COMISIONES INVESTIGADORAS. Facultades Constitucionales

COMISIONES INVESTIGADORAS
FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA SU INTEGRACIÓN
INTRODUCCION
Importantes acontecimientos acaecidos en los últimos tiempos, han comprometido la constitución de
diferentes comisiones legislativas con el fin de investigar numerosos hechos de gravedad donde se
encuentra en juego la seguridad nacional o ilícitos relacionados con el ejercicio de la función pública.
De esta manera se formaron entre otras, comisiones para investigar el atentado de la AMIA,
las
actividades de IBM Argentina, la Aduana Paralela, y finalmente la denominada Comisión Antimafia, cuyo
objetivo era verificar las actividades del empresario Alfredo Yabrán, supuestamente relacionado con el
crimen del periodista Jose Luis Cabezas y directamente relacionado con numerosos y millonarios
contratos con el Estado.
Esta última comisión trajo un sinfín de debates en la sociedad acerca de las facultades de investigación
del Poder Legislativo, a punto tal que luego de 60 años de idas y venidas, por primera las Cámaras del
Congreso parecen llegar a un acuerdo para sancionar una ley que reglamente su funcionamiento.
Trataré en estas páginas, de acercarme al conocimiento de los fundamentos constitucionales de esas
investigaciones y sus alcances.
DIVISION DE PODERES.
Nuestra forma de gobierno se basa en el principio de la división de poderes, ejercido por los òrganosinstitución Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial; los cuales ejercen la función Legislativa,
Ejecutiva o Administrativa, y Jurisdiccional respectivamente.
FUNCIONES DELEGADAS A LOS PODERES.
Debemos entender que la palabra función, en su sentido jurídico, impulsa la idea de finalidad, y que
contiene aquellos actos necesarios para el cumplimiento de los fines del Estado:
Función Legislativa:
Se le atribuye el carácter de producción, creación y establecimiento del derecho.
La Legislación está constituida por toda norma obligatoria de alcance general e impersonal tendiente a
regular la conducta tanto de los ocupantes de cargos o roles de gobierno como de los no ocupantes.
Función Ejecutiva:
Tiene a su cargo la administración de las decisiones políticas y el control de la ejecución de las leyes.
Función Jurisdiccional:
Consiste en la aplicación de la legislación a los casos concretos, determinando así cual es la norma
aplicable, como debe ser aplicada o la sanción que corresponde en cada caso. Se aplican normas
generales y se dictan a la vez normas particulares.
Es conveniente aclarar que ninguno de estos criterios es absoluto, pudiendo en determinados casos una
misma función ser ejercida por diferentes órganos.
Por ejemplo la función legislativa es ejercida según la oportunidad por los tres órganos de gobierno:
Poder Legislativo
Legislación
Poder Ejecutivo
Reglamentos
Poder Judicial
Jurisprudencia
(leyes)
(decretos)
(fallos y sentencias)
Visto de otro modo, debemos tener presente que cada órgano tiene una función exclusiva pero a su vez
ejerce en ciertas ocasiones las de los otros poderes. Por ejemplo el Poder Ejecutivo ejerce con
exclusividad la función ejecutiva o administrativa, pero no agota allí su competencia, sino que en
determinadas ocasiones cumple funciones legislativas y de justicia.
COMPETENCIA. (1)
1
El área de competencia exclusiva otorgada por la Constitución nacional a cada órgano, se denomina
zona de reserva y esta asignada en miras al fin específico, y condiciona la validez de los actos, toda vez
que el uso del poder fuera de ella constituye exceso de poder.
Bidart Campos señala además que, basado en el principio de limitación de poderes, ningún órgano puede
invadir la esfera de competencia de otro órgano ni violar los derechos de los habitantes.
(1) Bidart Campos Germán, Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Bs.As., 1992.
LOS PODERES IMPLICITOS.
