en el abastecimiento de petróleo

Sistema de respuesta de la AIE
ante situaciones de
en el
abastecimiento
de petróleo
2O1O
Alemania
Australia
Austria
Bélgica
Canadá
Dinamarca
Eslovaquia
España
Estados Unidos
Finlandia
Países
miembros
de la
Francia
Grecia
AIE
Hungría
Irlanda
Italia
Japón
Luxemburgo
Nueva Zelanda
Noruega
Países Bajos
Polonia
Portugal
Reino Unido
República Checa
Estos países son miembros de la
Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE),
dado que la AIE es un organismo
autónomo vinculado a esta organización.
República de Corea
Suecia
Suiza
La Comisión Europea participa
también en el trabajo de la AIE.
Turquía
La Agencia Internacional de la Energía (AIE)
constituye el foro de discusión en materia
energética de 28 países industrializados. Los
gobiernos de los países miembros de la AIE se
han comprometido a responder conjuntamente
a las situaciones de emergencia que pudieran
producirse en el abastecimiento de petróleo.
Asimismo,
han
convenido
compartir
información sobre la energía, coordinar sus
políticas energéticas y cooperar en la creación
de programas energéticos racionales. Estas
disposiciones se hallan contenidas en el
“Acuerdo sobre un Programa Internacional de la
Energía”, por el cual se fundó la AIE en 1974.
OBJETIVOS DEL ACUERDO
Mantener y mejorar los sistemas necesarios
para hacer frente a situaciones de escasez del
suministro de petróleo.
Promover políticas energéticas racionales a escala
mundial mediante el establecimiento de relaciones
de cooperación con los países no pertenecientes
a la OCDE, con la industria y con organizaciones
internacionales.
Contar con un sistema de información permanente
sobre el mercado internacional del petróleo.
Mejorar la estructura de la oferta y la demanda
energética mundial mediante el desarrollo de
fuentes alternativas de energía y una mayor
eficiencia del aprovechamiento energético.
Promover la colaboración internacional en materia
de tecnología energética.
Facilitar la complementación de políticas
medioambientales y energéticas.
Para mayor información, sírvanse ponerse
en contacto por correo electrónico con
el Departamento de Políticas de Emergencia
de la AIE ([email protected]).
1
RESPUESTA DE
EMERGENCIA DE LA
AIE
Una respuesta de emergencia ante rupturas del
abastecimiento de petróleo ha constituido el núcleo de la Agencia
Internacional de la Energía desde su fundación en 1974. El presente folleto
informativo pretende dar a conocer el proceso de decisión que conduce a una
acción colectiva de la AIE, las medidas disponibles -sobre todo, la utilización de
reservas- y, por último, el contexto histórico de las principales rupturas del suministro de
petróleo y las respuestas de la AIE ante las mismas. Adicionalmente, este folleto pretende
demostrar la necesidad continua de estar preparado para situaciones de emergencia, lo que
supone, entre otros aspectos, implicar cada vez más a las principales economías en transición y
emergentes en el diálogo sobre la seguridad del abastecimiento energético.
Los mecanismos de respuesta de emergencia de la AIE se establecieron en 1974 mediante
la firma del “Acuerdo sobre un Programa Internacional de la Energía”, que exige que los
países miembros mantengan un nivel de reservas equivalente, como mínimo, a 90 días de
importaciones netas de petróleo y que, en el caso de una seria ruptura del suministro de
petróleo, hagan uso de dichas reservas, restrinjan la demanda, recurran a otros combustibles,
aumenten la producción propia o compartan el petróleo disponible si fuese necesario.
Con el fin de complementar los mecanismos definidos en el mencionado Acuerdo, la AIE ha
elaborado convenios adaptados para la utilización coordinada de las reservas, la restricción de
la demanda y otras medidas que pudieran ser de aplicación como respuesta ante una ruptura
del abastecimiento de petróleo.
La actuación de respuesta conjunta de la AIE pretende mitigar los posibles efectos negativos de
un súbito desabastecimiento temporal de los mercados petrolíferos introduciendo cantidades
adicionales de petróleo en el mercado internacional mediante una combinación de medidas
de respuesta de emergencia, incluidos el incremento de la oferta y la reducción de la demanda.
