universidad del pedregal - Orden Jurídico Nacional

UNIVERSIDAD DEL PEDREGAL
“PER SCIENTIAM ET FIDEM AN EXCELLENTIAM”
ESCUELA DE DERECHO
CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS DE LA
SECRETARIA DE EDUCACIÓN PÚBLICA, SEGÚN ACUERDO NÚMERO 00922441
DE FECHA 30 DE MARZO DE 1992.
“LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES EN MÉXICO”
TESIS PROFESIONAL QUE PARA OBTENER EL TITULO DE :
LICENCIADO EN DERECHO
PRESENTA:
VIANNEY RAMOS ROSALES
ASESORA DE TESIS: MAESTRA. MONICA CAMPOS LOZADA.
MÉXICO, D.F.
FEBRERO, 2007.
INDICE
INTRODUCCIÓN
IV
CAPÍTULO PRIMERO
LA CONSTITUCIÓN
1.1. CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN.
1.1.1.
Concepto de Constitución según
1.1.2.
Concepto de Constitución según
1.1.3.
Concepto de Constitución según
1.1.4.
Concepto de Constitución según
1.1.5.
Postura Personal.
Hans Kelsen.
Ferdinand Lassalle.
Carl Schmitt.
Hermann Heller.
1
2
6
8
13
16
1.2.
CLASIFICACIÓN DE LAS CONSTITUCIONES.
1.2.1.
Constituciones Escritas y Consuetudinarias.
1.2.2.
Constituciones Rígidas y Flexibles.
17
17
18
1.3.
19
ESTADO DE DERECHO Y CONSTITUCIONALIDAD.
CAPÍTULO SEGUNDO
EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
2.1. SUPREMACÍA Y RIGIDEZ CONSTITUCIONAL.
2.1.1.
Supremacía Constitucional
2.1.2.
Rigidez Constitucional
29
30
33
2.2.
35
2.3.
2.4.
EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
SISTEMAS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
2.3.1.
Control de la Constitucionalidad por Órgano Político.
2.3.2.
Control de la Constitucionalidad por Órgano Jurisdiccional.
2.3.3.
Control de la Constitucionalidad por Órgano Mixto.
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA MEXICANO.
36
38
40
45
46
2.5.
MEDIOS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
EN MÉXICO.
2.5.1.
El Juicio de Amparo.
2.5.2.
Las Controversias Constitucionales.
2.5.3.
Las Acciones de Inconstitucionalidad.
2.5.4.
Los Procesos Jurisdiccionales en Materia Electoral.
2.5.5.
El Juicio Político.
2.5.6.
Facultad de Investigación de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
2.5.7.
La Protección de los Derechos Humanos.
49
50
51
52
54
54
55
56
CAPÍTULO TERCERO
LAS CONTROVERIAS CONSTITUCIONALES
3.1. ANTECEDENTES.
3.1.1.
Constitución de los Estados Unidos de América de 1787.
3.1.2.
Constitución de 1824.
3.1.3.
Leyes Constitucionales de 1836.
3.1.4.
Proyecto de Reformas de 1840.
3.1.5.
Proyectos Constitucionales de 1842.
3.1.6.
Bases Orgánicas de 1843.
3.1.7.
Acta de Reforma de 1847.
3.1.8.
Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana.
3.1.9.
La Constitución de 1857.
3.1.10. La Constitución de 1917.
3.2.
3.3.
58
59
62
62
64
65
66
67
68
69
69
REFORMA CONSTITUCIONAL DEL
31 DE DICIEMBRE DE 1994.
73
REFORMA CONSTITUCIONAL DEL
8 DE DICIEMBRE DE 2005.
79
3.4.
LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL
ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
81
CAPÍTULO CUARTO.
PROCEDIMIENTO DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES
4.1.
PARTES
84
4.1.1.
4.1.2.
4.1.3.
4.1.4.
Actor.
Demandado.
Tercero interesado.
El Procurador General de la República.
88
90
90
91
4.2.
REPRESENTACIÓN
92
4.3.
OBJETO.
94
4.4.
PROCEDIMIENTO.
4.4.1.
Disposiciones Generales.
4.4.2.
Incidentes.
4.4.3.
Suspensión.
4.4.4.
Improcedencia.
4.4.5.
Sobreseimiento.
4.4.6.
Demanda.
4.4.7.
Instrucción.
4.4.8.
Sentencia.
4.4.9.
Recursos.
DEFICIENCIAS EN LA REGULACIÓN DE LAS
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES.
4.5.1.
Exclusión de la materia electoral.
132
4.5.2.
Participación del Procurador General de la República.
136
4.5.3.
Efectos y votación de las resoluciones.
139
98
98
101
102
106
110
111
113
121
127
4.5.
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
132
144
147
INTRODUCCIÓN
En el Sistema Jurídico Mexicano, las autoridades sólo pueden hacer lo que la Constitución
les permite y faculta. Tomando en cuenta que el principio de Supremacía Constitucional
nos señala que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es la norma de
mayor jerarquía en nuestro país, tenemos que los actos de autoridad que de ella emanen,
deben apegarse a sus mandatos y no contravenirla, de lo contrario estos actos serán
susceptibles de ser anulados por violar a la Constitución.
Para garantizar el principio de Supremacía Constitucional, es necesaria la
regulación jurídica de medios de defensa de la Constitución, para así poder anular los actos
de autoridad contrarios a la Ley Fundamental y restablecer el orden constitucional.
Es por lo anterior que considero de suma importancia el estudio de los medios de
control de la constitucionalidad, enfocándome en este trabajo de investigación en las
controversias constitucionales, que son procesos promovidos en forma de juicio ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los que se plantea la posible
inconstitucionalidad de normas generales o actos concretos, solicitándose su invalidación
por contravenir a la Constitución, con el fin de garantizar y fortalecer al Estado de
Derecho, la división de poderes, la Supremacía Constitucional y el Sistema Federal.
Para tener un conocimiento más amplio de lo que son las controversias
constitucionales y la trascendencia que tienen en la vida jurídica de nuestro país, he
dividido esta investigación en cuatro capítulos.
En el primer capítulo analizo algunos conceptos del término Constitución, que la
doctrina ha establecido, además señalo cual es su clasificación tradicional y por último
hago una breve referencia de la evolución que el constitucionalismo ha tenido y, así mismo
su importancia en el Estado de Derecho.
En el capítulo segundo denominado el control de la constitucionalidad, hago un
análisis de la importancia de los principios de Supremacía Constitucional y Rigidez
Constitucional, para posteriormente exponer los sistemas de control de la
constitucionalidad por órgano político, por órgano jurisdiccional y por órgano mixto.
Termino este capítulo estudiando los medios de control de la constitucionalidad previstos
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En el capítulo tercero entro al estudio de las controversias constitucionales,
empezando por sus antecedentes en la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica
de 1787, hasta llegar a las últimas reformas constitucionales, destacando la reforma del 31
de diciembre de 1994, pues implicó un importante avance en la estructura, funciones y
desarrollo del Poder Judicial de la Federación, principalmente en la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, como órgano facultado para dirimir las controversias
constitucionales.
Concluyo mi investigación con el capítulo cuarto, en el que hago un análisis del
procedimiento de las controversias constitucionales, atendiendo a lo que ordena la fracción
I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su
respectiva Ley Reglamentaria, por último señalo las deficiencias en la regulación de este
medio de control, así mismo presento algunas propuestas que considero pueden subsanar
las fallas en la reglamentación de las controversias constitucionales.
Las controversias constitucionales a partir de la reforma constitucional del 31 de
diciembre de 1994, tienen una renovación como medio de control de la constitucionalidad,
permitiendo una mejor defensa del federalismo y la división de poderes como elementos
esenciales de la democracia en México.
La finalidad de este trabajo de investigación es demostrar, que a pesar de las
reformas constitucionales que ha habido en torno a las controversias constitucionales, en
México no tenemos una adecuada regulación, debido al escaso conocimiento que tenemos
respecto al control de la constitucionalidad, por lo tanto pretendo que este trabajo sea una
propuesta, que sirva para mejorar la defensa de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
CAPÍTULO PRIMERO
LA CONSTITUCIÓN
1.1. CONCEPTO
DE CONSTITUCIÓN
En este capítulo empezare analizando algunos conceptos del término
Constitución, ya que es usado con una multiplicidad de significados, donde
cada uno de los cuales presenta diversos matices, esto obedece a los diferentes
puntos de vista, desde los cuales se ha tratado de definir. Riccardo Guastini1
señala que es suficiente distinguir cuatro significados principales, que son los
siguientes:
a) En una primera acepción, Constitución denota todo
ordenamiento político de tipo liberal.2
b) En una segunda acepción, Constitución denota un cierto conjunto de
normas jurídicas fundamentales.
c) En una tercera acepción, Constitución denota un documento normativo.
d) En una cuarta acepción, Constitución denota un particular texto
normativo dotado de características formales (un régimen jurídico).
1
Guastini, Riccardo, “Sobre el Concepto de Constitución”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de
Derecho Constitucional, México, núm. 1, julio – diciembre de 1999, p. 164.
2
El concepto liberal de Constitución fue puesto en claro por el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del
Hombre y Ciudadano (1789), que estableció “Una sociedad en la que no esté asegurada la garantía de los derechos
ni reconocida la división de poderes, no tiene Constitución”.
1. 1.1.1. Concepto de Constitución según Hans Kelsen.
Hans Kelsen define el término de Constitución, planteando la existencia de una norma
hipotética fundamental o básica, la cual por su esencia es supuesta y valida, por lo tanto es el
fundamento último de validez de todo orden jurídico.
Robert Alexy3 en su obra “El concepto y validez del derecho”, define a la norma fundamental
como aquella norma que fundamenta la validez de todas las normas de un sistema jurídico.
La validez de una norma jurídica se halla en una norma de jerarquía
superior. Todas las disposiciones jurídicas derivan de la Constitución
convirtiéndose así en su fundamento último de validez.
“La derivación de las normas de un orden jurídico de la norma
fundamental del propio orden, se realiza mostrando cómo las
normas particulares han sido creadas de acuerdo con la norma
básica. A la pregunta de por que tiene carácter jurídico un cierto
acto de coacción, por ejemplo: el hecho de que un individuo
prive a otro de su libertad metiéndolo en la cárcel, hay que
contestar: porque tal acto ha sido prescrito por una norma
individualizada, la sentencia judicial. A la pregunta de por qué
está norma individualizada vale como parte de un determinado
orden jurídico, se contesta diciendo: porque ha sido creada de
conformidad con una ley penal. Esta ley, por último deriva su
validez de la Constitución, en cuanto ha sido establecida por un
3
Alexy, Robert, El concepto y validez del derecho, Barcelona, España, Gedisa Editorial, 2004, p. 96.
órgano competente, en la forma prescrita por la misma
Constitución.”4
Kelsen fundamenta la validez de todo acto jurídico en el Derecho positivo
vigente del Estado de que se trate, en cuya cúspide se encuentra una norma
suprema.
De esta manera, el término validez, en palabras de Kelsen, significa que:
“Un orden jurídico como un todo, y las normas jurídicas
particulares que constituyen este orden jurídico, se consideran
validas si son, en todos los ámbitos observadas y aplicadas, o sea,
si tienen eficacia. Pero su validez no debe confundirse con su
eficacia. La validez significa que la ley debe ser obedecida y
aplicada, la eficacia quiere decir que la ley es en verdad,
obedecida y aplicada. La eficacia es solamente una condición de la
validez, no es igual a ella.”5
La función de la norma básica consiste en conferir el poder creador de
Derecho al acto del primer legislador y a todos los demás actos en él basados.
Kelsen señala que la norma básica no es formulada mediante un
procedimiento jurídico, por un órgano creador de Derecho. A diferencia de la
norma jurídica positiva, la norma básica no es válida porque sea creada de
cierto modo por un acto jurídico, sino porque se supone que es válida; y tal
suposición se hace porque, sin ella, ningún acto humano podría ser
interpretado como acto creador de normas jurídicas.
4
Kelsen Hans, Teoría general del Derecho y del Estado, México, UNAM,1988, p.135.
5
Kelsen, Hans, Introducción a la Teoría Pura del Derecho, México, UNAM, 2002, p.2001
Por lo tanto la norma básica es hipotética, no real, entonces para Kelsen
la Constitución es la norma supuesta o hipotética fundamental de la que deriva
la validez de todo el orden jurídico.
Refiriéndose a la norma suprema del orden jurídico vigente, Kelsen6
distingue entre los conceptos tradicionales, material y formal, señalando que:
“La estructura jerárquica del orden jurídico de un Estado puede
expresarse toscamente en los siguientes términos: supuesta la
existencia de la norma fundamental, la Constitución representa
el nivel más alto dentro del derecho nacional. El término
Constitución
es entendido aquí no en sentido formal, sino
material.
Constitución,
La
en
sentido
formal,
es
cierto
documento solemne, un conjunto de normas jurídicas que sólo
pueden
ser
prescripciones
modificadas
especiales,
mediante
cuyo
objeto
la
observancia
es
dificultar
de
la
modificación de tales normas. La Constitución en sentido
material está constituida por los preceptos que regulan la
creación de normas jurídicas generales y, especialmente, la
creación de leyes. La Constitución en sentido formal, el
documento solemne que lleva este nombre a menudo encierra
también otras normas que no forman parte de la Constitución en
sentido material. El hecho de que se redacte un documento
especial y solemne, y la circunstancia de que el cambio de las
normas constitucionales se haga particularmente difícil, tiene
por objeto salvaguardar las normas que señalan a los órganos
legislativos y regulan el procedimiento de la legislación. La
existencia de una forma especial para las leyes constitucionales,
6
Ibid. pp. 146,147 y 148.
o forma constitucional, se debe a la Constitución en sentido
material. Si existe una forma constitucional, entonces las leyes
constitucionales tendrán que distinguirse de las ordinarias. La
diferencia
consiste
promulgación,
la
en
la
reforma
creación,
y
la
y
esto
abrogación
significa
de
las
la
leyes
constitucionales, es más difícil que la de las ordinarias. Existe
un procedimiento especial, una forma determinada para la
creación de las constitucionales, diferente del procedimiento de
creación de las ordinarias. Esa forma especial relativa a las
constitucionales, forma constitucional o Constitución en el
sentido formal de la palabra, no es indispensable, mientras que
la Constitución material, es decir, las normas que regulan la
creación de preceptos generales y –en el derecho moderno- las
que determinan a los órganos y el proceso de la legislación,
constituyen un elemento esencial de cada orden jurídico… La
Constitución,
en
sentido
material,
puede
determinar
no
solamente los órganos del proceso legislativo, sino también en
cierto grado, el contenido de leyes futuras.”
Kelsen señala que el término Constitución, puede ser entendido en dos
sentidos : el lógico-jurídico y el jurídico-positivo.
La Constitución en el sentido lógico-jurídico, es la norma hipotética
fundamental, es una hipótesis básica. Esta norma no fue creada conforme a
un procedimiento jurídico, luego no es una norma de Derecho positivo, ya que
esta norma no es puesta, sino supuesta. En este sentido se considera al
Derecho como un conjunto, un sistema de normas válidas.
La Constitución en sentido jurídico-positivo, es una norma puesta, es la
norma de la cual derivan los procesos de creación de todas las demás normas
jurídicas. En este sentido la Constitución puede ser contemplada en dos
sentidos: material y formal.
La Constitución en sentido material significa que ella contiene: a)el
procedimiento de creación de las normas jurídicas generales como las leyes;
b)las normas referentes a los órganos superiores, lo que éstos pueden realizar,
como se divide su competencia; y c)las relaciones de los hombres con el poder
estatal.
La Constitución en sentido formal, es definida como cierto documento
solemne, un conjunto de normas jurídicas que sólo pueden ser modificadas
mediante la observancia de prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar
la modificación de tales normas. Por lo tanto la Constitución en sentido formal
existe cuando hay la distinción entre leyes ordinarias y leyes constitucionales;
cuando estas últimas para su creación y modificación siguen un procedimiento
diferente y más complejo que el que se necesita para las leyes ordinarias, y
además se necesita un órgano especial.
Esto no significa que para Kelsen haya dos constituciones o dos maneras
de definir la Constitución. La Constitución lógico – jurídica y la Constitución
jurídico
–
positivo
son
dos
ideas
que
deben
captarse
y
analizarse
simultáneamente para que ambas tengan sentido.
