la lechería y sus controversias en la omc: el caso eeuu

LA LECHERÍA Y SUS CONTROVERSIAS EN LA OMC:
EL CASO EEUU- NUEVA ZELANDA CONTRA CANADÁ
El sistema canadiense de administración de oferta en la producción de leche se
sustenta en tres pilares fundamentales:
1. Precio al productor establecido mediante negociación colectiva entre la producción y
la industria en cada provincia, basado en el costo de producción a nivel nacional y
sostenido mediante las compras de intervención de leche en polvo descremada y
manteca que realiza periódicamente la Comisión Canadiense de la Leche. En cada
provincia existe un board de productores facultado por ley para ser el único
comprador de leche cruda, que luego coloca entre las industrias procesadoras.
2. Cuotas de producción: se distribuyen desde el nivel nacional a cada provincia los
volúmenes de leche para industria a través del Comité Canadiense de
Administración de Oferta de Leche. A nivel productor existe una cuota individual
transferible, que constituye por su valor uno de los principales activos con que
cuentan los tamberos (por un total de U$S 17.600 millones en 2003, equivalente a
U$S 1.1 millones por tambo). Este sistema ha permitido sostener niveles de precio
al productor entre dos y tres veces superiores al promedio internacional,
manteniendo a lo largo de los años un ajustado balance entre oferta y demanda en
el mercado interno. El costo que asumen los consumidores para sostener el precio
de la leche al productor en los niveles mencionados, ha sido estimado por la OCDE
en más de 2.700 millones de dólares para el año 2003.
3. Control de importaciones: salvo para algunos productos incluidos en TRQs, los
aranceles se ubican en niveles prohibitivos, superando en algunos casos (quesos,
manteca) el 200%.
Las exportaciones:
Canadá consolidó un nivel de exportaciones subsidiadas sujetas a compromisos de
reducción en la Ronda Uruguay del GATT, reemplazando los subsidios a la totalidad
de sus exportaciones lácteas, financiados hasta entonces por un levy pagado por
los productores, por un nuevo sistema.
En el afán de incrementar el limitado volumen de sus exportaciones subsidiadas1,
ideó el sistema de “clases especiales de leche para exportación”, denominadas 5
(d) y (e), mediante el cual intentó demostrar que le resultaba posible exportar
determinados productos a precio internacional y sin subsidios, permitiendo la
compra de leche por parte de la industria a precios inferiores a los del mercado
interno, previa autorización de la Comisión Canadiense de la Leche.
1
Hasta 1995, el porcentaje de productores que excedían su cuota era reducido, pero a partir de
entonces se registró una tendencia creciente por parte de los tamberos a excederse en el volumen de
producción permitido por el sistema. En 1997-1998, el 34% de los productores se encontraban
produciendo por encima de su cuota, situación que motivó la necesidad de encontrar una salida a este
“excedente” ubicándolo fuera del mercado interno.
En 1998, EEUU y Nueva Zelanda denunciaron que este sistema implicaba un
subsidio a la exportación en términos del Artículo 9.1 del Acuerdo sobre la
Agricultura (ASA), y que por lo tanto Canadá estaba incurriendo en una abierta
violación a los compromisos asumidos en el contexto del Acuerdo. En marzo de
1998 se constituyó , en el ámbito del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC,
el panel para tratar la cuestión, involucrando a EE.UU. y Nueva Zelanda, por un
lado, y a Canadá, por el otro.
En marzo de 1999 el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC falló a favor de
la posición de USA-NZ. Canadá presentó una apelación que le resultó adversa en
diciembre de 1999, debiendo por lo tanto acotar el volumen de sus exportaciones
subsidiadas a lo comprometido oportunamente.
Ante esta situación, Canadá optó por modificar el sistema eliminando las clases
especiales de leche para exportación – 5 (d) y (e)- y creando una nueva categoría
que pasó a denominarse Leche Comercial para Exportación ( CEM en sus siglas en
inglés), que se podía comercializar excediendo la cuota a nivel tambo mediante
contratos entre los productores y los exportadores a precios internacionales, con la
expresa condición de que sea exclusivamente destinada a exportación. Intentando
demostrar que se trataba se un mecanismo libre de subsidios, se eliminó la
intervención gubernamental en cuanto a la expedición de permisos para la
adquisición de este tipo de leche, así como en lo relativo a la determinación del
precio a pagar por ella.
