Los consejos nacionales como mecanismos de apoyo para

El XXIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública 2010
"El Fortalecimiento del Alto Gobierno para el Diseño, Conducción y Evaluación de Políticas Públicas"
Caracas, 2010
Los consejos nacionales como mecanismos de apoyo para la toma de decisiones:
el caso del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México
Perla Carolina Gris Legorreta
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Tercer Premio
Introducción
La mejora de la gestión pública ha sido un tema recurrente durante los últimos años a nivel
mundial, el caso de América Latina no es la excepción. En este contexto, uno de los aspectos más
relevantes es la identificación de mecanismos que contribuyan al fortalecimiento de los gobiernos
en todos sus niveles.
En la actualidad, existe una creciente necesidad de enfatizar en los mecanismos utilizados por
el Alto Gobierno para la toma de decisiones y, en general, para la dirección de la acción pública; el
Alto Gobierno entendido como las altas esferas de los aparatos gubernamentales. La complejidad
impuesta por el contexto mundial actual hace más urgente la implementación de mecanismos que
permitan robustecer el proceso de políticas públicas en cada una de sus etapas para acercar la acción
pública a las necesidades sociales.
Dentro de los distintos mecanismos que se han identificado para el fortalecimiento del Alto
Gobierno se encuentra la creación de instancias especializadas, dentro del aparato gubernamental,
cuya función sea asesorar a las áreas directivas del gobierno en distintos temas de política pública
como educación, salud, empleo, migración, entre otros. Como parte de estas instancias de análisis y
asesoría se encuentran los consejos nacionales, las cuales fungen como entidades de apoyo en la
toma de decisiones y en la coordinación con otros actores que participan en el proceso de políticas
públicas. Su fortaleza principal radica en ser agencias especializadas en áreas de política que, por su
complejidad, requieren de una atención y tratamiento especial. Adicionalmente, generan
información especializada, actualizada y confiable acerca de un tema en específico con el fin de
contribuir al proceso de toma de decisiones gubernamentales.
En México, existen múltiples consejos nacionales, especializados en distintos sectores de la
vida pública, con características disímiles pero que comparten la función de asesoría y coordinación
con otros actores. Podemos mencionar, entre otros, al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACYT), al Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y al Consejo Nacional para
Prevenir la Discriminación (CONAPRED) y al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL).
El presente trabajo tiene como objetivo analizar el rol de los consejos nacionales como
instancias de asesoramiento y apoyo en el proceso de toma de decisiones en la administración
pública federal. De manera específica, se aborda el caso del Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social, un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal
(APF) mexicana cuyo objeto es normar la evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social,
además de establecer lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la
pobreza.
El CONEVAL se constituyó el 24 de agosto de 2005 al publicarse en el Diario Oficial de la
Federación el Decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social. Su creación respondió a la necesidad de contar con un organismo para evaluar
las políticas públicas nacionales en materia de desarrollo social, así como para la generación de
instrumentos y herramientas para la medición de la pobreza. Lo anterior se encuentra plasmado en
la Ley General de Desarrollo Social, al señalar en su artículo 36, que el CONEVAL debe establecer
los lineamientos y criterios para la definición identificación y medición de la pobreza. Asimismo, la
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misma Ley, en el artículo 72, señala que el CONEVAL será también la instancia encargada de la
evaluación de la política de desarrollo social verificando de manera periódica el cumplimiento de
los objetivos de la misma.
El documento se compone de tres apartados. En el primero se presenta el marco teórico que
sustenta el análisis. En esta parte teórica se exponen aspectos relevantes acerca de la toma de
decisiones en el ámbito gubernamental, así como de las principales características de los consejos
nacionales. De igual manera, se describen brevemente algunos de los consejos que funcionan
actualmente en México.
El segundo apartado está enfocado en la descripción del caso, objeto de estudio, el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. En esta descripción se presenta
información relativa a las atribuciones que le confiere fundamentalmente la Ley General de
Desarrollo Social, así como información acerca de su estructura orgánica. En esta sección se
señalan también las principales actividades que realiza el CONEVAL, tanto en lo concerniente a la
medición de la pobreza, como en materia de evaluación de programas sociales.
En el tercer apartado se concentra el análisis del caso al presentar la evidencia y
argumentación acerca de la injerencia del CONEVAL en la toma de decisiones del Alto Gobierno
mexicano. En este sentido, destaca la participación del Consejo en actividades sustantivas de la
gestión pública como es la conformación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), el
establecimiento de Zonas de Atención Prioritaria (ZAP) para el desarrollo social y el análisis de la
evolución del gasto social.
Finalmente se presentan las conclusiones derivadas del análisis así como algunos temas a
considerar para una futura agenda de investigación en temas de fortalecimiento del alto gobierno,
particularmente en países latinoamericanos.
Capítulo 1. Marco teórico
1.1 El proceso de toma de decisiones
La toma de decisiones es un proceso cuya complejidad ha sido analizada de manera constante
en la literatura de negocios y gestión pública. La Real Academia Española define una decisión
como una “determinación, resolución que se toma o se da en una cosa dudosa” (RAE, 2010). Dicha
determinación implica un proceso compuesto de tres acciones fundamentales: la definición del
problema, la identificación de las alternativas y, finalmente, la selección de la que se considera la
mejor alternativa (Dewey en Barba-Romero, 1984:18).
Diagrama 1. Proceso de toma de decisiones
Fuente: Elaboración propia.
A pesar de la aparente sencillez del proceso, existe un número importante de factores que
incrementan su complejidad, por ejemplo, la existencia de múltiples tomadores de decisiones, la
multiplicidad de alternativas de acción, los resultados y el impacto que tendrán cada una de las
decisiones o la incertidumbre generada por las contingencias del contexto. La teoría normativa de la
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decisión, identifica cinco elementos que describen la toma de decisiones como problemática: 1)
acciones, entendidas como la serie de alternativas con las que cuenta el decisor; 2) estados de la
naturaleza, todas aquellas situaciones no controlables por el decisor; 3) distribución de
probabilidad, es decir, la posibilidad de ocurrencia de los estados de la naturaleza; 4) resultados,
representa la serie de eventos que ocurren al tomar una alternativa determinada, dado un estado de
la naturaleza que se haya presentado; 5) criterios de decisión, son los lineamientos establecidos para
seleccionar la decisión más adecuada en relación con la información previa. (Barba-Romero, 1984:
21)
Si bien cada una de las etapas del proceso de toma de decisiones es relevante, las primeras
tienen una importancia particular, debido a que es durante dichas etapas cuando se construyen las
bases para la búsqueda de soluciones (Nutt, 1993: 227). La construcción de estas bases recae
principalmente en la información disponible y la racionalidad de los decisores. En este sentido, el
proceso de toma de decisiones implica que los decisores tengan una racionalidad multidimensional,
esto significa que los decisores pueden ser racionales en un sentido, mientras que no lo son en otro
(Eisenhardt y Zbaracki, 1992: 22), así, pueden no tomar la mejor alternativa de solución a un
problema.
La teoría de toma de decisiones también ha trascendido las indagaciones teóricas, dedicando
un espacio importante al análisis de los procesos de toma de decisión que se realizan en la praxis.
En este sentido, el análisis de estos procesos se ha concentrado en la valoración en relación con sus
resultados obtenidos. Autores como March y Olsen (1986) y March, Olsen y Cohen (1972) señalan
que existe evidencia empírica de que las decisiones se toman de manera desordenada y que
presentan una desvinculación entre la información y las decisiones. Por otra parte, existen autores
que han documentado que en aquellos procesos de toma de decisión en donde se recolectó,
sistematizó y analizó información relevante acerca del problema en cuestión, se identificó que la
toma de decisiones resultó más efectiva (Sutcliffe y McNamara, 2001: 485). Por lo anterior, la
generación, sistematización y análisis de información es uno de los elementos dentro del proceso de
toma de decisiones más relevantes. Como se mencionó, una decisión más informada tiende a
reflejarse en una decisión más acertada.
1.2 La decisión pública
Podemos entender la decisión pública como “la que toma el poder público de acuerdo con su
proyecto de gobierno, con sus propios procedimientos y reglamentos, como su acto soberano, es
decir, bajo su exclusiva responsabilidad” (Curzio en Miklos 2000: 162). Así, las consecuencias de
las decisiones públicas invariablemente recaerán sobre la sociedad.
