las competencias de seguridad en las instalaciones portuarias

LAS COMPETENCIAS DE SEGURIDAD EN LAS
INSTALACIONES PORTUARIAS
Las instalaciones portuarias y el término municipal
Recientemente se han presentado en varios organismos y foros una serie de
propuestas por parte de representantes y responsables del Cuerpo de la Guardia Civil,
las cuales implicarían una modificación, no solo de los aspectos competenciales de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en dichas instalaciones, sino que
también afectarían a las competencias de la Administración Local, no solo de las
relacionadas con los servicios de seguridad y de emergencias municipales (Cuerpo de
la Policía Local, Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento y Servicio Municipal
de Protección Civil), sino que también afectaría a otras Áreas de Gobierno Municipal
(Urbanismo, Infraestructuras, Hacienda, etc.)
Se incluyen a continuación una serie de consideraciones, basadas en la
documentación que se cita, con las cuales se pretende dejar claro que el dominio
público portuario forma parte del término municipal, y por tanto que la Administración
Local posee competencias sobre el mismo; las propuestas presentadas por el Cuerpo
de la Guardia Civil se basan en la consideración de que las instalaciones portuarias (o
por decirlo de otra manera, que el dominio público portuario) no forma parte del
término municipal.
1.PUERTOS - TERMINO MUNICIPAL
Anales de la Abogacía General del Estado - Núm. 2003, Enero 2005
Abogacía General del Estado (extracto)
Consulta sobre competencias de las Autoridades Portuarias en materia de extinción
de incendios producidos en la zona de servicios de los puertos. Examen del artículo
66 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y Marina Mercante
(LPMM) y artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local
(LBRL). Concurrencia y conciliación de competencias autonómicas y locales en el
dominio público marítimo-terrestre; confirmación del anterior criterio por el Real
Decreto 958/2002, de 13 de septiembre.
Abogacía del Estado » DERECHO ADMINISTRATIVO » Puertos
"Consulta sobre competencias de las Autoridades Portuarias en materia de
extinción de incendios producidos en la zona de servicios de los puertos.
1
Examen del artículo 66 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del
Estado y Marina Mercante (LPMM) y artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de
Bases de Régimen Local (LBRL). Concurrencia y conciliación de competencias
autonómicas y locales en el dominio público marítimo-terrestre; confirmación
del anterior criterio por el Real Decreto 958/2002, de 13 de septiembre 1".
2
ANTECEDENTES 1. En relación con la cuestión reseñada en el encabezamiento
del presente informe, la Asesoría Jurídica del Ente Público Puertos del Estado
emitió, con fecha 27 de enero de 2003, a petición del Presidente de la Autoridad
Portuaria de Vigo, un informe en el que se sientan las siguientes conclusiones:
«Primera.–La normativa de régimen local atribuye al Municipio la competencia
de protección civil y prevención y extinción de incendios. En el caso de
municipios con población superior a 200.000 habitantes se trata de una
competencia obligatoria.
Segunda.–La jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la del Tribunal
Supremo ha reiterado, en sucesivos pronunciamientos, que el territorio nacional
no se distribuye en términos municipales de una parte, y de otra, en territorios o
bienes de dominio público, sino sólo en términos municipales, por tanto, los
puertos, aunque sean bienes de dominio público, forman parte del término
municipal y, en consecuencia, están incursos en la esfera de atribuciones del
Ente local.
1 Dictamen de la Abogacía General del Estado de 25 de febrero de 2003 (ref.: A.
G. Entes Públicos 11/03). Ponente: M.ª Jesús Prieto Jiménez.
574 47 Tercera.–La Autoridad Portuaria debe prestar el servicio portuario de
extinción de incendios en la superficie de agua de la zona de servicio del puerto,
y el Ayuntamiento está obligado legalmente a prestar dicho servicio en las
superficies terrestres de la zona de servicio del puerto, por cuanto su término
municipal termina donde empieza la superficie de agua de la zona de servicio
del puerto.» 2. Abogacía
Tales servicios se deben prestar por el municipio en el correspondiente término
municipal que delimita el territorio sobre el que esta entidad local ejerce sus
competencias (art. 12 de la LBRL) y que, de acuerdo con la jurisprudencial del
Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional y con la doctrina del Consejo de
Estado citada por el informe de la Asesoría Jurídica de Puertos del Estado (STS
de 17 de marzo de 1980, SSTC 77/1984, 103/1988, 27/1988 y 149/1991, y
dictámenes del Consejo de Estado de 10 de mayo de 1952 y 14 de febrero de
1957), incluye los terrenos que legalmente integran el dominio público marítimoterrestre estatal, entre ellos los afectados a puertos e instalaciones portuarias
de titularidad estatal (art. 4.11 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas), que
constituyen el denominado dominio público portuario estatal (art. 14 de la
LPMM) y que por ello se han de entender comprendidos dentro del ámbito
territorial sobre el que el municipio ejercita sus competencias
2.CONSTITUCION.
