evolucion y repercusiones economicas del endeudamiento de las

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COMUNICACIÓN
EVOLUCION Y REPERCUSIONES ECONOMICAS DEL
ENDEUDAMIENTO DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
Araceli de los Ríos Berjillos
Universidad de Córdoba
I.- ASPECTOS ECONOMICOS DE LA NORMATIVA ENTORNO AL ENDEUDAMIENTO
AUTONOMICO.
El objetivo de este primer punto del trabajo es exponer la regulación que afecta al endeudamiento
autonómico, resaltando los aspectos económicos implícitos en las condiciones que limitan el recurso al
crédito como fuente de financiación de los entes territoriales autonómicos.
Siguiendo el orden en que el artículo 14 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades
Autónomas (LOFCA) expone la regulación sobre el endeudamiento autonómico, en primer lugar, se
establece que las CC.AA. podrán realizar operaciones de crédito por plazo inferior a un año, con objeto
de cubrir sus necesidades transitorias de tesorería.
La finalidad de este tipo de endeudamiento es cubrir los desfases que, a corto plazo, se producen entre
los pagos y los ingresos de las comunidades autónomas, que son debidos a la dependencia de las
transferencias de la administración central como principal fuente de financiación de estos entes
territoriales. Este objetivo, y la escasa repercusión que la deuda a corto plazo tiene sobre el equilibrio
financiero de las comunidades a largo plazo, justifican que los requisitos exigidos para recurrir a este
tipo de deuda sean menores que los establecidos para el endeudamiento a largo plazo.
Los límites a los que está sujeto el endeudamiento a corto plazo son, el de la coordinación con la política
de endeudamiento del Estado, a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) y, por su
puesto, a su amortización en el período establecido. Además, en caso de que se concrete en moneda
extranjera requerirá la autorización previa del Estado.
Las Comunidades Autónomas también podrán obtener recursos a través de las operaciones de crédito a
largo plazo, según establece el apartado segundo del artículo 14 de la LOFCA.
Respecto al endeudamiento materializado en valores y créditos a largo plazo, se establecen las siguientes
limitaciones:
a) Debe destinarse en su totalidad a financiar gastos de inversión. Por tanto, el endeudamiento a largo
plazo no podrá financiar en ningún caso los gastos corrientes, a diferencia del endeudamiento a corto
plazo que, tiene como destino cubrir los desfases que se puedan producir entre los ingresos y los pagos, y
éstos últimos pueden corresponder a operaciones corrientes o de capital.
Aunque el artículo no lo especifica, se puede sobreentender que los recursos procedentes del
endeudamiento también pueden financiar las transferencias de capital y que quedan excluídos aquellos
gastos de inversión que, expresamente, se financian con recursos procedentes del Fondo de
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Compensación Interterritorial (FCI), los Fondos Europeos u otros recursos de carácter condicionado1.
Además, también habría que excluir, como destino de los recursos captados a largo plazo, la financiación
del gasto de reposición o mantenimiento de las inversiones anteriores, pues dicho gasto forma parte del
coste de los servicios transferidos que se financia a través de los recursos procedentes de la Participación
en los Ingresos del Estado (PIE).
Este primer límite que se exige a la deuda a largo plazo, responde al problema de la “equidad
intergeneracional”, la cual se alcanza cuando aquellos ciudadanos que se benefician de un proyecto,
también soportan sus costes. En el caso de las operaciones de capital, los beneficios se proyectan a lo
largo del tiempo, y una forma de alcanzar este objetivo es, financiarlos de tal forma que, a largo plazo
coincidan los beneficios y los costes de la inversión. De hecho, la carga por amortización más intereses
debería guardar una determinada proporción respecto a los beneficios derivados en un mismo periodo 2.
Mediante este límite también se evita que, el recurso a la deuda para financiar gastos corrientes lleve a
las CC.AA a una perpetua situación deudora. De no establecerse éste requisito, el único límite al
endeudamiento vendría dado por la capacidad de cada comunidad para captar recursos en los mercados
financieros, lo cual dependería de la confianza inspirada por cada una. Al restringirse el destino de la
deuda a largo plazo, también se asegura una menor competencia en cuanto a la captación de recursos en
éstos mercados entre la administración central y las CC.AA.