La complejidad de las decisiones públicas aumenta cuando se incorpora el factor de la
pluralidad de las sociedades, es decir, se espera que los gobiernos decidan y actúen considerando y
atendiendo a las necesidades e intereses de los distintos grupos de la sociedad. En el ámbito
gubernamental, el proceso de toma de decisiones presenta una característica distintiva del resto: las
decisiones conllevan la participación de la colectividad, es decir, el proceso, debe existir una
deliberación pública acerca del problema en cuestión, realizada a través de distintos mecanismos de
participación ciudadana.
Aunado a lo anterior, las decisiones públicas implican también negociaciones políticas
producto de la contraposición de intereses de los distintos grupos de la sociedad. Ante este
escenario, las coyunturas de carácter político o social son indispensables para la promoción de una
determinada iniciativa en materia de políticas públicas (Maldonado, 2000: 9). La sociedad está
compuesta por múltiples individuos y organizaciones con intereses diversos, muchos de ellos
contrapuestos. La pluralidad de las sociedades modernas obliga a multiplicar los espacios para el
intercambio de información, debate y negociaciones para llegar a consensos y materializar las
aspiraciones sociales en acciones públicas.
Curzio ha identificado el proceso de toma de decisiones en el ámbito gubernamental. Dicho
proceso se compone de tres elementos: la generación de información a priori, el proceso de
decisión y, finalmente, la decisión adoptada. La generación de información es la etapa del proceso
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en la que se recolectan y sistematizan datos con el propósito de obtener insumos para la toma de
decisiones. El proceso de decisión, de acuerdo con este autor, se encuentra afectado por factores
como la confianza en el proceso deliberativo, las normas que rigen la decisión, los intereses de los
distintos grupos sociales, criterios políticos, intereses personales, entre otros. Finalmente, a partir de
la decisión adoptada se establecen los criterios para su implementación, así como la identificación
de los resultados esperados (Curzio en Miklos, 2000: 167)
Diagrama 2. Proceso de decisión en el ámbito gubernamental
Fuente: Curzio, 2000.
La toma de decisiones cobra aún mayor importancia cuando se le vincula con el diseño de
políticas públicas. Entenderemos a las políticas públicas como “el conjunto de decisiones que se
traducen en acciones estratégicamente seleccionadas [dentro de un conjunto de alternativas,
conforme a una jerarquía de valores y preferencia de los interesados]” (Mariñez, 2009: 81). En este
sentido, ante un problema público identificado, deben establecerse opciones de política para
establecer cursos de acción para su atención.
1.3 La información como un insumo para la toma de decisiones
En cualquier organización, y primordialmente en el caso de la administración pública, la
información representa un insumo de gran valor para la toma de decisiones. La importancia de
contar con información suficiente para efectuar una toma de decisiones efectiva en el sector público
se debe fundamentalmente porque los recursos empleados en las organizaciones del Estado tienen
un carácter públicos, asimismo, las acciones producto de esas decisiones tendrá un efecto sobre la
colectividad.
En este sentido, la generación, sistematización y análisis de información es una de las etapas
del proceso de toma de decisiones de mayor relevancia debido a que es en esta etapa es donde se
gestan los argumentos para la justificación y legitimación de una decisión (Majone, 1998).
Así, la información representa un recurso indispensable no sólo para mejorar la capacidad de
gestión de los gobiernos, sino también para promover la participación de la sociedad en las
decisiones públicas (CLAD y Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional, 2005: 5). En
contexto, los sistemas de información tienen como principal objetivo facilitar a los tomadores de
decisión la información en la forma y momento preciso para alcanzar un objetivo determinado.
De esta forma, la información representa un insumo importante durante todas las etapas del
ciclo de políticas públicas. De acuerdo con Aguilar, son elementos fundamentales del proceso de
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políticas públicas: la identificación de un problema público (agenda), la selección de un curso de
acción a partir de un conjunto de alternativas (diseño), la instrumentación de dicha decisión
(implementación) y, finalmente, la valoración del resultado (evaluación) (Aguilar, 1993). Por
ejemplo, durante la etapa de la agenda, permite identificar cuáles son los problemas públicos que
demandan atención más urgente. En el diseño, la información es una herramienta indispensable para
delimitar el contenido y el alcance de las políticas.
En materia de implementación, contar con un sistema de información adecuado permitirá
detectar oportunamente posibles fallas en la instrumentación de la política. Finalmente, en la
evaluación la información es la base para emitir juicios acerca de la efectividad de una determinada
política, dado que “impulsa el desarrollo de una cultura del desempeño en la administración pública
capaz de sustenta una mejor formulación de políticas y una más eficiente toma de decisiones
presupuestarias” (Banco Mundial, 2009).
1.4 La toma de decisiones en materia de política social
La política social puede entenderse como el conjunto de acciones orientadas a la protección
de los derechos sociales. La Ley General de Desarrollo Social, en su artículo sexto, establece como
derechos para el desarrollo social, los relativos a la educación, a la salud, a la alimentación, a la
vivienda, al disfrute de un medio ambiente sano, al trabajo y a la seguridad social, así como a la no
discriminación.
En este contexto, en materia de desarrollo social la información se enfoca en identificar las
distintas problemáticas que aquejan a la población y que impiden o frenan su desarrollo.
Especialmente, la generación y sistematización de información se concentra en el análisis y la
caracterización de la pobreza.
En las esferas gubernamentales de alto nivel, como son los ministerios o secretarías de
Estado, las decisiones acerca de la política social, por su importancia, incorporan la participación de
diversos actores y de mecanismos para el desarrollo de planes y programas. Uno de los mecanismos
utilizados para acompañar el proceso de toma de decisiones es la creación de consejos nacionales
que de distintas maneras, provean herramientas útiles para el proceso de políticas públicas.
Conforme a la experiencia internacional, los consejos nacionales son agencias
gubernamentales, generalmente autónomas, cuyo objetivo principal es la generación de información
y recomendaciones para el gobierno central en una determinada materia. Dichas agencias poseen
características particulares de acuerdo con la naturaleza de la materia que atienden. A pesar de lo
anterior, existen algunas características comunes que poseen este tipo de consejos:
I. Se conciben como instancias para la atención específica de un problema público
determinado (atención a personas con discapacidad) o para la ejecución de una actividad
determinada (garantizar la seguridad nacional).
II. Se prevé que funjan como instancias para favorecer la coordinación y cooperación de
manera horizontal (con otras dependencias o entidades del gobierno federal), así como de manera
vertical (con gobiernos estatales o subnacionales).
III. Generan información especializada, actualizada y confiable acerca de un tema en
específico (salud, educación, empleo, etc.) con el fin de contribuir al proceso de toma de decisiones
gubernamentales.
IV. La capacidad administrativa tiende a ser reducida, dado que su naturaleza es consultiva,
no operativa.
V. En ocasiones, están vinculados, administrativa o presupuestalmente, a una dependencia
o entidad de los gobiernos nacionales.
En términos generales, los consejos nacionales fungen como instancias de apoyo en la toma
de decisiones y en la coordinación con otros actores. Su fortaleza principal radica en ser agencias
especializadas en áreas de política que, por su complejidad, requieren de una atención y tratamiento
especial.
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1.4.1 Los Consejos Nacionales en México
En México, los consejos nacionales están regulados por la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, la cual en su artículo tercero, señala que el Poder Ejecutivo podrá
auxiliarse de entidades de la administración pública, dentro de las cuales se encuentran los
organismos descentralizados, siendo ésta la figura recurrente bajo la cual se constituyen los distintos
consejos nacionales con los que cuenta el gobierno federal. Los organismos descentralizados, de
acuerdo con el artículo 45 de la citada Ley, se caracterizan ser entidades creadas por ley o decreto
del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y
patrimonio propio.
Al respecto, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en el artículo 14, señala que los
organismos descentralizados serán aquéllos cuyo objeto sea:
I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;
II. La prestación de un servicio público o social; o
III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.
Asimismo, la citada Ley (artículo 17) también establece que la administración de los
organismos descentralizados corresponderá a un órgano de gobierno, una junta de gobierno y un
director general. Los organismos descentralizados deben inscribirse en el Registro Público de
Organismos Descentralizados de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SCHP).
Dicho registro deberá contener información como: a) el Estatuto Orgánico y sus reformas o
modificaciones; b) los nombramientos de los integrantes del Órgano de Gobierno así como sus
remociones; c) los nombramientos y sustituciones del Director General y en su caso de los
Subdirectores y otros funcionarios que lleven la firma de la entidad; d) los poderes generales y sus
revocaciones; e) el acuerdo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o de la dependencia
coordinadora del sector en su caso que señale las bases de la fusión, extinción o liquidación, de
conformidad con las leyes o decretos que ordenen las mismas (LFEP, artículo 25).
