La autonomía municipal y la aprobación definitiva de los planes

FRANCISCO JAVIER ENERIZ OLAECHEA
Director del Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo
del Gobierno de Navarra
LA AUTONOMIA MLTNICIPAL
y LA APROBACION DEFINITIVA
DE LOS PLANES LTRBANISTICOS
SUMARIO
1. Introducción
2. Una aproximación a la polémica doctrinal sobre la naturaleza jurídica de la
aprobación definitiva de los planes urbanísticos.
3 , El vigente marco jurídico de la autonomía municipal en materia de urbanismo.
4. La práctica administrativa del Gobierno de Navarra en la aprobación definitiva
de los planes urbanísticos.
5, La autonomía municipal y la aprobación definitiva de los planes urbanísticos
en dos recientes sentencias del Tribunal Supremo.
6, Conclusiones
I. INTRODUCCION
\
Las Primeras Jornadas sobre Legislación Urbanística de las Comunidades
tutónomas, celebradas en Barcelona, en mayo de 1988 1 , permitieron establecer di­
versas conclusiones acerca del actual panorama legislativo urbanístico del Estado de
(as Autonomías, poniendo de manifiesto la existencia de un elevado número de pro­
fundo s problemas que atañen hoy al todavía confuso y complejo mundo del urba­
nismo.
Entre este cúmulo de dificultosas cuestiones que afectan a la ordenación ur­
bana, una de ellas quedó referida directamente al ámb ito de la Administración Local
y al principio de autonomía municipal como límite de la actividad urbanística de
las Comunidades Autónomas.
Después de debatir profundamente acerca de las relaciones entre las Comuni­
dades Autónomas y las entidades locales, los organizadores de las referidas Jornadas
conclu ían que «el proceso descentralizador en el urbanismo, generado por el Estado
1. Las co nclusio nes de esta s Jornadas pueden verse en la Revista de Derecho Urb anístico n? 108, mayo­
jun io [988, págs. 199-200. Sobr e algunas manifestaciones expue stas en tales Jorn ad as véase, en la misma
Revista, la ponen cia presentada por F. P ERALE S M ANDUEÑO, Legislación ur bantstica y legislación secto­
r ial. Un ejemplo: Proyecto de Ley de Costas, pá gs. 115-124. Asimism o, pu ede verse en la Revista Jurídica
de Navarra n° S, enero-j u nio 1988. la comunicación presentada por J. ENERIZ , P, L ARUMBE , y H . NA.
eDRE, «Anotaciones sobre la Ley Foral de la Ordenación del Territorio »,
LA AUTONO MIA..
11 FRANCISCO JAVIER ENERIZ OlAECHEA
de las Autonomías, debía alcanzar a las Entidades locales municipales y supramuni­ cipales, con capacidad de gestión y sin perjuicio de la salvaguarda de los distintos
ámbitos del interés general ».
Tal corolario nos da pié para intentar delimitar, en estas líneas, a la luz de
la última jurisprudencia del Tribunal Supremo, la incidencia del concepto de auto­
nomía municipal en la elaboración de [os instrumentos generales de ordenación ur ­
bana de ámbito estrictamente municipal y, más concretamente, de perfilar la natura­
leza jurídica que se da por el Alto Tribunal al acto adininistrativo de aprobación
definitiva de los Planes Generales de Urbanismo y de las Normas Subsidiarias por
los órganos competentes de la Administración del Estado, y hoy de las Comunida­
des Autónomas -en Navarra el acto de aprobación definitiva de los principales pla ­
nes urbanísticos corresponde a la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente 2_ .
Es preciso traer a colación que, sobre esta cuestión que pretendemos diluci­
dar, no ha resultado extraño, aunque sí ciertamente doloroso y sumamente injusto
para quienes desempeñen o han desempeñado ciertas funciones decisorias relativas
a la actividad urbanística en Navarra, escuchar, casi cotidianamente, desde las esfe­
ras locales, sin el más mínimo atisbo de argumentación jurídica y respondiendo a
solapados y subj etivos intereses de conveniencia ajenos al Derecho, ciertas acu sacio­
nes de «centralism o» o de «persecución , sitio, acoso o ataque a la autonomía local »
en esta materia 3 .
Más bien al contrario, y dejando al margen las latentes intencionalidades po­
líticas que ocultan tan falsas acusaciones, lo cierto es que creemos que, tras esas
imputaciones, no existe más que una errónea interpetación de lo qué significa y has­
ta dónde se extiende el concepto constitucional de autonomía municipal en una fun­
ción pública de la importancia del urbanismo. Por ello, quizá convenga analizar has­
ta qué punto los órganos competentes de la Administración Foral de Navarra en
materia de urbanismo respetan , a la hora de aprobar definitivamente un plan de
urbanismo (cuestió n bási ca y esencial en el intrincado juego de las relaciones entre
dos Administraciones, la local y la autonómica, y momento cumbre de la vida urba­
nística, del que dependen los demás actos d ictados en desarrollo del plan), el princi­
pio de autonomía local que la Constitución consagra en sus artículos 137 y 140 Y
la LORAFNA garantiza en el número 3 de su artículo 46 4 • Vamos a referirnos,
2. El Decreto Foral 254/1987. de 10 de diciembre, por el que se modifica la distr ibución de competen­
cias en materia de ordenación del territorio y urbani smo entre los órganos de la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra, atribuye a la Comi sión de Urbani smo y Medi o Ambiente de Navarra la
competencia para aprobar definitivamente los Planes Generales Municipales, Normas Subs idiarias y
Complementarias de Planearniento, Planes Especial es y Programas de Actuación Urbanística promovidos
por Entidades Locales y particulares (artículo 6.1). La misma disposi ción asigna al Con sejero de Ord ena ­
ción del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente la aprobación definitiva de las modificaciones del planea­
miento general y de desarrollo promovidas por particulare s y por entidades locales y la aprobación defi­
nitiva de los planes parciales, proyecto s de delimitación del suelo urbano, estudios de alineaciones y
catálogos promovidos por particulares y entida des locales (artícul o 5.2).
Sobre la Comisión de Urbanismo y Medio Amb iente de Navarra, vid. F. J. ENERI Z OLAECHEA,
«Competencias de las entidades locales de Navarra en materia de ord enación del territorio y urb ani smo»,
en la obra colectiva La Administración Local de Navarra, Ed. Aranzadi, 1987, pág . 541. Téngase en
cuenta además el Decreto Foral 210/19 87, de 5 de noviemb re, por el que se modifica el Reglamento de
Organización y Funcionamiento de la Comisión de Urbanismo y Medio Amb iente de Nava rra (BON n"
141, de ][ de noviembre de 1987).