Por otra parte, cabe plantearse en qué medida al financiar los gastos de inversión con endeudamiento,
aumentan los recursos que las comunidades pueden destinar a gastos corrientes que de otro modo
deberían destinarse a inversión 3.
b) El importe total de las anualidades de amortización, por capital e intereses, no debe exceder del
veinticinco por ciento de los ingresos corrientes de la Comunidad Autónoma. Este segundo límite afecta
a la emisión de deuda interior y exterior, así como a los préstamos y créditos a largo plazo, pero no al
endeudamiento a corto plazo.
Mediante esta segunda restricción se pretende salvaguardar el equilibrio financiero de los distintos
gobiernos autonómicos, tratando de evitar que en un momento determinado la carga financiera, por
amortización e intereses de la deuda, sea superior al ahorro generado, lo que repercutiría negativamente
sobre los presupuestos de años posteriores.
Este no es la única finalidad que se persigue al establecer un máximo para la carga financiera, también se
evita que se realice un uso excesivo de la deuda por parte de los distintos gobiernos con fines políticos.
La financiación del gasto mediante deuda genera un efecto de “ilusión fiscal” ya que, los costes se
trasladan al futuro y los beneficios quedan en el presente. Esto representa una invitación a los gobiernos
autonómicos a incrementar el gasto, ya que éstos no consideran los efectos negativos de la ineficaz
asignación de recursos, siempre y cuando éstos se manifiesten más allá del período legislativo del
correspondiente gobierno.
Según se deduce de la norma, el alcanzar el límite del 25% supondría una contención inmediata del
endeudamiento por parte de la respectiva comunidad. Sin embargo, existen determinadas carencias en la
regulación que restan eficacia a éste límite. Al no concretarse un organismo encargado del control de esta
restricción, ni establecerse sanciones específicas para aquellas comunidades que rebasen el límite, en la
1
MONASTERIO y SUAREZ (1996), pág. 208
MONASTERIO y SUAREZ (1993) pág. 6
3
LAGO MONTERO, J.M. (1992), pág. 85.
2
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práctica, se ha dado el caso de CC.AA cuya carga financiera ha sido superior al 25% de sus ingresos
corrientes y no ha ocurrido nada.
Respecto a la definición del límite 1, los ingresos de capital tienen como destino los gastos de capital, de
forma que no generan capacidad para atender a la carga financiera de la deuda, esto justifica que el
porcentaje se establezca sobre los ingresos corrientes. En cuanto al 25%, es un límite amplio, sobre todo
si se tiene en cuenta que las comunidades autónomas, salvo las uniprovinciales, nacen con un
endeudamiento nulo.
En su punto tercero, el artículo 14 establece que, para concertar operaciones de crédito en el extranjero
y para la emisión de deuda o cualquier otra apelación al crédito público, las Comunidades Autónomas
precisarán autorización del Estado.
A diferencia del límite anterior, éste no parece tener como objetivo asegurar el equilibrio financiero de
las comunidades ya que, de ser así se exigiría la autorización de la administración central para todos los
instrumentos de crédito, y no sólo para la emisión de deuda pública y el endeudamiento en divisas,
quedando excluídos los préstamos y créditos bancarios en pesetas.
Tampoco parece que la justificación sea el control de los efectos, que la forma de financiar el déficit
tenga sobre la demanda agregada, ya que, por ejemplo, la financiación del exceso de gasto mediante
endeudamiento en divisas tiene un efecto expansivo sobre la demanda, en términos corrientes, superior al
de la emisión de deuda (al aumentar la base monetaria del país), y sin embargo, la autorización es un
requisito exigido a ambos recursos2.
En el caso del endeudamiento en divisas, la autorización estatal está justificada en la medida en que
presenta un riesgo adicional con respecto al endeudamiento en pesetas, dicho riesgo es el de la
variabilidad del tipo de cambio. Mientras que en la deuda pactada en pesetas el deudor debe atender al
pago de intereses y a la devolución del principal, con el único riesgo de las oscilaciones del tipo de
interés, si éste se ha pactado variable; en el endeudamiento en divisas, una apreciación de la moneda
extranjera en que se haya acordado la deuda, encarecería el préstamo, al incrementar los pagos por
intereses y amortización del principal. Además, otros motivos de política económica justifican la
necesidad de la autorización estatal para este tipo de endeudamiento, por ejemplo, el equilibrio del la
balanza de pagos o el mantenimiento de un determinado nivel de reservas de divisas.