Según el artículo 137 de la Constitución, el Estado se organiza territorialmente en
municipios, provincias y Comunidades Autónomas, siendo el municipio “la Entidad
local básica de la organización territorial del Estado (...) cuya competencia la ejercen
en su territorio o término municipal”.
La Constitución establece que «el Estado se organiza territorialmente en municipios,
en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan» (art. 137). El
municipio es la Entidad local básica de la organización territorial del Estado (arts. 1 y
3
11 de la Ley 7/85, de 2 de abril), cuya competencia la ejerce en su territorio o «término
municipal» (art. 12 de la Ley 7/85 y RD 1690/1986, de 11 de julio, que aprobó el
Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales). Sobre
la base de la agrupación de municipios se constituyen las provincias (art. 141 CE y art.
31 de la Ley 7/85), y en base a las provincias, o en su caso los territorios insulares, se
han constituido las Comunidades Autónomas (artículo
143 CE).
Todo el territorio nacional, por tanto, se divide en términos municipales, de modo que
no quedan espacios territoriales que no forman parte de alguno de ellos
3.Ley 7/1985, REGULADORA DE BASES DEL REGIMEN LOCAL
TÍTULO II.
EL MUNICIPIO.
Artículo 11.
1. El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del estado. Tiene
personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
2. Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización.
CAPÍTULO I.
TERRITORIO Y POBLACIÓN
Artículo 12.
1. El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus
competencias.
2. Cada municipio pertenecerá a una sola provincia.
P. G. O. M. (PLAN GENERAL DE ORDENACION MUNICIPAL)
Otro ejemplo es el Plan General de Ordenación Municipal, en estos se incluye el suelo
urbano delimitado y el término municipal que corresponde al Ayuntamiento
correspondiente
En este caso a modo de ejemplo se incluye el plano incluido en el actual PGOM de A
Coruña, en el cual puede observarse que el territorio correspondiente a las
instalaciones portuarias pertenece al término municipal de A Coruña.
4. AMBITOS COMPETENCIALES DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD Y
SERVICIOS DE EMERGENCIAS
.
4.1. LEY ORGANICA 2/ 1986 DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD
Las competencias de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad están establecidas en la
Ley Orgánica 2/ 1986, en ella se establecen dos tipos de competencias, las recogidas
en el articulo 11.1. que son las de tipo general, con una distribución territorial (Cuerpo
nacional de Policía en capitales de provincia y en términos municipales y núcleos
urbanos que el Gobierno determine; Cuerpo de la Guardia Civil el resto del territorio
nacional y en el mar territorial), y las recogidas en el mismo articulo 12. que son de
tipo material (donde se asigna al Cuerpo de la Guardia Civil la de “custodia de
.....puertos,..)
4
En la misma Ley Orgánica se incluyen las competencias de los Cuerpos de Policía
local, articulo 53, además de la Ley 4/ 2007 de coordinación de Policías Locales de
Galicia, donde se incluyen las competencias de las Policías Locales,
fundamentalmente en cuanto a la regulación, ordenación, señalización, denuncia de
infracciones y dirección del tráfico en el suelo urbano legalmente delimitado.
4.2. LEY DE BASES DEL REGIMEN LOCAL
Aunque no pertenezcan a las F. C. S. es preciso considerar también las funciones que
tienen dentro del término municipal los servicios de emergencia, ya que la Ley de
bases del Régimen Local en su artículo 25 indica que el Municipio ejercerá
competencias en los términos que establezca la legislación de las CC. AA. En las
materias de ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, las de
Protección Civil y las de prevención y extinción de incendios.
Por otra parte, en el caso de la CC. AA. de Galicia, la Ley 5/ 2007 de emergencias de
Galicia (normativa por tanto de referencia según lo anterior), indica en su articulo 27
que los Municipios de mas de 20.000 habitantes deben de crear el Servicio municipal
de Protección Civil y gestión de emergencias y el Servicio de Extinción de Incendios y
Salvamento
4.3. ZONAS RESTRINGIDAS
Con respecto a las denominadas “Zonas restringidas”, recordar que existe una
Instrucción de Secretaría de Estado de Seguridad del año 2006 en la cual especifica
que las “Zonas restringidas” son aquellas en las cuales se ha determinado un riesgo
de comisión de atentado terrorista que hace que requiera una especial protección y
que cuenta con dichas medidas de protección incluidos controles de acceso
específicos y a las cuales solo puede acceder el personal que este debidamente
autorizado y acreditado; es decir, se trata de unas zonas especificas dentro de la
instalación portuaria, y no de toda la instalación portuaria (por lo que no debería de
confundirse el concepto de “zona restringida” con el de una zona de acceso
restringido o controlado).