2. 1.1.2. Concepto de Constitución según Ferdinand Lassalle.
Ferdinand Lassalle en su conferencia ¿Qué es una Constitución?, hace un análisis de lo que
considera la esencia de una Constitución.
Establece que en esencia, la Constitución de un país es la suma de los factores reales del poder
que rigen en ese país, los cuales constituyen la fuerza activa y eficaz que informan todas las
leyes e instituciones jurídicas de la sociedad en cuestión, haciendo que no puedan ser, en
sustancia, más que tal y como son.7
Al hablar de la suma de los factores de poder, no debe entenderse como
la adición de los intereses y aspiraciones de unos y otros, pues se estaría
definiendo a la Constitución como la suma de los intereses del rey, más los de
la aristocracia, más los de los banqueros, más los de la burguesía, siendo esto
incorrecto.
Miguel Covián Andrade, nos dice que la idea de Lassalle debe entenderse
en forma dinámica y dialéctica. A la palabra “Suma” no le da el significado de
adición, sino el de resultado
o resultante. Es decir, los intereses de los
empresarios y de los obreros, en términos contemporáneos, son por definición
antagónica. Uno y otros factores de poder tratan de hacerlos prevalecer en su
beneficio y por ende, en perjuicio del otro. Al chocar estas fuerzas que no
pueden aniquilarse, ni anular recíprocamente todo su poder, logran obtener la
una de la otra, lo que su poder real en cada caso les permite y hasta donde la
otra fuerza o el otro sector se los permite. De este choque de fuerzas surge la
Constitución, que interpretando la idea de Lassalle ahora si puede entenderse
como el resultado de la combinación de los intereses que cada factor real de
poder logró hacer prevalecer.8
Los factores reales del poder se convierten en factores jurídicos, cuando
observados ciertos procedimientos, son transportados para “una hoja de
papel”, reciben expresión escrita; entonces, desde ese momento, incorporados a
un papel, ya no son simples factores reales del poder, sino que se convierten en
Derecho, instituciones jurídicas, y quien atente contra ellas atentará contra la
ley, y será castigado.
7
Lassalle, Ferdinand, ¿Qué es una Constitución?, México, Colofón, 1999, pp. 11 y 19
8
Covián Andrade, Miguel, Teoría Constitucional, 2da edición, México, CEDIPC, 2000, p.58.
Lassalle se pregunta: “¿Cuándo puede decirse que una Constitución
escrita es buena y duradera?”
“La respuesta, señores, es clara, y se deriva lógicamente de
cuanto dejamos expuesto: cuando esa Constitución corresponda
a la Constitución Real, a la que tiene sus raíces en los factores
de poder que rigen en el país. Allí donde la Constitución escrita
no corresponde a la real, estalla inevitablemente un conflicto que
no hay manera de eludir y en el que a la larga, tarde o temprano,
la
Constitución
escrita,
la
hoja
de
papel,
bien
tiene
necesariamente que sucumbir ante el empuje de la Constitución
Real, de las verdaderas fuerzas vigentes en el país.”9
Para Lassalle los factores reales de poder son una realidad política que
constituye el ser del Estado y por ende, es su Constitución. No hay una
realidad social, así ambigua y genéricamente concebida por los positivistas,
como un ser frente al deber ser que la considera y recoge voluntariamente para
incorporarla a la norma jurídica. Lo que existe es una realidad política (factores
reales de poder) que es la Constitución misma y que no está sujeta a la
consideración voluntaria o no, aproximada o no, de nadie, sino que es así e
impide que las normas sean de otro modo.
Podemos concluir que para Lassalle, la Constitución no es un acto de
voluntad del legislador, sino una realidad política personificada y representada
por los factores reales de poder, es decir, la Constitución es una realidad (que
no debe confundirse con la hoja de papel) y no una norma, esto es, algo político
y no algo jurídico.
3. 1.1.3. Concepto de Constitución según Carl Schmitt.
9
Lassalle, Ferdinand, ¿Qué es una Constitución?, México, Colofón, 1999, p. 37
Carl Schmitt identifica cuatro conceptos al referirse al término de
Constitución.
a)
Concepto Ideal de Constitución.
Sólo existirá Constitución cuando un documento escrito se corresponde
con acierto ideal de organización política, adoptando determinadas ideologías y
soluciones, consideradas como las únicas legítimas. Para el constitucionalismo
del siglo pasado, ese ideal era el de la Constitución liberal – democrática:
escrita, rígida, que asegurase un sistema de garantía de la libertad burguesa y
la separación de los poderes, conforme declaraba el artículo 16 de la
Declaración de los Derechos del Hombre de 1789:
“Toda sociedad donde no esté asegurada la garantía de los
derechos, ni determinada la separación de los poderes, no tiene
Constitución”.
Este concepto que se identifica con el concepto material, tiene el defecto de idealizar el tipo
de Constitución del Estado burgués de Derecho, tomando esta forma concreta de Constitución
como si fuera el género. Es decir confunde el género con la especie.
b)
Concepto Relativo de Constitución.
El concepto de Constitución se fija, aquí, según características externas y
accesorias, correspondiendo al concepto de ley constitucional concreto. En ese
caso, se entiende a la Constitución en sentido formal, Constitución escrita,
igual a una serie de leyes constitucionales, identificada con el concepto de
Constitución rígida.
La deficiencia de este concepto radica en que toma a la parte por el todo, es decir, se refiere a
la ley constitucional, en lugar de definir a la Constitución del Estado. No interesa la
importancia de las normas que contenga esa Norma Suprema, sino por el hecho de estar esas
reglas en la Constitución, esos preceptos tienen la categoría de constitucionales.
c)
Concepto Absoluto de Constitución.
En este sentido la Constitución se examina desde dos puntos de vista:
como ser y como deber ser.
Desde es punto de vista del ser, la Constitución en sentido absoluto nos
representa a determinada comunidad como un todo, como el conjunto de
relaciones que se desarrollan en esa comunidad, como el resultado de su
existencia real; este enfoque se subdivide en tres acepciones:
-
Como unidad, es el punto de convergencia del orden social. Aquí la
Constitución no es un sistema de normas jurídicas, sino el ser de la
comunidad, es su concreta existencia política, aquí el Estado es la
Constitución, es un estatus de ordenación y unidad.
-
Como forma de gobierno, la Constitución es una forma que afecta a toda
la comunidad y determina su manera de ser por constituirse ella en
monarquía, aristocracia o democracia.
-
Como fuerza y energía, la Constitución no es estática, sino dinámica, por
ser el resultado de intereses contrapuestos que día a día conforman la
unidad política.
Para Schmitt esta visión totalizadora de la Constitución es incorrecta, en
virtud de que establece un sistema estrictamente normativo, cerrado y unitario
que llega al extremo de identificarla con el Estado.
Desde el punto de vista del deber ser, la Constitución en sentido absoluto
es la Norma de Normas, es decir, la normación total de la vida del Estado, no
es la ejecución del ser, no es un devenir sino que es un simple deber ser, es la
ordenación normada de toda la existencia estatal. La Constitución
como
ordenación jurídica significa que hasta el acto jurídico más concreto de ese
orden de reglas puede su validez ser referida a esa Norma de Normas.
“Aquí, Constitución no es una actuación del ser, ni tampoco un
devenir dinámico, sino algo normativo, un simple deber ser”. Pero
con esto no se trata de leyes o normas particulares, si bien quizá
muy importantes y producidas con determinadas características
externas, sino de una normación total de la vida del Estado, de la
ley fundamental en el sentido de una unidad cerrada, de la ley de
las leyes.” 10
Con este concepto, todas las normas se refieren a la Ley Suprema que es la norma
fundamental del orden jurídico. Consecuentemente, la Constitución es un deber ser y al
hacerla coincidir con el Estado, éste se concibe también en sentido jurídico, es decir, como
un deber ser normativo. Como se puede percibir esta es la concepción kelseniana.
d)
Concepto Positivo de Constitución.
La Constitución es considerada como decisión política fundamental,
decisión concreta de conjunto, sobre el modo y forma de existencia de la
unidad política.
10
Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución, México, Editora Nacional, 1981, p. 8.
Sólo es posible un concepto de Constitución cuando se distinguen
Constitución o ley constitucional. No es admisible disolver primero la
Constitución en una pluralidad de leyes concretas y después determinar la ley
constitucional
por
algunas
características
externas
o
acaso
por
el
procedimiento de su reforma. De este modo se pierden un concepto esencial de
la Teoría del Estado y el concepto central de la Teoría de la Constitución.11
Carl Schmitt al igual que Ferdinand Lassalle, sostiene acertadamente
que la Ley Suprema es antes que norma, realidad y antes que algo identificable
con un deber ser, algo esencialmente relativo al ser del Estado.
Esta decisión o conjunto de decisiones a las que Schmitt denomina
políticas fundamentales, son las que no deben confundirse con las normas
jurídicas, cuyo conjunto es lo que frecuentemente se considera la Constitución.
Schmitt analiza con profundidad el concepto de poder constituyente, en
tanto fuerza capaz de adoptar las decisiones políticas fundamentales, las
cuales definen lo que es la Constitución del Estado y no lo que debe ser. Por lo
tanto las decisiones no son esencialmente normas, sino determinaciones sobre
modo y forma del Estado que el titular de la soberanía adopta por decisión
propia, originaria, ilimitada e incondicional. No son algo jurídico, en tanto no
provienen de procesos, no atribuciones normativos, sino de fuerzas políticas,
de poderes reales que toman una alternativa entre varias posibles. No son
cualquier tipo de decisiones, sino nada menos que las que determinan y
sientan los cimientos de la organización política de la sociedad.
Las
decisiones
políticas
fundamentales
son
previas
a
las
leyes
constitucionales y por ende, condicionan su contenido. Entre Constitución y
las leyes constitucionales hay una dependencia ontológica y de validez. Las
11
Ibid., pp. 23 y 24.
leyes presuponen la existencia de una Constitución de la que derivan, mientras
que ésta es un acto de soberanía. Ellas tienen naturaleza jurídica, a diferencia
de la Constitución, cuya naturaleza es esencialmente política. Las leyes
constitucionales son creadas con base en una o varias decisiones políticas
fundamentales, las cuales, en cambio, son el resultado de la voluntad política
de quien las adopta.
Por lo tanto para este autor, la Constitución no es una norma o conjunto
de normas, no debe confundírsele con las leyes constitucionales, ni debe
considerársele inspirada en los principios jurídicos generales o en los más
elevados ideales de una Nación.
La Constitución es el conjunto de decisiones políticas fundamentales que
adopta el titular de la soberanía y que definen el ser o modo de ser del Estado.
4. 1.1.4. Concepto de Constitución propuesto por Hermann Heller.
Hermann Heller hace un estudio del concepto de Constitución,
entendiéndolo en tres sentidos.
a) La Constitución Política como realidad social.
Heller parte de las ideas de Lassalle y establece que la Constitución del
Estado, no es una hoja de papel, sino las relaciones de poder que se dan en un
país. Sin embargo agrega que esas relaciones no son estáticas, sino se hallan
en permanente movimiento, a pesar de lo cual no generan un caos y mantienen
en cambio, una ordenación y unidad del Estado.
No obstante el carácter dinámico de la Constitución entendida como esa
relación de factores de poder, ella permanece como forma de organización
política, en virtud de que su realidad potencial se expresa en la probabilidad de
que los acuerdos tomados por esos factores de poder se respeten y se observen
en el futuro.
“La configuración actual de la cooperación, que se espera se
mantenga de modo análogo en el futuro, por la que se produce de
modo constantemente renovado la unidad y ordenación de la
organización, es lo que nosotros llamamos Constitución… La
Constitución permanece a través del cambio de tiempos y
personas gracias a la probabilidad de que se repita en lo futuro la
conducta humana que concuerda con ella. Esta posibilidad se
asienta, de una parte, en una mera normalidad de hecho,
conforme a la Constitución, de la conducta de los miembros, pero
además en una normalidad normada de los mismos y en el mismo
sentido. Cabe, por eso distinguir en toda Constitución Estatal, y
como contenidos parciales de la Constitución Política Total, la
Constitución no normada y la normada, y dentro de ésta, la
normada extrajurídicamente y la que lo es jurídicamente. La
Constitución normada por el derecho conscientemente establecido
y asegurado es la Constitución organizada.”12
Herman Heller13 sostiene como conclusión que:
“Siempre veremos confirmarse la tesis de que la Constitución real consiste en las
relaciones reales de poder.”
b) La Constitución Jurídica destacada.
12
13
Heller, Herman, Teoría del Estado, México, Fondo de la Cultura Económica, 1998, pp. 317 y 318.
Ibid., p. 328.
Herman Heller, en este sentido considera a la Constitución como una
formación normativa, relativamente separada y emancipada de la realidad
social.
Se trata de la dogmática jurídica, que en términos de este autor, tiene
existencia propia reflejada en los procesos de creación y aplicación de las
normas que no necesariamente en todos los casos, según él, deben captarse en
relación con la realidad de la que provienen o en la que se originan directa o
indirectamente.
Para Heller es necesario separar dos planos en el proceso de
conocimiento de la Constitución del Estado:
z
La Constitución en tanto realización social, reflejada en las relaciones
de poder, recogidas, organizadas y descritas por normas que
refuerzan las probabilidades de su repetición continua.
z
La Constitución jurídica que es conexión de sentido, formación ideal
normativa representada por los procesos de creación, aplicación y
observancia coactiva de las reglas de Derecho, objetivadas y existentes
separadamente de la realidad social.
Por último respecto a éste tema, el autor en cita menciona que:
“No sólo según una acepción vulgar, sino también el lenguaje
jurídico suele entenderse por Constitución del Estado no la
estructura de un status político total, antes descrita, sino
únicamente el contenido normativo jurídico destacado de esta
realidad; no una estructura social conformada por normas, sino
una estructura normativa de sentido; no un ser, sino un deber
ser.”14
c) La Constitución Escrita:
Coincide con el concepto formal de Constitución, documento en el que se
incluyen las normas supremas del Estado.
Tratándose de la Constitución escrita, Herman Heller15 dice que:
“Las entidades políticas siempre han tenido una Constitución en
cuanto a su estructura de poder característica y como mínimo de
normas jurídicas referentes a esa estructura. Pero en los dos
últimos siglos se ha empleado la palabra Constitución en un
sentido muy restringido; se entendió en general entonces por
constitución sólo la Constitución jurídica y aun ésta en un forma
determinada
y
con
un
contenido
típico
determinado.
Considerábase como Constitución tan sólo a la ley fundamental
del Estado que aparece en forma de documento escrito.”
La Constitución escrita comprende y establece todas las instituciones y
principios de gobierno del país, pero Herman Heller señala que en este tipo de
documentos no pueden figurar todos los preceptos jurídicos de la organización
estatal, sino solo algunos fundamentales y supremos de la estructura básica
del Estado, respecto a los cuales todas las demás normas jurídicas deberán
tener tan solo una importancia subordinada y jurídicamente derivada.
1.1.5. Postura Personal.
14
15
Ibid., p. 329.
Ibid., p. 342.
El
término
Constitución
tiene
diversos
significados,
que
varían
dependiendo el punto de vista desde el cual se analice, después de haber
realizado el anterior estudio, considero oportuno señalar el concepto que más
se adecua a nuestra investigación.
Estoy de acuerdo con el concepto establecido por Carl Schmitt, al señalar
que la Constitución es un conjunto de decisiones políticas fundamentales que
definen el ser o modo de ser del Estado, es decir determinan su estructura real
y describen o reflejan cómo está constituido.
Los factores reales de poder16, en los que radica la soberanía en ese
momento, como fuerza capaz de tomar esas decisiones, son quienes adoptan y
determinan una Constitución.
Basándome en las ideas de Carl Schmitt, considero que la Constitución
es el conjunto de normas, como expresión jurídica de las decisiones políticas
fundamentales y derivan de ellas directa o indirectamente.
Por lo tanto la Constitución es un conjunto de normas que establecen la
organización del Estado, las relaciones de sus órganos entre sí y con los
particulares, además consagra los Derechos Fundamentales de los gobernados,
estableciendo sistemas de control de la constitucionalidad.