Más difícil resulta justificar la necesidad de autorización estatal para la emisión de deuda.
Anteriormente, había una posible explicación que guardaba relación con lo establecido en el punto cinco
del artículo 14 de la LOFCA, dicho punto establece que la deuda pública de las Comunidades
Autónomas y los títulos valores de carácter equivalente emitidos por éstas, estarán sujetos, en lo no
establecido por la presente ley, a las mismas normas y gozarán de los mismos beneficios y condiciones
que la deuda pública del Estado.
Desde 1979 hasta 1991, estuvo vigente una deducción en el impuesto sobre la renta de las personas
físicas por la adquisición de valores públicos de renta fija con cotización calificada en la Bolsa. Según el
punto cinco descrito, esta deducción también se aplicaba a la deuda de las CC.AA 3. Teniendo presente
que la LOFCA es de 1980, cabe interpretar que, la autorización estatal para la emisión de deuda pública
1
Cabe destacar que existen determinadas dificultades para el cálculo, tanto del numerador (carga financiera) como del denominador
(ingresos corrientes), sobre dichas dificultades puede consultarse MONASTERIO y SUAREZ (1996), pág. 209-212.
2
MONASTERIO y SUAREZ (1996), pág. 212-213
3
Desde 1979 hasta 1986, dicha deducción era del 15%, a partir de 1987 se aplicó sólo a la renta variable.
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autonómica constituye una forma de controlar la pérdida de recaudación de la administración central
debida a dichas deducciones en el IRPF.
Sin embargo, en el IRPF aplicado desde 1992 queda suprimida esta ventaja fiscal, por lo que parece
quedar sin justificación tal exigencia. Actualmente, la única razón encontrada es el deseo, por parte de la
administración central, de no perder la posibilidad de vigilar la emisión de deuda pública de las CC.AA
que pueda competir con la suya.
Por último, el punto cuarto del artículo 14 de la LOFCA establece que, las operaciones de crédito de las
Comunidades Autónomas deberán coordinarse entre sí y con la política de endeudamiento del Estado,
en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
Para que la administración central pueda desarrollar adecuadamente la política económica, es necesaria
su coordinación con las CC.AA en materia presupuestaria y de endeudamiento, ya que, el grado de
descentralización del gasto es elevado. Utilizando ejemplos concretos, puede ser necesario limitar los
créditos en divisas para salvaguardar el equilibrio exterior, o regular el nivel de una variable de demanda
del sector público, en relación con la inflación. El cuadro número 1, muestra cuál ha sido la evolución de
dicha descentralización desde el período transitorio hasta el año 1994.
CUADRO 1: GASTO CONSOLIDADO DEL SECTOR PUBLICO
% sobre total
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Estado
72,6
70,7
68,7
66,7
61,5
60,7
59,6
58,4
57
58,1
58,8
CC.AA
14,4
15,8
17,2
18,7
22,7
23,1
23,9
25,4
26,6
26,4
26,7
Fuente: MINISTERIO DE ECONOMIA Y HACIENDA (1995), La descentralización del gasto público
en España. Período 1984-1994. Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales.
Nota: No incluye el gasto por variación de pasivos financieros, ni pensiones de la Seguridad Social y
clases pasivas.
Como se ha podido deducir de lo expuesto anteriormente, la autorización estatal para determinados tipos
de endeudamiento trata de coordinar la política fiscal autonómica, con los objetivos de la política
económica central, pero ésta autorización no impide que las CC.AA se endeuden en forma de créditos y
préstamos bancarios que, además, tienen un mayor coste financiero. También se ha podidio apreciar lo
poco operativo que, hasta el momento, ha resultado el límite de la carga financiera sobre los ingresos
corrientes 1.
El cumplimiento de los criterios de convergencia relativos a la actuación del sector público en la
economía, es un aspecto más que justifica la importancia de la necesidad de coordinación. Por ello, el
acuerdo sobre el sistema de financiación de las CC.AA para el quinquenio 1992-1996, del 20 de enero de
1992, definió un marco de déficit y endeudamiento para las CC.AA coherente con los objetivos de
Maastricht.