3. Esta po stura críti ca por parte de las entidades locales hacia la actividad del Departamento de Orde­
nación del Territor io, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno de Navarra ha quedado reflejada en
la revista «Concejo» , elaborada por la Federación Navarra de Municipios y Concejos, en sus núm eros
40 y 45, de 1988, en d onde se califica de «ac oso » la acción de los técnico s del Gobi erno de Navarra
en el pro ceso de formación de los plane s urbanístico s.
4. Sobre la autonomía municipal en Na varra y su visión con stitucional, vid . D. LOPERENA ROTA, «El
marcon constitucional y las competencias de Navarra sobre régimen local » , en la obr a colecti va La Admi­
nistración Local ..., op. cit ., págs . 27-37, P. M. LARUMBE BIURRUN , «Co mpetencias locales», en la mis­
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NOTAS Y COMEN1ARIOS
por tanto, al acto de aprobación definitiva de los planes urbanísticos y a su análisis
desde la óptica de la autonomía municipal.
11. UNA APROXIMACION A LA POLEMICA DOCTRINAL SOBRE LA NATURA­
LEZA JURIDICA DE LA APROBACION DEFINITIVA DE LOS PLANES URBANIS­
TICOS
Como es sabido, el Texto Refundido de la Ley del Suelo ha establecido un
procedimiento de formulación de los planes urbanísticos, configurando, en líneas
muy básicas, por las siguientes etapas: a) aprobación inicial; b) información pública;
e) aprobación provisional y d) aprobación definitiva s.
Mientras las competencias administrativas sobre las tres primeras fases ta.b
y e) corresponden, en la elaboración de los planes municipales de urbanismo, a las
entidades locales, el último acto, el de aprobación definitiva, compete a la Adminis­
tración Foral 6 .
Sobre la naturaleza jurídica de la aprobación definitiva se ha posicionado ya
la Doctrina española, llegando a mantenerse dos posturas totalmente opuestas 7 .
Una de ellas sostiene que la aprobación definitiva por la Administración esta­
talo, en su caso, autonómica, es un simple acto de tutela sobre el pronunciamiento
municipal o concejil, una «mera conditio iuris» para la eficacia del acuerdo local,
de manera que el acuerdo válido y sustantivo es el dictado por las Corporaciones
Locales, lo que convierte a la aprobación provisional en el punto final de un proce­
dimiento administrativo completado en el ámbito local, y a la aprobación definitiva
en un acto de tutela de una Administración sobre otra dictado en otro procedimien­
to administrativo independiente.
ma obra colectiva, págs. 79-108, en donde recoge la doctrina constitucional sobre la autonomía local,
y H. M. NAOORE SORAVILLA, «La autonomía municipal. El Tribunal Administrativo delegado de la Di­
putación Foral», Revista Vasca de la Administración Pública n? 7, 1983, págs . 259 y ss.
5. El artículo 41.1 de la Ley del Suelo dispone: «Aprobado inicialmente el Plan Parcial , Programa
de Actuación Urbanística o Proyecto de Urbanización por la Corporación u Organismo que lo hubiese
redactado, éste lo someterá a información pública durante un mes, y transcurrido el plazo, si se tratare
de Planes, Programas o Proyectos no redactados por el Ayuntamiento respectivo , se abrirá otro período
de igual duración para dar audiencia a las Corporaciones Locales a cuyo territorio afectaren».
El número 2 del mismo artículo agrega : «La Corporación u Organismo que hubiere aprobado inicial­
mente el Plan, Programa O Proyecto en vista del resultado de la información pública lo aprobará provi­
sionalmente con las modificaciones que procedieren y lo someterá a la Autoridad u Organo competente
que deba otorgar la aprobación definitiva, a fin de que lo examine en todos sus aspectos y decida en
el plazo de seis meses desde el ingreso del expediente en el Registro, transcurrido el cual sin comunicar
la resolución se entenderá aprobado por silencio administrativo».
6. Como excepción, debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 5.1 del Real Decreto Ley
16/1981, de 16 de octubre, de aceptación de Planes Generales de Ordenación Urbana: «Los Ayuntamien­
tos de capitales de provincia y ciudades de más de cincuenta mil habitantes serán competentes para la
aprobación definitiva de Planes parciales y de Planes especiales que desarrollen y se ajusten a las determi­
naciones del Plan General »,
7. A. CARCELLER FERNÁNDEZ, en Instituciones de Derecho Urbamstlco, 2' ed., Editorial Montecor­
vo, Madrid, 1981 , pág . 196, mantiene que son tres las posturas sostenidas por la Doctrina y la Jurispru­
dencia sobre la naturaleza jurídica de la aprobación definitiva:
a) Mero acto de fiscalización de un acuerdo municipal perfecto pero condicionado en su eficacia;
b) Resolución final de un procedimiento en el que todos los demás actos (incluidas las aprobaciones
inicial y provisional) son meros trámites, no susceptibles de impugnación independiente;
e) Acto de control o fiscalización con individualidad jurídica propia porque alcanza a todos los as­
pectos.
En nuestra opinión, la postura e) es perfectamente encuadrable en la a), por lo que quedarían las
tesis reducidas a las dos que nosotros citamos.
LA AUTONOMIA ..
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FRANCISCO JAVIER ENERIZ OLAECHEA
La corriente contraria 8 considera el procedimiento de tramitación del plan
urbanístico como único y no doble, que termina en una resolución final, que es
el acto de aprobación definitiva; esta postura concibe la aprobación inicial y provi­
sional del plan por la ent idad local como simples actos de trámite, siendo e! acto
sustantivo, según esta tesis, el proveniente de la Administración Foral.
Como se ha llegado a señalar certeramente 9, en el fondo de la polémica en
torno a la naturaleza de la aprobación definitiva de los planes urbanísticos subyace
hasta ahora la opción política entre una solu ción de carácter centralizador (tesis de
la condición sustantiva de dicha aprobación) o descentralizador (tesis del acto de
tutela o fiscalización) de las actividades administrativas locales.
111. EL VIGENTE MARCO JURIDICO DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL EN MA­
TERIA DE URBANISMO
Con el fin de hallar una correcta solución, acorde con el actual marco j urídi­
co, del problema relativo a la naturaleza de la aprobación definitiva de (os planes
urbanísticos y de las importantísimas consecuencias que de ello se derivan en lo
que a la autonomía local respecta , es preciso contemplar la principal normativa le­
gal reguladora del supuesto polémico de la aprobación de finitiva .