1.2. CLASIFICACIÓN DE LAS CONSTITUCIONES.
A partir de la diferenciación que se hizo de la Constitución que rige el
orden normativo de un sistema de Derecho escrito y de la que lo hace en uno
consuetudinario, surgieron las tradicionales clasificaciones que las catalogan
16
Idea tomada del pensamiento de Ferdinand Lassalle.
como escritas y consuetudinarias, y rígidas y flexibles. Enrique Sánchez
Bringas17 nos dice que ésta clasificación debe su celebridad a James Bryce.
1. 1.2.1. Constituciones Escritas y Consuetudinarias.
Está clasificación deriva de la manera en que se manifiestan los
principios fundamentales de un Estado.
Son escritas las contenidas en un documento formal y solemne que se
reconoce como ley suprema, por ejemplo la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos de 1917.
Son
consuetudinarias
aquellas
que
se
contienen
en
diversos
documentos, costumbres y precedentes judiciales que determinan las bases de
la producción normativa del sistema jurídico y contienen expresiones
ideológicas definitorias de la organización del Estado y de los fenómenos
políticos fundamentales de la sociedad. La Constitución Inglesa es un ejemplo
típico de este tipo de Constitución.
2. 1.2.2. Constituciones Rígidas y Flexibles.
Esta clasificación parte de los criterios que operan en las reformas,
enmiendas y adiciones que se le hacen a la Constitución.
Una Constitución es rígida cuando para ser modificada, enmendada o
adicionada, se desarrolla un procedimiento que contiene un mayor grado de
dificultad que el procedimiento legislativo ordinario.
17
Sánchez Bringas, Enrique, Derecho Constitucional, México, Porrúa, 1995, p.143.
José Alfonso Da Silva nos dice que la rigidez constitucional significa
inmutabilidad a la Constitución por procesos ordinarios de elaboración
legislativa.18
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo
135 establece el procedimiento que hay que seguir para reformarla.
“Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o
reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte
de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto
de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las
reformas o adiciones, y que estas sean aprobadas por la mayoría
de las Legislaturas de los estados.
El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso,
harán el computo de los votos de las legislaturas y la declaración
de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.”
Se considera Flexible cuando el procedimiento para la modificación de la
Constitución representa el mismo grado de dificultad que el legislativo. No
señala diferencia alguna entre las leyes ordinarias y la Constitución y, por
ende, la reforma de estas últimas puede hacerse del mismo modo que la de
aquellas.
1.3. ESTADO DE DERECHO Y CONSTITUCIONALIDAD.
El concepto del Estado de Derecho se desarrolló durante el liberalismo,19
con la idea principal de que la acción estatal tiene como límite la salvaguarda
de la libertad del individuo. El concepto de
18
Estado de Derecho es una
Da Silva, José Alfonso, Aplicabilidad de las Normas Constitucionales, México, UNAM, 2003, p. 26.
El liberalismo es una corriente filosófica, social, económica y política, que promueve las libertades civiles y el
límite al poder coactivo de los gobiernos sobre los seres humanos. Su objetivo es: 1. El desarrollo de las libertades
individuales y, a partir de ésta, por el progreso de la sociedad; y, 2. El establecimiento de un Estado de Derecho, en
el que todos los seres humanos –incluyendo aquellos que en cada momento formen parte del Gobierno– estén
sometidos al mismo marco mínimo de leyes.
19
respuesta al Estado absolutista que se caracterizaba por la ausencia de los
titulares de los órganos del poder.
Norberto Bobbio, nos dice que el Estado de Derecho no sólo significa
subordinación de los poderes públicos de cualquier grado a las leyes generales
del país que es un límite puramente formal, sino también subordinación de las
leyes al límite material del reconocimiento de algunos derechos fundamentales
considerados constitucionalmente, y por tanto en principio inviolable.
Luigi Ferrajoli20 señala que el Estado de Derecho consiste en la sujeción
de los poderes públicos a ley.
El Estado de Derecho se caracterizaba por la primacía de la ley y de la
democracia en la omnipotencia del poder legislativo, la función de los jueces
era únicamente la de aplicar la ley, sin importar cual fuere su contenido. Había
una disociación entre la vigencia (existencia) y la validez de la ley.
Considero que la sujeción del poder público a las leyes, es una
característica importante del Estado de Derecho, pero no primordial, pues no
basta la certidumbre de ser gobernado por leyes, sino que, además se requiere
que dichas leyes respeten los derechos fundamentales.
Luigi Ferrajoli21define a los derechos fundamentales como:
“...Todos
aquellos
derechos
subjetivos
que
corresponden
universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del
status de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de
obrar.”
20
Ferrajoli, Luigi y Manuel Atieza, Jurisdicción y argumentación en el Estado Constitucional de Derecho, México,
UNAM, 2005, pp. 88 y 89.
21
Ferrajoli, Luigi, “Sobre los Derechos Fundamentales”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de
Derecho Constitucional, México, núm. 15, julio – diciembre de 2006, p. 117.
Este autor nos dice que por derecho subjetivo debemos entender
cualquier expectativa positiva (prestación) o negativa (de no sufrir lesiones)
adscrita a un sujeto por una norma jurídica, mientras que por status debemos
entender la condición de un sujeto, prevista así mismo por una norma jurídica
positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones
jurídicas y/o autor de los actos que son ejercicio de éstas.
Es preciso señalar, que los conceptos de derechos fundamentales,
garantías individuales y derechos humanos no pueden ser utilizados como
sinónimos.
Al respecto Luigi Ferrajoli22 parte de la idea de que no es lo mismo una
garantía que un derecho. Para él las garantías en una primera acepción son las
obligaciones que derivan de los derecho; de esta forma puede haber garantías
negativas y garantías positivas; las primeras obligarían a abstenciones por
parte del Estado y de los particulares con el respeto de algún derecho
fundamental, mientras que las segundas generarían obligaciones de actuar
positivamente para cumplir con la expectativa que derive de algún derecho.
Estos dos tipos de garantías, el mismo autor las denomina garantías
primarias o sustanciales y garantías secundarias o jurisdiccionales. Las
garantías primarias son precisamente las obligaciones o prohibiciones que
corresponden a los derechos subjetivos establecidos en algún texto normativo y
las garantías secundarias son obligaciones que tienen los órganos judiciales de
aplicar la sanción o declarar la nulidad de actos ilícitos y actos no validos que
violan los derechos subjetivos.
Por otra parte los derechos humanos no deben de ser confundidos con
los derechos fundamentales.
22
Ferrajoli, Luigi, “Garantías”, Jueces para la democracia, Madrid, núm. 38, julio de 2002, pp. 39 y 40.
Antonio E. Pérez Luño23 al respecto nos dice que los derechos humanos
se entienden como un conjunto de facultades e instituciones que, en cada
momento de la historia, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la
igualdad humana, las cuales deben ser reconocidas positivamente por los
ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional; y por lo tanto los
derechos fundamentales son aquellos que están garantizados por el orden
jurídico positivo en la normatividad constitucional y que suelen gozar de una
tutela reforzada.
No obstante lo anterior, la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, denomina al primer capítulo de su título primero, como: “De las
garantías individuales”, siendo que este capítulo no sólo incluye garantías
individuales, sino también derechos fundamentales, mismos que también
podemos encontrar en la parte orgánica de la Constitución.
El desarrollo del Estado de Derecho, está relacionado con la expansión
del papel del Derecho como técnica de regulación de poderes públicos, esto
debido al cambio de la estructura del sistema jurídico ocurrido en la segunda
mitad del siglo XX; evolucionando así el Estado Legislativo de Derecho en el
Estado Constitucional de Derecho.
Este cambio se reflejó en Europa después de la segunda guerra mundial,
con la intervención e introducción de Constituciones Rígidas, las cuales se
caracterizaron por incorporar principios y derechos fundamentales como
límites al poder ejecutivo, judicial y legislativo. Por lo tanto en el Estado
Constitucional de Derecho se puede decir que no existen poderes soberanos, ya
que todos están sujetos a la Constitución.
23
Pérez Luño, Antonio E., Los derechos fundamentales, Madrid, Tecnos, 1991, pp. 46 y 47.
El legislador pierde su omnipotencia en el Estado Constitucional de
Derecho, en el sentido de que las leyes que el produce no son validas sólo
porque sean vigentes, es decir producidas en las formas establecidas por las
normas, sino que lo son si además son coherentes con los principios
constitucionales. La sujeción a ley y, ante todo, a la Constitución, transforma
al juez en garante de los derechos fundamentales, incluso contra el legislador,
a través de la invalidez de las leyes que violan esos derechos.
El Estado Constitucional de Derecho se consolida después de la segunda
guerra mundial, con el establecimiento de Tribunales Constitucionales,
primero en Austria y, más tarde, en Checoslovaquia y España. El Estado
Constitucional de Derecho adquiere distinta estructura según las órdenes
constitucionales en cada país y según el haz de las competencias de las que
disponen sus Tribunales constitucionales.
El jurista alemán Peter Hâberle24 establece que el Estado de Derecho se
caracteriza por la dignidad humana como premisa antropológico – cultural, por
la soberanía popular y la división de poderes, por los derechos fundamentales y
tolerancia, por la pluralidad de los partidos políticos y la independencia de los
tribunales.
Es preciso citar textualmente lo que Peter Hâberle25 entiende por
dignidad humana:
“...Hay que partir de la tesis de que el conjunto de los derechos de
tipo personal, por un lado, y los deberes por el otro, deben
permitir al ser humano ser persona, serlo y seguir siéndolo. En
esta garantía jurídica especifica de los ámbitos vitales, del ser
persona, de la identidad, encuentra la dignidad humana su
24
25
Hâberle, Peter, El Estado Constitucional, trad. de Hector Fix Fierro, México, UNAM, 2003, p.169
Ibid.,p. 170
central: el cómo es que el ser humano llega a ser persona, nos
ofrece indicios de lo que sea la dignidad humana.”
Diego Valadés
26
en su artículo “La no aplicación de las normas y el
Estado de Derecho”, señala que el Estado de Derecho consiste en la sujeción de
la actividad estatal a la Constitución y a las normas aprobadas conforme a los
procedimientos que establezca, que garantizan el funcionamiento responsable y
controlado de los órganos del poder; el ejercicio de la autoridad conforme a
disposiciones conocidas y no retroactivas en términos prejudiciales, y la
observancia de los derechos individuales, sociales, culturales y políticos.
Considero que esta definición de Estado de Derecho, corresponde a la de
Estado Constitucional de Derecho, por lo anteriormente expuesto.
Así el Estado Constitucional de Derecho está organizado bajo los
siguientes supuestos:27
a) El poder político está limitado por el Derecho.
b) La Constitución es la Ley Suprema del Estado.
c) Todas las leyes derivan de la Constitución, en una sucesión piramidal
en cuya cúspide está la Ley Fundamental.
El valor jurídico de superioridad o Supremacía Constitucional crea y
determina la jerarquía de las normas jurídicas, las cuales están subordinadas
las unas de las otras.
26
Valadés, Diego, “La no aplicación de las normas y el Estado de Derecho”, Boletín Mexicano de Derecho
Comparado, México, nueva serie, año XXXV, número. 103, enero – abril de 2002, p. 226.
27
Covián Andrade, Miguel, El Control de la Constitucionalidad, en el Derecho Comparado, México, CEDIPC,
2004, p. 19
Carlos Sánchez Viamonte.28, establece que el constitucionalismo es el
procedimiento de institucionalización del poder mediante una Constitución,
cuya supremacía significa la subordinación a sus disposiciones de todos los
actos emanados de los poderes constituidos que forman el gobierno ordinario
Luigi Ferrajoli29al referirse al constitucionalismo nos dice que:
“...Podemos concebir el constitucionalismo como un sistema de
vínculos sustanciales, o sea de prohibiciones y de obligaciones
impuestas por las cartas constitucionales, y precisamente por los
principios y los derechos fundamentales en ellas establecidos, a
todos los poderes públicos, incluso al legislativo.”
La garantía jurídica de efectividad del constitucionalismo reside en la
rigidez de las constituciones y en la creación del control jurisdiccional de
constitucionalidad de las leyes.
La existencia de una Constitución como texto único que reúne las reglas
concernientes a la atribución y al ejercicio del poder político en determinada
sociedad, es un fenómeno relativamente reciente; en la forma que lo conocemos
actualmente.
El origen del constitucionalismo moderno puede ubicarse al inicio del
siglo XVIII, en que se inicia el proceso de unificación nacional, es decir, en la
transición de la Edad Media al Renacimiento, en donde se formaron las
naciones sobre bases eminentemente seculares.30
28
Sánchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Político, Argentina, Ed. Bibliográfica, 1993, p. 115.
Ferrajoli, Luigi, “Sobre los Derechos Fundamentales”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de
Derecho Constitucional, México, núm. 15, julio – diciembre de 2006, p. 114.
29
30
González González, María de Luz, Lineamientos de Teoría Política, México, Mc Graw-Hill, 2000, p.81.
Esto no significa que antes de está época las sociedades no hayan tenido
una organización política, simplemente, no habían tenido necesidad de una
Constitución. Esta técnica jurídica resultó necesaria en el momento que la
burguesía, buscó el medio de limitar el poder real en el cual, teóricamente, no
participaba. La Teoría del Contrato Social, ya presente en la Edad Media, fue
retomada por los filósofos de las Luces y encontró una encarnación precisa: el
texto de la Constitución no es otra cosa que el resumen de las afirmaciones de
los derechos de los ciudadanos y de las modalidades de ejercicio del poder por
ellos mismo o por sus representantes.
Entre los documentos del Medievo que se consideran como precedentes
encontramos la Carta Magna de 1215 impuesta al monarca inglés Juan sin
Tierra por los barones ingleses, estimada como origen de las modernas
Constituciones y los fueros de Aragón de 1283, cuya validez provenía de
considerandos por encima de la voluntad real, obligatoria para los jueces y
funcionarios entre los que se distinguía por su función jurisdiccional el de
Justicia de Aragón.31
La Constitución representa por lo tanto, la Ley Suprema en las
organizaciones de la sociedad que confiere al Estado sus fundamentos y sus
limites.
Los elementos fundamentales del constitucionalismo moderno y la
relación que establece en la teoría y debe reflejarse en la práctica, entre la
Constitución y el Estado de Derecho son:
32
a) La titularidad de la soberanía recae en el pueblo.
31
Ibid., p. 82
Covián Andrade, Miguel, El Control de la Constitucionalidad, en el Derecho Comparado, México, CEDIPC,
2004, p.8.
32
b) El origen del poder coactivo del Estado no es divino ni hereditario,
sino popular.
c) Los
órganos
del
Estado
están
integrados
por
representantes
populares.
d) El hombre y el ciudadano poseen derechos fundamentales que la ley
tutela y garantiza.
e) El ejercicio del poder se distribuye entre órganos jurídicamente
estructurados y dotados de competencias limitadas.
f) El poder del Estado se ejerce de manera limitada.
g) El Derecho es el que fija los límites del poder, esencialmente por
medio de dos instituciones:
z
Los Derechos del hombre y del ciudadano; y
z
La División de Poderes.
h) Toda estructura se consagra en una Constitución, Ley Fundamental
del Estado y marco de referencia de la validez y de la legalidad del
orden jurídico y del ejercicio del poder público.
i)
La Constitución determina la génesis, el ejercicio y los límites del
poder del Estado.
j)
Los órganos del poder público y los ciudadanos están
sometidos a la Constitución.
k) Todos
los
actos
de
autoridad
deben
respetar
los
términos
constitucionales de forma (estructura de los poderes), de fondo
(competencia de cada órgano) y de legalidad (respecto del contenido
de las normas).
l)
Las transformaciones del orden constitucional son reguladas por la
propia Constitución.
Si se plasman tanto los derechos del hombre como la distribución del
poder en una Constitución, se va a definir la estructura general del Estado de
Derecho dentro del cual los principios de Supremacía Constitucional y
Legalidad norman toda la dinámica del ejercicio del poder.
Ahora bien, en el ámbito de la producción, reproducción y aplicación del
Derecho, rige la regla del respeto irrestricto de las normas, que se puede
resumir en dos vertientes:
a) Creación
o
modificación,
de
la
ley,
de
conformidad
con
los
procedimientos constitucionalmente previstos al efecto (incluido el de
reforma a la constitución) y en su función de una jerarquía jurídica
que condiciona los contenidos y los alcances normativos de cada
conjunto de normas; y
b) Aplicación de la ley por los distintos órganos en el ámbito exclusivo de
sus competencias, fundamentando invariablemente sus actos de
autoridad en normas cuyo mandato obligatorio corresponda al caso de
que se trate.