5.COMPETENCIAS EN MATERIA DE TRÁFICO Y SEGURIDAD VIAL
Con respecto a las competencias sobre tráfico y seguridad vial, las cuales también
han sido objeto de controversia en varias ciudades de las que cuentan con
instalaciones portuarias, señalar lo siguiente:
Eh el RDL 2/ 2011, en su artículo 25 y 26 se señalan las competencias y funciones de
las Autoridades Portuarias, dentro de ellas se incluyen, en este aspecto las siguientes:
Art. 25.d) Ordenar los usos de la zona de servicio del puerto, y planificar y programar su
desarrollo, de acuerdo con los instrumentos de ordenación del territorio y de planificación
urbanística aprobados.
j) Controlar en el ámbito portuario, el cumplimiento de la normativa que afecte a la
admisión, manipulación y almacenamiento de mercancías peligrosas, al igual que los
sistemas de seguridad y de protección ante acciones terroristas y antisociales, contra
incendios y de prevención y control de emergencias en los términos establecidos por la
normativa sobre protección civil, sin perjuicio de las competencias que correspondan a
5
otros órganos de las Administraciones públicas, así como colaborar con las
Administraciones competentes sobre protección civil, prevención y extinción de incendios,
salvamento y lucha contra la contaminación.
Artículo 296. Servicio de policía portuaria.
1. Las funciones de policía especial, enunciadas en el artículo 4.1 de la Ley Orgánica
1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, atribuidas a la
Autoridad Portuaria por la presente ley, corresponden a su Consejo de Administración.
2. Dichas funciones serán ejercidas, en la forma que determine el Reglamento de
Explotación y Policía, por el personal de la Autoridad Portuaria, debidamente cualificado y
adscrito al Servicio de Policía, a cuyo efecto tendrá la consideración de agente de la
autoridad de la Administración portuaria en el ejercicio de las potestades públicas
recogidas en la presente ley, sin perjuicio de la obligación de colaborar siempre que sea
preciso con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Ley 1/ 1992.
Artículo 4.
1. En las materias sujetas a potestades administrativas de Policía especial no atribuidas
expresamente a Órganos dependientes del Ministerio del Interior, estos solo podrán
intervenir en la medida necesaria para asegurar la consecución de las finalidades
previstas en el apartado 2 del artículo 1.
Artículo 1.
1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 149.1.29 y 104 de la Constitución
corresponde al Gobierno, a través de las autoridades y de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad a sus órdenes, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y
garantizar la seguridad ciudadana, crear y mantener las condiciones adecuadas a tal
efecto, y remover los obstáculos que lo impidan, sin perjuicio de las facultades y deberes
de otros poderes públicos.
2. Esta competencia comprende el ejercicio de las potestades administrativas previstas en
esta Ley, con la finalidad de asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la
violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como la de prevenir la
comisión de delitos y faltas
Como puede observarse, la Policía Portuaria tiene las funciones de policía especial
contenidas en el artículo 4.1. de la Ley 1/ 1992, el cual remite al articulo 1. Apartado 2,
en el cual se incluyen únicamente las de asegurar:
- La convivencia ciudadana
- La erradicación de la violencia
- La utilización pacífica de las vías y espacios públicos
- Prevenir la comisión de delitos y faltas
Es decir incluye las funciones de asegurar la utilización pacifica de las vías públicas. A
este respecto recordar que la L. O. 2/ 1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en su
articulado asigna a los Cuerpos de la Policía Local las funciones de ordenar, señalizar
y dirigir el tráfico, así como instruir atestados por accidentes de circulación; por otra
parte en la Ley 4/ 2007 de coordinación de Policías Locales de Galicia especifica mas
claramente que les corresponde a los Cuerpos de la Policía Local ordenar, regular,
señalizar, denunciar infracciones y dirigir el tráfico en el ámbito de su competencia.