Dentro de los organismos descentralizados forman parte de la administración paraestatal
mexicana, se encuentran los consejos nacionales, cuyo objetivo, como se señaló, es ser entidades
asesoras y de apoyo para el Ejecutivo Federal en distintas materias de política pública. De manera
sucinta, se describen brevemente algunos de los consejos nacionales de mayor relevancia en el país.
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt)
Objeto: Ser la entidad asesora del Ejecutivo Federal y especializada para articular las
políticas públicas del gobierno federal y promover el desarrollo de la investigación científica, el
desarrollo tecnológico y la innovación a fin de impulsar la modernización tecnológica del país.
Naturaleza: Es un organismo descentralizado del Estado, no sectorizado, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, que goza de autonomía técnica, operativa y administrativa.
Órgano de Gobierno: Cuenta con una Junta de Gobierno integrada por trece miembros (con
la participación de representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de
Economía, la Secretaría de Educación Pública Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
la Secretaría de Energía, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación y la Secretaría de Salud).
Principales atribuciones:
a) Generar el vínculo para la relación de las entidades paraestatales reconocidas como centros
públicos de investigación con el Gobierno Federal.
b) Participar como representante del gobierno federal en los órganos de gobierno de los
centros públicos de investigación CONACYT.
c) Participar en la elaboración de programas sectoriales, tomando en cuenta las propuestas
que presenten las entidades bajo su coordinación sectorial.
d) Coordinar el proceso de programación y presupuestación, conocer la operación y evaluar
los resultados de las entidades paraestatales bajo su coordinación sectorial.
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Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED)
Objeto: Contribuir al desarrollo cultural, social y democrático del país; llevar a cabo las
acciones conducentes para prevenir y eliminar la discriminación; formular y promover políticas
públicas para la igualdad de oportunidades y de trato a favor de las personas que se encuentren en
territorio nacional, y coordinar las acciones de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo
Federal en materia de prevención y eliminación de la discriminación.
Naturaleza: Es un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal,
sectorizado a la Secretaría de Gobernación, con personalidad jurídica y patrimonio propios y goza
de autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de su objeto social.
Órgano de Gobierno: Cuenta con una Junta de Gobierno y un Presidente del Consejo.
Principales atribuciones:
a) Diseñar estrategias e instrumentos, así como promover programas, proyectos y acciones
para prevenir y eliminar la discriminación;
b) Verificar la adopción de medidas y programas para prevenir y eliminar la discriminación
en las instituciones y organizaciones públicas y privadas, así como expedir los reconocimientos
respectivos;
c) Desarrollar, fomentar y difundir estudios sobre las prácticas discriminatorias en los
ámbitos político, económico, social y cultural;
d) Realizar estudios sobre los ordenamientos jurídicos y administrativos vigentes en la
materia, y proponer, en su caso, de conformidad con las disposiciones aplicables, las
modificaciones que correspondan.
Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE)
Objeto: Allegarse de recursos complementarios económicos y técnicos, nacionales o
extranjeros para aplicarlos al mejor desarrollo de la educación en el país, así como a la difusión de
la cultura mexicana en el exterior.
Naturaleza: Es un organismo descentralizado, de la Administración Pública Federal, con
personalidad jurídica y patrimonio propios.
Órgano de Gobierno: Cuenta con una Junta Directiva y un Director General. La Junta
Directiva cuenta con la participación del Secretario de Educación Pública, quien lo presidirá; los
Titulares de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Programación y Presupuesto y del
Banco de México.
Principales Atribuciones:
a) Establecer los medios e instrumentos para generar u obtener los recursos económicos
necesarios;
b) Administrar los recursos obtenidos, destinándolos al impulso de tareas educativas y
culturales;
c) Investigar, desarrollar, implantar, operar y evaluar nuevos modelos educativos que
contribuyan a expandir o mejorar la educación y el nivel cultural en el país, de acuerdo con los
lineamientos que al efecto determine la Secretaría de Educación Pública;
d) Participar conforme a las disposiciones legales aplicables, en sociedades mercantiles y
civiles, asociaciones; y en general instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras
vinculadas con la educación y la cultura, de tal modo que se consiga el mejor cumplimiento de su
objeto.
Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI)
Objeto: Proponer medidas para la planeación, formulación, instrumentación, ejecución y
seguimiento de la Política Nacional de Vivienda.
Naturaleza: Depende de la Comisión Nacional de Vivienda, la cual es un organismo
descentralizado, de utilidad pública e interés social, no sectorizado, con personalidad jurídica y
patrimonio propio.
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Principales Atribuciones:
a) Conocer, analizar y formular propuestas respecto de las políticas de vivienda contenidas en
el Programa Nacional de Vivienda y en los programas que de éste se deriven, y emitir opiniones
sobre su cumplimiento;
b) Opinar sobre los presupuestos de las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal y de los organismos nacionales, estatales y, en su caso, municipales, destinados a
programas y acciones habitacionales;
c) Proponer los cambios estructurales necesarios en el sector vivienda, de conformidad con
los análisis que se realicen en la materia, así como del marco regulatorio federal, de las entidades
federativas y de los municipios;
d) Proponer criterios para la planeación y ejecución de las políticas y programas de vivienda
en los ámbitos federal, regional, estatal y municipal.
Tabla 1. Principales consejos nacionales en México
Consejo
Consejo
Nacional de
Ciencia y
Tecnología
(Conacyt)
Objeto
Ser la entidad asesora del Ejecutivo
Federal y especializada para articular
las políticas públicas del gobierno
federal y promover el desarrollo de la
investigación científica, el desarrollo
tecnológico y la innovación a fin de
impulsar la modernización tecnológica
del país.
Naturaleza
Órgano de gobierno
Organismo descentralizado del
Estado, no sectorizado, con
personalidad jurídica y patrimonio
propio, que goza de autonomía
técnica, operativa y administrativa.
Junta de gobierno
Junta de Gobierno y
un Presidente del
Consejo
Junta Directiva y un
Director General
Consejo
Nacional para
Prevenir la
Discriminació
n
(CONAPRED)
Contribuir al desarrollo cultural, social
y democrático del país; llevar a cabo
las acciones conducentes para prevenir
y eliminar la discriminación.
Organismo público descentralizado
de la Administración Pública
Federal, sectorizado a la Secretaría
de Gobernación, con personalidad
jurídica y patrimonio propios y
goza de autonomía técnica y de
gestión para el cumplimiento de su
objeto social.
Consejo
Nacional de
Fomento
Educativo
(CONAFE)
Allegarse de recursos
complementarios económicos y
técnicos, nacionales o extranjeros para
aplicarlos al mejor desarrollo de la
educación en el país, así como a la
difusión de la cultura mexicana en el
exterior.
Organismo descentralizado, de la
Administración Pública Federal,
con personalidad jurídica y
patrimonio propios.
Consejo
Nacional de
Vivienda
(CONAVI)
Proponer medidas para la planeación,
formulación, instrumentación,
ejecución y seguimiento de la Política
Nacional de Vivienda.
Depende de la Comisión Nacional
de Vivienda, la cual es un
organismo descentralizado, de
utilidad pública e interés social, no
sectorizado, con personalidad
jurídica y patrimonio propio.
Fuente: Elaboración propia.
Capítulo 2. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
2. 1 Antecedentes
La Ley General de Desarrollo Social, en su artículo 81, establece la creación del Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) como un organismo
descentralizado de la Administración Pública Federal (APF) mexicana regulado por la Ley Federal
de Entidades Paraestatales que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía
técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines, el cual está
sectorizado, para fines presupuestales, a la Secretaría de Desarrollo Social. El 24 de agosto de 2005
se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se regula el Consejo Nacional
de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
La creación del CONEVAL respondió a la necesidad de contar con un organismo para
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evaluar las políticas públicas nacionales en materia de desarrollo social, así como para la generación
de instrumentos y herramientas para la medición de la pobreza. Lo anterior se encuentra plasmado
en la Ley General de Desarrollo Social, al señalar en su artículo 36, que el CONEVAL debe
establecer los lineamientos y criterios para la definición identificación y medición de la pobreza.
Asimismo, la misma Ley, en el artículo 72, señala que el CONEVAL será también la instancia
encargada de la evaluación de la política de desarrollo social verificando de manera periódica el
cumplimiento de los objetivos de la misma.