Estos marcos de referencia constituyen los Escenarios de Consolidación Presupuestarios que, para cada
comunidad se concretan en los Programas Anuales de Endeudamiento, tanto interior como exterior, a
corto y a largo plazo, que son fruto del acuerdo entre la administración central y cada comunidad
autónoma.
1
Sobre el grado de cumplimiento de este límite puede consultarse el trabajo realizado por MONASTERIO y SUAREZ (1993), pág. 1721.
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El objetivo asumido por las CC.AA fue reducir sus necesidades de financiación desde el 1,1% del PIB en
1991, al 0,8% a finales de 1996. En marzo de 1995 el CPFF modificó el escenario, con motivo de la
revisión del programa de convergencia, y fijó como objetivo el 0,2% del PIB para 1997.
Como puede apreciarse en el cuadro número dos, el grado de cumplimiento de estos programas ha sido
relativamente alto.
CUADRO 2: GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LOS ESCENARIOS DE CONSOLIDACIÓN
PRESUPUESTARIA
Deuda real/escenario
1992
1993
1994
Andalucía
86.19
86.57
86.65
Aragón
81.14
92.79
87.04
Asturias
80.00
78.34
84.13
Baleares
108.43
111.34
113.28
Canarias
74.27
89.80
84.56
Cantabria
75.27
88.67
88.64
Castilla-La Mancha
96.05
86.71
104.95
Castilla y León
98.07
90.49
111.04
Cataluña
104.20
109.56
116.817
Com. Valenciana
123.91
115.304
133.88
Extremadura
96.62
82.31
86.96
Galicia
97.51
94.72
96.14
La Rioja
65.54
89.79
90.75
Madrid
96.39
112.79
118.96
Murcia
112.51
106.83
106.61
Navarra
105.69
9.88
98.98
País Vasco
98.92
93.74
94.72
Fuente: MONASTERIO y SUAREZ (1996), pág. 219 y elaboración propia.
Nota: Los escenarios se revisaron para algunas CC.AA en 1993 y en 1995, los porcentajes se han
calculado sobre la deuda del escenario final. Los valores superiores a 100 indican que la deuda real ha
superado a la deuda pactada, por ejemplo, en Baleares, Cataluña, Murcia, Comunidad Valenciana y
Madrid. Los valores inferiores a 100 indican que la deuda real ha sido inferior a la autorizada.
Este éxito puede explicarse a partir de las características que definen el funcionamiento de estos
escenarios. Mientras el endeudamiento no supere los límites fijados en el programa, la comunidad
autónoma correspondiente no precisa la autorización del Estado para la emisión de deuda o el
endeudamiento en divisas. Un incumplimiento de los límites pactados en el programa suspende
temporalmente la autorización automática de concesiones.
El grado de cumplimiento de los escenarios pone de manifiesto que las CC.AA son conscientes de que
siempre que existan intereses generales superiores a los de las comunidades, lo que la administración
central no consiga por la via del acuerdo o la negociación, lo obtendrá por la autorización.
Sin embargo, no es ésta la única causa que explica el éxito de estos programas. El que la Unión
Monetaria sea un hecho es cuestión de unos años. España está a las puertas de ser uno de los países que
pasen en primer lugar a la tercera fase de dicha Unión, tanto las administraciones territoriales, como, por
supuesto, la administración central, son conscientes de que sin su esfuerzo no podremos entrar.
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II.- ANALISIS ECONOMICO-FINANCIERO DEL ENDEUDAMIENTO DE LAS COMUNIDADES
AUTONOMAS.
El estudio económico-financiero que se aborda a continuación, se basa en los datos que sobre el
endeudamiento de las CC.AA elabora el Banco de España, anualmente en el Boletín Económico y
mensualmente, desde 1991, en el Boletín Estadístico.
A diferencia del “saldo de pasivos financieros” recogido en las Cuentas Financieras, los datos empleados
sólo recogen el endeudamiento materializado en valores y créditos no comerciales. Por tanto, no se
incluyen las operaciones pendientes de pago y otros pasivos financieros surgidos del desfase temporal
entre que se reconoce la obligación de pagar y se realizan los pagos.