Sin perjuicio de que la escasez de la oferta pueda provocar un alza en los precios, esto no
desencadena, per se, una activación de la respuesta colectiva, ya que los precios pueden estar
determinados por otras causas, y la finalidad de la respuesta es suplir una ruptura física real del
suministro de crudo, y no reaccionar ante variaciones de precios.
La AIE mantiene un diálogo continuo y una estrecha cooperación con los países consumidores
no pertenecientes a la Agencia, y las actuaciones de respuesta colectiva se adoptan de forma
concertada junto con los principales países productores.
ÍNDICE
Respuesta de emergencia de la AIE 3
Respuesta de la AIE ante una ruptura 5
del abastecimiento de petróleo
Medidas de respuesta de los países miembros en 6
el marco de una acción de emergencia coordinada
Reservas de petróleo de los países miembros de la AIE 7
Reservas de los países miembros de la AIE desde 1984 8
Capacidad potencial de utilización 9
de las reservas públicas por parte de la AIE
Restricción de la demanda en el marco 10
de una respuesta coordinada de la AIE
Principales rupturas mundiales 11
del abastecimiento de petróleo
Accíon colectiva de la AIE en septiembre 12
de 2005 como respuesta al huracán Katrina
Diálogo mundial sobre la preparación para 13
situaciones de emergencia en el sector energético
Necesidad continua de estar preparado 15
para situaciones de emergencia
La AIE está lista 17
AIE
RESPUESTA DE LA
ANTE UNA
RUPTURA DEL ABASTECIMIENTO DE PETRÓLEO
En caso de seria ruptura, real o posible, del suministro de petróleo, la
Dirección de Mercados y Seguridad Energéticos de la AIE evalúa el impacto
de aquélla en el mercado y la posible necesidad de intervención de la AIE
mediante una respuesta coordinada.
Dicha evaluación incluye una valoración de la producción adicional que
los productores de petróleo pueden aportar rápidamente al mercado,
fundada en la consulta con los gobiernos productores.
Sobre la base de esta evaluación, el director ejecutivo de la AIE consulta y
asesora al Consejo Director de la AIE, compuesto por altos funcionarios del
sector energético de los países miembros, que determinan las principales
decisiones en el seno de la AIE. En caso de necesidad, el procedimiento
de consulta para determinar si se precisa la respuesta coordinada de la AIE
puede realizarse en el plazo de 24 horas.
Una vez decidida una respuesta coordinada, cada país miembro participará
aportando petróleo al mercado, en función de sus circunstancias nacionales
particulares. Por lo general, la participación de un país en la respuesta
conjunta es proporcional a su participación en el consumo total de los
países miembros de la AIE.
Durante el proceso de decisión y la etapa de aplicación de ésta, a través
del Consejo Consultivo de la Industria de la AIE, se podrá consultar y pedir
asesoramiento a los expertos del sector industrial, tanto sobre la oferta y la
demanda de petróleo como sobre cualquier cuestión relativa a la respuesta
de emergencia.
MEDIDAS DE RESPUESTA DE LOS PAÍSES MIEMBROS EN EL MARCO
DE UNA ACCÍON DE EMERGENCIA COORDINADA
Los gobiernos de los países miembros pueden elegir entre diversas opciones para
aportar al mercado la parte proporcional de petróleo que les corresponda. En
este sentido, pueden recurrir a una combinación de medidas de respuesta de
emergencia tendentes a incrementar la oferta y/o reducir la demanda.
La utilización de las reservas es el elemento central de la acción de la AIE. Los
países miembros deben mantener un nivel de reservas equivalente, como mínimo,
a 90 días de importaciones netas del año anterior.
Los países miembros también deben contar con programas de restricción de la
demanda aplicables en caso de crisis a fin de aliviar la oferta mediante la reducción
del consumo.