2.2 Objeto de creación y atribuciones
A partir de lo anterior, el artículo 1 del Decreto por el que se regula el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social, establece como su objeto de creación:
“Normar y coordinar la evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social y las
políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas; y
Establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la
pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad”
En el artículo 5 del mismo documento se establecen las atribuciones del CONEVAL:
I.
Revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas,
metas y acciones de la política de desarrollo social, por sí mismo o a través de uno o varios
organismos independientes;
II.
Establecer criterios de resultados para la definición de zonas de atención prioritaria;
III.
Previo a su aprobación, someter la propuesta de indicadores a que se refiere el
Capítulo I, del Título Quinto de la Ley General de Desarrollo Social, a la consideración de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Cámara de Diputados por conducto de la Auditoría
Superior de la Federación, para que emitan las recomendaciones que en su caso estimen pertinentes;
IV.
Una vez cumplido el requisito previsto en la fracción anterior, aprobar los
indicadores que en la misma se señalan, a efecto de medir la cobertura, calidad e impacto de los
programas y acciones de desarrollo social y verificar que dichos indicadores reflejen el
cumplimiento de sus objetivos y metas;
V.
Establecer criterios y lineamientos para las metodologías de evaluación sobre la
política y los programas de desarrollo social;
VI.
Emitir la convocatoria, en su caso, para los organismos evaluadores independientes;
VII.
Definir los requisitos que deberán cumplir los organismos evaluadores
independientes, de conformidad con las disposiciones legales aplicables;
VIII.
Establecer los lineamientos y criterios para que los responsables de la operación de
los programas y acciones de desarrollo social de la Administración Pública Federal, realicen sus
evaluaciones internas de manera eficiente, objetiva y clara;
IX.
Coordinarse con los responsables de la operación de los programas y acciones de
desarrollo social a que se refiere la fracción anterior y prestar la colaboración que resulte necesaria;
X.
Establecer lineamientos para realizar estudios y diagnósticos relacionados con la
conveniencia, viabilidad y eficiencia de todo programa nuevo de evaluación del desarrollo social;
XI.
Solicitar, en su caso, a quienes intervengan en la ejecución de los programas sujetos
a evaluación, la información necesaria para este fin;
XII.
Aprobar el informe sobre la política y programas de desarrollo social, con base en
los resultados de las evaluaciones y otros estudios que al efecto se realicen;
XIII.
Dar a conocer los resultados de las evaluaciones y otros estudios referentes al
desarrollo social;
XIV.
Utilizar las evaluaciones para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas
en la política de desarrollo social y contribuir a mejorar su operación y resultados;
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XV.
Formular el informe de resultados de las evaluaciones, el cual deberá entregarse a
las Comisiones de Desarrollo Social de las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de
la Unión y a la Secretaría;
XVI.
Emitir sugerencias y recomendaciones al Ejecutivo Federal, a la Comisión
Intersecretarial de Desarrollo Social y a la Comisión Nacional de Desarrollo Social, sobre la política
y los programas de desarrollo social, con base en los resultados de las evaluaciones e
investigaciones disponibles;
XVII.
Recibir y, en su caso, considerar las propuestas temáticas y metodológicas de
evaluación que sugieran los sectores público, social y privado relacionados con el desarrollo social;
XVIII. Impulsar y fortalecer la cultura de la evaluación en todos los ámbitos relacionados
con la política de desarrollo social;
XIX.
Realizar estudios e investigaciones en la materia;
XX.
Formular un informe ejecutivo anual sobre las evaluaciones realizadas;
XXI.
Actuar, en su caso, como órgano de consulta y asesoría en materia de evaluación de
programas sociales y medición de pobreza, de las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal, de las autoridades estatales y municipales, así como de los sectores social y
privado;
XXII.
Concretar acuerdos y convenios con las autoridades de desarrollo social de estados
y municipios y, en su caso, con organizaciones de los sectores social y privado, para promover la
evaluación de programas y acciones;
XXIII. Promover mecanismos de acceso a las bases de datos de las evaluaciones para un
adecuado análisis de la planeación, investigación, capacitación y enseñanza;
XXIV. Establecer los criterios y lineamientos para la definición, identificación y medición
de la pobreza, tomando en cuenta los indicadores a que se refiere el artículo 36 de la Ley y realizar
los estudios correspondientes con la periodicidad que establece el artículo 37 de la misma;
XXV. Garantizar la transparencia, objetividad y rigor técnico en el cumplimiento de la
atribución que señala la fracción anterior, utilizando la información que genere el Instituto Nacional
de Estadística, Geografía e Informática, independientemente de otros datos que se estime
conveniente, en términos de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley;
XXVI. Dar a conocer los resultados sobre la medición de la pobreza;
XXVII. Coordinarse con la Comisión Nacional de Desarrollo Social para consolidar una
adecuada integración y fomento al federalismo, sobre bases de coordinación, colaboración y
concertación de estrategias y programas de desarrollo social, así como con la Comisión
Intersecretarial de Desarrollo Social, en el diseño y ejecución de la Política Nacional de Desarrollo
Social, y
XXVIII. Promover cursos, talleres y seminarios de manera permanente, para el desarrollo y
conocimiento de técnicas y metodologías de evaluación y de medición de la pobreza.
2.3 Estructura Orgánica
El CONEVAL se caracteriza por ser un organismo público con un aparato burocrático
pequeño. Dadas sus funciones en materia de coordinación, muchas de las actividades,
especialmente en el ámbito de la evaluación de programas, se realiza a través de la contratación de
evaluadores externos. En la actualidad, el CONEVAL cuenta con un Comité Directivo (órgano de
gobierno), una Comisión Ejecutiva, una Secretaría Ejecutiva y cuatro Direcciones Generales
Adjuntas, así como un Órgano Interno de Control, el cual depende jerárquica y funcionalmente de
la Secretaría de la Función Pública.
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Diagrama 3. Estructura Orgánica Básica del CONEVAL
Fuente: Elaboración propia con base en información del CONEVAL.
Las cuatro Direcciones Generales Adjuntas sobre las cuales recae la operación del
CONEVAL son las siguientes:
Dirección General Adjunta de Administración
Se encarga fundamentalmente de administrar los recursos humanos, materiales y financieros
del Consejo con el fin de proveer oportunamente los servicios administrativos necesarios para el
óptimo funcionamiento de las áreas del Consejo.
Dirección General Adjunta de Pobreza
La principal función de esta dirección es coordinar las actividades relativas a la generación de
lineamientos, metodologías e instrumentos para la medición, identificación y definición de la
pobreza.
Dirección General Adjunta de Evaluación
Su principal función consiste en coordinar la evaluación de la política social del gobierno
federal, así como establecer metodologías, lineamientos y criterios para llevar a cabo dicha
evaluación.
Dirección General Adjunta de Coordinación
Se encarga principalmente de brindar asesoría en materia jurídica y además de la
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representación ante cualquier tribunal y autoridad administrativa y judicial.
2.4 Órgano de gobierno
El Comité Directivo es el órgano encargado de la administración del Consejo, está integrado
por el Titular de la Secretaría de Desarrollo Social o la persona que éste designe, seis investigadores
académicos elegidos a través de una convocatoria pública, un representante de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, un Secretario Técnico y un Prosecretario designado por el Comité.
(Artículo 10 del Estatuto Orgánico de Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social). Dentro de sus facultades se encuentra la aprobación de informes, acuerdos y resoluciones
que emita la Comisión Ejecutiva.
La Comisión Ejecutiva es el órgano técnico-auxiliar del Comité Directivo, está conformado
por los seis investigadores académicos (quienes deben pertenecer al Sistema Nacional de
Investigadores) y por el Secretario Ejecutivo. Sus atribuciones están establecidas en el artículo 20
del Estatuto Orgánico:
I.
Evaluar la política de desarrollo social en los términos previstos en el artículo 72 de
la Ley;
II.
Formular los criterios de resultados, con base a las estimaciones de pobreza, para la
definición de zonas de atención prioritaria;
III.
Someter a consideración del Comité la aprobación de los indicadores a los que se
refiere el capítulo I del Título Quinto de la Ley General de Desarrollo Social a efecto de medir la
cobertura, calidad e impacto de los programas y acciones de desarrollo social, así como para vigilar
que dichos indicadores reflejen el cumplimiento de sus objetivos y metas;
IV.
Proponer criterios y lineamientos para las metodologías de evaluación sobre la
política y los programas de desarrollo social;
V.
Someter a consideración del Comité los requisitos mínimos que deberán cumplir los
organismos evaluadores independientes que participen en las convocatorias que emita el Consejo o
en las que emitan las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal responsables
de la operación de los programas, acciones y recursos federales sujetos a evaluación, de
conformidad con las disposiciones legales aplicables;
VI.