El concepto de endeudamiento que se emplea en el presente trabajo, coincide con el utilizado en los
criterios de convergencia en materia de deuda pública que, excluye los anteriores pasivos por la
dificultad que puede suponer reclamar un derecho de cobro no materializado en instrumentos
financieros.
En todos los casos se prescinde del endeudamiento de los organismos, entes y empresas dependientes.
2.1.- Características del endeudamiento autonómico
2.1.1.- Instrumentos
La necesidad de autorización de la administración central para la emisión de deuda pública y las
operaciones de crédito en divisas, ha desviado el endeudamiento autonómico hacia otros tipos de
instrumentos como son los préstamos y créditos no comerciales. Esta es una característica común a casi
todas las CC.AA, aunque cabe distinguir entre las de régimen común y las forales, en éstas últimas la
financiación de la deuda en el mercado de valores, tiene un carácter prácticamente exclusivo 1, dada su
mayor capacidad para captar recursos en este mercado.
El endeudamiento en créditos y préstamos no comerciales suele tener un mayor coste pues, junto a la
retribución de los recursos obtenidos, único coste de la financiación captada en el mercado de valores,
hay que añadir la remuneración de la entidad intermediadora (banco, cajas de ahorro, etc).
El siguiente cuadro, número 3, permite analizar la estructura del endeudamiento del total de CC.AA, y de
Andalucía en particular, mostrando el porcentaje que representa la deuda según el instrumento en que se
materializa sobre el total de endeudamiento en junio de 1996.
CUADRO 3: ENDEUDAMIENTO MATERIALIZADO EN VALORES Y CREDITOS NO
COMERCIALES: INSTRUMENTOS. TOTAL CC.AA Y ANDALUCIA MM de ptas.
Valores
En ptas.
1854 (43.5%)
384 (52.45%)
1588 (37.3%)
285 (38.9%)
Valores a c/p
136 (3.19%)
49 (6.69%)
Obligaciones deuda
i bl
1452 (34.1%)
236 (32.24%)
Moneda extranjera bonos
266 (6.24%)
99 (13.52%)
1
Valga como ejemplo, la situación de la deuda de las dos comunidades forales en diciembre de 1995. El volumen de endeudamiento
de Navarra era de 131 m.m. de ptas., materializado en su totalidad en obligaciones y créditos no comerciales. El País Vasco, tenía una
deuda total de 293 m.m. de ptas., de los cuáles sólo mil millones estaban instrumentados en préstamos y el resto en valores.
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Endeudamiento
4261 (100%)
732 (100%)
Entidades de crédito
Préstamos y créditos no
2407 (56.5%)
1850 (43.42%)
234 (31.9%)
348 (47.54%)
Bancos
1251 (29.35%)
172 (23.5%)
Cajas de ahorro
549 (12.8%)
50 (6.83%)
ICO y otras
50 (1.17%)
12 (1.63%)
Resto del mundo
557 (13.1%)
113 (15.43%)
Fuente: BANCO DE ESPAÑA (1996), Boletín estadístico, noviembre.
Nota: Datos sobre el total de CC.AA hasta el mes de junio de 1996, incluída Andalucía, sin considerar
los organismos, entes y empresas dependientes. En cursiva y negrita se recoge la situación de la
comunidad autónoma andaluza.
Hay que destacar que, en una primera clasificación entre valores y préstamos y créditos no comerciales,
más de la mitad del endeudamiento de la comunidad autónoma andaluza está materializado en valores,
mientras que la deuda media del total de CC.AA, en este mismo instrumento no alcanza el 45% del total.
El endeudamiento en moneda extranjera, tanto en valores como en préstamos y créditos no comerciales,
también representa un porcentaje mayor sobre el total de deuda para Andalucía.
La financiación procedente de la banca es superior a la proporcionada por las cajas de ahorro. En el caso
de Andalucía la financiación de las cajas de ahorro es más de la mitad de los recursos obtenidos por el
total de CC.AA de estas mismas entidades (6.83% y 12.8% respectivamente). El porcentaje de deuda
financiado con recursos procedentes de la banca incrementó desde que, en 1994 las entidades oficiales de
crédito (Banco Exterior de España, Caja Postal, Banco de Crédito Local, etc.) quedaron integradas en la
agrupación bancos, luego no es un incremento real.