El incremento inmediato de la producción y el recurso a otros combustibles son
medidas adicionales que los países miembros pueden emplear para aliviar tensiones
en los mercados durante una ruptura del abastecimiento. Sin embargo, la cada vez
mayor dificultad para sustituir unos combustibles por otros en la generación de energía
eléctrica o el en transporte y la capacidad limitada de incrementar de forma inmediata
la producción hacen que, actualmente, estas medidas sean menos viables.
Gobierno
Públicas
Incremento
de la oferta
Utilización de
reservas estratégicas
Industriales
Incremento inmediato
de la producción
Reducción
de la
demanda
Organismo
Restricción de
la demanda
Recurso a otros
combustibles
Préstamos
Venta/subasta
Préstamos
Venta/subasta
Reducción del nivel de la
obligación de reservas mínimas
Orden de liberación
física de reservas
Aumento de la
producción propia
Utilización de la capacidad
de producción no utilizada
Medidas voluntarias
Persuasión/campañas públicas
(p. ej., conducción ecológica,
uso compartido de vehículos)
Medidas coercitivas
Administrativas/obligatorias
(p. ej., limitación de la velocidad)
Medidas coactivas
Administrativas/obligatorias
(p. ej., prohibición de
circulación de vehículos)
Sustitución temporal
del petróleo por otras
fuentes de energía
Generación de electricidad en
instalaciones multi-combustible
RESERVAS DE PETRÓLEO DE LOS
PAÍSES MIEMBROS DE LA
727
592
AIE
673
546
371
176
238
389
222
20
161
Datos a finales de deciembre 2009,
en millones de barilles
A finales del 2009, las reservas de petróleo totales de los países miembros de la AIE
representaban unos 4 200 millones de barriles.
Los países miembros de la AIE deben mantener un nivel de reservas equivalente,
como mínimo, a 90 días de importaciones netas. Este requisito puede cumplirse
tanto con crudo como con productos refinados. Los países pueden responder a
esta obligación ya sea constituyendo reservas públicas de seguridad a través de
organismos de mantenimiento de reservas creados a tal efecto, ya sea imponiendo
una obligación de reserva mínima a la industria.
Se denominan reservas públicas las que se hallan en poder de los organismos
anteriormente citados o son propiedad directa de los gobiernos de los países
miembros. A fines del 2009, las reservas públicas constituidas exclusivamente para
caso de necesidad representaban 1 600 millones de barriles de las reservas totales.
Los 2 600 millones de barriles de las reservas industriales incluyen tanto las constituidas
en cumplimiento de la obligación de mantener existencias mínimas de seguridad
impuesta por los poderes públicos como las mantenidas a efectos comerciales.
Para más información sobre los sistemas de reserva y los niveles mensuales en días de
importación neta para los países de la AIE, visite el sitio www.iea.org/netimports.asp.
AIE
19
8
19 4
8
19 5
8
19 6
1987
8
19 8
1989
9
19 0
1991
9
19 2
9
19 3
9
19 4
9
19 5
9
19 6
1997
9
19 8
2099
0
20 0
2001
0
20 2
0
20 3
0
20 4
0
20 5
0
20 6
2007
0
20 8
09
RESERVAS DE LOS PAÍSES MIEMBROS DE LA
DESDE 1984
La utilización de reservas en el marco de una acción coordinada de la AIE puede
implicar el recurso a reservas públicas, a reservas industriales o a ambas, en función
del sistema de reservas de cada país miembro.
Las reservas públicas pueden introducirse en el mercado mediante procesos de
subasta o de préstamo. Por su parte, las reservas industriales constituidas para
responder a la obligación de reserva mínima se liberarán reduciendo el nivel de la
obligación de reserva.
Cada uno de los sistemas de reserva presenta sus propias ventajas. Las reservas
industriales constituidas para responder a la obligación de reserva mínima tienen
la ventaja de hallarse ya en la cadena de suministro y, por lo tanto, pueden
introducirse en el mercado muy rápidamente en caso de necesidad.
Las reservas públicas de los países miembros de la AIE han venido creciendo tanto
en términos absolutos como en términos de porcentaje de las reservas totales
de dichos países. Hoy en día, más del 37% de las reservas totales de la AIE son
públicas, frente al 24% en 1984. Las reservas públicas proporcionan una respuesta
contundente en caso de ruptura del abastecimiento, ya que permiten inyectar
cantidades adicionales de petróleo en la cadena de suministro.