En cuanto a las competencias de los Municipios en cuanto a la seguridad vial y el
tráfico se encuentran claramente indicadas en la normativa sobre Seguridad Vial, ya
que se atribuyen a los Municipios “la ordenación y el control del tráfico en las vías
urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la
6
denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las
mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración”
6.COMPETENCIAS EN LAS ZONAS DE AGUA
Avanzando en temas relacionados con la seguridad y las emergencias en las
instalaciones portuarias, sería tal vez hora de proceder a un estudio de las
competencias en las laminas de agua, puesto que como indica el informe –
propuesta del representante del Cuerpo de la Guardia Civil este tiene competencias
en el “mar territorial”, habría por tanto que comprobar la delimitación entre el mar
territorial y las aguas interiores (medidas a partir de las líneas de base), puesto que
ello podría también producir una modificación de los planes de protección de las
instalaciones portuarias, como es el caso de la Autoridad Portuaria de a Coruña, y de
otras similares al estar situadas dentro de escotaduras: golfos y rías o en tramos
fluviales.
A este respecto recordar que en España el mar territorial esta definido por Ley:
El límite interior del mar territorial viene determinado por la línea de la
bajamar escorada y, en su caso, por las líneas de base rectas que sean
estableadas por el Gobierno..
El límite exterior del mar territorial estará determinado por una línea trazada
de modo que los puntos que la constituyen se encuentren a una distancia de
doce millas náuticas de los puntos más próximos de las líneas de base a que
se refiere el artículo anterior
CONSIDERACIONES SOBRE COMPETENCIAS EN SEGURIDAD EN LAS
INSTALACIONES PORTUARIAS
La propuesta referida al inicio del presente parte de la base de considerar lo siguiente:
-
Dado que el RDL 2/ 2011 establece el dominio publico portuario y que las
Autoridades Portuarias ejercen sus competencias en la zona de servicio del puerto
Que según la Ley de Bases del Régimen Local, término municipal es aquel en el
cual los Ayuntamientos ejercen sus competencias
El Ayuntamiento/ la Administración Local no ejerce competencias en el dominio
publico portuario.
Por tanto el dominio publico portuario se encuentra excluido del termino municipal
Evidentemente no se trata de un razonamiento ni lógico ni ajustado a derecho, puesto
que aún cuando los dos primeros puntos son adecuados y ciertos, de ellos no se
puede inferir el tercero, ya que los Ayuntamientos si que ejercen competencias en el
dominio público portuario, por lo que tampoco podría inferirse el cuarto de los
supuestos.
Más allá de otras consideraciones, y como se mencionaba al inicio, tanto la Abogacía
del Estado (dictamen realizado a solicitud de Puertos del Estado), como el Plan
General de Ordenación del Municipio, como la propia Constitución, indican que el
dominio publico portuario pertenece al termino municipal
7
Por tanto:
-
Las competencias de tipo territorial son las que se establecen en la L. O.
2/ 1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, articulo 11.1. (en la cual se
incluyen además de las del Cuerpo de la Guardia Civil, las del Cuerpo
Nacional de Policía y las de los Cuerpos de Policía Local). Y las de tipo
funcional (custodia del puerto) las establecidas en la LO 2/ 1986 articulo 12
[Diccionario de la RAE: custodiar es la acción y efecto de custodiar; Custodiar:
guardar con cuidado y vigilancia; Guardar: tener cuidado de algo, vigilarlo y
defenderlo), por lo que custodiar el puerto no implica una asunción de todas las
funciones genéricas establecidas en la LO 2/ 1986, sino únicamente vigilar el
puerto y defenderlo.
-
La propuesta del Cuerpo de la Guardia Civil parte de una consideración
errónea como es la de que el dominio publico portuario no pertenece al
termino municipal (considerando además que una norma con rango de Real
Decreto Legislativo nunca podría modificar normas de rango superior como lo
establecido en la Constitución, o en la Ley de Bases del régimen Local)
-
Las competencias de los servicios de seguridad y de emergencias municipales
se ejercen de manera general en el termino municipal entendiéndose este
como el territorio delimitado en el PGOM y teniendo como limite el inicio de la
superficie de agua en el caso de las instalaciones portuarias.
Las competencias de los Cuerpos de la Policía Local incluyen las de
ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su
titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la
denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la
sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra
Administración; al no estar incluidas dichas funciones (denuncia de
infracciones y confección de atestados por accidentes) a la Policía
Portuaria, puesto que no figuran dentro de lo contemplado en el
articulo correspondiente de la Ley 1/ 1992, estas le corresponden en
exclusiva a los Cuerpos de la Policía Local.
Por lo que respecta a los servicios de emergencias
municipales
(incluyendo el Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento y el
Servicio Municipal de Protección Civil y gestión de emergencias), estos
también tienen competencias en sus ámbitos respectivos en el termino
municipal, entendido por tal el territorio hasta el inicio de la superficie de
agua.
A Coruña, 22 de octubre de 2012
8
ANEXO
A CORUÑA
TERMINO MUNICIPAL SEGÚN EL P.G.O.M.
9