Este cuadro normativo se centra fundamentalmente en los artículos 25 de la
Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, 41 del Texto Refundido de la Ley
de! Suelo y 13 de la Ley Foral 2/1986, de 17 de abril, reguladora del control por
el Gobierno de Navarra de la legalidad y del interés general de las actuaciones de
las entidades locales de Navarra.
A) El artículo 25.2.d de la Ley 7/ 1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases de Régimen Local, otorga al Municipio el ejercicio, «en todo caso », de com­
petencias (no de todas las competencias, sino de aquellas que sea menester y que
las leyes les otorguen), en los términos de la legislación del Estado y de las Comuni­
dades Autónomas, en materia de ordenación, gestión y disciplina urbanística.
El precepto citado sirve para precisar las siguientes cuestiones:
1a) Todas las Comunidades Autónomas quedan obligadas a respetar las com­
petencias de las entidades locales en materia urbanística sin que en ningún caso una ley
autonómica pueda dejar vacía de contenido la competencia que la Ley estatal (la Ley
del Suelo, actualmente) reconozca a las entidades locales . O dicho de otro modo, una
Ley Foral que in genere atribuyese a la Administración de la Comunidad Foral de Na­
varra la competencia para aprobar inicial y provisionalmente todos los planes de urba ­
nismo de las entidades locales sería contraria a la garantía mínima de competencias
que el artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local asigna a
favor de los municipios como concreción del principio de autonomía local y, en con­
secuencia, devendría inconstitucional. En este sentido, la expresión «en todo caso»
que la Ley utiliza debe interpretarse como una garantía básica que asegura a la enti­
dad local el perpetuo ejercicio de competencias en las decisiones sobre ordenación
urbana que afecten a sus intereses propios (artículo I de la Ley 7/1985) .
2 a) La competencia local sobre la ordenación urbana ha de ejercitarse siem­
pre según lo determine la legislación estatal, o la autonómica, cuando las Comuni­
dades Autónomas hayan asumido competencias en materia de urbanismo en virtud
8. A favo r de esta postura se muestran E. G AReiA DE E NTERR IA Y L. P AREJO ALFONSO, Lecciones
de Derecho Urbanistico, 2 ' ed. , Edi toria l Civitas, Madrid , 1981, pág. 361, Y T. R. FERNÁNDI; Z, Manual
de Derecho Urbanistico, 4 ' ed., Editorial Abella, Madrid , 1984. págs. 88-89 . En contra de la misma.
S. M u Ñoz M ACHADO, en «E l Plan eamiento Urban íst ico )" en la obra colectiva Tratado de Derecho Mu­
nicipal, vo l. 1I, Editorial Civiras, Madrid , 1988, págs . 1780-1783.
9 . G ARelA DE ENTERRIA Y P AR EJO ALFONSO. Lecciones de Derecho.... op. cit ., pág . 360 .
NOTA.S y COMEN1A.RIOS
de sus respectivos Estatutos de Autonomía y procedan a dictar su legislación propia.
La alusión a la legislación del Estado tiene también un segundo significado, cual
es, al hilo de lo expuesto precedentemente, el de establecer un límite mínimo y bási­
co de reconocimiento de competencias en cada materia de las que el artículo 25
de la Ley 7/1985 cita. Por debajo de ese límite, las Comunidades Autónomas no
pueden dictar leyes que nieguen a los municipios competencias otorgadas en la legis­
lación estatal sectorial. La Ley del Suelo cumple así, en lo que a este punto de las
competencias municipales se refiere, la función de ley básica del Estado, inderogable
por las Comunidades Autónomas 10.
3') Dejando a salvo ese mínimo contenido, la legislación comunitaria es li­
bre para fijar, en beneficio de las entidades locales, un mayor grado de autonomía
municipal, sin que el otorgamiento de competencias pueda conllevar la dejación ma­
terial o formal de todas las facultades de los órganos autonómicos sobre el urbanis­
mo, de modo que las entidades locales sean soberanas para decidir sobre el destino
y uso del suelo, aun cuando estén perfectamente capacitadas para ello.
4') El ejercicio por las entidades locales de las facultades que comprende
la «ordenación urbanística» (expresión esta última que, a la vista del artículo 2 de
la Ley del Suelo, debe entenderse sinónima de la que se emplea como planeamiento
urbanístico) ha de sujetarse, por mor del principio de legalidad de la actividad ad­
ministrativa, a lo que dispongan, primero, las leyes autonómicas, y sólo en su defec­
to, a lo que preceptúe la Ley del Suelo 11 .
B) El segundo precepto que nos permite acercarnos a la resolución del con­
flicto planteado con motivo de la naturaleza de la aprobación definitiva de los pla­
nes urbanísticos es el artículo 41, número 2, de la Ley del Suelo. Esta disposición
atribuye a la autoridad competente para otorgar la aprobación definitiva de los pla­
nes urbanísticos la facultad de examinar éstos en todos sus aspectos.
Los partidarios de considerar la aprobación definitiva como un acto de tutela
de la Administración estatal o autonómica sobre la decisión aprobatoria de la enti­
dad local, han venido defendiendo que el examen del Plan por el órgano competente
para la aprobación definitiva sólo puede limitarse a un control de la legalidad del
Plan, tanto en sus extremos formales (competencias, procedimiento, documenta­
ción, ...) como materiales (disposiciones legales sustantivas de ordenación, determi­
naciones de planes territoriales de ámbito O jerarquía superior. ..), sin extenderse a
aspectos o elementos de oportunidad, pues aquí juega la autonomía municipal para
10. La Sala Cuarta del Tribunal Supremo ha sostenido el carácter de legislación básica de la Ley del
Suelo en el fundamento jurídico quinto de su sentencia de 16 de diciembre de 1985 (R.Ar. 655/85, Ponen­
te: D. Francisco González Navarro):
«( ...) la Ley del Suelo, cabecera del grupo normativo en la materia (con funcionalidad propia de una
ley básica estatal, aunque de una manera expresa y directa el urbanismo no esté constitucionalmente
declarado competencia estatal,
SI;
desde luego, de manera Impiicita como la mejor doctrina ha probado)
agota por sí mismo, en cuanto ello es posible, la regulación abstracta y general, pero cumplido este come­
tido son 105 Planes, los que, por remisión O reenvío formal de aquélla, realizan las determinaciones singu­
larizadas en cada porción del territorio nacional. Dentro de aquel marco básico nacional , corresponderá
a las decisiones políticas que inspiren los planes -o incluso la legislación urbanística elaborada por los
Parlamentos regionales-, el adoptar un modelo territorial más o menos avanzado (.. . j».