Proponer los mecanismos de coordinación necesarios a efecto de que la
información y los resultados derivados de las evaluaciones aplicadas a los programas, metas y
acciones de desarrollo social, retroalimenten la cobertura, calidad, impacto, fondeos y objetivo
social de dichos programas, metas y acciones;
VII.
Elaborar y someter a la consideración del Comité lineamientos para realizar
estudios y diagnósticos relacionados con la conveniencia, viabilidad y eficiencia de implementar
todo programa de desarrollo social nuevo;
VIII.
Solicitar, en su caso, a quienes intervengan en la ejecución de los programas sujetos
a evaluación, la información necesaria para este fin;
IX.
Formular el informe de resultados de las evaluaciones, con base en los resultados de
las evaluaciones y otros estudios que al efecto se realicen;
X.
Dar a conocer los resultados de las evaluaciones y otros estudios referentes al
desarrollo social;
XI.
Proponer el programa anual para el desarrollo de evaluaciones, estudios y
diagnósticos de los programas de desarrollo social que vaya a desarrollar el Consejo por sí mismo o
a través de organismos evaluadores independientes;
XII.
Revisar las evaluaciones que realice por sí mismo el Consejo, así como las
evaluaciones que contrate con organismos evaluadores independientes y someter los resultados a
consideración del Comité para su aprobación;
XIII.
Utilizar las evaluaciones para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas
en la política de desarrollo social y contribuir a mejorar su operación y resultados;
XIV.
Elaborar los proyectos de sugerencias y recomendaciones al Ejecutivo Federal, a la
Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social y a la Comisión Nacional de Desarrollo Social, sobre
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la política y los programas de desarrollo social, con base en los resultados de las evaluaciones e
investigaciones disponibles;
XV.
Recibir y, en su caso, considerar las propuestas temáticas y metodológicas de
evaluación que sugieran los sectores público, social y privado relacionados con el desarrollo social;
XVI.
Realizar estudios e investigaciones en materia de evaluación de programas sociales,
así como en identificación y medición de la pobreza;
XVII.
Actuar, en su caso, como órgano de consulta y asesoría en materia de evaluación de
programas sociales y medición de pobreza, de las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal, de las autoridades estatales y municipales, así como de los sectores social y
privado, cuando le sea solicitado;
XVIII. Promover mecanismos de acceso e interconexión de las bases de datos de las
evaluaciones para un adecuado análisis de planeación, investigación, capacitación y enseñanza;
XIX.
Presentar al Comité los criterios y lineamientos para la definición, identificación y
medición de la pobreza, tomando en cuenta los indicadores a los que se refiere el artículo 36 de la
Ley y realizar los estudios correspondientes con la periodicidad y desagregación geográfica
establecidos en el artículo 37 de la misma;
XX.
Proponer los mecanismos para garantizar la transparencia, objetividad y rigor
técnico en el cumplimiento de la atribución que establece la fracción anterior, utilizando la
información que genere el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, con
independencia de otros datos que se estime convenientes, en términos de lo dispuesto por el artículo
36 de la ley;
XXI.
Dar a conocer y difundir los resultados sobre la medición de la pobreza;
XXII.
Promover cursos, talleres y seminarios de manera continua, para el desarrollo y
conocimiento de técnicas, metodologías de evaluación y de medición de la pobreza;
XXIII. Formular el programa anual para el desarrollo de evaluaciones, estudios y
diagnósticos de los programas de desarrollo social que vaya a desarrollar el Consejo por sí mismo o
a través de organismos evaluadores independientes;
XXIV. Promover acciones para impulsar y fortalecer la cultura de la evaluación de todos
los ámbitos relacionados con la política de desarrollo social;
XXV. Proponer al Comité los acuerdos necesarios para hacer efectivas las atribuciones
que la Ley otorga al Consejo; y
XXVI. Las demás que le atribuya el Estatuto y el Comité.
2.5 Actividades principales
Como se ha señalado a lo largo del presente estudio, el objeto del CONEVAL puede
desagregarse en dos grandes rubros: la medición de la pobreza y la evaluación de programas
sociales. Al respecto, resulta relevante describir de manera sucinta las actividades más
representativas en ambos temas.
2.5.1 Medición de la pobreza
En lo relativo a la medición de la pobreza, destaca la metodología diseñada por el
CONEVAL para la medición multidimensional de la pobreza. Dicha metodología complementa el
método de pobreza por ingresos con la perspectiva de los derechos sociales y el análisis del
contexto territorial (CONEVAL, 2009).
Aunado a lo anterior, esta herramienta “se utilizará para medir periódicamente la pobreza a
escala nacional, estatal y municipal; de esa manera, fomenta la transparencia de los procesos y las
decisiones adoptadas al someterlas al escrutinio y consideración crítica de la ciudadanía”
(CONEVAL, 2009).
Una de las contribuciones relevantes en este tema es que se ha profundizado en el estudio del
concepto de pobreza, trascendiendo el enfoque tradicional que estudiaba la pobreza únicamente a
partir de la variable de ingreso. El CONEVAL ha desagregado el concepto con base en el análisis
de las distintas dimensiones de la pobreza, fundamentalmente a partir de identificar las carencias
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El XXIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública 2010
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que presenta la población en situación de pobreza.
En este tenor, el CONEVAL ha redefinido el concepto de pobreza a partir del análisis de su
multidimensionalidad, estableciendo que “una persona se encuentra en situación de pobreza
multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el
desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere
para satisfacer sus necesidades” (CONEVAL, 2009).
De forma complementaria, se han establecido criterios para determinar las zonas de atención
prioritaria para el desarrollo social, además de ubicar geográficamente en el territorio nacional, a la
población que se encuentra en situación de pobreza.
2.5.2 Evaluación de programas sociales
El CONEVAL coordina la evaluación de los programas sociales del gobierno federal a partir
de distintas metodologías con el objetivo de mejorar el desempeño de los programas y la gestión
pública. Los Lineamientos generales para la evaluación de los programas federales de la
Administración Pública Federal son el documento que establece los distintos tipos de evaluación
que coordinará el CONEVAL. A continuación se describen brevemente, conforme se establece en
el décimo sexto lineamiento:
a) Evaluación de Consistencia y Resultados: Es un instrumento que permite analizar el
diseño y el desempeño global de los programas.
b) Evaluación de indicadores: Realiza una valoración de la pertinencia de los indicadores
para la medición de los logros de un programa.
c) Evaluación de procesos: Permite identificar si los procesos llevados a cabo por los
programas son eficientes y eficaces, así como si contribuyen a la mejora de la gestión.
d) Evaluación de impacto: A través de metodologías rigurosas, permite identificar el cambio
en los indicadores a nivel de resultados atribuibles a la intervención pública.
e) Evaluación específica: Se refiere a las evaluaciones que no pueden ubicarse en las
categorías mencionadas y que se realizan a partir de trabajo de campo y/o de gabinete.
De manera adicional, el CONEVAL realiza evaluaciones estratégicas, las cuales se basan en
políticas más que en programas, por ejemplo, la política de género o la política de protección social.
Capítulo 3. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social como
instancia de apoyo para la toma de decisiones
Tras la revisión de la literatura en materia de toma de decisiones y la descripción del Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social es importante analizar el rol que tiene
esta instancia en el proceso de toma de decisiones, especialmente para las Secretarías de Estado y la
Presidencia de la República. Con base en las atribuciones otorgadas al CONEVAL, existe una serie
de acciones que se vinculan de manera directa con el proceso de toma de decisiones gubernamental.
Resulta importante señalar que una instancia como el CONEVAL tiene injerencia en distintas
etapas del proceso de toma de decisiones. En la etapa de definición del problema, el Consejo tiene
un rol importante en la generación de información, es decir, en la recolección y sistematización de
datos útiles y relevantes para determinar que una determinada situación puede catalogarse como un
problema público. Dada la racionalidad limitada de los decisores, la obtención y el manejo de la
información representa un insumo de gran valor para las etapas posteriores del proceso. Lo anterior
se suma al hecho de que la información es un elemento fundamental para justificar y legitimar las
decisiones.
Producto de lo anterior, el CONEVAL también posee injerencia en la identificación de
alternativas dado que la información generada permite la creación de escenarios para construir las
distintas alternativas posibles para la resolución del problema público. Posteriormente, la
información provista también representa un insumo para valorar la viabilidad y efectividad de las
alternativas identificadas. Finalmente, dado que uno de los principales objetos del CONEVAL es la
evaluación, es posible obtener mecanismos para valorar las decisiones de las distintas dependencias
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y entidades en materia de desarrollo social. Cabe destacar que este último punto contribuye a la vez
al fortalecimiento de la rendición de cuentas y la transparencia de la gestión pública.