Respecto al plazo de amortización de las operaciones de crédito en pesetas, por término medio del total
de CC.AA los valores a corto plazo representan un 3.19% del total de recursos y la financiación a este
mismo plazo de las entidades de crédito un 19.26%, en total un 22.45% del endeudamiento es a corto
plazo. Los valores a largo plazo representan un 34.1% y la financiación de entidades de crédito a este
mismo plazo un 24.15%.
En la comunidad andaluza un 23.22% del endeudamiento total en pesetas es a corto plazo (6.69% sobre
el total en valores y el 16.53% procedente de entidades de crédito), por encima de la media del total de
CC.AA. El endeudamiento a largo plazo representa un 47.84% del total (32.24% sobre el total en valores
y un 15.6% procedente de entidades de crédito).
2.1.2.- Evolución
Lo más significativo de la evolución seguida por el endeudamiento de las CC.AA en el perído 19841995, es la desaceleración del ritmo de crecimiento del endeudamiento desde 1993, que coincide con la
puesta en marcha de los escenarios de consolidación presupuestaria. Las altas tasas de variación de los
primeros años, se explican por el bajo nivel de endeudamiento de partida. El período 1989-1991, es en el
que el endeudamiento crece a un mayor ritmo, aunque para las CC.AA de régimen común más que para
las forales, situación que se altera a partir de 1992, cuando las tasas de variación de las comunidades
forales es superior a las de régimen común. Todo ello puede apreciarse en el cuadro número 4.
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CUADRO 4: ENDEUDAMIENTO MATERIALIZADO EN VALORES Y CREDITOS NO
COMERCIALES MM de ptas.
1984 1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
TOTAL CC.AA 123
210
332
373
425
629
945
1467
2120
2765
3466
3992
VARIACION %
70.73
58.10
12.35
13.94
48.00
50.24
55.24
44.51
30.42
25.35
15.18
90
164
250
290
324
471
656
1064
1501
1956
2481
2885
82.22
52.44
16.00
11.72
45.37
39.28
62.20
41.07
30.31
26.84
16.28
24
33
50
52
62
75
98
121
192
275
362
424
37.50
51.52
4.00
19.23
20.97
30.67
23.47
58.68
43.23
31.64
17.13
13
32
31
39
83
191
282
427
534
623
683
44.44
146.1
-3.13
25.81
112.8
130.1
47.64
51.42
25.06
16.67
9.63
REG. COMUN
VARIACION %
REG. FORAL
VARIACION %
ANDALUCIA
9
VARIACION %
Fuente: BANCO DE ESPAÑA, (1996), Boletín Económico, febrero
El cuadro número 5 nos permite extraer conclusiones sobre aquellas comunidades más y menos
endeudadas. Cataluña es la comunidad más endeudada, de hecho, en 1995 su endeudamiento era casi el
25% del total. Las dos comunidades forales, también tienen un alto nivel de endeudamiento, aunque en el
caso del País Vasco ha ido disminuyendo a lo largo del período analizado, y en el caso de Navarra, los
datos del cuadro cinco no permiten apreciar el ritmo acelerado de crecimiento del endeudamiento de esta
comunidad. Madrid es también una de las comunidades con mayor endeudamiento, lo cual viene a
confirmar la idea de que las comunidades con más recursos son algunas de las más endeudadas, lo cuál
entre otros factores, vendría explicado por su mayor capacidad para captar recursos. Entre las CC.AA
menos endeudadas nos encontramos a Extremadura y La Rioja.
La información proporcionada por el cuadro 5 nos permite apreciar qué CC.AA son las que participan
con mayor peso en el endeudamiento total de las CC.AA, pero tendríamos que recurrir al límite de las
cargas financieras sobre ingresos corrientes, para analizar si esto coincide con un mayor desequilibrio
financiero, o por el contrario es un nivel de endeudamiento sostenible.