11. A . CARCELLER FERNÁNDEz, «La competencia urbanística de 105 municipios en la nueva legislación
de régimen foral», Revista Jurídica de Cataluña nO 3/1987, págs. 75-82, en donde concluye que la nueva
legislación de régimen local no ha innovado la competencia urbanística de los Municipios, sino que se
ha limitado a mejorar el enunciado de esta competencia y a remitir su alcance a los términos de la
legislación urbanística del Estado y de las Comunidades Autónomas. R. GÓMEz-FERREZ MORANT, «le­
gislación en materia de urbanismo: competencia de la Comunidad y novedades más significativas», en
la obra colectiva Estudios sobre el Derecho Público de la Comunidad de Madrid, Ed . Civitas, Madrid,
1985, págs. 460-465 , donde postula la desaparición del concepto de tutela en el juego de las relaciones
entre la Administración autonómica y la local en materia de urbanismo y su sustitución por 105 princi­
pios de coordinación y de eficacia.
LA AUTONOMIA ...
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FRANCISCO JAVIER ENERIZ OLAECHEA
decidir libremente la opción final. Para los defensores de esta tesis la expresión «en
todos sus aspectos» del artículo 41.2 se refiere exclusivamente a los aspectos legales
de forma o de fondo, siendo el control de la Administración tutelante una auténtica
y especifica supervisión jurídica sin ningún otro tipo de valoraciones posibles de
oportunidad o control del interés general.
Por el contrario, quienes apuestan por una concepción de la aprobación defi­
nitiva como el acto final de un procedimiento único de formación del plan sostienen
que el control del plan urbanístico incluye, además de la inspección de las cuestiones
legales, el análisis de los aspectos de oportunidad o conveniencia, pudiendo el órga­
no competente revocar, modificar o condicionar las decisiones adoptadas por las en­
tidades locales sobre una concreta ordenación del espacio.
C) El artículo 13 de la Ley Foral reguladora del control por el Gobierno
de Navarra de la legalidad y del interés general de las actuaciones de las entidades
locales de Navarra, dispone que el Gobierno de Navarra ejercerá el control del inte­
rés general de las actuaciones de las Entidades Locales en aquellos casos que las
Leyes así lo prevean, sin que tal control tenga «en ningún caso por objeto juzgar
sobre la oportunidad del acuerdo adoptado por la entidad local, sino que tratará
sobre su adecuación o no a los intereses generales que puedan concurrir en la deci­
sión de aquella».
Ahora bien, como es sabido, la Ley del Suelo concibe el urbanismo desde
1956, como una materia compartida en la que el Municipio y el Estado (hoy las
Comunidades Autónomas) ejercen competencias concurrentes 12. En esta concep­
ción, corresponde a la Comunidad Foral la función directiva del urbanismo, llegan­
do incluso a la aplicación de decisiones discrecionales en el ámbito de la ordenación
urbanística (no así en el campo de la gestión urbanística), a través de la aprobación
definitiva. Es en este último momento cuando la Administración directiva emite su
pronunciamiento concurrente y libre, capaz de corregir el pronunciamiento previo
de la entidad local proponente.
Es por ello que, al estar en presencia de la técnica de las competencias concu­
rrentes, diferente in radice de las técnicas administrativas de la tutela sobre las ac­
tuaciones locales, no resulte en modo alguno aplicable el artículo 13 de la Ley Foral
2/1986. Tal precepto proscribe el control de oportunidad como contenido de las téc­
nicas tuitivas, mas no se refiere -porque no puede hacerlo, pues la Ley del Suelo,
por su concepción del urbanismo como materia compartida, no es de las leyes a
que remite genéricamente el artículo 13 de la repetida Ley Foral, previsoras de tute­
las sobre el interés general exclusivamente local-, a un supuesto tan distinto como
es el de emisión de un acto administrativo sustantivo y definitivo en un procedi­
miento administrativo en el que intervienen las Administraciones Locales y Foral.
En cambio, en los supuestos que contempla el articulo 13 citado no se produce tal
particularidad de existir un único iter administrativo formado por las entidades lo­
cales y la Administración Foral, sino un procedimiento genuinamente local que la
Comunidad Foral tutela, pero jamás completa con un acto sustantivo final análogo
a la aprobación definitiva de los planes urbanísticos. Esta idea explica el por qué
la Administración Foral puede entrar, en materia de ordenación urbana, al control
de oportunidad de las actuaciones locales, que en otros supuestos la legislación ve­
da, control de oportunidad que en todos los casos se hace siempre, salvo que se
12. G ARCí A DE ENTERRIA Y PAREJO ALFONSO. Lecciones de Derecho...• op. cit., págs . 116-128. Sobre
esta cuestión. vid. también T.R. F ERNANDEZ, «El urbanismo en la Jurisprudencia Constitucional: notas
crítica s», Revista de Derecho Urbanístico núm . 112. 1989. págs. 27-31. en las que sostiene que el territorio
de una Comunidad Autónoma es algo distinto de la mera agregación de los términos municipales de
la misma: «ningún municipio -dice- acepta ser vertedero, cementerio, prisión, almacenamiento radiac­
tivo, campo de tiro, etc. Todos sin excepción quieren ser turismo de lujo. industria blanca, parque natu­
ral, Arcadia redivida . Si la única regla es la autonomía municipal, el caos está garantizado de an­
ternano ».
NOTA.S y COMEN1A.RIOS
acredite lo contrario (lo que nos llevaría a estar en presencia de una clarísima des­
viación de poder), atendiendo a la mayor parcela de interés general que a la Admi­
nistración Foral corresponde gestionar, de acuerdo con lo que el artículo 137 de la
Constitución prescribe. En otras palabras, las entidades locales gestionan sus respec­
tivos intereses sobre su término municipal, pero en cuanto éste forma también parte
del territorio de la Comunidad Autónoma, ésta es competente, a la luz del artículo
148.1.3. de la Constitución y de su respectivo Estatuto, para decidir el destino de
ese espacio con prevalencia sobre lo que diga la entidad local, máxime si la ordena­
ción del territorio condiciona y coordina el urbanismo local.
Lo apuntado nos lleva a concluir que ni la Ley reguladora de las Bases de
Régimen Local ni la Ley Foral 2/1986 han roto o modificado el sistema competen­
cia! concurrente y el juego de técnicas de control de la legalidad y de la oportunidad
sobre las actuaciones locales en materia de urbanismo que la Ley del Suelo introdu­
jo en su momento.