Por lo tanto el apego de las funciones del Estado, en las vertientes antes
señaladas, al marco normativo traerá consigo que los actos de autoridad, sean
constitucionalmente válidos.
En otros términos, cuando exista plena coincidencia entre la descripción
constitucional de la organización del Estado y la actuación de los poderes
organizados, nos hallaremos en un estado de constitucionalidad.
CAPÍTULO SEGUNDO
EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
2.1. SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y RIGIDEZ CONSTITUCIONAL.
El respeto al orden constitucional y la vigencia del Estado de Derecho están
garantizados fundamentalmente por los siguientes principios:
1) Supremacía Constitucional.
2) Rigidez Constitucional.
3) Límites al ejercicio del poder político mediante la distribución de
competencias
y
los
derechos
del
hombre,
plasmados
en
la
Constitución.
En la Constitución mexicana, los titulares de los poderes constituidos
adquieren el compromiso personal con el Estado de realizar sus funciones
dentro del marco constitucional al protestar y hacer guardar la Ley
Fundamental, como lo indica el artículo 128 Constitucional.
“Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna,
antes de tomar posesión de su encargo, prestara la protesta de
guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.”
Aparentemente sólo se requiere de que los poderes constituidos actúen
dentro de las competencias que les asigna la Ley Fundamental, que sus
titulares cumplan su juramento de guardar la Constitución, que se observe
plenamente el principio de Rigidez Constitucional y consecuentemente que se
respete el principio de Supremacía Constitucional, para que la vigencia y la
sobrevivencia del Estado de Derecho estén plenamente aseguradas; pero la
realidad nos indica que esto no es suficiente ya que en muchas ocasiones los
órganos de gobierno vulneran los derechos fundamentales, ya que actúan fuera
del ámbito que les asignó la Constitución, invadiendo la esfera de competencia
de otro u otros órganos o de plano cambian todo el orden constitucional.
2.1.1. Supremacía Constitucional.
El principio de Supremacía Constitucional significa que la Constitución
es la norma jurídica de mayor jerarquía, que es la base del orden jurídico y que
de ella derivan todos los actos de autoridad, con la garantía de que ninguna
autoridad tenga la potestad de actuar contrariamente a la Constitución, pues
de no ser así sus actos serán susceptibles de ser anulados.
A través del principio de Supremacía Constitucional, se pretende
imponer el Estado Constitucional de Derecho y hacer realidad la vigencia plena
del texto constitucional frente la autoridades estatales, prohibiéndoseles que
realicen actividades que no sean de su competencia y no contempladas en la
Constitución.
Siguiendo las ideas de Alberto del Castillo del Valle,33 el principio de
Supremacía Constitucional se encuentra inscrito en los artículos 15, 41 y 133
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, preceptos que
prevén que todos los actos de autoridad deben estar supeditados y emitidos de
acuerdo con lo que dispone la Constitución.
“Articulo 15. No se autoriza la celebración de tratados para la
extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes
del orden común que hayan tenido en el país donde cometieron
el delito, la condición de esclavos; ni de convenios o tratados en
virtud de los que se alteren las garantías y derechos establecidos
por esta Constitución para el hombre y el ciudadano.”
“Articulo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los
Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de estos, y
por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores,
en los términos respectivamente establecidos por la presente
Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que
en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto
Federal...”
33
Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah,
A.C., 2004, p.27.
“Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la
Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de
acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la
Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se
arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones
en
contrario
que
pueda
haber
en
las
Constituciones o leyes de los Estados.”
Los artículos antes transcritos consagran este principio por lo siguiente:
El artículo 15 Constitucional prohíbe la celebración de tratados
internacionales que contravengan o reduzcan las garantías y derechos que la
Constitución Federal consagra o reconoce a favor del hombre y el ciudadano,
ya que en caso de que se celebre un tratado que sea contrario a tales garantías
y derechos, el mismo será nulo, previa declaratoria que al respecto haga el
Poder Judicial de la Federación.
El artículo 41 establece que las Constituciones locales, incluyendo el
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, deben respetar y acatar las bases
descritas en la propia Constitución Federal.
Finalmente el artículo 133 establece que la Constitución de la República
es la Norma Suprema de toda la Unión. Y aun cuando se dice que las leyes
federales que emanen del Congreso de la Unión y los tratados internacionales
celebrados por el Presidente de la República con aprobación del senado,
adquieren la calidad de Ley Suprema, tales cuerpos normativos no tienen tal
condición, debido a que están condicionados a no contravenir la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que así puedan tener validez.
Esta postura es reforzada por la siguiente jurisprudencia:34
34
Seminario judicial de la Federación, 9a época, México, tomo XX, octubre 2004, p. 264, tesis: 1a./J. 80/2004.
SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO,
PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN DEL ARTICULO 133 CONSTITUCIONAL
QUE LOS CONTIENE.
En el mencionado precepto constitucional no se consagra garantía individual
alguna, sino que se establecen los principios de supremacía constitucional y
jerarquía normativa, por los cuales la Constitución Federal y las leyes que de
ella emanen, así como los tratados celebrados con potencias extranjeras,
hechos por el presidente de la República con aprobación del Senado,
constituyen la Ley Suprema de toda la Unión, debiendo los Jueces de cada
Estado arreglarse a dichos ordenamientos, a pesar de las disposiciones en
contrario que pudiera haber en las Constituciones o en las leyes locales, pues
independientemente de que conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados que
constituyen la República son libres y soberanos, dicha libertad y soberanía se
refiere a los asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se
vulnere el Pacto Federal, porque deben permanecer en unión con la
Federación según los principios de la Ley Fundamental, por lo que deberán
sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la
Carta Magna, de manera que si las leyes expedidas por las Legislaturas de los
Estados
resultan
contrarias
a
los
preceptos
constitucionales,
deben
predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de esas leyes
ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución Local
correspondiente, pero sin que ello entrañe a favor de las autoridades que
ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, facultades de control
constitucional que les permitan desconocer las leyes emanadas del Congreso
Local
correspondiente,
pues
el
artículo
133
constitucional
debe
ser
interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese
efecto.
Tesis de jurisprudencia 80/2004. Aprobada por la Primera Sala de este Alto
Tribunal, en sesión de veintidós de septiembre de dos mil cuatro.
2.1.2. Rigidez Constitucional
La Rigidez Constitucional tiene como objetivo central el salvaguardar la
permanencia de la Constitución y su carácter de norma superior de la que
deriva el resto del orden jurídico positivo.
Miguel Carbonell35 señala que la rigidez de una Constitución se produce
siempre que en determinado texto constitucional existan procedimientos
diferenciados para la aprobación de leyes y para la aprobación de reformas
constitucionales. El grado de rigidez de los textos constitucionales depende de
la mayor o menor dificultad que dispone ese mismo texto para su propia
reforma. Las Constituciones que tienen un grado máximo de rigidez , son
aquellas que no permiten cambiar ninguna de sus disposiciones; en esos
casos, se habla entonces de Constituciones Petrificadas, más que de
Constituciones Rígidas.
La Constitución Mexicana puede ser calificada como una Constitución
Rígida, ya que en su artículo 135 establece un procedimiento de reforma
diferente del que se utiliza para la legislación ordinaria.
El procedimiento de reforma es realizado por un órgano diferente al que
se encarga de expedir y reformar las leyes. El órgano reformador de la
Constitución se integra por el Congreso de la Unión y por las Legislaturas de
los Estados.
“Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o
reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte
de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto
de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las
35
Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México, México, UNAM, 2004, p.77
reformas o adiciones, y que estas sean aprobadas por la mayoría
de las Legislaturas de los estados.
El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso,
harán el computo de los votos de las legislaturas y la declaración
de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.”
Por
lo
anterior
institucionalizadas
es
idóneas
necesario
y
establecer
eficaces
para
formas
asegurar
y
jurídicamente
preservar
la
preeminencia de la ley fundamental y del Estado de Derecho, esto por dos
razones fundamentales:
1) Es indispensable contar con medios de defensa constitucionalmente
previstos que garanticen la vigencia del Estado de Derecho y la
consecución de su núcleo esencial que es la limitación del ejercicio del
poder político.
2) En casos de irregularidad parcial del orden jurídico, entendiendo por
tal su inobservancia momentánea y fragmentaria por actos de
gobierno, los sistemas de defensa y de control de constitucionalidad
se traducen en el más importante medio de preservación del Estado
de Derecho para impedir los efectos del acto anticonstitucional.
2.2. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD.
Miguel Covián Andrade36 señala que el Control de la constitucionalidad
es
una
abreviación
del
nombre
completo
de
esta
área
del
Derecho
Constitucional, el cual es “control de la constitucionalidad del poder político en
cuanto a su origen, su ejercicio y sus fines.”
36
Covián Andrade, Miguel, La Suprema Corte y el Control de la Constitucionalidad (Diez años de Falla e
imprecisiones), México, CEDIPC, 2005, p. 8.
Por lo tanto para poder entender el significado es necesario basarse en
dos de los términos que integran esta denominación: constitucionalidad y
poder político.
El término constitucionalidad significa conformidad o correspondencia
con la Constitución.37 Por lo tanto la constitucionalidad es la conformidad con
algo y lo que establece la constitución, de tal manera que ese algo puede ser
considerado como constitucional.
Ese algo es el poder político, cuyas manifestaciones toman la forma de
decisiones de los detentadores del poder autorizados jurídicamente para
actuar, las cuales para ser válidas deben corresponder a lo que establece la
Constitución.
El control de la constitucionalidad es entonces, un proceso en virtud del
cual se verifica, si las decisiones (actos u omisiones) de quienes ejercen el
poder político por disposición de las normas jurídicas, corresponden formal y
materialmente a la Constitución, con el propósito de que si se determina que
esa correspondencia no existe, sean anulados los efectos de esas decisiones.
2.3. SISTEMAS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD.
Una
vez que se tiene por comprendido el contenido del principio de
Supremacía Constitucional, es oportuno determinar que para hacer vigente
dicho principio y su fundamento, se requiere de la regulación de medios de
tutela del mismo, a fin de que de esa manera se puedan anular o invalidar las
normas que contravengan la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
37
Ibid., p. 9.
Miguel Covián Andrade.38 nos dice que los medios de defensa de la
Constitución, estructurados normativamente por ella, cuya finalidad es la
anulación o la abrogación de los actos de gobierno contrarios a la Ley
Fundamental y la destrucción de los efectos jurídicos, constituyen los sistemas
de control de constitucionalidad
Por lo tanto los medios de
control de la constitucionalidad son los
procesos previstos en la Constitución y regulados en una ley secundaria, por
virtud de los cuales un órgano de gobierno del Estado estudia un acto de
autoridad para que, previo el trámite respectivo, realice una declaratoria sobre
la constitucionalidad o inconstitucionalidad de ese acto y para el caso de
declarar que ese acto esta en contra del texto constitucional, el mismo quede
anulado o invalidado, restituyéndose el orden constitucional respectivo.
El objetivo principal de los medios de control de la constitucionalidad es
anular o invalidar los actos que sean materia de impugnación y que
contradigan el texto de nuestra Carta Magna, haciendo de esa manera,
mantener vigente el Estado de Derecho y que rija e impere el principio de
Supremacía Constitucional previsto en el artículo 133 de la Constitución.
Al contar con sistemas de defensa constitucional, se garantiza que la
Carta Magna mantenga su vigencia y que todos los actos de autoridad estén
apegados a ella, para que de esa forma se asegure la estabilidad del orden
jurídico.
38
Covián Andrade, Miguel, El Control de la Constitucionalidad, en el Derecho Comparado, México, CEDIPC,
2004, p.26
Los sistemas de control de la constitucionalidad son clasificados atendiendo a su
estructura y a las características propias del órgano que lleva adelante la tarea de protección de la
Ley Suprema, por lo tanto, doctrinariamente se señalan los siguientes sistemas de control.39
1. Control por órgano político.
2. Control por órgano jurisdiccional.
3. Control por órgano mixto.
No obstante en el transcurso de la historia jurídico – política, dentro de
los diversos regímenes que han estado vigentes en México, destacan dos
sistemas de control de la constitucionalidad: el ejercido por órgano político y el
realizado por órgano jurisdiccional.40
II.
2.3.1. CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD POR ÓRGANO
POLÍTICO.
Felipe Tena Ramírez nos dice que en este sistema se confía la guarda de
la Constitución a un órgano político, que puede ser alguno de los ya existentes
dentro de la división de poderes o bien, que puede ser creado especialmente
para que sirva de protector de la constitucionalidad.41
39
Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah,
A.C., 2004, p. 62.
40
Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2004, p. 154.
41
Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, México, Porrúa, 2001, p.492.
El control de la constitucionalidad se asigna a un organismo distinto de
los poderes constituidos que necesariamente se coloca por encima de ellos. A
diferencia de un juez que juzga conforme a las leyes, el órgano político juzga a
las leyes mismas.
Dentro
de
este
sistema
podemos
catalogar
al
Supremo
Poder
Conservador como órgano político creado ad hoc en la Constitución de 1836, la
que le asignaba entre otras, las siguientes funciones relativas al control de la
constitucionalidad:
“ Ley Segunda (Organización de un supremo poder conservador)
Artículo 12.
Las atribuciones de este supremo poder, son las
siguientes:
I.
Declarar la nulidad de una ley o decreto, dentro de dos
meses después de su sanción, cuando sean contrarios a artículo
expreso de la Constitución, y le exijan dicha declaración, o el
supremo poder Ejecutivo, o la alta Corte de Justicia, o parte de
los miembros del poder Legislativo, en representación que firmen
dieciocho por lo menos.
II.
Declarar, excitado por el poder legislativo o por la Suprema
Corte de Justicia, la nulidad de los actos del poder Ejecutivo,
cuando sean contrarios a la Constitución o a las leyes, haciendo
esta declaración dentro de cuatro meses contados desde que se
comuniquen esos actos a las autoridades respectivas.
III.
Declarar en el mismo término la nulidad de los actos de la
Suprema Corte de Justicia, excitado
por alguno de los otros
dos poderes, y sólo en el caso de usurpación de funciones.
Si la declaración fuere afirmativa, se mandarán los datos al
tribunal respectivo para que sin necesidad de otro requisito,
proceda a la formación de causa y fallo que hubiere lugar.
….
Suspender a la alta Corte de Justicia, excitado por alguno de los
otros dos poderes supremos, cuando desconozca alguno de ellos,
o trate de trastornar el orden público.
….
X.
Dar o negar la sanción a las reformas de la constitución que
acorde el congreso, previas las iniciativas, y de modo y forma
que establece la ley constitucional respectiva.” 42
Las principales características de este sistema de control son las
siguientes:
1. La preservación de la Ley Fundamental se encomienda, bien a un órgano
distinto de aquellos en quienes se depositan los tres poderes del Estado, o
se confía a alguno de estos;
2. La petición de inconstitucionalidad corresponde a un órgano estatal o a un
grupo de funcionarios públicos, en el sentido que el órgano de control
declare la oposición de un acto de autoridad o una ley con la Constitución.
3. Ante el órgano de control no se ventila ningún procedimiento contencioso
(juicio) entre el órgano peticionario y aquel a quien se atribuye el acto o la
ley atacados;
4. Las declaraciones sobre inconstitucionalidad tienen efectos erga omnes o
absolutos.
Las consecuencias prácticas que se derivan de un régimen jurídico en
donde impere el sistema de control de la constitucionalidad por órgano político,
42
Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808 –1999, México, Porrúa, 1999, pp. 210 y 211.
consisten precisamente, en provocar, dada la forma en que procede éste, una
serie de pugnas y conflictos entre las distintas autoridades, originando así del
desquiciamiento del orden legal y el desequilibrio entre los poderes del Estado.
2.3.2.
CONTROL
DE
LA
CONSTITUCIONALIDAD
POR
ÓRGANO
JURISDICCIONAL.