CAPACIDAD POTENCIAL
DE UTILIZACIÓN DE LAS RESERVAS PÚBLICAS
POR PARTE DE LA
AIE
Aunque en el caso de una respuesta coordinada de la AIE puede recurrirse tanto
a las reservas públicas como a las industriales, el volumen de reservas públicas
de los países miembros de la AIE puede, por sí sólo, proporcionar cantidades
significativas de petróleo durante un largo periodo de tiempo.
Por ejemplo, utilizando 2 millones de barriles al día, las reservas públicas podrían
durar más de 24 meses; de utilizarse 4 millones de barriles diarios, las reservas
públicas podrían cubrir un año entero.
Por ende, la AIE cuenta con un potencial de utilización de reservas, públicas
e industriales obligatorias, suficientemente amplio y sostenible como para hacer
frente a la mayor ruptura de abastecimiento conocida hasta la fecha.
1 600 millones des barriles de reservas públicas
RESTRICCIÓN DE LA DEMANDA EN EL MARCO
DE UNA RESPUESTA COORDINADA DE LA
AIE
La aplicación de medidas de restricción de la demanda es otro de los recursos a
disposición de los países miembros en el marco de una respuesta coordinada de
la AIE. Los programas de restricción de la demanda incluyen medidas temporales
aplicables en caso de crisis para aliviar la oferta, en particular, la reducción del
consumo a corto plazo.
El transporte representa cerca del 55% del consumo total de petróleo en los
países miembros de la AIE y, por lo tanto ofrece el mayor potencial de rápidas
reducciones de demanda mediante medidas restrictivas.
En un principio, se da a menudo prioridad a las medidas de cumplimiento voluntario
y cuyo seguimiento se fomenta mediante campañas públicas de persuasión.
Estas suelen resultar particularmente eficaces en periodos de crisis ya que los
consumidores son más receptivos a la necesidad de ahorrar petróleo.
Las medidas obligatorias pueden ir de restricciones coercitivas, como la limitación de
la velocidad, a políticas más coactivas, como el racionamiento de combustible.
Porcentaje de reducción potencial del consumo de petróleo
por tipo de medida en los países miembros de la AIE
6%
Japón / República de Corea
Países europeos miembros de la AIE
5%
EE. UU. / Canadá
Australia / Nueva Zelanda
Fuente: Saving oil in a hurry, AIE, 2005.
4%
3%
2%
1%
de
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ol
óg
ica
0%
10
PRINCIPALES RUPTURAS MUNDIALES DEL
ABASTECIMIENTO DE PETRÓLEO
Septiembre de 2005 Huracanes Katrina y Rita
1.5
Marzo-diciembre de 2003 Guerra de Iraq
2.3
Diciembre de 2002-marzo de 2003 Huelga en Venezuela
2.6
de las exportaciones
Junio-julio de 2001 Suspensión
de petróleo iraquí
2.1
Agosto de 1990-enero de 1991 Invasión iraquí de Kuwait
4.3
Octubre de 1980-enero de 1981 Inicio de la guerra Irán-Iraq
4.1
5.6
Noviembre de 1978-abril de 1979 Revolución iraní
Octubre de 1973-marzo de 1974 Guerra arabo-israelí y embargo del petróleo árabe
Junio-agosto de 1967 Guerra de los Seis Días
2.0
Noviembre de 1956-marzo de 1957 Crisis del Canal de Suez
2.0
0.0
1.0
2.0
4.3
3.0
4.0
5.0
6.0
Pérdida de abastecimiento bruta máxima (millones de barriles/día)
Las rupturas del abastecimiento de petróleo más importantes de las últimas
décadas se han producido en Oriente Próximo; la mayor se dio en 1978, asociada
con la revolución iraní.
Más recientemente, a principios de 2003, el mercado sufrió varias rupturas
debidas a diversos acontecimientos concomitantes: a los efectos de la huelga
en la compañía petrolera nacional venezolana y de la guerra de Iraq vinieron a
sumarse los de las huelgas en Nigeria.