IV. LA PRACTICA ADMINISTRATIVA DEL GOBIERNO DE NAVARRA EN LA
APROBACION DEFINITIVA DE LOS PLANES URBANISTICOS
A la vista de los tres preceptos citados y de su correspondiente desarrollo
reglamentario 13, la práctica habitual de la Administración de la Comunidad Foral
de Navarra en este punto concreto ha sido la de considerar la aprobación definitiva
de los planes urbanísticos por el órgano competente (la C.u.M.A.N. o el Consejero
de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente, según los casos) como
un acto que pone fin a un procedimiento administrativo único de formación del
plan, promovido y propuesto por la correspondiente entidad local, pero cuya deci­
sión última corresponde al Gobierno de Navarra. Se entiende así que los Planes Ge­
nerales y las Normas Subsidiarias que la C.U.M.A.N. aprueba definitivamente son
en realidad auténticas normas reglamentarias emanadas del Gobierno de Navarra
y no disposiciones municipales controladas por aquél, razón que explica sobrada­
mente su distinto trato legal y su control de oportunidad. Prueba de ello es que
el acto recurrible ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa es el emanado de
la Administración Foral y no el de la entidad local, como debería serlo en caso
de estar ante un supuesto de mera tutela.
13. El artículo 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico dispone:
«1. La aprobación definitiva es el acto del órgano no estatal competente en cuya virtud el Plan adquie­
re fuerza ejecutiva, una vez publicada.
2. La autoridad y órgano que debe otorgar la aprobación definitiva examinará el Plan en todos sus
aspectos . Si no encontrare completo el contenido o faltare por realizar algún trámite. lo devolverá al
Organismo o Entidad de procedencia, a fin de que por el mismo se proceda a cumplimentar los requisi­
tos o trámites omitidos.
3. Cuando el expediente esté formalmente completo. la Administración competente podrá adoptar algu­
na de estas decisiones:
a) Aprobar pura y simplemente el Plan sometido a su consideración.
b) Suspender la aprobación del Plan por deficiencias que debe subsanar la Entidad u Organismo que
hubiere Otorgado la aprobación provisional. devolviendo a ésta el expediente .
Si las deficiencias señaladas obligaren a introducir modificaciones sustanciales en el Plan. éste se some­
terá de nuevo a información pública y, en su caso. a audiencia de las Corporaciones Locales a cuyo
territorio afecte, elevándose finalmente, y previo acuerdo de la Entidad. a la aprobación definitiva.
Si las deficiencias no exigieren modificaciones sustanciales, el órgano competente para la aprobación
definitiva señalará en su acuerdo si, una vez subsanadas por la Entidad que hubiere otorgado la aproba­
ción provisional , debe elevarse de nuevo a la aprobación definitiva o si el Plan entra en vigor directamen­
te sin necesidad de este último trámite, una vez realizada la subsanación por la Entidad u Organismo
citado, de la que se dará cuenta a la Administración competente.
e) Denegar la aprobación definitiva del Plan .»
LA AUTONOMIA ..
11I
FRANCISCO JAVIER ENERIZ OLAECHEA
Es colegible de lo anterior que, llegado el momento de resolver sobre el plan,
la Comisión o el Consejo de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente
elucidan sobre todos los aspectos que se deduzcan del expediente y pueda incluso
incorporar otros nuevos, referidos no sólo a las cuestiones de legalidad sino también
de oportunidad e interés general, en cuanto que el suelo perteneciente a una entidad
local también es suelo incluido dentro del ámbito territorial de la Comunidad Foral.
El control final por la Administración Foral de cada plan es por tanto doble: desde
el punto de vista de la oportunidad de la decisión y de su correspondencia con el
interés de la Administración autonómica, institución encargada además de gestionar
la política supramunicipal de ordenación del territorio mediante la coordinación de
los intereses locales.
De este modo, el quehacer cotid iano del Gobierno de Navarra se pronun­
cia por la teoría doctrinal de concebir la aprobación definitiva de los planes ur­
banísticos como el acto definitivo y resolutorio de un único procedimiento, en
el que las entidades locales tienen la competencia para elevar las propuestas y a
la C.U.M.A .N. corresponde adoptar la decisión última e, incluso, enmendar lo pro­
puesto.
Analicemos a continuación en qué modo se ajusta esta conducta administra­
tiva a la reciente línea fijada por el Tribunal Supremo a la hora de estudiar las
relaciones entre la autonomía municipal y la aprobación defin itiva de los planes ur­
banísticos por las Administraciones autonómicas 14.
V. LA AUTONOMIA MUNICIPAL y LA APROBACION DEFINITIVA DE LOS PLA­
NES URBANISTICOS EN DOS RECIENTES SENTENCIAS DEL TRIBUNAL SU­
PREMO
Hasta mayo de 1988, la Sala Cuarta del Tribunal Supremo ha tenido ocasión
de manifestarse en varias ocasiones, de las que recojo las dos más significativas,
en mi opinión, acerca del cáracter de la aprobación definitiva de los planes urbanís­
ticos. Pero, lo que es más importante, al fallar sobre la naturaleza y eficacia de
tal acto, ha entrado a analizar la adecuada constitucionalidad del propio mecanismo
14. En lo que a Navarra respecta, no puede pasarse por alto el pronunciamiento de la Saja de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, emitido por el ponente D. Igna cio
Merino Zalba . E n esta ocasión se estudiaba la suspensió n decretada por el Director General de Ordena­
ción de Territorio, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno de Navarra de una licencia municipal otor­
gada por el Ayuntamiento de Olite para la construcción de una industria en suelo no urbanizable. Por
el titular de la licencia se alegó la vulneración del principio de autonomía municipal por la actuación
del Gobierno de Navarra. La Sala en su fundamento de derecho segundo rechaza con toda contundencia
el argumento:
«Postulada también la nulidad de la resolución combatida en cuanto la suspensión decretada por la
Administración de la Comunidad Foral supone un ataque a la autonom ía municipal garantizada por
el artículo 140 de la Constitución y transgreda el contenido del artículo 8 de la Ley 40/1981, de 28 de
octubre -Medidas sobre el Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales- así como el del artículo
65 de la Ley de Bases de Régimen Local -7/85 de 2 de abril-, resulta preciso señalar con carácter
prioritario que precisamente esta última Ley citada -la de Régimen Local- deroga a la Ley 40/81­
disposición derogatoria c)-, y que, por tanto, mal apoyo tiene el demandado en la invocada sentencia
del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1986, en la que se analiza un supuesto acaecido en el año
1982, y se estudia el o los efectos de la tan citada Ley 40/81. Mas al margen de ello, no sufra el Ayunta­
miento por su autonomía por cuanto la suspensión en sí y por sí no significa nada si no está refrendada
por resolución judicial, caso que ahora nos ocupa, al margen de los efectos económicos que de ello
se deriven, y ello se halla en concordancia con lo dispuesto en el también citado artículo 65 de la Ley
de Bases de Régimen Local de 1985 en relación con el artículo 186.2 de la Ley del Suelo, debiendo
resolverse que tanto ésta como las demás autonomías tienen el tope marcado por la Ley, y su transgresión
ya no es tal autonomía sino ilegalidad o arbitrariedad» .