Los órganos de gobierno tienen independencia para la elección de los medios que consideran necesarios
para el ejercicio de sus facultades, siempre que, como se ha dicho no invadan las esferas de otros
poderes o derechos personales.
Estos medios son los llamados poderes implícitos, indispensables para el ejercicio de aquellos poderes
reconocidos expresamente; en el caso del Poder Legislativo, nuestros constitucionalistas los encuentran
consagrados en la Constitución Nacional, en el último inciso del artículo 75, que establece las
Atribuciones del Congreso:
artículo 75 inciso 32) (2)
“Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes
antecedentes, y los otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina”.
Aunque estos poderes implÍcitos reconocidos literalmente, según la expresión utilizada en dicha norma,
son para legislar, nacen a su alrededor, otros poderes implícitos que no estan expresados literalmente.
Esta interpretación no solo es sostenida por la jurisprudencia argentina sino también por la
norteamericana, entendiendo que la expresión “leyes necesarias y convenientes” otorga amplitud
suficiente a los poderes implícitos.
(2) Constitución de la Nación Argentina, Santa Fe-Paraná, 1994.
Bidart Campos propone la siguiente clasificación: (3)
Poderes implícitos
“expresamente” conferidos para legislar en el inciso 32.*
“implicitamente” derivados de todas las competencias del congreso, sin norma expresa
de reconocimiento, con fines distintos a legislar.
Entre los poderes implícitos no enumerados en el inciso 32* podemos por lo menos visualizar
dos: a) las facultades de investigación; b) la convocatoria a una consulta popular encaminada a poner en
ejercicio una competencia del congreso...
(3) Bidart Campos Germán, Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Bs.As., 1992.,
pág.147.
* Inciso número según reforma constitucional de 1994.
FACULTADES DE INVESTIGACION DEL CONGRESO.
El reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación, en su artículo 104 posibilita expresamente la
formación de comisiones especiales en aquellos casos que lo crea conveniente, o que no estén previstos
en el citado reglamento. (4)
2
A su vez en el artículo 106 párrafo 3º, encontramos mención específica a las comisiones investigadoras:
...”En cuanto a las comisiones investigadoras podrán ejercer, durante el receso, las facultades
de que se hallaren investidas por la Cámara.”(5)
La Constitución Nacional no atribuye expresamente facultades de investigación al Poder Legislativo,
buscando los constitucionalistas el sustento constitucional de esta atribución en los poderes implícitos.
Así Linares Quintana los basa en el anteriormente citado art. 75 inc.32 de la C.N., mientras Bielsa lo hace
a partir las funciones del Congreso de legislar y de ejercer el necesario control sobre actos del Poder
Ejecutivo.
A mi leal saber y entender la investigación es el paso previo necesario para entender en causas tales
como la acusación en juicio político -art. 53 y 59-; y a su vez, facultades como la fijación del
presupuesto de gastos de la administración nacional -art.75 inc.8-, debe traer consigo la posibilidad de
controlar la ejecución de dichos gastos.
De la bibliografía y jurisprudencia consultada, surge claramente que siempre han sido admitidas las
investigaciones parlamentarias, con indudable sustento constitucional; transcribimos a modo de ejemplo:
(4) y (5) Cámara de Diputados de la Nación -Reglamento- Texto ordenado 1996, Bs.As., 1997.
“Las Cámaras del Honorable Congreso Nacional están facultadas para crear comisiones
investigadoras y dichas creaciones encuadran dentro de las previsiones constitucionales no siendo
necesario para ello una ley.” (6)
“Las comisiones investigadoras de las Cámaras del Congreso de la Nación tienen un profundo
arraigo en nuestra historia política: estas facultades emanan del art. 75, inc. 32 *, de la Constitución
Nacional. Son los “poderes implícitos” que tiene el congreso para hacer todas las leyes y reglamentos
que sean necesarios y convenientes para poner en ejercicio los poderes del propio congreso y todos los
otros concedidos por la constitución al Gobierno Federal.” (7)
“No es cuestionable la facultad de investigación amplia que tienen las Cámaras del Congreso a
través de sus comisiones, con base en los arts. 75 inc. 8 y 32 * de la Constitución, y de los precedentes
de la práctica parlamentaria, además del derecho comparado.”(8)
(6) (7) CNFed. Cont.-Adm., Sala de Feria, Enero 22 1976.- Cruzada de Solidaridad.DE, 66-334 y 333.