La tarea de velar por la Constitución se confiere al órgano judicial, el cual
tiene generalmente, aparte de su misión ordinaria de decir el derecho en una
contienda entre partes, el cometido especial de declarar si los actos de los
poderes constituidos están de acuerdo con la ley suprema.43
El control jurisdiccional de la constitucionalidad se aplica mediante dos
sistemas diferentes, los cuales se denominan difuso o americano y concentrado
o europeo. Ambos sistemas son jurisdiccionales por su organización y por sus
procedimientos, diferenciándose entre sí esencialmente por sus estructuras.
a) Sistema Difuso.
Se denomina así, porque el control de la constitucionalidad está a cargo
de cualquier juez, es decir, es una atribución que está dispersa en todo tipo de
tribunales y juzgados. Está a cargo de tribunales ordinarios.44
Este sistema se estableció por primera vez en Estados Unidos, por lo que
también se le conoce como sistema americano.
El fundamento de este sistema es la idea de que la conformidad de los
actos de autoridad y la constitución es un asunto que se puede resolver
43
Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, México, Porrúa, 2001, p. 193.
44
Cappelletti, Mauro, La Justicia Constitucional (Estudios de Derecho Comparado), México, UNAM, 1987, p. 60
mediante la aplicación de los mismos principios en lo que se basa la
verificación de la correspondencia entre el ejercicio del poder político y las
leyes, por ejemplo, analizará el problema de su constitucionalidad, de cuyo
resultado dependerá si la aplica o no. Es decir el juez antes de aplicar una ley
al caso concreto, va a interpretarla con fundamento en las siguientes reglas:45
a) La ley superior prevalece sobre la ley inferior;
b) La ley específica prevalece sobre la ley general;
c) La ley posterior prevalece sobre la ley anterior.
El punto de vista sobre la constitucionalidad de una ley o de cualquier
tipo de acto de autoridad, puede variar de tribunal a otro, tanto de una misma
jerarquía, como de diversas jerarquías, pero esta situación se resuelve en las
instancias superiores a la que puede acudir un sujeto particular de Derecho
que no esté conforme con la decisión de un juez, hasta llegar a una Corte
Suprema, la cual determina en última instancia, qué es y qué no es
constitucionalmente válido.
Las decisiones de los tribunales tienen efectos particulares, ya que sólo
afectan a las partes del juicio,
ya que tiene que ser un gobernado el que
plantea el problema de la constitucionalidad.
Miguel
Covián
Andrade
establece
que
este
sistema
se
diseña
concretamente para preservar las garantías individuales establecidas en la
Constitución y no para proteger a ésta en su totalidad, y efectivamente esto se
comprueba si se analiza su estructura y objetivo, principalmente, el principio
de la petición de la parte afectada, con base en su interés jurídico y el de los
efectos particulares de la sentencia del tribunal superior.
45
Covián Andrade, Miguel, El Control de la Constitucionalidad, en el Derecho Comparado, México, CEDIPC,
2004, p.43
Por ultimo podemos resumir que las características principales de este sistema son:
a) El sistema es difuso porque cualquier juez puede controlar la
constitucionalidad.
b) Ésta se plantea por vía incidental, de excepción o indirecta. 46
c) Se emplea un solo medio de control el amparo, para combatir la
anticonstitucionalidad de todo tipo de decisiones infractoras de
derechos individuales.
d) Los alcances de la resolución se limitan al caso concreto.
e) Rige el principio de stare decisis.47
f) Una Corte Suprema se pronuncia en última instancia sobre la
constitucionalidad, emitiendo jurisprudencia obligatoria para los
demás jueces.
1. b) Sistema Concentrado.
El sistema de control de la constitucionalidad concentrado fue diseñado por el jurista
austríaco Hans Kelsen, apareciendo por primera vez en la Constitución austríaca, razón por la
cual algunos teóricos lo denominan “sistema austríaco”.48
46
En la vía de excepción, el planteamiento de anticonstitucionalidad se presenta como un incidente dentro del
mismo proceso en el que no se realiza un nuevo juicio o juicio especial, sino se desahoga la cuestión dentro del
proceso, ante la misma autoridad que conoce del caso, o ante su superior jerárquico, de conformidad con los
recursos procesales establecidos.
47
Este término es una versión abreviada de la expresión completa, “stare decisis et non quieta movere”, la cual
significa “estar a lo decidido y no mover lo que está establecido”.
48
Covián Andrade, Miguel, El Control de la Constitucionalidad, en el Derecho Comparado, México, CEDIPC,
2004, p.45
La base de este sistema es la consideración de que la cuestión de la constitucionalidad de
las leyes requiere, por su importancia, de jueces dotados de un conocimiento jurídico, de un
prestigio y de una independencia superiores a los de los jueces ordinarios.
Un número importante de Estados europeos ha adoptado este sistema. Tal es el caso de
España, que tiene un tribunal constitucional, Italia con su Corte Constitucional, Alemania que
cuenta con un Tribunal Constitucional Federal, Francia con un Consejo Constitucional.49
Este sistema se fundamenta en la diferenciación entre el control de la
legalidad y el control de la constitucionalidad. Kelsen estableció al respecto
que, la verificación de la conformidad entre las decisiones de los órganos del
Estado y las leyes es un asunto que no necesita de un conocimiento, ni de una
preparación especializados y que por lo tanto, puede ser atendido por los
diversos jueces ordinarios, dependiendo de la competencia territorial y material
de cada uno de ellos. En cambio, la verificación de la constitucionalidad del
ejercicio del poder político, en otras palabras, de la conformidad de las
decisiones de quienes detentan formal o institucionalmente el poder político y
la
Constitución,
requieren
de
una
alta
especialización
en
materia
constitucional y política, y debe ser realizada por magistrados preparados para
desarrollar una actividad que esta fuera del alcance de los jueces ordinarios.
Consecuentemente, es necesario diseñar por separado un sistema de control de
legalidad y uno de control de la constitucionalidad, a los que corresponderán
respectivamente, una jurisdicción ordinaria y una jurisdicción constitucional.
La protección de la Constitución se pone en manos de un solo tribunal o
de una sola Corte Constitucional, cuyos magistrados no resuelven asuntos de
la legalidad como regla general, concentrando su atención en el Control de la
Constitucionalidad. La jurisdicción de este tribunal es excluyente, aunque no
exclusiva, lo que significa que sólo él es competente en la materia, pudiendo
49
Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introducción al Derecho Constitucional Comparado, México, F.C.E., 2000, pp. 256,
273, 290 y 299.
conocer también casos no relativos al control de la constitucionalidad, por
ejemplo la responsabilidad de los altos servidores públicos del Estado,
situación que no se presenta tratándose de los tribunales de legalidad, los
cuales están excluidos de la jurisdicción constitucional. A esto obedece que a
este sistema se le conozca como sistema concentrado de control de la
constitucionalidad, en tanto esta competencia se asigna a un solo tribunal.
En resumen las características del sistema concentrado son las
siguientes:
a) El sistema es concentrado, pues la cuestión de constitucionalidad la
pronuncia un solo tribunal.
b) Normalmente se presenta la impugnación sobre la constitucionalidad
por vía directa o de acción, sin excluir algunos caos de vía de
excepción.
50
c) Se diseñan diversos medios o recursos de control, para eliminar los
efectos de las determinaciones anticonstitucionales, dependiendo de
la naturaleza de cada una de ellas.
d) Los alcances del pronunciamiento tienen efectos erga omnes.
e) No rige el principio del stare decisis.
f) Debe ser un solo tribunal el que emita la resolución obligatoria para
todos los casos.
50
La vía de acción, es promovida por el sujeto de derecho afectado por el acto de autoridad, el cual inicia un proceso
judicial distinto a aquel en el que se produjo la violación de sus derechos, ante una autoridad dotada de jurisdicción
especial.
2.3.3. CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD POR ÓRGANO
MIXTO.
Esta forma de defensa de la Constitución admite características tanto del
control por órgano jurisdiccional como del control por órgano político. Siendo
sus características principales las siguientes:
La defensa de la Constitución se encomienda a un órgano que desarrolla
funciones jurisdiccionales, como es el caso en que la Suprema Corte de
Justicia de la Nación resuelve el juicio de controversia constitucional, actuando
no sólo como órgano de revisión de leyes sino como órgano judicial.
Ese órgano judicial no es instado por el gobernado lesionado con motivo
del acto que es materia de impugnación, sino por un ente público (sistema
político).
Ante el órgano de defensa de la Constitución, se substancia un juicio en
toda la expresión de la palabra (sistema judicial).
Cabe mencionar que en México, el sistema de control constitucional por
órgano mixto, lo representa el juicio de controversia constitucional, como se
analizará más adelante.
2. 2.4. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA MEXICANO.
El sistema mexicano de control de la constitucionalidad hasta 1995,
corresponde en términos generales, al modelo americano. La función de control
se encomienda en México a un órgano jurisdiccional no especializado, sino
integrante de la división de poderes tripartita clásica, que es el Poder Judicial
Federal.
“En el Derecho Mexicano la garantía de la Constitución es de carácter
jurisdiccional, en virtud de que la actuación de los mandatos fundamentales se
realiza a través de la composición del litigio sobre el contenido o forma de una
norma constitucional, para el caso concreto y a través del agravio personal, por
lo que no existe en nuestro sistema jurídico el problema que se plantea en los
ordenamientos constitucionales europeos que, siguiendo las enseñanzas de
Kelsen,
han
instituido
un
Tribunal
Constitucional
especial,
que
con
independencia del poder judicial, tiene la función especifica de proteger la ley
fundamental, y que algunos tratadistas llegan a considerar como un poder
constitucional autónomo, al lado de los otros poderes tradicionales.”
51
El sistema mexicano hasta 1995 era indiscutiblemente difuso y
correspondía tanto por sus orígenes, como por su estructura, al caso típico de
los sistemas protectores de los derechos individuales, diseñado conforme al
modelo norteamericano, el cual no es un sistema protector de la Constitución,
sino de las personas jurídicas de Derecho Privado.
Uno de los elementos estructurales propios de los sistemas difusos,
consiste en la existencia de un solo medio de control de la constitucionalidad,
el cual es utilizado para impugnar cualquier tipo de acto que lesione los
derechos individuales, sin importar si éste es general o particular, porque la
resolución que lo anule tendrá siempre efectos limitados a las partes que
intervienen en el juicio.
En tales condiciones, está claro que en nuestro país existía un sistema
de control de la constitucionalidad caracterizado por dos de los elementos
estructurales del sistema difuso:
a) Diversos órganos encargados del control de la constitucionalidad; y
51
Fix Zamudio, Héctor, El juicio de Amparo, México, Porrúa, 1964, p. 200.
b) Un solo medio o recurso de control diseñado para proteger los
derechos individuales en contra de normas generales y de actos
particulares .
Después de la reforma Constitucional del 31 de diciembre de 1994 y al
ser reorganizada la Suprema Corte de Justicia de la Nación integrada ahora
por 11 ministros, en cuya competencia se han incluido dos medios de control
(las Controversias Constitucionales y las Acciones de Inconstitucionalidad), ha
provocado que muchos estudiosos consideren que nuestro sistema es ahora
concentrado y que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es un Tribunal
Constitucional..
No obstante, yo considero que actualmente nuestro sistema sigue siendo
difuso,
ya
que
la
competencia
en
relación
con
el
control
de
la
constitucionalidad sigue estando distribuida entre los diversos órganos del
Poder Judicial y por lo tanto, no está concentrada en un solo, razón suficiente
para entender por qué en México no existe un Tribunal Constitucional, aunque
algunos consideran a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal
Constitucional.
Miguel Covián Andrade, al respecto establece que: “ El sistema mexicano
de control de la constitucionalidad es un sistema estructuralmente difuso, al
que se han agregado algunos elementos del sistema concentrado de manera
desordenada, cuyo funcionamiento corresponde al de un sistema de control por
órgano político, en el que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está
controlada por el Presidente de la República y por lo tanto resuelve
invariablemente a su favor los asuntos en los que éste tiene interés.”52
52
Covián Andrade, Miguel, La Suprema Corte y el Control de la Constitucionalidad (Diez años de Falla e
imprecisiones), México, CEDIPC, 2005, p.204.
Para reforzar mi postura, es necesario hacer mención que en algunas
entidades federativas de nuestro país, tales como Tlaxcala, Veracruz, Estado de
México, Coahuila, Chiapas, Morelos, Oaxaca, Querétaro, Tamaulipas y
Zacatecas, hay una regulación del control de la constitucionalidad, para hacer
imperar su “constitución local”, a través de medios de control, con el fin de
proteger esa norma frente a actos de autoridad que la contravengan.
Dentro de la estructura del Poder Judicial del Estado de México, hay una
sala constitucional.
“Artículo 88 de la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de México. Corresponde a la Sala Constitucional:
I. Garantizar la supremacía y control de esta Constitución...”
Lo anterior es un claro ejemplo de que tenemos un sistema difuso de
control de la constitucionalidad y de que aún nos falta mucho por saber
respecto al tema del control de la constitucionalidad, ya que el control de la
constitucionalidad del poder político es una competencia federal, porque sólo
existe una Constitución que es la del Estado nacional, siendo que las entidades
federativas tienen estatutos de autonomía cuyo objetivo es el desarrollo de las
normas
constitucionales
federales
y
no
constituciones
locales
como
incorrectamente se les ha denominado.
I.
2.5. MEDIOS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN
MÉXICO.
Miguel
Covián
constitucionalidad
Andrade
como
los
define
recursos
a
los
medios
jurídicamente
de
control
establecidos
de
la
cuyo
propósito es la verificación de la correspondencia entre las decisiones de los
detentadores formales del poder y la Constitución para que en caso de que ésta
no
exista,
se
anulen
esas
determinaciones
al
ser
consideradas
anticonstitucionales.53
La Suprema Corte de Justicia de la Nación define a los medios de control
de la constitucionalidad como los instrumentos a través de los cuales se busca
mantener o defender el orden creado por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
54
Los medios de control de la constitucionalidad previstos en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son:
1. El Juicio de Amparo.
2. Las Controversias Constitucionales.
3. Las Acciones de Inconstitucionalidad.
4. Los Procesos Jurisdiccionales en Materia Electoral.
5. El Juicio Político.
6. La Facultad de Investigación de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
7. La Protección de los Derechos Humanos.
1. 2.5.1. El Juicio de Amparo.
Ignacio Burgoa establece que el amparo es un juicio o proceso que se inicia por la acción
que ejercita cualquier gobernado ante los órganos jurisdiccionales federales contra todo acto de
autoridad que le causa un agravio en su esfera jurídica y que considere contrario a la
Constitución, teniendo por objeto invalidar dicho acto o despojarlo de su eficacia por su
inconstitucionalidad o legalidad en el caso concreto que lo origine.55
53
Ibid., p.21.
54
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Los Medios de Control de la Constitucionalidad, México, SCJN, 2004, p.
3
55
Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2004, p..173.
Es el medio protector por excelencia de las garantías individuales establecido en los
artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y reglamentada
por La Ley de Amparo.
La Suprema Corte ha sostenido que el juicio de amparo no es un recurso, sino un
procedimiento autónomo de la secuela procesal en la que se originó el acto reclamado.
EL artículo 1 de la Ley de Amparo, establece específicamente cual es su el objetivo de
este medio de control.
“Articulo 1.- El Juicio de Amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite:
I) Por leyes o actos de las autoridades que violen garantías individuales.
a) II) Por leyes o actos de la autoridad federal que restrinjan o vulneren la soberanía de los Estados
o del Distrito Federal.
b) III) Por leyes o actos de estos últimos que afecten la competencia federal. “
2. 2.5.2. Las Controversias Constitucionales.
Para el Maestro Juventino V. Castro y Castro, 56 las Controversias Constitucionales son
procedimientos de única instancia planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, accionables por la Federación, los Estados, el Distrito Federal o los
cuerpos de carácter municipal, o por sus respectivos órganos legitimados, y que tienen por objeto
solicitar la invalidación de las normas generales o de actos no legislativos de otros entes oficiales
similares, alegándose que tales normas o actos no se ajustan a lo constitucionalmente ordenado;
o bien reclamándose la resolución de diferencias contenciosas sobre límites de los Estados; con
el objeto de que se decrete la legal vigencia o la invalidez de las normas o actos impugnados, o el
arreglo de límites de Estados que disienten; todo ello para preservar, el sistema y la estructura de
la Constitución Política.”