NOTAS Y COMENTARIOS
de la aprobación definitiva, entrelazándolo con el principio de autonomía municipal
y fijando el alcance mismo de este principio en la materia urbanística 15.
A) Ha sido en la sentencia de 5 de marzo de 1988 (ponente D. Jaime Barrio
Iglesias) donde el Tribunal interpreta en toda su extensión el concepto de autonomía
municipal en lo que al urbanismo atañe.
En este caso, el Ayuntamiento de Tarrasa recurrió contra una resolución del
Consejero de Política y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña por la que
se ap robaba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de
Tarrasa .
La entidad local argumentaba en contra de la resolución impugnada, entre
otras cuestiones que no hacen al caso, lo siguiente:
a) Corresponde a los Ayuntamientos la competencia para determinar el mo­
delo territorial de los planes de ordenación, y si bien la Administración autonómica
está facultada para examinar el Plan en todos sus aspectos, controlando la legalidad
y oportunidad del Plan, ello es así en la medida en que las previsiones del Plan
afecten el ámbito de dicha Administración, pero sin inmiscuirse en la competencia
municipal para la elección del modelo territorial, lo que se ha vulnerado en la reso­
lución recurrida.
b) La revisión del Plan se basa en unos criterios para clasificar el suelo en
que se ubica la finca «X», que se alteran sustancialmente mediante los cambios in­
troducidos en la resolución recurrida, sin justificación alguna y en oposición a los
objetivos del Plan señalados por el Ayuntamiento, en uso de su competencia.
e) Las rectificaciones introducidas en la resolución que se recurre son sus­
tanciales, sustituyendo la clasificación que el Plan asigna a la mencionada finca,
de suelo urbanizable no programado, por las de suelo urbano y suelo urbanizable
programado, disminuyendo, de otro lado, la superficie destinada a equipamientos,
aumentando la edificabilidad y variando la clasificación del suelo.
15. En sentencia de 2 de noviembre de 1987 (R.Ar. 876211987, Ponente D. Joaquín Salvador Ruiz Pé­
rez), la Sala Cuarta del Tribunal Supremo analizó la naturaleza jurídica de la aprobación definitiva de
los Planes urbanísticos, y en su fundamento de derecho tercero afirmó:
«Que se impugna también la resolución recurrida en razón de la po sible ilegalidad que representa la
aprobación definitiva de las Normas en parte del suelo urbano y en el no urbanizable, ya que la fórmula
empleada por la Administración no está contemplada en los artículos 41 de la Ley del Suelo y 132 del
Reglamento de Planeamiento, en tanto que la autoridad co mpetente podrá aprobar pura y simplemente,
suspender la aprobación o denegarla . Pero en esta dialéctica se olvida que el acto de aprobación definiti­
va no repr esenta ninguna fiscalización de un acuerdo municipal condicionado en su eficacia, sino más
exactamente la resolución final de un procedimiento en el que todos los demás actos, incluso la aproba­
ción inicial y provisional son meros trámites, y la Ley del Suelo, en confirmación de esta tesis, al precisar
las facultades del órgano competente para el otorgamiento de la aprobación definitiva, no las reduce
al mero control de legalidad , sino que las extiende al examen del plan proyectado «en todos sus aspec­
tos», que incluyen expresamente la posibilidad de rechazarlo o de condicionar su aprobación a modifica­
cione s incluso sustanciales . Y si el órgano administrativo decisor tiene facultade s para imponer hasta
una conformación esencialmente distinta del plan, por consideraciones metajurídicas basadas en una con­
cepción urbanística diferente , resulta patente que la amplitud del tratamiento facultativo que le otorga
el legislador, no permite sostener el crit erio restrictivo mantenido por los recurrentes; aparte que nada
se opone, dentro de las posibilidades que confiere la previsión legal a la autoridad decisoria , para que
se pronuncie de manera diferente en los distintos elementos que integran el Plan con autonomía e inde­
pendencia». Vid. también las sentencias de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1988
(R . Ar. 428/1987 , Ponente D. Francisco Gonz ález Navarro), en la que precisa que la aprobación definitiva
no constituye un acto de aprobación en sentido técnico, sino un acto de contenido creador e innovativo
equivalente a la fase de terminación en un procedimiento simple; de 18 de julio de 1988, (Ponente: D.
Fco. Javier Delgado Barrios), en lo que señala que el acuerdo de aprobación definitiva de los planes
no es un simple acto de tutela sobre la decisión local, es una resolución sustantiva que culmina el proce­
dimiento de elaboración de los planes, resultado de un examen del Plan en todos sus aspectos, tanto
reglados como de oportunidad, puesto que el urbanismo impli ca una ordenación integral del territorio
qu e afecta no sólo a los intereses locales sino a otros muy variados que hay que coordinar con las otras
Administraciones territoriales; y de 22 de noviembre de 1988, que reconoce la capacidad de la Adminis­
tración que aprueba definitivamente para introducir modificaciones en el Plan .
LA AUTONOM IA...