De manera complementaria, el diseño e instrumentación de metodologías realizadas por el
CONEVAL son un mecanismo para la homogeneización dentro de la APF al establecer las
directrices generales para la evaluación de programas federales, asegurando de esta manera que
exista un nivel mínimo de calidad en las mismas.
A continuación se presenta de manera específica la injerencia del CONEVAL en el proceso
de toma de decisiones en las distintas áreas de política.
3.1 Caracterización de la pobreza como insumo para el diseño de programas federales
En virtud de que la Ley General de Desarrollo Social le confiere al CONEVAL atribuciones
para el establecimiento de lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de
la pobreza en México, éste tiene la capacidad de incidir en el diseño de políticas públicas al proveer
información acerca del estado que guarda la pobreza en el país.
En primera instancia, el CONEVAL determina las Zonas de Atención Prioritaria (ZAP) a
partir de una serie de indicadores de rezago social que se vinculan directamente con el ejercicio de
derechos sociales como son el derecho a la educación, el derecho a la salud y el derecho a la
vivienda, así como el acceso a servicios básicos. Aunado a lo anterior, se incorporan indicadores de
pobreza por ingresos (alimentaria, de capacidades, de patrimonio) y se identifican, a nivel
municipal, el índice y grado de rezago social.
La injerencia de dichas actividades en la toma de decisiones y en el proceso de políticas
públicas, en este caso, específicamente en el diseño, es posible observarlo mediante un ejemplo
concreto. El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) de la Secretaría de
Desarrollo Social atiende los rezagos vinculados con la infraestructura básica comunitaria, así como
la carencia de servicios básicos en las viviendas, ubicadas en los municipios de muy alta y alta
marginación que conforman las ZAP.
Dicho programa tiene como objetivo “Contribuir a la reducción de las desigualdades
regionales a través del fortalecimiento del capital físico y del desarrollo de acciones que permitan la
integración de las regiones marginadas, rezagadas o en pobreza a los procesos de desarrollo”(Reglas
de Operación del Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias para el Ejercicio Fiscal 2010).
Así, en el ejemplo anterior es posible observar que el rol del CONEVAL en la toma de
decisiones va más allá de la generación de información ya que al establecer lineamientos y criterios
en materia de medición de la pobreza incide en la implementación de políticas públicas así como la
focalización de los programas federales.
De esta forma, la emisión de criterios para delimitar las ZAP no se constriñe únicamente a
ubicar geográficamente las localidades del país que presentan un mayor rezago social, también
permite identificar las principales carencias en dichas zonas, sus causas y consecuencias, así como
proveer información acerca de la población que las padece. Lo anterior sirve de apoyo para las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el diseño de los programas.
Retomando el ejemplo del Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias, el tipo de apoyo
previsto por este programa se concentra en dos grandes rubros. Por una parte, en el apoyo a
proyectos de infraestructura social y de servicios (sistemas para la provisión de agua potable;
alcantarillado, drenaje, colectores y plantas de tratamiento de aguas residuales; infraestructura
educativa, entre otros). Por otra, en contribuir al mejoramiento de la vivienda a través de proyectos
para la construcción o instalación de muros, pisos firmes, letrinas, etc.
Lo anterior muestra que la caracterización de la pobreza realizada por el CONEVAL
contribuye a identificar los derechos sociales que deben priorizarse en el diseño e implementación
de políticas públicas, es decir, dadas las condiciones de pobreza que existen en el país, así como las
características de la población, debe existir información actualizada y relevante para no únicamente
cuantificar a la población en situación de pobreza, sino también un análisis cualitativo, “es
necesario estudiar las causas, determinantes, consecuencias, perfiles, evolución y distribución socio15
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espacial de la pobreza, de tal manera que permita atender de manera prioritaria a aquellos grupos
más desfavorecidos” (CONEVAL 2007: 12).
De manera complementaria, el CONEVAL, como instancia especializada en la materia,
genera mapas de pobreza (tanto de pobreza por ingreso, como por rezago social) a nivel nacional,
estatal municipal y por localidad, cada cinco años.
Figura 1. Mapa de pobreza por rezago social a nivel municipal, 2005
Fuente: CONEVAL, 2007.
Dichos mapas, como instrumento de análisis, representan una herramienta útil para la
realización de diagnósticos, así como para ejercicios de planeación y de evaluación. Es conveniente
profundizar en este último punto, la evaluación como parte del ciclo de políticas públicas, es un
ejercicio indispensable para medir la efectividad de la acción pública, a través de sus planes y
programas.
En concordancia con la teoría, la existencia de consejos nacionales, como el CONEVAL,
tiene como propósito generar herramientas útiles para el proceso de toma de decisiones.
Específicamente en el caso de la evaluación, herramientas como los mapas de pobreza permiten al
alto gobierno obtener información acerca de la efectividad de las políticas en materia de desarrollo
social, especialmente en el combate a la pobreza, al comparar el avance que se ha tenido en este
tema respecto de la medición anterior.
Asimismo, la obtención de recomendaciones puntuales en el tema es otra de las
características de estas instancias. Ejemplo de lo anterior es la recomendación emitida por el
CONEVAL en donde señala que “se requiere ampliar a todos las oportunidades que se generan,
para revertir la desigualdad histórica que ha experimentado el país…un significativo crecimiento
económico y una mayor equidad deberán ser el complemento indispensable de los avances en
cobertura de servicios básicos para contar con un desarrollo armónico del país” CONEVAL (2007:
15).
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3.2 Participación en el proceso de conformación del Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF)
El proceso de toma de decisiones presupuestales es un tema que ha cobrado relevancia dentro
de la APF. Al respecto, el gobierno federal ha implementado una serie de medidas con el propósito
de “incrementar la cantidad y calidad de los bienes y servicios públicos, reducir el gasto de
operación, promover las condiciones para un mayor crecimiento económico con empleo y, sobre
todo, elevar el impacto de la acción del gobierno en el bienestar de la población” SHCP (2007: 7).
Dentro de estos esfuerzos se encuentra el desarrollo del Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED), el cual define la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
(LFPRH ) como “el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración
objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de
cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan
conocer el impacto social de los programas y de los proyectos” (Artículo 2, fracción LI). El SED se
ubica como uno de los principales componente del Presupuesto basado en Resultados, identificado
como una herramienta para mejorar la eficiencia del gasto público.
En este sentido, el SED constituye una herramienta para estrechar la vinculación entre la
toma de decisiones presupuestales y la planeación y programación de las actividades
gubernamentales. Fundamentalmente, el SED establece indicadores de desempeño, así como metas
anuales para los programas federales. Conforme a lo establecido por el artículo 27 de la LFPRH, los
indicadores de desempeño deberán ser un índice, medida, cociente o fórmula que permita establecer
un parámetro de medición de lo que se pretende lograr en un año expresado en términos de
cobertura, eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad.
Con base en lo anterior, el CONEVAL estableció desde el año 2008, la Evaluación
Específica del Desempeño (EED) que se ubica dentro del marco del SED. Dicha evaluación permite
obtener información acerca del avance en el cumplimiento de los objetivos y metas de los
programas. En el SED se vierte información acerca de cuatro temas fundamentales del desempeño
de los programas:
• Resultados: Se informa acerca del avance que ha tenido el programa respecto del problema
público que debe atender (fin y propósito del programa).
• Gestión: Se valora acerca del ejercicio del presupuesto realizado por el programa y su
vinculación con los bienes y servicios generados para la población beneficiaria.
• Cobertura: Se refiere a la localización geográfica de la población atendida, así como la
cuantificación de esta última.
• Seguimiento a aspectos susceptibles de mejora: Se identifica el seguimiento dado por los
programas a los hallazgos de las evaluaciones externas realizadas a los mismos.
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Diagrama 4. Elementos de la Evaluación Específica de Desempeño
Fuente: Elaboración propia con base en información de CONEVAL.
Con base en lo anterior y conforme a lo establecido por el artículo 25 fracción III de la
LFPRH, la programación y presupuestación anual del gasto público, se realizará a partir de, entre
otros aspectos, la evaluación de los avances logrados en el cumplimiento de los objetivos y metas
del Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales con base en el Sistema de Evaluación
del Desempeño, las metas y avances físicos y financieros del ejercicio fiscal anterior y los
pretendidos para el siguiente ejercicio.