Cabe hacer mención que después de la reforma constitucional del 8 de diciembre de
2005, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya no está facultada para conocer sobre
56
Castro y Castro, Juventino V., El Artículo 105 Constitucional, México, Porrúa, 2004, p.59
controversias constitucionales que versen sobre conflictos por limites territoriales entre las
Entidades Federativas.57
Para que proceda la controversia, es necesario que el ámbito de competencia de quien
promueva el juicio, se vea afectado por un acto concreto o una disposición de carácter general
(por ejemplo, una ley, un reglamento o un decreto, excepto las de materia electoral), que sea
contrario a lo que dispone la Constitución.
Por un error legislativo, a este medio de control de la constitucionalidad se le ha
denominado como controversia constitucional, siendo que este término es todo lo que sea un
problema con motivo de la Constitución; por tanto, este medio está denominado, debiendo
llamársele, por ejemplo, juicio de competencia constitucional.
3. 2.5.3. Las Acciones de Inconstitucionalidad.
Este medio de control de la constitucionalidad surge por primera vez en
nuestro país, con la reforma constitucional publicada el 31 de diciembre de
1994, en el Diario Oficial de la Federación.
Juventino
V.
Castro
y
Castro,58
define
a
las
acciones
de
inconstitucionalidad como: “procedimientos de única instancia planteados en
forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por órganos
legislativos minoritarios, por los partidos políticos con registro federal o
estadual, o por el Procurador General de la República, en los cuales se
controvierte la posible contradicción entre una norma de carácter general o un
tratado internacional por una parte, y la Constitución, por la otra exigiéndose
en el juicio respectivo la invalidación de la norma o tratado impugnados, para
así hacer prevalecer los mandatos constitucionales.
57
58
Diario Oficial de la Federación, México, 8 de diciembre de 2005.
Castro y Castro, Juventino V., El Artículo 105 Constitucional, México, Porrúa, 2004, p. 123.
Igualmente José Ramón Cossio Díaz,59 define a las Acciones de
Inconstitucionalidad, como procesos en los cuales determinados órganos o
fragmentos de órganos, o los órganos directivos de determinadas
personas
morales (partidos políticos) reconocidos constitucionalmente de interés para la
sociedad, plantean ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación el control
abstracto de la regularidad constitucional de determinadas normas generales.
Con la reforma constitucional publicada el 14 de septiembre de 2006,60
en la que se adiciona el inciso g) a la fracción II de artículo 105 Constitucional,
se otorga a la Comisión Nacional de Derechos Humanos la facultad de
presentar acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter
federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales
celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República,
que vulneren los derechos humanos que consagra la Constitución. Así
también, la misma facultad de presentar acciones de inconstitucionalidad, se
otorga a los organismos de protección de los derechos humanos de las
Entidades Federativas, en contra de las leyes emitidas por las legislaturas
locales.
Mientras que el objetivo principal de las controversias constitucionales es
mantener la distribución de competencias en los sistemas federal y de división
de poderes, el de las acciones de inconstitucionalidad es, darle racionalidad y
ponerle límites al principio de las mayorías.
4. 2.5.4. Los Procesos Jurisdiccionales en Materia Electoral.
59
Cossío Díaz, José Ramón, Artículo 105 Constitucional, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Derecho Procesal
Constitucional, México, Porrúa – Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2003, p.991.
60
Diario Oficial de la Federación, México, 14 de septiembre de 2006.
Son juicios a través de los cuales se busca el apego a los actos y
resoluciones de las autoridades electorales a la Constitución Federal.
Corresponde en el ámbito federal, al Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, como órgano jurisdiccional especializado en materia electoral,
resolver en forma definitiva e inatacable, conflictos e impugnaciones contra
actos de autoridades electorales (federales o locales) que lesionen los principios
de
constitucionalidad
o
legalidad;
con
excepción
de
las
acciones
de
inconstitucionalidad de leyes electorales federales y locales, las cuales son
competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.61
Este medio de control se regula a partir de la reforma constitucional
publicada el 22 de agosto de 1996, en el Diario Oficial de la Federación.
5. 2.5.5. El Juicio Político.
Manuel González Oropeza define al juicio político como, el procedimiento
para fincar responsabilidad política u oficial a un servidor público. El juicio
político implica el ejercicio de una función jurisdiccional llevada a cabo por un
órgano de funciones políticas, pero respetando las formalidades esenciales de
un procedimiento jurisdiccional.62
Es una facultad del Congreso de la Unión para resolver los casos en que
funcionarios de alto nivel son acusados por haber incurrido, durante sus
labores, en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los interese
públicos fundamentales o de su buen despacho y que, por tanto, contravengan
la Constitución Federal.
61
Artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
62
Diccionario Jurídico Mexicano, 4 ed., México, Porrúa, 1991.
En este tipo de juicio, la Cámara de Diputados actúa como instructora
(realiza todos los tramites del proceso, anteriores a la resolución final) y
acusadora, mientras que la Cámara de Senadores actúa como jurado de
sentencia y el inculpado tiene los derechos procesales básicos de audiencia,
pruebas y alegatos, por lo que se trata de un procedimiento materialmente
jurisdiccional, pero seguido ante un órgano político, teniendo por objeto
sancionar a quien viole la Constitución.63
6. 2.5.6. La Facultad de Investigación de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación está facultada para averiguar
algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de garantías
individuales.
Para llevar a cabo dicha averiguación, puede nombrar alguno o algunos
de sus ministros o algún juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designar
uno varios comisionados especiales.
La Corte puede efectuar estas investigaciones cuando así lo juzgue
conveniente, o bien, cuando lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de las
Cámaras del Congreso de la Unión, o el gobernador de algún Estado.
Además la Suprema Corte de Justicia de la Nación está facultada para
practicar de oficio la averiguación de algún hecho que constituya la violación
del voto público, cuando a su juicio, pueda ponerse en duda la legalidad de
todo el proceso de elección de algún Poder de la Unión.64
63
64
Artículos 109, 110 y 114 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En ambas situaciones, después de analizar el caso en particular, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación emite una opinión autorizada que
remite a los órganos competentes (Ejecutivo Federal, las Cámaras del Congreso
de la Unión o el Ministerio Público), para que, en el supuesto de existir alguna
responsabilidad, se inicie la acción correspondiente.
En la regulación de este medio de control hay una gran deficiencia, pues
aún no se ha expedido la Ley Reglamentaria correspondiente.
7. 2.5.7. La Protección de los Derechos Humanos.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 102,
apartado B, que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas deben
establecer organismos de protección de los derechos humanos. De esta manera, en el ámbito
federal, existe una Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mientras que en cada uno de
los Estados y el Distrito Federal, existen otros organismos llamados comisiones o procuradurías
de derechos humanos.
Todos reciben quejas en contra de conductas de índole administrativa de
cualquier autoridad o servidor público, excepto del Poder Judicial de la
Federación. Cabe señalar que no pueden atender quejas sobre asuntos
electorales, resoluciones judiciales, consultas sobre la interpretación de leyes y
conflictos laborales o entre particulares.
Estos organismos promotores no llevan a cabo juicios y, por tanto, no
emiten sentencias. Para lograr la restitución de los derechos violados, busca la
conciliación, para que la autoridad se comprometa a restituir al gobernado en
el goce del derecho violado. Si se acreditan las violaciones a los derechos
humanos
y
no
es
posible
restituirlos
mediante
la
conciliación
o
el
procedimiento que se lleve a cabo, los organismos formulan recomendaciones
públicas y, en su caso, denuncias ante las autoridades correspondientes. Es
importante señalar que esto no impide al afectado el ejercicio de otros medios
de defensa.
Por lo tanto, el objetivo principal de los medios de control de la
constitucionalidad, es el de anular los actos de autoridad que contravengan a
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de proteger
a la Ley Fundamental y hacer imperante el principio de supremacía
constitucional, previsto en el artículo 133 Constitucional.
CAPÍTULO TERCERO
LAS CONTROVERIAS CONSTITUCIONALES
3.1. ANTECEDENTES.
Para comprender adecuadamente a las controversias constitucionales, es
necesario tratar previamente algunas cuestiones relacionadas con la estructura
federal de nuestro orden jurídico, así como con el sistema de división de
poderes, pues es precisamente a través de las controversias constitucionales
como pueden garantizarse ambas formas de organización estatal.
En el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos se define al Estado mexicano como federal, lo cual significa, que se
postula un orden compuesto por normas que son válidas en todo el territorio
nacional y por normas cuyo ámbito espacial se reduce a ciertas porciones de
ese territorio. Al primer tipo de orden se le denomina federal, y a los segundos
locales.
El segundo de los principios que se pretende resguardar mediante las
controversias constitucionales, la división de poderes, se encuentra regulado
en los artículos 49, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos,
de
los
órdenes
federal,
estatal
y
del
Distrito
Federal
respectivamente. El contenido de estas disposiciones constitucionales se
reduce a establecer que las funciones legislativa, ejecutiva y judicial habrán de
ser realizadas por distintos órganos de un mismo orden jurídico, y a prescribir
que tales órganos ejecuten sólo las funciones que les están expresamente
conferidas. Así el principio de división de poderes es una forma de asignación
de atribuciones entre órganos pertenecientes a un mismo orden normativo.
Atendiendo a los contenidos del sistema federal y del principio de división de poderes,
en el orden jurídico mexicano la creación normativa se encuentra descentralizada entre órganos
pertenecientes a los órdenes federal, estatal, del Distrito Federal y municipal. En cada caso, la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o las normas de cada uno de los órdenes
de que se trate, obligan, prohiben o facultan a los titulares de los órganos a realizar una
determinada conducta, lo cual les exige identificar e interpretar la norma en la cual pretendan
fundamentar su actuación, así como crear aquellas en las cuales plasmen su acto de autoridad.
Debido a la descentralización que conllevan el sistema federal y la división de poderes, es
previsible que lleguen a darse conflictos por la identificación, la interpretación o la creación
normativa entre los distintos órganos jurídicos.
Las controversias constitucionales, que hasta antes de la reforma
constitucional de 1994 habían carecido de aplicación práctica, cuentan con
antecedentes dentro y fuera de nuestro sistema jurídico. El primer antecedente
que analizaremos se remonta a la Constitución de los Estados Unidos de
América de 1787, y posteriormente estudiaremos el desarrollo que tuvieron en
nuestro país.
3.1.1. Constitución de los Estados Unidos de América de 1787.
El primer antecedente de las controversias constitucionales previstas en
la fracción I del Artículo 105 constitucional, se encuentra en la sección
segunda del Artículo III de la Constitución de los Estados Unidos de América
aprobada el 17 de septiembre de 1787, esto es debido a que cuando México
inicia una vida independiente, se inspira principalmente en el sistema
imperante en los Estados Unidos de Norte América.
“Artículo III
…
Segunda Sección
1.
El Poder Judicial entenderá en todas las controversias,
tanto de derecho escrito como de equidad, que surjan como
consecuencia de esta Constitución, de las leyes de los Estados
Unidos y de los tratados celebrados o que se celebren bajo su
autoridad; en todas las controversias que se relacionen con
embajadores, otros ministros públicos y cónsules; en todas las
controversias de la jurisdicción de almirantazgo y marítima; en
las controversias en que sean parte los Estados Unidos; en las
controversias entre dos o mas Estados, entre un Estado y los
ciudadanos de otro, entre ciudadanos de Estados diferentes,
entre ciudadanos del mismo Estado que reclamen tierras en
virtud de concesiones de diferentes Estados y entre un Estado o
los ciudadanos del mismo y Estados, ciudadanos o súbditos
extranjeros.
2.
En todos los casos relativos a embajadores, otros ministros
públicos y cónsules, así como en aquellos en que sea parte un
Estado, el Tribunal Supremo poseerá jurisdicción en única
instancia. En todos los demás casos que antes se mencionaron
el Tribunal Supremo conocerá en apelación, tanto del derecho
como de los hechos, con las excepciones y con arreglo a la
reglamentación que formule el Congreso.”
Los antecedentes de este precepto de la Constitución estadounidense se
encuentran en los procedimientos a través de los cuáles eran resueltas las
controversias, por cuestiones de límites, entre las colonias inglesas en
Norteamérica, José Ramón Cossío Díaz señala que “en ese entonces las
disputas de este tipo eran conocidas por el Comité del Privy Counsil
denominado Lord Commissioners of Trade and Plantations, o ante comisarios
designados por tal órgano de entre personas residentes cerca de las colonias en
disputa”.65
Las colonias al lograr su independencia de Inglaterra se constituyeron en
una Confederación con base en los Artículos de la Confederación de 1777.
Debido a que en los Artículos no se establecieron ni el órgano ejecutivo ni el
judicial, la resolución de las disputas que pudieran surgir entre dos o más
Estados con motivo de
problemas de límites, jurisdicción o cualquier otra
causa, eran resueltos por el Congreso, según el artículo 17 de los Artículos de
la Confederación, a través de un tribunal establecido para el caso concreto
formado por trece jueces designados de común acuerdo por las partes, o en su
defecto por el propio Congreso.66
En 1787 se reunió en la ciudad de Filadelfia un Congreso Constituyente,
dando así origen a la Constitución de los Estados Unidos de 17 de septiembre
de 1787. En el Congreso de Filadelfia las discusiones respecto a las
65
Cossio Díaz, José Ramón, Las controversias entre Estados en el Derecho Estadounidense, El Foro, México,
novena época, tomo X, primer semestre de 1997, p. 26.
66
Ibid., pp. 27 – 29.
controversias entre dos o más Estados y la forma de resolverlas giraron en
torno a dos posiciones contrapuestas: por un lado los federalistas estaban a
favor de que fuera competencia de la Suprema Corte resolver tales
controversias, mientras que los antifederalistas se inclinaban por mantener tal
competencia dentro de la esfera de atribuciones del Congreso. La posición
federalista triunfó.67
Actualmente la resolución de las controversias entre dos o más Estados
es parte de la competencia originaria de la Suprema Corte, de acuerdo con el
Artículo III, Sección Segunda, y de conformidad con el Judicial Code de 1948.
El procedimiento de resolución de estas controversias se encuentra
previsto en las Rules of the Supreme Court of the United States. El
procedimiento prevé la existencia de una demanda, una contestación de
demanda, la representación de los Estados a cargo del Gobernador y del
Procurador General, la designación de una special master, para el caso de que
sea necesario determinar hechos dentro de la controversia, quien desahoga las
pruebas y pone el asunto en estado de resolución.68
1.
3.1.2. Constitución de 1824.
El primer antecedente de las controversias constitucionales en México se
encuentra en la fracción I del artículo 137 de la Constitución de 1824, que en
su parte conducente, señala como atribución exclusiva de la Suprema Corte de
Justicia:69
“Artículo 137. Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia
son las siguientes:
67
Ibid., pp. 29 – 32.
Ibid., pp. 39 – 42.
69
Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, México, Porrúa, 2001, p. 188.
68
I. Conocer de las diferencias que pueden haber de uno a otro
Estado de la federación siempre que las reduzcan a un juicio
verdaderamente
contencioso
en
que
deba
recaer
formal
sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o más
vecinos de otro, o entre particulares, sobre pretensiones de
tierras, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio de
que las partes usen de su derecho, reclamando la concesión a la
autoridad que la otorgó.”
3.1.3. Leyes Constitucionales de 1836.
Las leyes orgánicas de 1836 estructuraron un modelo de república
centralista gobernada por un Supremo Poder Conservador. Estas leyes son una
reacción al federalismo instaurado en 1824. En estas leyes no hay un artículo
que se refiera a las controversias constitucionales, pero sí había disposiciones
para la solución de conflictos entre órganos de poder. La ley Segunda que
establece la organización del Supremo Poder Conservador, en su artículo 12 se
enumeran las atribuciones otorgadas a este órgano.
“ Ley Segunda (Organización de un supremo poder conservador)
Artículo 12.
Las atribuciones de este supremo poder, son las
siguientes:
I.
Declarar la nulidad de una ley o decreto, dentro de dos
meses después de su sanción, cuando sean contrarios a artículo
expreso de la Constitución, y le exijan dicha declaración, o el
supremo poder Ejecutivo, o la alta Corte de Justicia, o parte de
los miembros del poder Legislativo, en representación que firmen
dieciocho por lo menos.
II.
Declarar, excitado por el poder legislativo o por la Suprema
Corte de Justicia, la nulidad de los actos del poder Ejecutivo,
cuando sean contrarios a la Constitución o a las leyes, haciendo
esta declaración dentro de cuatro meses contados desde que se
comuniquen esos actos a las autoridades respectivas.