EE.UU. y Nueva Zelanda consideraron que el nuevo sistema era tan solo un
maquillaje del anterior, y volvieron a denunciar a Canadá ante la OMC. El 20 de
diciembre de 2002, agotadas todos los pasos previstos para este tipo de disputas,
se llegó a la instancia definitiva: el Órgano de Apelación de la OMC dictaminó que el
sistema de leche comercial de exportación implementado por Canadá implicaba un
subsidio a la exportación, implementado “ en virtud de medidas gubernamentales”,
y que por lo tanto Canadá había violado los compromisos asumidos en el contexto
del ASA, debiendo dejar sin efecto esta operatoria y ajustarse a los volúmenes de
exportación comprometidos en la Ronda Uruguay.
Puntos centrales del fallo:
1. El panel determinó que los precios pagados por la leche destinada a la exportación
estaban por debajo del costo de producción, contra la afirmación de Canadá en el
sentido que los precios de exportación eran inferiores a los del mercado interno,
pero no a los costos de producción. EE.UU.-NZ habían argumentado que el costo de
producción a considerar era el costo medio total de producir un litro de leche,
incluyendo en el cálculo el interés sobre el capital invertido y la remuneración al
propietario, mientras que Canadá había intentado excluir estos rubros del costo.
Para la OMC el costo relevante era el costo promedio del total de los productores, el
cual resultaba superior al precio de exportación. Por lo tanto- concluyó- la leche
destinada a exportación se comercializaba a pérdida, y esta pérdida estaba siendo
financiada por las ventas domésticas a precio muy superiores.
2. El panel estableció claramente la relación entre el precio doméstico y la financiación
de las exportaciones, por un lado, y la intervención gubernamental a través de la
Comisión Canadiense de la Leche, por el otro, que, como instrumento del gobierno,
fijaba precios mínimos para la manteca y la LPD, como base para la determinación
del precio interno de la leche. La leche para exportación era producida a pérdida,
esta pérdida debía ser financiada o promediada con la leche vendida al mercado
interno, y este proceso- según la OMC- se sustentaba en la intervención del
gobierno, que permitía separar los precios internos y los de exportación mediante
normas expresas.
3. Se determinó además que la delegación de autoridad regulatoria para implementar
un sistema de doble precio, o para la aplicación de la renta obtenida en el mercado
interno a favor de la exportación, constituía un pago gubernamental, dado que el
Artículo 9.1 del ASA establece que se determinan como subsidios a la exportación
los pagos a la exportación de un producto agropecuario financiados en
virtud de acciones gubernamentales, tengan o no costo fiscal, incluyendo
los pagos financiados por la aplicación de un gravamen (levy) sobre el
producto en cuestión o sobre el producto agropecuario del cual éste deriva.
En definitiva, el sistema de precios diferenciales instrumentado implica un
subsidio cruzado hacia el precio más bajo (exportación) si el sistema de
doble precio es mantenido por ley.
4. Otro punto sobre el que dictaminó el panel está relacionado con la absoluta
imposibilidad por parte de la industria de acceder a leche cruda a precio de
exportación para ser destinada al mercado interno, lo cual estaba expresamente
vedado e incluso penado por la ley. El reporte de la OMC llama la atención sobre un
sistema que no es exclusivo de Canadá ni del sector lechero, por medio del cual se
implementa un doble nivel de precios, siendo el más alto el del mercado interno,
con garantías de que los productos exportables no puedan ser destinados al
mercado interno.
5. La conducta de Canadá en esta cuestión implicaba según la OMC una violación al
Acuerdo sobre la Agricultura en sus artículos 3.3 - que impide otorgar subvenciones
a la exportación por encima de los niveles de compromiso asumidos por cada país
en su lista – y 8, que establece que cada miembro se compromete a no conceder
subvenciones a la exportación más que de conformidad con el presente acuerdo y
con los compromisos especificados en su lista.
Comentario final:
Como consecuencia del resultado del proceso, Canadá debió ajustar sus
exportaciones al nivel comprometido, al que había excedido en algunos productos
(quesos, otros lácteos) en alrededor del 200%, lo cual generó problemas de
capacidad ociosa en la industria y el cierre de algunas plantas destinadas a la
exportación.
Analistas del sector, así como varias instituciones canadienses, consideran que,
dadas las consecuencias de esta situación y las crecientes presiones que se
registran a nivel nacional e internacional, el sistema de supply management debe
ser revisado a fondo, teniendo en cuenta sus costos, la imposibilidad de crecimiento
del sector y el desestímulo a la inversión y al aumento de productividad. Se
considera que, a través de los altos aranceles, los precios administrados y las
cuotas, el sistema protege a los productores en detrimento de los consumidores y
de la industria procesadora de alimentos, resultando al postre equivalente a un
cartel legalizado para la comercialización de productos agropecuarios.
Vale agregar, finalmente, que Argentina intervino en el proceso como tercer país a
favor de la posición de EE.UU.-Nueva Zelanda, mientras la U.E. lo hizo en apoyo de
la posición canadiense.
Juan José Linari
Noviembre de 2008