(8) 1a Instancia Crim. y Correc. Fed. Juzgado N. 3, septiembre 10 1984.-Klein, Guillermo W.
110-462-
DE,
* Inciso número según reforma constitucional de 1994.
“...La Corte Suprema de los EE.UU. ha interpretado de igual modo el antecedente directo de
nuestra norma, el Artículo 1º, Sección VIII, cláusula 18 de la Constitución americana (“Mc Grain vs.
Daugherty” 273 E.U., 135, 161), donde sostuvo que el Congreso posee todos los poderes implícitos que
fueren necesarios para hacer efectivos los poderes expresos”. (9)
(9) Ricardo Gil Lavedra, Clarín, Bs.As. abril 9- 1997, pág.17
FACULTADES DE INVESTIGACION. SUS LIMITES.
Si bien la Constitución Nacional faculta implícitamente al Congreso con el poder de investigación,
también limita sus facultades mediante la declaración de los derechos individuales en sus artículos 17, 18
y 19, que a continuación en parte se transcriben:
“Artículo 17. La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de
ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley”...
3
“Artículo 18. Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley
anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales,... Nadie puede ser obligado a
declarar contra sí mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad competente.... El
domicilio es inviolable, como también la correspondencia epistolar y los papeles privados; y una ley
determinará en que casos y con que justificativos podrá procederse a su allanamiento y ocupación”.
“Artículo 19. ...Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni
privado de lo que ella no prohíbe”.
Constitución de la Nación Argentina, Santa Fe-Paraná, 1994
Bidart Campos en su Tratado Elemental de Derecho Constitucional expresa que en cada caso debe
determinarse si el ejercicio de una competencia necesita de habilitación legal, por lo cual es inválido
generalizar que las competencias del congreso son anteriores a la ley; por ejemplo, las facultades de
investigación no habilitan a sus comisiones para allanar domicilios.
En sentido contrario se expresa Manuel Andreozzi encontrando a procedimientos necesarios para llevar a
cabo las investigaciones, tales como el allanamiento domiciliario, anterior y superior a la ley, dado que
emanaría de las facultades implícitas otorgadas por la Constitución al Poder Legislativo.
La posición de Andreozzi fue sostenida por la Comisión investigadora de la venta de la Italo Argentina,
ante el recurso de amparo presentado por G. Walter Klein, en reclamo de nulidad del allanamiento
efectuado por dicha comisión, sin orden judicial:(10 )
(10) 2a Instancia, CN Crim.y Correc.Fed., sala II, octubre 30-1984.- Klein Guillermo W.
“a) Puesto que practicar investigaciones es necesario para el ejercicio de las facultades explícitas
del Congreso, ella, a su vez, supone la atribución de todos los medios que se requieran para hacerla
efectiva y, entre ellos, el practicar allanamientos.
b) El ejercicio de esa potestad, no se halla subordinado a los requisitos del art. 18 de la
Constitución, en cuanto a la violabilidad del domicilio, la correspondencia y los papeles privados salvo en
las condiciones y con los justificativos que una ley establezca, porque:
3. si las garantías del art. 18 se hicieran prevalecer sobre las facultades de investigación del
Congreso se efectuaría una errónea interpretación constitucional que llevaría al aniquilamiento de lo
dispuesto en el art. 75, inc.32*”.