CUADRO 5: PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL DE ENDEUDAMIENTO DE LAS CC.AA
%
1986
1984
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
ANDALUCIA
9.64
8.31
9.18
13.20
20.21
19.22
20.14
19.31
17.97
17.11
CANTABRIA
1.81
2.95
3.06
4.29
4.13
3.14
2.03
1.56
1.13
0.88
CATALUÑA
42.47
42.63
38.59
31.16
22.43
19.77
19.10
19.28
21.09
24.17
EXTREMADURA
0.60
0.54
0.47
0.32
0.42
0.48
1.65
1.88
1.93
1.83
GALICIA
3.01
2.68
2.12
2.38
5.08
8.66
8.58
8.46
8.31
8.29
LA RIOJA
0.30
0.27
0.24
0.64
0.95
1.09
0.80
0.69
0.55
0.55
MADRID
2.11
5.09
8.24
12.24
12.28
12.75
10.90
11.28
10.96
10.55
NAVARRA
2.41
2.14
1.41
1.11
0.63
0.34
1.93
2.75
3.14
3.28
PAIS VASCO
12.65
11.80
13.18
10.81
9.74
7.91
7.12
7.20
7.30
7.34
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Boletín Económico del Banco de España, de febrero
de 1996.
Respecto al porcentaje que el endeudamiento total de las CC.AA representa sobre el de el total de
administraciones públicas, éste ha pasado de un 2% en 1986 a un 8% en 1994 y 1995 respectivamente,
por el contrario, el porcentaje que el endeudamiento de la administración central representa sobre el de
las AA.PP ha pasado del 91% en 1986 al 84% en 1994.
169
COMUNICACIÓN
,&RQJUHVRGH&LHQFLD5HJLRQDOGH$QGDOXFtD$QGDOXFtDHQHOXPEUDOGHOVLJOR;;,
2.1.3.- Endeudamiento y déficit
Desde que en 1986 las cuentas públicas empezaron a saldarse con déficit, el interés sobre este hecho se
centró más en la repercusión que el desequilibrio del sector público tiene sobre las distintas variables
macroeconómicas que sobre sus causas. La resistencia a la baja que ha caracterizado al déficit español, y
los criterios de convergencia aprobados en el Tratado de Maastricht han centrado la atención sobre este
problema de la economía española.
El análisis realizado anteriormente sobre la evolución del endeudamiento de las CC.AA lleva a la
conclusión que lo preocupante de éste no es tanto, su volumen en términos absolutos, cuanto el
crecimiento acelerado que comenzó en 1989, y que dio lugar a unas tasas de variación del 48%, 50.24%
y 55.24% en 1989, 1990 y 1991 respectivamente.
Este rápido crecimiento del endeudamiento y el alto grado de descentralización del gasto público
llevaron a que en el acuerdo de financiación para el quinquenio 1992-1996, se estableciera la necesidad
de coordinación presupuestaria y financiera entre la administración central y las administraciones
territoriales. La coordinación se concretó en dos tipos de medidas. En primer lugar, el acuerdo de remitir
toda la información económico-financiera-presupuestaria a la secretaría del CPFF. En segundo lugar, se
establecieron los, ya mencionados, escenarios de consolidación presupuestaria.
De los siguientes cuadros, números 6 y 7, relativos al grado de cumplimiento de los dos criterios de
convergencia que se refieren a la actuación del sector público en la economía, se extrae la conclusión de
que a pesar de que los datos sobre el déficit de las CC.AA y su nivel de endeudamiento sobre el PIB
regional no son alarmantes, si son de un nivel tal que no es posible la elaboración de una política
macroeconómica de convergencia con la Unión Europea, sin un compromiso de las CC.AA por reducir el
déficit y limitar el recurso al endeudamiento.
CUADRO 6: EVOLUCION DEL PORCENTAJE DE DEFICIT SOBRE EL PIBpm
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Total AA.PP
6.0
3.1
3.3
2.8
4.1
4.9
4.1
7.4
6.6
Adm. central
5.2
3.5
3.0
2.2
2.9
2.3
2.3
6.2
5.1
CC.AA
0.5
-0.1
0.3
0.6
0.8
1.4
1
1.1
1.0
Andalucía
0.5
-0.2
0.7
1.4
2.4
2.9
1.5
-
-
Fuente: BANCO DE ESPAÑA (1996), Boletín Económico, febrero. Para los datos del Estado se ha
tomado como fuente: BANCO DE ESPAÑA (1996), Boletín Estadístico, febrero.