Así, el CONEVAL durante el 2008-2009 realizó la Evaluación Específica de Desempeño a
131 programas federales. Para el año en curso, el Programa Anual de Evaluación para el ejercicio
fiscal 2010 de los Programas Federales de la Administración Pública, prevé en el numeral 18, la
aplicación de la EED a 125 programas federales.
En síntesis, el desarrollo de un instrumento de evaluación por parte del CONEVAL como es
el caso de la EED, representa evidencia empírica acerca de la injerencia del Consejo en la toma de
decisiones, en este caso, de las decisiones de carácter presupuestal.
Adicionalmente a la EED, los hallazgos derivados de la Evaluación de Consistencia y
Resultados (ECR) también han tenido implicaciones a nivel presupuestal. Durante 2009, el Banco
Mundial llevó a cabo un análisis acerca del sistema de evaluación y monitoreo mexicano. En dicho
documento se presenta evidencia de cinco programas federales (Modelo comunitario para la
educación de población vulnerable; Modelo comunitario para la educación inicial y básica de
poblaciones indígenas y migratorias; Programa de soporte de capacitación; Uso eficiente de agua y
energía; Plena utilización de infraestructura hídrica y agrícola) que fueron sometidos a la ECR y
que tras la información se realizaron ciertas modificaciones en los programas requeridos por la
SHCP.
En el caso de los programas “Modelo comunitario para la educación de población
vulnerable” y “Modelo comunitario para la educación inicial y básica de poblaciones indígenas y
migratorias” se identificaron deficiencias en la planeación y duplicación de esfuerzos,
consecuentemente, en el presupuesto 2009 se observó la fusión de ambos programas en uno nuevo
denominado “Educación inicial y básica para población rural indígena”.
De manera similar, el Banco Mundial también reportó la fusión de los programas “Uso
eficiente de agua y energía” y “Plena utilización de infraestructura hídrica y agrícola” en uno solo
denominado “Programa para la Modernización y Mejora Técnica de las Unidades de Irrigación”,
bajo la justificación de que la fusión permitiría un mejor monitoreo y contribuiría a la
simplificación administrativa.
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El XXIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública 2010
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El tema del diseño de los programas también fue un hallazgo derivado de la ECR. En el
“Programa de soporte de Capacitación” se identificó que existía una perspectiva limitada de
generación de competencias de trabajo, como en el caso anterior, en el presupuesto 2009 dicho
programa fue sustituido por el “Programa de soporte a la productividad”
3.3 Evolución del gasto social
De manera complementaria a las acciones en materia de medición y caracterización de la
pobreza, el CONEVAL también lleva a cabo análisis acerca del gasto federal en el rubro de gasto
social. En este sentido, dicho análisis ha resultado de gran utilidad para observar la evolución del
gasto social, particularmente en los últimos años. Al respecto, la contribución del CONEVAL en
este aspecto se vincula con la fundamentación y legitimación de las decisiones gubernamentales, es
decir, el CONEVAL ha generado evidencia que sustenta las decisiones presupuestales y
programáticas del gobierno federal.
El análisis realizado por el CONEVAL, basado en la información de la Cuenta Pública
Federal en el período de 1990 al 2007, muestra que el gasto social en México ha presentado una
tendencia creciente (en 2007, el gasto social representó el 59% del gasto social programable),
identificando los principales rubros en los que se ejerció el gasto (educación, salud, seguridad
social, etc.) CONEVAL (2008: 58).
Lo anterior permite establecer una vinculación relevante dentro del presente análisis. Por una
parte, la generación de información para medir y caracterizar la pobreza en México además de
constituir para el CONEVAL una atribución legal, representa un insumo para cuantificar a la
población en condición de pobreza e identificar con mayor precisión las carencias existentes. Por
otra, tras el diseño y la implementación de políticas públicas, el CONEVAL también realiza una
valoración del gasto social, tanto de su evolución, como en la distribución del mismo. En este
último punto, con el análisis realizado por el Consejo, es posible observar si las carencias
identificadas en las distintas localidades del país son las mismas en las que se concentra el gasto
social realizado por el gobierno federal.
Así, es posible identificar que una instancia como el CONEVAL tiene injerencia en la toma
de decisiones a lo largo del proceso de políticas públicas. Las dos vertientes del objeto de creación
del CONEVAL (medición de la pobreza y evaluación de programas sociales) se vinculan de
distintas maneras con las etapas del proceso de políticas públicas.
En lo relativo a la agenda, la recolección de datos y la generación de información constituyen
un insumo para la identificación de problemas públicos que demandan la intervención pública, así
como para el establecimiento de prioridades de gobierno. En la etapa del diseño, tras la
identificación del problema público, la información provista por instancias como el CONEVAL
facilita el establecimiento de objetivos y directrices de los programas, así como la focalización de
los mismos.
En lo relativo a la implementación, el cual es proceso que requiere el esfuerzo de los
funcionarios o instituciones de alto nivel para lograr que en los niveles medios y bajos se cumplan
los objetivos deseados, la intervención de un organismo como el CONEVAL, dado su nivel de
especialización, funge como una instancia coordinadora tanto con otros actores gubernamentales
(estatales y municipales), con otras dependencias o entidades de la APF, así como también con
actores no gubernamentales que, directa o indirectamente, intervienen en la implementación de
programas federales (organizaciones sociales, instituciones académicas, entre otros).
Finalmente, en la etapa de evaluación, el CONEVAL tiene una participación mucho más
activa y evidente en virtud de que ha diseñado una serie de instrumentos que permiten generar
evidencia para la medición de los programas federales en distintos rubros (resultados, procesos,
desempeño, impacto, etc.).
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Diagrama 5. Proceso de políticas públicas y toma de decisiones
Fuente: Elaboración propia.
3.4 Emisión de recomendaciones para la mejora de las políticas públicas y la gestión
gubernamental
La aplicación de los distintos instrumentos metodológicos diseñados por el CONEVAL para
la evaluación de los programas sociales también conlleva la emisión de recomendaciones
específicas que contribuyan a la mejora de la gestión. Dado que la realización de evaluaciones a
programas federales no garantiza per se la mejora de la gestión, resulta imprescindible que se
desarrollen mecanismos para promover la adopción de recomendaciones por parte de las
dependencias y entidades encargadas de la operación de programas federales.
En este contexto, el CONEVAL, en conjunto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
y la Secretaría de la Función Pública, emitió en 2008, el Mecanismo para el seguimiento a aspectos
susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones a los programas federales de la
Administración Pública Federal.
Dicho instrumento tuvo como objetivos “establecer el proceso para el seguimiento a
recomendaciones de evaluaciones externas para hacer efectivo el uso de los hallazgos de las
evaluaciones en la mejora de los programas y políticas; definir los responsables de establecer los
instrumentos de trabajo para dar seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora, así como para la
formalización de los mismos” (Mecanismo para el seguimiento a aspectos susceptibles de mejora
derivados de informes y evaluaciones a los programas federales de la Administración Pública
Federal, 2010: 2).
A través de dicho Mecanismo se estableció un proceso para el seguimiento a los hallazgos de
las evaluaciones externas. Dicho proceso de manera general comprende la realización de las
siguientes actividades:
1. Identificación de las fuentes de información: En esta etapa se identifican las
recomendaciones de las evaluaciones realizadas a los programas en ejercicios fiscales anteriores.
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2. Análisis y clasificación de los aspectos susceptibles de mejora: Se clasifican los
aspectos susceptibles de mejora en cuatro categorías: específicos, que deben ser atendidos por las
unidades responsables de la operación del programa; institucionales, aquéllos que demandan la
atención de distintas áreas de la dependencia o entidad; interinstitucionales, aspectos que requieren
la intervención de más de una dependencia o entidad de la APF; intergubernamentales, los cuales
deben ser atendidos por otros órdenes de gobierno.
3. Elaboración de instrumentos de trabajo para el seguimiento: Las unidades
responsables de la operación del programa deben elaborar un documento de trabajo que establezca
actividades y plazos para la atención de los aspectos específicos. En el caso de los aspectos
institucionales debe elaborarse un plan institucional donde se señalen compromisos y actividades
para su solución. En el caso de los aspectos interinstitucionales e intergubernamentales, el
CONEVAL e identifica problemáticas comunes, las cuales se presentan ante la Comisión
Intersecretarial de Desarrollo Social y la Comisión Nacional de Desarrollo Social para definir
cursos de acción.