En concordancia con lo fallado por el Juzgado de 1a Instancia, la Cámara de 2a Instancia emite opinión
en contrario a lo planteado por la Comisión Investigadora, fallando en consecuencia: (11)
“...Nuestra Carta Fundamental establece los poderes de gobierno que ella crea y las facultades
de las que éstos están dotados, pero antes fija, en defensa de los derechos individuales, cuáles son los
límites que ellos habrán de tener.
b) De lo ya dicho, resulta, que el ejercicio de la facultad en cuestión no puede exceder los
límites del art. 18 de la Constitución”.
En el comentario del caso Bidart Campos expresa que queda a la luz que ningún poder del Estado,
invocando ninguna facultad supuestamente implícita, puede avanzar sobre derechos y garantías que han
sido consagrados en la Constitución como límite de gobierno”.
*Inciso número según reforma constitucional de 1994.
(11) 2a Instancia, CN Crim.y Correc.Fed., sala II, octubre 30-1984.- Klein Guillermo W.
La sala I de la cámara federal expresaba en el caso: (12)
“Si bien las comisiones investigadoras tienen fundamento constitucional para realizar sus
averiguaciones, es necesario que sea reglamentada la atribución de ellas de diponer allanamiento
domiciliario y de correspondencia y la requisitoria por la fuerza pública de testigos, pues de lo contrario,
estas medidas no serán válidas en atención a los arts. 17 a 19 de la Constitución Nacional”
“a) .... Para poseer la facultad de allanar, debe existir una ley previa que así lo hubiere
acordado.
“b) las facultades que dicha comisión pretende usufructuar son propias del Poder Judicial y por
ende se derrumbaría todo el sistema de frenos y contrapesos propio de la división de poderes.”
4
El diputado De La Vega (28/9/34) al tratarse un proyecto de ley del senador Lisandro De La Torre en
relación a las facultades de las cámaras expresaba:
“Las cámaras tienen evidentemente la facultad de investigar con amplitud; pero lo que no puede
conseguirse , aún ejercitando esa facultad esencial es, sin tener una ley especial, invadir el domicilio
como tampoco la correspondencia epistolar y los papeles privados, porque para eso, por una disposición
expresa del art.18 de la Constitución Nacional, que considera tanto la correspondencia como el domicilio
inviolables, se establece como condición esencial la existencia de una ley que determine en que casos y
con que justificativos podrá procederse al allanamiento del domicilio y la ocupación de los papeles
privados”.
(12) CN Crim. y Correc. Fed., sala I, agosto 16 1988.-Klein, Guillermo W.
DE, 129-511-
En el caso “Cruzada de Solidaridad” la Cámara Federal en lo contencioso administrativo expresó: (13)
“18.- El Congreso de la Nación no puede aplicar penas, pues estaría invadiendo la esfera
reservada al Poder Judicial,...”
“19.- Las garantías individuales aseguradas explicitamente por la Constitución Nacional y aún
aquellas a que se refiere el art. 33 de la misma, no pueden ser violadas por ninguno de los poderes del
Estado”.
“20.- El poder de la legislatura para ocuparse de los crímenes y sus castigos, de otra manera
que dictando leyes generales por las cuales han de ser juzgados en el futuro, le está prohibido también
implicitamente.”
“21.- La legislatura hace las leyes, pero no puede dictar fallos o sentencias, o hacer una ley que
sea tal en sustancia.”
En medio de este debate, las cámaras legislativas han buscado desde hace 60 años la sanción de una ley
que diera legitimidad a estos procedimientos, necesarios para llevar a cabo las diferentes
investigaciones.
Actualmente se encuentra en tratamiento el proyecto de ley sancionado por la Cámara de Diputados, el
cual establece el régimen legal de las comisiones investigadoras.
(13) CN Fed., cont.- adm., sala de feria, enero 22-1976.- Cruzada de Solidaridad.
ALCANCES.