FRANCISCO JAVIER ENERIZ OLAECHEA
En el fundamento de derecho primero el Tribunal Supremo confirma la sen­
tencia del Tribunal a quo 16 y declara al respecto:
«por la parte apelante (...) se cuestiona la potestad del Consejero de Políti­
ca Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña para contro­
lar por motivos de oportunidad el Plan General de Ordenación de Tarrasa,
al entender que el control de oportunidad sólo podía ejercitarlo, en el caso
presente, en aquellas determinaciones del Plan que afectasen al ámbito de
sus propias competencias: coordina ción con la actuación de otras Adminis­
traciones territoriales e inserción del modelo territorial propuesto por el
Ayuntamiento en el previsto en los instrumentos de planeamiento urbanísti­
co superior (Plan Director Territo rial, Plan de Costas, Plan de Carreteras,
Parques Naturales, etc.); mas nun ca en el ámbito de competencias el Ayun­
tamiento de Thrrasa , por infringirse con ello el pr incipio de autonomía mu­
nicipal proclamado por el artículo 140 de la Constitución española. No es
admi sible esta alegación del apelante, sólo compartible con una equivocada
idea de la autonomía , que por no ser soberanía no se opone a la existencia
de controles superiores sobre los actos del órgano autónomo, y que hace
perfe ctamente compatibles en materia de urbanismo la autonomía munici­
pal y la fiscali zación o tutela de instancias superiores, cada una en orden
a gestionar sus respectivos intere ses, como indica el articulo 137 de la pro­
pia Constitución, sean éstas el Estado o las Comunidades Autónomas, a
las que esta misma Ley Fundamental, en su ar ticulo 148.3° permite asumir
competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivien­
da, naturalmente correspondientes al Estado, ya que el urbanismo no es
por esenc ia atribuible totalmente a una sola esfera administrativa, al afee­
16. La senten cia apelada es la dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Admini strati vo de la
Aud iencia Territori al de Barcelona, con fecha de 12 de junio de 1986. En su fundamento de derecho
cua rt o expon ía lo siguiente:
« (.. .) B) ha de entenderse superada la polémica sobre la naturaleza jurídica del acto de aprobación
definitiva de un Plan, en cuanto a si el mismo es o no un mero acto de fiscalización y tutela, porqu e
com o se desprende de la doct rina jurisprudencial (sentencias del T.S, de 27 de octubre de 1977. 28 de
juni o de 1978 y 4 de junio de 1979) la potestad del órgano urbanístico competente para otorgar la apro­
bación definitiva de un Plan de Ordenación, no se concreta en una simple alternativa de aprobarlo lisa
y llanamente. o en caso de denegar la aprobación definitiva de orden técnico, pues, lejos de ello, el
art ículo 41 de la Ley del Suelo le faculta para examinar el Plan o Proyecto «en todo s sus aspectos »,
porque el acto de aprobaci ón definitiva excede de la categoría de acto de mera tutela, siendo verdadera­
mente sustantivo. pues es incue stionable la posibilidad legal de introducir «rectificaciones», siempre que
éstas no sean esenciales ni «supla n» la voluntad del órgano competente para elaborar el Plan, de modo
que, como se ind ica en la sentencia de! T.S, de 6 de febrero de 1984, en la aprobación de los Planes
de Ordenación Urb ana no existe una función fiscalizadora o de tutela, sino más bien una aplicación
de la técn ica de las «competencias compartidas», lo que permite en e! momento de su aprobación defini­
tiva. el exa men tot al del Pro yecto del Plan en cuestión en todos sus aspectos, pudiendo tomar, en con se­
cuencia, la resolución más adecua da con lo qu e resulte de dicho examen; C) si el ente facul tado para
otor gar la aprobación defin itiva tiene las referidas competencias, siempre que no se altere en lo esencial
e! model o terr itori al porqu e en ese caso se trataría de un nuevo Plan , resulta congruente que pueda,
por vía de recurso , modifi car el contenido del acto de apr obación definiti va, también lógicamente, dentro
de los mismos límites dich os de no alterar sustanc ialmente el model o escogido inicialmen te, y así lo ha
entendido la doctrina ju risprudencia] (sentencia del T.S. de 3 y 28 de febrero y 25 de abril de 1984,
entre otras), al establecer que la Autoridad competente para aprobar definitivament e un Plan lo es igual­
mente para revoca r su precedente acuerdo aprobatorio a través de los corre spondientes recursos , e inclu­
so, tra tánd ose de la alteración a través de un recurso de alzada, en que, por esencia , es decid ido por
órgano distin to del que emiti ó la aprobación definiti va de 1984, se determina que no ofrece duda la
competencia del Ministerio, órgano resolutorio de la alzada urbanística, para introducir modificaciones
en el acto aprobatori o del Plan , por razones de oportunidad o convenciencia y no por puro control
de legalidad, revocándolo en lo pert inente para alterar las determin acione s objeto de aquel recurso , pues­
to que en el mismo debe decidir cuantas cuestiones deri ven del expediente sin distinci ón cualitativa y
no cabe su limitación a las de pura legalidad (...).»
NOlAS y COMEN1ARIOS
tar a todas, todas deben necesariamente interven ir si se quiere que se pro­
duzca armónicamente y no se produzcan distorsiones en una íntegra orde­
nación del territorio nacional. Por ello, ha de reputarse perfectamente ajus­
tado a la Constitución, pese a ser preconstitucional la Ley sobre Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana, el sistema de esta Ley, en el que sobre
la base de encomendar la dirección de la actividad urbanística del Estado,
hoy tamb ién a las Comunidades Autónomas, y de únicamente asignar a
los Ayuntamientos las facultades que siendo de índole local no hubiesen
sido atribuidas expresamente por ella a otros org anismos (artículos 5° y
214), se efectúa un reparto competencial en la materia que nos ocupa (artí­
culos 31, 35, 40 Y 41), en el que se hace propio de los Ayuntamientos la
formulación del Plan General , así como sus aprobaciones inicial y provisio­
nal , y se reserva al Estado o Comunidad Autónoma, en su caso, su aproba­
ción definitiva, trámite en el cual el Plan puede ser examinado en todos
sus aspecto s sin restricción alguna y, por tanto, no sólo en cuanto a su
legalidad formal o material, sino respecto de su oportunidad y convenien­
cia , tanto para coordinar las soluciones ofrecidas desde le punto de vista
local con las previstas por otras Administracion es, como para garantizar
el acierto técnico de éstas desde una perspectiva más amplia y menos loca­
lista. Corroboración de lo cual cabe hallarla en un texto preconstitucionai
(sic), la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local, en el artículo 25 de la cual se expresa que las competencias de los
Municipios en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urba­
nística se ejercerán en todo caso en los términos de la legislación del Esta­
do y de las Comunidades Autónomas».
B) En la segunda de las sentencias, dictada el 14 de marzo de 1988 (ponen­
te, D. Francisco Javier Delgado Barrio), un particular impugnaba la denegación mu­
nicipal de una licencia de legali zación y de obras y, con motivo de la interposición
del correspondiente recurso, recurre indirectamente el Plan Parcial en que se funda­
mentaba el Ayuntamiento de la Oliva para denegar la licencia, por haber incorpora­
do de oficio, en su día, la Comisión Provincial de Urbanismo diversas modificacio­
nes, debiendo haberse ajustado -según el recurrente- el órgano estatal a tutelar
la actividad municipal sin haber cambiado el modelo territorial propuesto ab initio.
El Tribunal recuerda la línea jurisprudencial seguida y declara en su fundamento
de derecho sexto :
«En otro sentido la parte apelante viene a negar la validez de la modifica­
ción introducida por la Comisión Provincial de Urbanismo y relativa al re­
tranqueo de treinta metros en razón de su carácter discrecional. Implica
esta alegación una impugnación indirecta del Plan Parcial -art. 39,2 de
la Ley j urisdiccional- que ordena el terreno litigioso, perfectamente viable
en razón de la naturaleza jurídica normativa de los Planes -sentencia de
22 de enero de 1988.