III.
Declarar en el mismo término la nulidad de los actos de la
Suprema Corte de Justicia, excitado
por alguno de los otros
dos poderes, y sólo en el caso de usurpación de funciones.
Si la declaración fuere afirmativa, se mandarán los datos al
tribunal respectivo para que sin necesidad de otro requisito,
proceda a la formación de causa y fallo que hubiere lugar.
….
Suspender a la alta Corte de Justicia, excitado por alguno de los
otros dos poderes supremos, cuando desconozca alguno de ellos,
o trate de trastornar el orden público.
….
X.
Dar o negar la sanción a las reformas de la constitución que
acorde el congreso, previas las iniciativas, y de modo y forma
que establece la ley constitucional respectiva.
Héctor Fix Zamudio y Salvador Valencia y Carmona afirman que ante la
abrumadora concentración de poder de este organismo central, estaba el
consuelo de que en realidad la norma que lo creaba fue prácticamente letra
muerta. “Las facultades aparentemente desorbitadas del Supremo Poder
Conservador pecaban en realidad de inocentes, pues si bien dicho organismo
pronunció algunas resoluciones importantes declarando la nulidad de leyes y
actos que consideró inconstitucionales, dichos fallos no fueron obedecidos por
las autoridades afectadas, las que alegaron pretextos y evasivas,
o
simplemente los ignoraron, ya que la realidad política no permitía la
subsistencia de un órgano de esta naturaleza.70
2.
70
3.1.4. Proyecto de Reformas de 1840.
Fix Zamunio, Héctor y Valencia Carmona Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, México,
Porrúa, 1999, p. 796.
El 9 de noviembre de 1939 el Supremo Poder Conservador declara que es
voluntad de la nación que se reformen las siete leyes constitucionales, para lo
cual se elaboró un proyecto de reforma que se terminó el 30 de junio de
1940.71 En este proyecto se suprime al Poder Conservador, pero no se
contempla alguna forma de preservar la Constitución o dirimir controversias
onstitucionales. Pero José Fernando Ramírez, miembro de la Comisión
redactora del proyecto emitió un voto particular, en donde por primera vez se
propuso el control de la constitucionalidad de las leyes a cargo de la Suprema
Corte de Justicia.
“Yo (José Fernando Ramírez) como he dicho antes, no estoy por la
existencia del Supremo Poder Conservador: ninguna otra medida podía, en mi
concepto, reemplazar su falta, que conceder a la Suprema Corte de Justicia
una nueva atribución por la que cuando cierto número de Diputados, de
Senadores, de Juntas Departamentales reclaman alguna ley o acto del
Ejecutivo, como opuesto a la Constitución, se diese a ese reclamo el carácter de
contencioso y se sometiese al fallo de la Corte de Justicia.”
3.
72
3.1.5. Proyectos Constitucionales de 1842.
En estos años, se formularon dos proyectos constitucionales. La
comisión encargada de su elaboración se integraba por los señores Antonio
Díaz Guzmán, José Fernando Ramírez, Pedro Ramírez, Juan Espinosa de los
Montero, Mariano Otero y Octaviano Muñoz Ledo.73
El primer proyecto se aprueba por mayoría el día 25 de agosto de 1842, y
en la fracción IV de su artículo 112 propone como atribución de la Corte:
71
Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808-1999, México, Porrúa, 1999,p. 251.
Ibid., p. 298.
73
Ibid., p. 305.
72
“Conocer, de la misma manera, de las atribuciones judiciales que un
departamento intentare contra otro, o los particulares contra un departamento
cuando se reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso”.74
La minoría de la comisión, integrada por Mariano Otero, Octaviano
Muñoz Ledo y Juan Espinosa de los Monteros, formuló un voto particular; de
donde se desprende que en ocasión de este proyecto se debatió el retorno al
federalismo pugnado por esta minoría.
En el artículo 73. Las atribuciones de la Suprema Corte son las
siguientes:
II.
Conocer:
1. Las diferencias de los Estados entre sí y de las que se susciten entre un
Estado y uno o más vecinos de otro, siempre que la reduzcan a un punto
contencioso, en el que deba recaer formal sentencia.75
El segundo proyecto fue leído en el congreso el día 3 de noviembre de
1843.76
En la fracción IV de su artículo 94 se atribuye a la Suprema Corte:
“Conocer de la misma manera de las demandas judiciales que un
departamento intentare contra otro, o los particulares contra un departamento,
cuando se reduzca a un juicio verdaderamente contencioso”.77
74
Ibid., p. 252.
Ibid., p. 365.
76
Ibid., p. 368.
77
Ibid., p. 390.
75
También en este proyecto se previa la solución definitiva de los conflictos
de su competencia por parte los tribunales estatales.
4.
3.1.6. Bases Orgánicas de 1843.
El 14 de junio de 1843, se publicaron las llamadas Bases Orgánicas de la
República Mexicana, que en realidad eran una nueva Constitución.
En su artículo 118, fracción V, se establece como facultad de la Corte
Suprema de Justicia:
“Conocer de la misma manera de las demandas judiciales que
un departamento intentare contra otro, o los particulares contra
un
departamento,
cuando
se
reduzca
a
un
juicio
verdaderamente contencioso.”78
5.
3.1.7. Acta de Reformas de 1847.
En este año se convoca al Congreso para reorganizar al país. La comisión
constituida
para tal efecto estaba integrada por Crecencio Rejón y Mariano
Otero, la cual dictaminó el 5 de abril de 1847 y declaró en un solo resolutivo
que la única Constitución legítima y obligatoria era la de 1824. Junto con ese
dictamen se presentó en el Congreso el voto particular de Mariano Otero, el
cual en su artículo 19 nace la idea del Juicio de Amparo.79
El Congreso aprobó el acta, recogiendo los artículos 16, 17 y 18 del voto
antes mencionado que pasaron a ser los artículos 22, 23 y 24 del acta.80
78
Ibid., p.390.
Ibid., pp.442 – 447.
80
Ibid., pp. 472 – 475.
79
“Artículo 22. Toda ley que ataque a la Constitución o las leyes
generales será declarada nula por el congreso; pero esta
declaración sólo podrá ser iniciada por la Cámara de Senadores.”
“Artículo 23. Si dentro de un mes de publicada una ley del
congreso general, fuera reclamada como anticonstitucional, o por
el Presidente, de acuerdo con un ministerio, o por diez Diputados,
o seis Senadores, o tres legislaturas, la Suprema Corte, ante las
que se hará el reclamo, someterá la ley al examen de las
legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un
mismo día, darán su voto. Las declaraciones se remitirán a la
Suprema Corte y ésta publicará el resultado, quedando anulada
la ley, si así lo resolviere la mayoría de las legislaturas.”
“Artículo 24. En el caso de los dos artículos anteriores, el
congreso general y las legislaturas a su vez, se contraerán a decir
únicamente si la ley de cuya invalidez se trate es o no
anticonstitucional; y en toda declaración afirmativa se insertaran
la letra de la ley anulada y el texto de la Constitución o ley general
a que se oponga.”
De los artículos transcritos se desprende que este procedimiento de
anulación no es un proceso jurisdiccional; no existe una relación entre parte;
no es exactamente la Suprema Corte la que resuelve el conflicto constitucional.
Esta acta de reformas es un antecedente de la controversia constitucional ya
que, aunque el órgano encargado de declarar la inconstitucionalidad no sea la
Suprema Corte, no hay duda de que se trata de un mecanismo de control,
independientemente de que, como apuntamos anteriormente, el propósito
fundamental del Acta de Reformas era restablecer la Constitución de 1824, es
válida la reflexión de que junto a este control por órgano político, los conflictos
entre estados seguían siendo de la competencia de la Suprema Corte de
Justicia, como lo regulaba la Constitución de 1824.
6.
3.1.8. Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana.
El Estatuto Provisional promulgado el 23 de mayo de 1856 por el
Presidente Ignacio Comonfort, también fue antecedente de la controversia
constitucional.
En su artículo 98 se estableció:
“La
Suprema
Corte
de
Justicia
desempeñará
las
atribuciones que le concede la expresada ley, y además las
siguientes:
Primera. Conocer de las diferencias que pueda haber de uno a
otro Estado de la Nación, siempre que las reduzcan a un juicio
verdaderamente
contencioso,
en
que
deba
recaer
formal
sentencia…”81
7.
3.1.9. La Constitución de 1857.
Los artículos 97 y 98 de esta Constitución regulaban la materia de las
controversias.82
“Artículo 97. Corresponde a los Tribunales de la Federación
conocer:
I.
De
todas
las
controversias
que
susciten
cumplimiento y aplicación de las leyes federales.”
81
82
Ibid., p. 511.
Ibid., p. 623.
sobre
el
“Artículo 98. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia desde
primera instancia, el conocimiento de las controversias que se
susciten de un Estado con otro, y de aquellas en que la Unión
forme parte.”
Hay quienes aseguran que las controversias constitucionales, no
tuvieron eficacias práctica, bajo la vigencia de ésta Constitución, por lo que el
único instrumento que se utilizó para impugnar las violaciones de la Carta
federal de 1857 fue el Juicio de Amparo.83
I.
3.1.10. La Constitución de 1917.
Venustiano Carranza como primer jefe ante el Congreso Constituyente emitió un mensaje
el primero de diciembre de 1916, en el cual hace un énfasis en la necesidad de fortalecer la
independencia del Poder Judicial y conservar el juicio de amparo, pero no hace mención sobre
las controversias constitucionales.84
“El pueblo mexicano está ya tan acostumbrado al amparo en los juicios civiles, para librarse de
las arbitrariedades de los jueces, que el Gobierno de mi cargo ha creído que sería no sólo
injusto, sino impolítico, privarlo ahora de tal recurso, estimando que bastará limitarlo
únicamente a los casos de verdadera y positiva necesidad, dándole un procedimiento fácil y
expedito para que sea efectivo, como se servirá ver la Cámara en las bases que se proponen
para su reglamentación.”
No obstante lo anterior, en el Proyecto de Constitución que él presentó, el artículo 104 se
estableció que:
83
Fix Zamunio, Héctor y Valencia Carmona Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, México,
Porrúa, 1999, p. 802.
84
Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808 –1999, México, Porrúa, 1999, pp. 210 y 211. pp.
745 – 764.
“Artículo 104.Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las
controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado
con motivo de sus respectivas atribuciones o sobre la constitucionalidad de sus actos, y de los
conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como aquellas en que la Federación
fuere parte.”85
El artículo antes mencionado no se aprobó íntegramente, ya que se suprimió la frase “con
motivo de sus respectivas atribuciones”.
El resultado de lo anterior fue el artículo 10586 que señalaba:
“Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las
controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los Poderes de un mismo Estado
sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más
Estados, así como de aquellas en que la Federación fuese parte.”
En esta Constitución se amplía el contenido del artículo 98 de la Constitución 1857, para
regular ahora los conflictos entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de
sus actos, y los conflictos entre la Federación y uno o más estados.
Pese a la nueva regulación, las normas relativas a las controversias constitucionales
fueron letra muerta, pues la doctrina señala que era imposible que la Corte resolviera conflictos
entre la Federación y los Estados u otros entes públicos, y en el caso de conflictos entre entidades
federativas éstos se limitaban a cuestiones limítrofes.
Como podemos observar el nuevo artículo se aparta del texto que había prevalecido
durante el siglo XIX en nuestras constituciones, pues ahora no sólo se le da competencia a la
Corte para conocer de las controversias entre dos o más Estados sino también para conocer de los
conflictos entre los poderes de un mismo Estados y de los conflictos entre la Federación y uno o
más Estados.
85
86
Ibid., p. 793.
Ibid., p.860.
Hasta antes del 31 de diciembre de 1994 el artículo 105 constitucional había tenido dos
importantes reformas. La primera de estas tuvo lugar el 19 de junio de 1967 y fue publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre del mismo año, en tal reforma se ordenó que el
Congreso de la Unión establecería mediante una ley cuáles serían los casos en los que la
Federación fuera parte de una controversia, los cuales deberían ser conocidos por la Suprema
Corte.
La segunda reforma se llevó a cabo el 20 de octubre de 1993 y fue publicada el 25 de
octubre del mismo año, en el Diario Oficial de la Federación y entro en vigor 30 días después de
la publicación. Mediante esta reforma se adicionó el texto del artículo 105 a fin de que tanto el
Distrito Federal, como sus órganos de gobierno pudieran ser actores en las controversias
constitucionales.
El texto de este artículo quedó redactado de la siguiente forma:
“Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las
controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito
Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito
Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o
más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la
Ley.87
Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1917 hasta la reforma de 1994 se
promovieron 55 controversias constitucionales, de las cuáles 14 enfrentaron a la Federación con
un Estado, 22 enfrentaron a dos poderes de un Estado, 1 enfrentó Estados, 13 enfrentaron
municipios y Estados y una enfrentó a un municipio con un Estado. Mediante la resolución de
estas controversias, la Suprema Corte fijó los criterios sustantivos y procedimentales que
permitieron aplicar el derogado Artículo 105, ello debido a que nunca se promulgó la
correspondiente ley reglamentaria. 88
87
Diario Oficial de la Federación, México, 25 de octubre de 1993.
Cossío Díaz, José Ramón, Artículo 105 Constitucional, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Derecho Procesal
Constitucional, México, Porrúa – Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2003, p.978.
88
II.
3.2. Reforma Constitucional del 31 de diciembre 1994.
El escaso desarrollo que tuvieron las controversias constituciones hasta ante de la reforma
constitucional de 1994, fue debido a la situación política en que el país vivía.
Los principales factores que contribuyeron a que el artículo 105 constitucional quedará en
el olvido, fueron los siguientes:
a) La existencia de un poder central encarnado la figura del Presidente de la República que
permitía que cualquier controversia entre la Federación y los Estados fuera resuelta por un
órgano político sometido a aquél (el Senado) mediante un procedimiento político a
disposición de la Federación (la desaparición de poderes);
b) La consolidación de un partido político único que logró disminuir las controversias a través
de la sujeción que obtuvo de los poderes locales al resolver sus controversias por métodos
políticos;
c) El hecho de que el Poder Judicial fuera el más débil de los poderes.
Sin embargo a partir de la segunda mitad de la década de los ochenta, el surgimiento de
nuevas opciones política y el inicio del debilitamiento del partido único, trajeron como
consecuencia una pluralidad política, la cual demandaba instrumentos jurídicos adecuados para
la regulación de las relaciones entre los nuevos actores políticos.
Así las cosas en 1994 el entonces Presidente de la República, Ernesto Zedillo Ponce de
León, presenta una iniciativa de reformas a la Constitución, debido a la cual las controversias
constitucionales asumen un papel primordial dentro de los medios de control de la
constitucionalidad en nuestro sistema jurídico.
El 5 de diciembre de 1994 el Presidente de la República, Ernesto Zedillo Ponce de León,
presentó su iniciativa ante el Senado, a través de su Secretario de Gobernación, con la que
pretendía fortalecer al Poder Judicial, mediante una modificación a la estructura de la Suprema
Corte; un aumento en las competencias de la misma a fin de consolidarla como un verdadero
Tribunal Constitucional; la creación del Consejo de la Judicatura, tanto a nivel federal como
local, para la administración de dicho Poder Judicial; modificaciones en los procesos de
ejecución de las sentencias de amparo; establecimiento de procedimientos para impugnar el no
ejercicio de la acción penal por el Ministerio Público; y la creación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública.
Como parte del aumento de las competencias de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación la iniciativa proponía la modificación del artículo 105 en lo referente a las controversias
constitucionales, que serían reguladas por la Fracción I del nuevo artículo 105, a fin de ampliar
los supuestos de sujetos legitimados para promoverla, establecer claramente los casos en los que
procedía y señalar las líneas generales del procedimiento que debía regularlas.