A la hora de evaluar la necesidad de lanzar una respuesta coordinada, la AIE tiene
en cuenta numerosos factores que van más allá de la pérdida de abastecimiento
bruta máxima causada por un determinado acontecimiento. La decisión depende
de las previsiones de duración y gravedad de la ruptura del abastecimiento del
petróleo y de las cantidades de petróleo adicional que los países productores
puedan introducir en el mercado.
Desde su creación, la AIE ha intervenido en dos ocasiones para hacer llegar
petróleo adicional al mercado mediante una acción coordinada: como respuesta a
la Guerra del Golfo de 1991 y a los huracanes en el Golfo de México en 2005.
11
AIE
ACCÍON COLECTIVA DE LA
EN SEPTIEMBRE DE 2005 COMO RESPUESTA AL
HURACÁN KATRINA
Aumento de la producción de crudo
11%
Restricción de la demanda
2%
Utilización de las
reservas públicas
48%
Utilización de las
reservas industriales
39%
Medidas adoptadas por los miembros de la AIE
El 2 de septiembre de 2005, los entonces 26 países miembros de la AIE convinieron
en hacer llegar al mercado el equivalente de 60 millones de barriles, mediante una
combinación de medidas de respuesta de emergencia, tales como la utilización de
las reservas de seguridad, el aumento de la producción propia y la restricción de
la demanda.
De las reservas públicas se obtuvieron cerca de 29 millones de barriles; 23 millones
de barriles más se liberaron mediante la reducción de la obligación de reserva
mínima impuesta a la industria.
Aproximadamente la mitad del petróleo procedente de las reservas de seguridad
estaba refinado.
La respuesta conjunta de la AIE reforzó con éxito las funciones del mercado
al aportar barriles reales para aliviar tensiones en los mercados y subsanar la
interrupción del abastecimiento.
12
DIÁLOGO MUNDIAL SOBRE LA PREPARACIÓN PARA
SITUACIONES DE EMERGENCIA EN EL SECTOR ENERGÉTICO
Habida cuenta de que el consumo de petróleo de los países no miembros de
la AIE está creciendo rápidamente, la Agencia Internacional de la Energía está
impulsando el diálogo y la difusión de información sobre políticas y medidas
de seguridad del abastecimiento de petróleo con las principales economías en
transición y emergentes, tales como China, India o los países miembros de la
Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN).
La AIE comparte la información de la que dispone y su experiencia sobre la
creación de reservas de petróleo estratégicas nacionales y pretende coordinar las
futuras políticas de respuesta de emergencia.
En 2002, 2004 y 2008, se organizaron simulacros de respuesta de emergencia en
caso de ruptura del abastecimiento de petróleo a los que asistieron participantes
de China, la India, de algunos países miembros de la ASEAN y de ciertos países
europeos no pertenecientes a la AIE.
La AIE impartió asimismo cursos en materia de estadísticas y preparación para
situaciones de emergencia a China en 2004, 2006 y 2008; a India en 2005; a
los países miembros de la ASEAN en 2005 y 2008; y a los países centroasiáticos
en 2006.
Además, desde 2006, funcionarios de alto rango de China, India, Tailandia e
Indonesia han asistido a las reuniones de los comités y del Consejo de la AIE.
En 2009, la AIE y Tailandia realizaron un ejercicio conjunto de respuesta de
emergencia. El evento se llevó a cabo en Bangkok y fue el primer ejercicio de
este tipo realizado individualmente con un país no perteneciente a la AIE.
Importaciones netas totales de petróleo
1980
Fuente: WEO 2009 Reference Scenario, AIE
2000
13
2008
2015
2030
Limitaciones de
capacidad
Tensiones
geopolíticas
Terrorismo
Catástrofes
naturales
NECESIDAD CONTINUA DE ESTAR
PREPARADO PARA SITUACIONES
DE EMERGENCIA
Amenazas generales a la seguridad del abastecimiento energético
Aunque el sistema de suministro de petróleo cambió drásticamente a raíz de
las crisis petroleras de los años 1970, subsiste un elevado riesgo de ruptura del
suministro, lo que podría acarrear pesadas consecuencias económicas para los
países miembros de la AIE.