Importa en este terreno recordar que una reiterada jurisprudencia -así
sentencias de 13 de octubre de 1986, 26 de enero de 1988, etc.-, aplicando
el antiguo art. 32 de la Ley del Suelo y el actual art. 41 del Texto Refundi­
do, viene poniendo de relieve que el acuerdo de aprobación definitiva de
los Planes no es un simple acto de tutela sobre la decisión local, es decir ,
no es una mera conditio iur is para su eficacia, sino una resolución sustanti­
va que culmina el procedimiento de elaboración de los planes, de suerte
que las precedentes aprobación inicial y provisional son actos de trámite.
Esta concepción del acto de aprobación definitiva queda reflejada en la
expresa dicción del art. 41,2 y 3 del Texto Refundido y de su desarrollo
reglamentario en el ar t. 132 del Reglamento de Planteamiento -en su día
LA AUTO NOMIA..
FRANCISCO JAVIER ENERIZ OLAECHEA
en el art. 32 de la Ley del Suelo de 1956- que configuran dicha aproba­
ción como el resultado del examen del Plan «en todos sus aspectos» tanto
reglados como discrecionales o de oportunidad, afirmación esta última
que, claro está, ha de ser entendida a la luz de las exigencias del principio
de la autonomía municipal proclamado en los arts. 137 y 140 de la Consti­
tución -principio de interpretación conforme a la Con stitución de todo
el ordenamiento jurídico, art. 5°, 1 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial-.
En este sentido es de advertir ante todo que la Constitución atribuye a los
Municipios autonomía «para la gestión de sus respectivos intereses». Esta
es su finalidad u objeto y por tanto la base para una definición positiva
y también para una definición negativa de la autonomía: a) positivamente,
la autonomía municipal significa un derecho de la comun idad local a la
participación, a través de los órganos propios, en el gobierno y admin istra­
ción de cuantos asuntos te atañen, graduándose la intensidad de esta parti­
cipación en función de la relación entre intereses locales y supralocales
dentro de tales materias o asuntos -sentencia del Tribunal Constitucional
32/1981, de 28 de julio -; b) negativamente, es de indicar que la autono­
mía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de
forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intere­
ses generales distintos de los propios de la Entidad -sentencia del Tribunal
Constitucional 4/1981, de 2 de febrero.
Así las cosas y puesto que el urbanismo implica una ordenación integral
del territorio que afecta no solo a los intereses locales sino a otros muy
variados sobre los que como se ha visto no pueden incidir negativamente
las decisiones de los entes locales, hay que entender subsistente el control
de oportunidad que se lleva a cabo con la aprobación definitiva para ga­
rantizar la coordinación de los intereses locales con aquellos por los que
han de velar otras Administraci ones territoriales -así sentencia de 13 de
octubre de 1986-. (oo .).
La claridad en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo viene a confirmar una
vez más las acertadas palabras de los profesores García de Enterria y Parejo Al­
fonso 17:
«Porque el urbanismo, concebido como ordenación integral del territorio,
no es una función pública reducible a una sola esfera administrativa ­
municipal, provincial, regional o estatal-, sino necesariamente compartida
por todas estas. La afirmación, pues, de competencias urbanísticas sustan­
tivas supralocales (regionales o estatales), lejos de significar un atentado
a la autonomía local hoy garantizada en el art o 140 de la Constitución,
se limita a reconocer a cada nivel territorial el ámbito decisorio en la orde­
nación urbanística que corresponda al círculo de intereses públicos que le
está encomendado. Toda otra solución condu ce a una sobrevaloración de
la autonomía local, no sólo injustificada en este caso, sino empobrecedora
de la misma (ahí está el resultado a que ha llevado la mitificación de este
principio en los últimos años, pura coartada con la que encubrir su progre­
17. Lecciones de Derecho..., op. cit., págs. 360-361. Esta postu ra doctrinal ha encontrado plena ratifi­
cación constitucional en la senten cia 227/1988, de 29 de noviembre, del Tribunal Con stitucional, sobre
la ley de Aguas, en cuyo fundamento jurídico 20, apartado d), contempla el acta de aprobación de los
plan es hidrol ógicos de cuenca por el Estado como una actividad de coordinación e integración en un
solo sistema, o rdenando las acciones emprendida s por diversas entidades u órganos, de modo que se
po sibilita la acción homogénea de todos ellos.
NOTAS Y COMENTARIOS
sivo vaciamiento), y, en definitiva, a la desvalorización de los propios ins­
trumentos de ordenación, incapaces así de encauzar y ordenar toda la acti­
vidad con incidencia física de las Administraciones superiores. »
VI.
CONCLUSIONES
A la vista de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, no nos queda sino co­
legir lo siguiente:
1°) La aprobación definitiva de los planes urbanísticos por la Comisión de
Urbanismo y Medio Ambiente de Navarra es el acto resolutorio y sustantivo en que
finaliza el procedimiento de formulación y aprobación de los planes, procedimiento
en el que se vertebra el ejercicio de competencias concurrentes por la Administración
de la Comunidad Foral de Navarra y por las entidades locales en una materia com ­
partida, cual es el urbanismo.
2°) El acto de aprobación definitiva de los planes generales y de las normas
subsidiarias conlleva un doble control de la Administración de la Comunidad Foral
de Navarra sobre la actuación de la entidad local respectiva: de legalida, en el que
se examina la conformidad del Plan con el ordenamiento jurídico en sus aspectos
tanto formales como materiales, y de oportunidad, con el fin de asegurar la coordi­
nación entre las decisiones locales y las exigencias postuladas por la Administración
Foral, en su función directiva, en materia de urbanismo.
3°) Sin perjuicio de lo que pueda decir en contrario el Tribunal Constitucio­
nal, lo cierto es que, al haber interpretado la aprobación definitiva conforme a lo
señalado en los puntos 1° Y 2° precedentes, la Administración de la Comunidad
Foral de Navarra se ha ajustado plenamente a Derecho y al marco legal hoy vigente,
sin que tengan fundamento jurídico alguno las imputaciones de interferencia en el
modelo territorial de cada municipio, basadas en una errónea concepción del consti­
tucional principio de autonomía municipal o en una equívoca aplicación del artículo
13 de la Ley Foral 2/1986 a una materia compartida entre las Administraciones, co­
mo es el urbanismo.
4°) La autonomía municipal en materia de urbanismo debe ajustarse en to­
do caso a lo que dispongan las leyes estatales y forales reguladores de la materia,
quedando, de forma general, las atribuciones locales limitadas a la facultad de pro­
puesta de un modelo de territorio que la Administración de la Comunidad Foral
de Navarra puede finalmente modificar y sustituir por otro más acorde con el inte­
rés general comunitario.
LA AUTONOMIA...