En este sentido pareciera que el Congreso no tiene facultad ilimitada de inmiscuirse en los negocios
privados, pero su poder de investigación se extiende tanto a la administración como a los particulares en
relación con perjuicios ocasionados al fisco.
La Cámara Nacional Federal, en ocasión del caso Fundación Cruzada de Solidaridad, expresaba que el
sistema republicano establecía entre otras exigencias, no solo la publicidad de los actos de gobierno, sino
también el control sobre aquellas instituciones públicas (estatales y no estatales), o privadas donde
estuviera comprometido el interés público; correspondiendo la facultad de investigación del Congreso
tanto al ámbito público como al privado, con el debido resguardo de las garantías constitucionales.
En lo relativo al mero ámbito de la administración, la autorización del gasto público delegada en el
Congreso, debe suponer la necesaria atribución de éste de averiguar acerca de la inversión de dichos
fondos.
Expresa el ex- camarista federal Ricardo Gil Lavedra en un escrito reciente que el Congreso no puede
investigar delitos o ilícitos cuya competencia correspondiera al Poder Judicial “pero bien podría indagar
hechos, contratos o circunstancias irregulares de actos estatales”. Aunque existiera una investigación
judicial del caso, no habría superposición de competencias pues los fines perseguidos serían diferentes.
Es condición indispensable que en el objeto de investigación se halle siempre un acto o conducta de un
funcionario de gobierno. (14)
El proyecto de ley que instituye el régimen legal de las comisiones investigadoras parlamentarias,
sancionado por la Cámara de Diputados con fecha 23/04/1997, establece en su artículo 2º:
“Las Comisiones Investigadoras tendrán por objeto el conocimiento, la investigación, el
esclarecimiento y el control de todos los actos del Estado, del comportamiento de los funcionarios
públicos y de los particulares en relación a aquel”.
5
(14) Ricardo Gil Lavedra, Clarín, Bs.As. abril 9- 1997, pág.17
CONCLUSION
En base a lo expuesto en este trabajo y la bibliografia consultada se pueden inferir las siguientes
conclusiones:
1) El Poder Legislativo posee reconocidas facultades para constituir comisiones investigadoras, y el uso
de esta facultad no requiere de una ley previa.
2) Es una facultad emergente de los poderes implícitos del Poder Legislativo.
3)Esta investigación debe guardar relación con el fin específico de las competencias del Congreso.
4) La investigación no puede:
invadir la zona de reserva de los otros poderes.
violar los derechos y garantías personales de los ciudadanos.
5) La facultad investigativa y los procedimientos utilizados no son anteriores ni superiores a la ley,
necesitándose por lo tanto:
ley reglamentaria cuando la constitución lo exige
o intervención de juez competente en caso de allanamiento, etc.
7) Sus procedimientos están expuestos a exámen de constitucionalidad.
6) En el objeto de investigación siempre debe hallarse involucrado un acto o funcionario de gobierno.
BIBLIOGRAFIA
Constitución de la Nación Argentina, Santa Fe-Paraná, 1994.
Bidart Campos Germán, Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Bs.As., 1992.
Cámara de Diputados de la Nación -Reglamento- Texto ordenado 1996, Bs.As., 1997.
Ricardo Gil Lavedra, Clarín, Bs.As. abril 9- 1997, pág.17
Proyecto de ley -Régimen legal de las comisiones investigadoras parlamentarias., Bs.As., abril 23-1997.
Fallos judiciales:
-CNFed. Cont.-Adm., Sala de Feria, Enero 22 1976.- Cruzada de Solidaridad.DE, 66-334 y 333.
-1a Instancia Crim. y Correc. Fed. Juzgado N. 3, septiembre 10 1984.-Klein, Guillermo W. DE, 110-462.
-2a Instancia, CN Crim.y Correc.Fed., sala II, octubre 30-1984.- Klein Guillermo W.
-CN Crim. y Correc. Fed., sala I, agosto 16 1988.-Klein, Guillermo W. DE, 129-511-
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