación a nivel de cuenca y subcuenca. Para la realización de esas funciones se
presupone como necesaria una amplia participación ciudadana, que debe ir más allá
de la de los usuarios en sentido estricto, englobando la participación de la sociedad
civil, organizaciones sociales y una importante representación de cargos públicos.