Nota: El porcentaje correspondiente a la AA.PP, la administración central y las CC.AA se ha calculado sobre el PIBpm total, y el porcentaje
correspondiente a Andalucía se ha calculado sobre el PIBpm regional.
CUADRO 7: EVOLUCION DEL PORCENTAJE DE DEUDA SOBRE EL PIB pm
%
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Total AA.PP
45.0
45.5
41.7
43.2
45.1
45.8
48.3
60.4
63.1
65.3
Estado
41.0
41.5
57.4
36.8
38.7
38.4
40.3
51.1
52.9
-
Total CC.AA
1.0
1.0
1.1
1.4
1.9
2.7
3.6
4.5
5.4
5.7
Regimen Común
0.83
0.88
0.9
1.34
1.77
2.64
3.35
4.1
4.6
4.7
Regimen Foral
1.75
1.5
1.5
1.55
1.8
1.9
4.2
6.55
8.5
9.2
Andalucia
0.7
0.6
0.7
1.4
2.8
3.7
5.3
6.5
7.2
7.4
Fuente: Banco de España (1996), Boletín Estadístico, febrero y noviembre y elaboración propia.
Nota: Los datos de las CC.AA se calculan sobre el PIBpm regional. Dentro de las CC.AA de régimen común no se han incluído ni Andalucía,
ni Ceuta, ni Melilla.
170
,&RQJUHVRGH&LHQFLD5HJLRQDOGH$QGDOXFtD$QGDOXFtDHQHOXPEUDOGHOVLJOR;;,
COMUNICACIÓN
El déficit de las CC.AA y en particular de Andalucía, no ha superado ningún año el 3% del PIB, sin
embargo entre 1991 y 1992, éste ratio no ha bajado del 1%, lo cual representa casi un 20% del déficit del
Estado sobre el PIB.
En cuanto al nivel de endeudamiento sobre el PIB, tampoco ha superado el 60%, pero el valor de este
ratio en 1995 es tres veces el de 1990, para el total de CC.AA. Andalucía ha duplicado dicho porcentaje
entre 1991 y 1995, y aunque en el período analizado el ratio incrementa tanto para las CC.AA de
régimen común como para las de régimen foral, en el caso de éstas últimas, el nivel de endeudamiento
sobre el PIB regional es superio.
CONCLUSIONES
El artículo catorce de la LOFCA contiene la normativa común a aplicar a las diez y siete CC.AA, pero la
dispar situación existente entre ellas, respecto a sus necesidades de financiación y el nivel de
endeudamiento, requiere un tratamiento individualizado para alcanzar el objetivo marcado por el CPFF
de reducir, hasta el 0,2% del PIB, las necesidades de financiación de las CC.AA en 1997.
Este trato individualizado queda reflejado en los programas anuales de endeudamiento que se vienen
pactando entre la administración central y los gobiernos de las distintas CC.AA. desde 1992.
La convergencia en déficit y endeudamiento, establecida para las CC.AA. en los escenarios de
consolidación presupuestaria, es equiparable a la establecida entre los distintos estados de la Unión
Europea. Del mismo modo que entre los países de la Unión Europea, un incumplimiento del criterio de
déficit, puede dar lugar a la apertura de un procedimiento de déficit excesivo, entre las CC.AA y la
administración central, un incumplimiento del déficit o de la deuda pactada, supone la ruptura de la
concesión automática de autorización para la emisión de deuda.
En cualquier caso, si el recurso al endeudamiento va a quedar limitado y el nuevo modelo de
financiación resta protagonismo a las transferencias del Estado como principal fuente de ingresos de las
CC.AA, para dejar paso a la recaudación por IRPF, la cuál dependerá de la evolución de la base
imposible de cada comunidad, de alguna forma habrá que controlar que todo ello no repercuta en una
disminución de las inversiones llevadas a cabo en las CC.AA, especialmente en las menos desarrolladas.
Será interesante analizar cómo van a repercutir sobre este aspecto los instrumentos de solidaridad que
incorpora la reforma del sistema de financiación, por lo pronto, se ha descongelado la dotación del Fondo
de Compensación Interterritorial.
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