Las limitaciones de capacidad de producción y refinado han multiplicado las
probabilidades de que la oferta no pueda responder a la demanda. Dado el
delicado equilibrio entre oferta y demanda, aún una alteración relativamente
pequeña del suministro podría tener efectos significativos en el mercado. El
aumento de la demanda mundial exacerba la rigidez del mercado y, por ende,
hace más acuciante la necesidad de invertir en capacidad de expansión.
El incierto clima de inversión reinante en algunos países productores, a menudo
destacado como uno de los aspectos del “nacionalismo de recursos”, también
puede obstaculizar el desarrollo de las corrientes de oferta futuras.
Las tensiones geopolíticas y el terrorismo siembran la incertidumbre sobre la
disponibilidad continua de la oferta. La “prima de riesgo” añade más volatilidad
a un mercado ya tenso, en el que la oferta petrolera disponible se concentra
cada vez más en unos pocos países.
Las catástrofes naturales, tales como unas condiciones climáticas extremas,
pueden alterar el equilibrio entre la oferta y la demanda, disminuyendo la oferta
o empujando la demanda fuertemente al alza.
¡Y... cualquier acontecimiento inesperado!
Clima de
inversión
incierto
15
LA
AIE
ESTÁ LISTA
Sin una supervisión constante y actualizaciones frecuentes, las reservas,
los diversos procedimientos u otras medidas de respuesta no serían
suficientes para afrontar una ruptura del suministro. Para garantizar
la eficacia de todas esas medidas, la AIE cuenta con los siguientes
instrumentos:
 Supervisión del mercado: la AIE monitoriza constantemente el
mercado del petróleo. El Departamento de Estadísticas de la Agencia
recopila y difunde mensualmente información sobre la oferta, la
demanda, las balanzas y las reservas de los países miembros de la
OCDE y de los no pertenecientes a esta organización, para uso de los
analistas del mercado petrolero de la AIE. Esta información se plasma
esencialmente en el Oil Market Report, informe mensual sobre el
mercado del petróleo. Las capacidades analíticas de la AIE le permiten
realizar rápidamente las evaluaciones necesarias sobre posibles
rupturas del abastecimiento y proporcionar a los países miembros el
debido asesoramiento sobre las medidas que conviene adoptar.
 Evaluaciones de respuesta de emergencia: cada cierto número de
años, el Secretariado y los representantes de los países miembros de
la AIE participan en evaluaciones por los homólogos relativas al nivel
de preparación de los países miembros de la AIE para situaciones de
emergencia. En el marco de estas evaluaciones, se comprueban los
procedimientos y los acuerdos institucionales. Asimismo, se debate
con todos los países miembros un informe y las recomendaciones
pertinentes, de las cuales se hacen públicas las más significativas.
 Simulacros de respuesta de emergencia: cada dos años, la AIE lleva
a cabo una serie de talleres y ejercicios para formar al personal y
comprobar las políticas y los procedimientos relativos a una respuesta
de emergencia. Los principales países consumidores no miembros de
la Agencia suelen estar invitados a este tipo de talleres. El objetivo
consiste en practicar el proceso de toma de decisiones, pasar revista
a las políticas y los procedimientos, y garantizar que se está preparado
para reaccionar rápida y eficazmente en caso de crisis.
 Nivel de reservas de seguridad de la AIE: Se comprueba
mensualmente que los países miembros de la AIE cuentan realmente
con un nivel de reservas de petróleo equivalente, como mínimo, a
90 días de importaciones netas. Esta información se publica en el
sitio web de la AIE.
17
Agencia Internacional de la Energía
9 rue de la Fédération, 75739 Paris Cedex 15
El presente documento fue publicado originalmente en inglés.
Aunque la AIE no ha escatimado esfuerzos para asegurar que su traducción al español
18 se pueden encontrar ligeras diferencias.
constituya un reflejo fiel del texto original,
© OECD/IEA, 2010
www.iea.org