4. Difusión: Tras el análisis realizado, las dependencias y entidades deben publicar en sus
páginas de internet, los documentos derivados del proceso.
Diagrama 6. Proceso para el seguimiento a aspectos susceptibles de mejora derivados de
informes y evaluaciones a los programas federales de la Administración Pública Federal
Fuente: Elaboración propia con base en información del Mecanismo para el seguimiento a aspectos
susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones a los programas federales de la
Administración Pública Federal, 2010
El Mecanismo representa otra de las vías que tiene el CONEVAL para incidir en la toma de
decisiones, al establecer un proceso para promover que los ejercicios de evaluación se traduzcan en
acciones concretas de mejora para los programas. Asimismo, se observa una vinculación con la
incidencia en cambios en el diseño de los programas sociales. Ejemplo de lo anterior es una de las
recomendaciones derivadas del Mecanismo relativa a “promover mecanismos para la identificación
de la población potencial y/u objetivo de los programas federales… mejorar la focalización de los
programas demanda necesariamente la construcción de padrones de beneficiarios” (Informe de
seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora de programas federales 2008: 5).
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3.5 Asesoría a Estados y municipios para la realización de planes de desarrollo social
En virtud de la naturaleza técnica del CONEVAL, otra de las áreas de influencia en la toma
de decisiones es a través de la provisión de asesoría a gobiernos estatales y municipales para la
realización de planes de desarrollo social. Fundamentalmente, se utilizan como insumo los
resultados de las evaluaciones con el propósito de “diseñar los instrumentos adecuados para la
identificación de las personas, hogares o áreas geográficas susceptibles de ser beneficiarios de los
programas de desarrollo social a cargo del Gobierno Federal” (Artículo 51 del Reglamento de la
Ley General de Desarrollo Social).
En términos generales, la inclusión del CONEVAL en los procesos de planeación de Estados
y municipios responde a la necesidad de promover la alineación de las políticas públicas
establecidas en dichos órdenes de gobierno con la planeación nacional, favoreciendo la creación de
sinergias.
3.6 Identificación de problemas públicos y establecimiento de prioridades gubernamentales
El último aspecto que se abordará en la presente investigación es el relativo a la
identificación de problemas públicos y establecimiento de prioridades gubernamentales. Respecto
de este tema, el CONEVAL ha realizado evaluaciones estratégicas con el propósito de ubicar
aquellas áreas de política pública que requieren de la atención del gobierno federal.
Ejemplo de lo anterior es la Evaluación Estratégica de Nutrición y Abasto, publicada en el
presente año, documento enfocado en valorar la acción pública en la procuración del derecho a la
alimentación de los mexicanos. Al respecto, el CONEVAL realizó un diagnóstico acerca de la
situación actual del país en materia de nutrición, de seguridad alimentaria y de la problemática
principal que afecta a la población en este tema.
De igual manera, el informe “Dimensiones de la seguridad alimentaria: Evaluación
Estratégica de Nutrición y Abasto” incorpora un amplio análisis de los mecanismos establecidos por
el gobierno federal para atender la problemática existente en materia de nutrición.
Fundamentalmente, se analizó la efectividad de programas federales a partir de los resultados
obtenidos en evaluaciones.
Adicionalmente, la evaluación también alude a los mecanismos existentes en materia de
coordinación para orientar la política de alimentación, nutrición y abasto. De manera
complementaria, el CONEVAL emitió en este informe una serie de recomendaciones para mejorar
las condiciones nutricionales de la población.
Evaluaciones de políticas como la descrita anteriormente, muestran la manera en la que el
CONEVAL busca incidir en la identificación de problemas públicos y en las decisiones públicas.
La información contenida en el informe de la Evaluación Estratégica de Nutrición y Abasto permite
observar las áreas de política en la que debe enfocarse la acción gubernamental, dado el problema
público que representa, como es el caso de problemas de salud pública como la desnutrición o la
obesidad.
Aunado a lo anterior, destaca el hecho de que cada vez se observa con mayor frecuencia que
“además de un mayor uso por parte de las dependencias del gobierno, los medios nacionales de
comunicación utilizan periódicamente los resultados de las evaluaciones que publica el CONEVAL
en sus sitios web (…) igualmente existe evidencia reciente de que organizaciones de la sociedad
civil han comenzado a utilizar los resultados con el propósitos de ejercer control social sobre el
gobierno” (Banco Mundial, 2009).
Reflexiones finales
Tras el análisis presentado a partir de lo establecido por la teoría y lo observado en la práctica
acerca del rol de los consejos nacionales en el proceso de toma de decisiones en el Alto Gobierno, a
continuación se presenta una serie de conclusiones:
1. A partir del análisis, se observa que el establecimiento de consejos nacionales representa
un mecanismo útil y pertinente de soporte y apoyo en la toma de decisiones del Alto Gobierno. Lo
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anterior con base en la evidencia provista por la experiencia internacional en donde se identificaron
características comunes entre los distintos organismos de esta naturaleza, como la autonomía, la
especialización en un área de política pública y, especialmente, la función de generar información y
emitir recomendaciones.
2. Dadas las características identificadas en los consejos nacionales se observa que el
CONEVAL posee la capacidad técnica para generar información susceptible de uso en el proceso
de toma de decisiones. En este punto, la información se deriva de la realización de las dos
actividades principales del Consejo: la medición y caracterización de la pobreza y los resultados
obtenidos a partir de la evaluación, en sus distintas modalidades de los programas federales de
desarrollo social.
3. La autonomía del CONEVAL, su vinculación con la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y la Secretaría de la Función Pública, así como su carácter de organismo técnico, otorgan
legitimidad a las evaluaciones coordinadas por el Consejo y, por consiguiente, a las
recomendaciones derivadas de las mismas. Lo anterior le permite tener injerencia en las decisiones,
tanto presupuestales como operativas, de los programas sociales.
4. Las atribuciones conferidas al CONEVAL por la Ley General de Desarrollo Social le
otorgan un amplio margen de actuación dado que puede establecer lineamientos y criterios para
mejorar la calidad de los ejercicios de evaluación, así como señalar las áreas de política pública de
deben analizarse mediante la realización de diagnósticos o estudios especializados.
5. Una de las áreas en donde se observa la injerencia del CONEVAL en la toma de
decisiones, es en el diseño de programas federales a partir de la caracterización de la pobreza,
particularmente en la focalización de los mismos. La relevancia de este punto radica en que la
focalización permite una mejor aplicación de los recursos.
6. Las decisiones presupuestales son otro ejemplo de las actividades en las que incide el
CONEVAL. Como se presentó en el análisis, existe evidencia empírica que muestra como los
hallazgos derivados de las evaluaciones se han traducido en decisiones presupuestarias, a partir de
la fusión de programas o de la sustitución de los mismos.
7. Respecto de la utilidad de las evaluaciones, se destaca el desarrollo del “Mecanismo para
el seguimiento a aspectos susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones a los
programas federales de la Administración Pública Federal”, proceso mediante el cual el CONEVAL
busca incidir en la mejora del desempeño de los programas, es decir, se pretende incentivar que las
unidades responsables de la operación de programas adopten las recomendaciones derivadas de las
evaluaciones externas.
8. Un aspecto que vale la pena destacar es que dado que el alcance del CONEVAL se
restringe a programas de desarrollo social, existe un universo importante de programas provenientes
de los tres órdenes de gobierno y pertenecientes a otros sectores que quedan fuera del sistema de
evaluación y monitoreo que recae en la SHCP, la SFP y el CONEVAL. En este tenor, resultaría
conveniente evaluar la viabilidad de replicar la experiencia del Consejo en otros sectores.
9. Aun cuando, como se observó, los hallazgos de las evaluaciones constituyen un insumo
para la toma de decisiones, es imprescindible establecer mecanismos que garanticen la calidad de
los instrumentos y metodologías empleadas. Esto es, la capacidad técnica del CONEVAL y su nivel
de especialización deben enfocarse también en procurar que los instrumentos de evaluación se
caractericen por su rigurosidad, contribuyendo así a que los resultados de las evaluaciones sean
primordialmente, objetivos y relevantes para la mejora de la gestión.
10. El esquema actual del CONEVAL, restringe su alcance fundamentalmente al ámbito
federal, queda para la reflexión analizar una posible ampliación de dicho alcance al ámbito estatal y
municipal.
11. Como parte de una agenda de investigación en la materia, quedan pendientes algunos
temas, entre éstos, el análisis de la capacidad operativa y de gestión de los consejos nacionales, así
como su rol como instancias coordinadoras con otros órdenes de gobierno.
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