En la exposición de motivos de la mencionada iniciativa, el Ejecutivo manifestaba:
“En la Suprema Corte de Justicia la voluntad popular ha depositado la función fundamental de
mantener el equilibrio entre los Poderes de Unión, dirimiendo las controversias que pudieran
suscitarse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así también, la Suprema Corte es depositaria del
supremo mandato de velar por la unión de la República, dirimiendo las controversias entre
estados, municipios, el Distrito Federal y la Federación.89
El Ejecutivo reconocía que el Juicio de Amparo era insuficiente para resolver tales
controversias y llevar hasta sus últimas consecuencias el principio de supremacía constitucional
y de plena vigencia de la Constitución que en todo Estado de derecho debía regir, así como que
89
La exposición de motivos puede consultarse en la página: www.senado.gob.mx
el texto original del artículo 105 no regulaba muchos de los conflictos que en realidad se
planteaban entre la Federación, los Estados y los Municipios, y decía:
“Debemos reconocer que, incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio
de amparo, la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no
baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden
presentarse en nuestro orden jurídico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que
garanticen mejor el principio de división de poderes y a la vez, permitan que la sociedad cuente
con mejores instrumentos para iniciar acciones de revisión de la constitucionalidad de una
disposición de carácter general a través de sus representantes. El Artículo 105 del texto original
de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer
de las controversias que se susciten entre dos o más estados, entre uno o más estados y el
Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito
Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del Artículo 105
no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la
realidad cotidiana está planteado.”
Además de tener como finalidad garantizar el principio de división de poderes, la
modificación del artículo 105 en lo referente a las controversias constitucionales buscaba
fortalecer el sistema federal:
“Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace
indispensable encontrar vías adecuadas para solucionar las controversias que su pleno ejercicio
puede suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del Artículo 105, a fin de prever en
su fracción I las bases generales de un nuevo modelo de constitucionalidad de actos que surjan
entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal; la Federación y un municipio; el Poder
Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las cámaras de éste o, en su caso, la
Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal; dos estados; un
Estado y el Distrito Federal; el Distrito Federal y un municipio; dos municipios de diversos
estados; dos poderes de un mismo Estado; un Estado y uno de sus municipios; y dos órganos
del Distrito Federal o dos municipios de un mismo Estado.”
“Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo
anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones
generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para
plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general.”
Finalmente, destacaba el Ejecutivo que con la modificación de las controversias
constitucionales se lograba finalizar el proyecto de convertir a la Suprema Corte en un Tribunal
Constitucional.
Pero el otorgar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación mayor competencia para
emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes, para dirimir controversias entre los tres
niveles de gobierno, no justifica darle el calificativo de Tribunal Constitucional, ya que como
apuntamos en el segundo capítulo de esta investigación, nuestro sistema de control de la
constitucionalidad es difuso y no concentrado en donde en éste último existe un Tribunal
Constitucional que ejerce las atribuciones de control de la constitucionalidad, mientras que el
sistema difuso cualquier juez puede verificar la constitucionalidad de las decisiones de los
detentadores formales del poder.
La iniciativa de reformas fue turnada a las Comisiones Unidas de Justicia, de Puntos
Constitucionales y de Estudios Legislativos a fin de que prepararan el dictamen correspondiente,
el cual fue presentado el día 16 de diciembre de 1994 para su primera lectura. Las Comisiones
Unidas reconocían el valor de la iniciativa del Ejecutivo, pues a su entender ésta respondía al
reclamo ciudadano de que la Constitución fuese un documento plenamente eficaz y reconocía los
cambios económicos y sociales que habían transformado al país.
La Comisión en su Dictamen señala:
“Hoy, más que nunca, los mexicanos estamos comprometidos con la vigencia de la división de
poderes y con la ampliación de los cauces para la participación de los ciudadanos en todas las
esferas del poder. La iniciativa de reforma tiene su principal soporte en abrir nuevos espacios
de participación y en la legitimación de nuevas instancias; pero, sobre todo, en el propósito
total de que la ley sea cumplida y que todo acto de autoridad se ciña a la Constitución.
La autonomía, por sí sola, no garantiza un Poder Judicial fuerte, sino que, ante todo, éste
deber ser una instancia construida por la sociedad para hacer valer la ley fundamental. Reforzar
la competencia del Poder Judicial en México y con ello de nuestra Constitución, de más
certidumbre a cada mexicano y permite que la diversidad social de nuestro país tenga nuevos
causes legales. Muchos de los conflictos sociales que hemos padecido a lo largo de nuestra
historia, se generaron porque no existieron los mecanismos adecuados para revertir leyes y
decisiones injustas. Debemos recordar que nuestros movimientos sociales siempre han tenido
con instrumento de lucha fundamental a la ley.”
En conclusión el artículo 105 constitucional, en su fracción primera, relativa a las
controversias quedó aprobado como sigue:
“Articulo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que
señale la Ley Reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia
electoral, se susciten entre:
A).- La Federación y un Estado o el Distrito Federal;
B).- La Federación y un Municipio;
C).- El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquel y cualquiera de las cámaras de este o,
en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del distrito federal;
D).- Un Estado y otro;
E).- Un Estado y el Distrito Federal;
F).- El Distrito Federal y un Municipio;
G).- Dos Municipios de diversos Estados;
H).- Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones
generales;
I).- Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales;
J).- Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales; y
K).- Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales.
Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los
Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en
los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte
de Justicia las declare invalidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido
aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
En los demás casos, las resoluciones de la suprema corte de justicia tendrán efectos únicamente
respecto de las partes en la controversia….” 90
90
Diario Oficial de la Federación, México, 31 de diciembre de 1994.
Como se aprecia, en comparación con su primitiva concepción, la controversia
constitucional se amplió de tal manera que se dio legitimación activa y pasiva para comparecer
en dicho juicio a órganos y autoridades que antes de la reforma quedaban excluidas, esto es, se
abrió la posibilidad tanto para los órganos de gobierno del Distrito Federal como para los
municipios de acudir a este medio de control de la constitucionalidad.
3.3. Reforma Constitucional del 8 de diciembre de 2005.
El 8 de diciembre de 2005 fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación el Decreto por el que se reformó el único párrafo y se adicionan un
segundo y tercer párrafo al artículo 46; se deroga la fracción IV del artículo 73;
se adicionan las fracciones X y XI, pasando la actual fracción X a ser la
fracción XII del artículo 76; y se reforma la fracción I del artículo 105, todos de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
“Artículo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre sí,
por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se
llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación de la Cámara de
Senadores.
A falta de acuerdo, cualquiera de las partes podrá acudir ante la
Cámara de Senadores, quien actuará en términos del artículo
76, fracción XI, de esta Constitución.
Las resoluciones del Senado en la materia serán definitivas en
inatacables. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá
conocer a través de controversias constitucional, a instancia de
parte interesada, de los conflictos derivados de la ejecución del
correspondiente decreto de la Cámara de Senadores.”
“Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
I a III. …
IV. Derogada.
91
V. a XXX…”
“Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
I a XI. …
X. Autorizar mediante decreto aprobado por el voto de las dos
terceras partes de los individuos presentes, los convenios
amistosos que sobre sus respectivos limites celebren las
entidades federativas.
XI. Resolver de manera definitiva los conflictos sobre límites
territoriales de las entidades federativas que así lo soliciten,
mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes
de los individuos presentes.
XII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.”
“Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los
asuntos siguientes:
I.
I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las
que se refieren a la materia electoral y a lo establecido en el
artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:
a) al k) …
…
91
Antes de la reforma la fracción IV del artículo 73 establecía: “Para arreglar definitivamente los límites de los
Estados, determinando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos
territorios, menos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso.
…
II al III …”92
Con esta reforma, la cual entró en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación, se suprime la facultad que
tenía la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para resolver los conflictos de
límites territoriales entre las entidades federativas a través de controversias
constitucionales.
La Suprema Corte únicamente podrá conocer a través de controversias
constitucionales los conflictos que se deriven de la ejecución del decreto que
apruebe el Senado, respecto a los convenios sobre límites territoriales de las
entidades federativas.
Antes de esta reforma constitucional José de Jesús Gudiño Pelayo, ya
había establecido su postura respecto a este tema, señalando que, cuando el
Congreso de un Estado define el territorio de un municipio, no restringe las
atribuciones de su ayuntamiento, pues éste seguirá ejerciendo su autonomía
política en el territorio del municipio, ya que lo único que hace el Congreso es
decirle cuál es ese territorio. Considera que este tipo de actos no pueden ser
revisados por el Poder Judicial de la Federación, pues incide única y
exclusivamente en el régimen interno de los Estados y por lo tanto no
constituyen un problema de invasión o restricción de ámbitos de competencia,
único al que se circunscribe la materia de las controversias constitucionales.93
III.
3.4. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
92
93
Diario Oficial de la Federación, México, 8 de diciembre de 2005.
Gudiño Pelayo, José de Jesús, Controversia sobre Controversia, México, Porrúa, 2004, p.33.
De acuerdo con el primer párrafo del artículo 105 constitucional, antes transcrito, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de los asuntos encomendados “en los términos
que señale la Ley Reglamentaria”.
La iniciativa de ésta Ley Reglamentaria, fue presentada el 6 de abril de 1995 por el
Presidente de la República ante la Cámara de Senadores. En ella se trataba la reglamentación de
las fracciones I y II del citado artículo 105.
En término generales, la iniciativa reitera los argumentos manejados en la propuesta de
reformas al artículo 105 constitucional. De entre ellos menciono los siguientes:
“Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de
inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución.”
“Los procedimientos instituidos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional se
conciben como instrumentos de protección directa de nuestra Carta Magna.” 94
El 10 de abril de 1995 las Comisiones Unidas de Gobernación Primera Sección, Puntos
Constitucionales y Estudios Legislativos Tercera Sección, de la Cámara de Senadores,
presentaron su dictamen, aprobando íntegramente la iniciativa de la Ley Reglamentaria.
De igual forma la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de Ley Reglamentaria.
La Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 Constitucional, se publicó
el 11 de mayo de 1995 en el Diario Oficial de la Federación, y el 11 de junio del mismo año,
entró en vigor atendiendo a lo establecido en el artículo primero transitorio.95
94
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicano, Tematizada y Concordada, Colección Investigaciones, México, Instituto de la Judicatura Federal, 1998,
pp. 273-289.
95
Diario Oficial de la Federación, México, 11 de mayo de 1995.
Entonces fue ese mismo 11 de junio el día en que inició la vigencia de la reforma del
artículo 105 constitucional, tal y como lo había establecido el artículo octavo transitorio del
decreto de reforma del 31 de diciembre de 1994.
Ésta Ley regula todo lo relativo al trámite y resolución de las controversias
constitucionales. Está compuesta por setenta y tres artículos, divididos en tres títulos, el primero
regula las disposiciones generales, el segundo los aspectos adjetivos de las controversias
constitucionales y el tercero se refiere a las acciones de inconstitucionalidad.
CAPÍTULO CUARTO.
PROCEDIMIENTO DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES
Las controversias constitucionales actualmente están reguladas por el Artículo 105 fracción I
Constitucional, por la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y supletoriamente por el Código Federal
de Procedimientos Civiles.
En el Título Segundo de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de
la Constitución, integrado por cuarenta y nueve artículos, se establece la normatividad específica
respecto al procedimiento de la controversia constitucional.
4.1.
PARTES.
Ignacio Burgoa nos dice que al intentarse una acción, y una vez que el
órgano jurisdiccional respectivo ha dictado un acuerdo admitiéndola y
emplazando al sujeto pasivo de la misma a contestarla para que se defienda, se
excepcione o se allane a ella, surge automáticamente una relación jurídico
procesal, autónoma e independiente de la situación jurídica sustantiva, entre
actor y demandado y que, por el juego de diversas causas, da origen al juicio.
La relación jurídico procesal, que es por esencia adjetiva, generalmente
consta de tres sujetos (órgano jurisdiccional, actor y demandado), cuyo número
puede aumentarse, según la índole especial del juicio de que se trate o de la
intervención de terceros que tengan derechos propios y distintos que ejercitar.
96
96
Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2004, p. 327.
Parte es el sujeto a favor de quien o contra del cual se dice el Derecho en
un juicio; la parte es la persona que tiene un interés en juego dentro de un
juicio, por lo que defiende ese interés, participando activamente en él, a través
de diversos escritos en que reclama la pronunciación del Derecho, contesta la
demanda, ofrece pruebas, interpone recursos, solicita el dictado de la
sentencia, motiva el actuar del órgano jurisdiccional, etcétera.97
Las controversias constitucionales son un medio de control de la
constitucionalidad, en la que las partes son entes públicos. El artículo 10 de la
Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución,
señala en forma restrictiva quienes son los sujetos que se encuentran
legitimados para promover una controversia constitucional.
“Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias
constitucionales:
I.Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la
controversia;
II.Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere
emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto
que sea objeto de la controversia;
III.Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u
órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin
tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar
afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y
IV.El Procurador General de la República.”
Por lo tanto como se desprende del artículo antes transcrito, las partes
en la controversia constitucional son:
97
Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah,
A.C., 2004, p. 186.
a) Actor.
b) Demandado.
c) El tercero interesado.
d) El Procurador General de la República.
El artículo 10 dice cuáles son las partes en las controversias
constitucionales, pero en realidad se refiere a las partes abstractamente
consideradas, y simplemente expresa que podrán ser actora, demandada o
tercero perjudicado, las entidades, poderes u órganos involucrados en este
litigio constitucional, dejando la duda respecto a qué entidades u órganos de
carácter público pueden ser considerados como partes.
La Ley Reglamentaria no señala qué entidades, poderes u órganos
podrán figurar como partes en las controversias constitucionales, pero es obvio
que este aspecto se relaciona con la cuestión fundamental de los casos de
procedencia, porque el artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y
II del artículo 105 Constitucional, nos remite a la fracción I del artículo 105
Constitucional, que enumera limitativamente los casos de procedencia y
menciona las entidades, poderes u órganos que pueden demandar, ser
demandados, o citados como terceros interesados.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en la siguiente
jurisprudencia quienes están legitimados activa y pasivamente para presentar
controversias constitucionales:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y
LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura
de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica
y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el
115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se desprende que podrán tener
legitimación activa
para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I
del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la
Federación, una entidad federativa, un Municipio y el Distrito
Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos
en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el
Congreso de la Unión, cualquiera de las Cámaras de éste o la
Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una
misma entidad federativa (Poderes Locales); y por último, los
órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente
estos
órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la
invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del
ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En
consecuencia, los órganos derivados en ningún caso, podrán
tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto
de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin
embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el
procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un
órgano originario del Estado, por lo que en cada caso particular
debe analizarse ello, atendiendo el principio de supremacía
constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento
procesal y al espectro de su tutela jurídica.
Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión
relativo a la controversia constitucional 51/96. Gabriel Hinojosa Rivero y
Marcial Benigno Felipe Campos y Diez, en su carácter de Presidente Municipal
y Síndico, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, del
Estado de Puebla, contra el Gobernador y el Congreso del propio Estado. 16 de
junio de 1998. Unanimidad de 10 votos.98
98
Seminario judicial de la Federación, 9a época, México, tomo VIII, diciembre de 1998, p.790, tesis P/J,
LXXIII/98.
1) 4.1.1. Actor.
Es el titular del derecho de acción y en materia de la controversia
constitucional, es el ente que la ley faculta poner en movimiento a la Suprema
Corte de Justicia, para que dirima el problema de constitucionalidad de un
acto de un ente público.99
Ese ente público alegará, que otro ente público emitió y/o ejecutó un
acto fuera del ámbito de su competencia o contrariando las normas
constitucionales aplicables al caso concreto, por lo que reclama que se declaré
nulo ese acto, al considerarlo contrario al texto constitucional.
Tales entes públicos son: la Federación, las Entidades Federativas, el
Distrito Federal, los Municipios, los Poderes Ejecutivo y Legislativo a nivel
Federal, los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial a nivel Local, y los órganos
de gobierno del Distrito Federal.
El objetivo principal de las controversias constitucionales es el de
preservar el sistema federal y el principio de división de poderes, en el orden
jurídico mexicano, por lo tanto se justifica la legitimación como actores en las
controversias constitucionales a los entes públicos, señalados en la fracción I
de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución.
99
Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah,
A.C., 2004, p..187.
Lo anterior resulta un tanto incongruente, ya que si bien a nivel local
cada uno de los poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), están facultados
para promover una controversia constitucional, a nivel federal no sucede lo
mismo, en virtud de que únicamente los facultados para promover son el Poder
Ejecutivo y el Legislativo, excluyendo al Poder Judicial, lo cual deviene del
hecho de que la Suprema Corte de Justicia, cabeza de ese poder, es quien
dirime la controversia que emana del juicio de mérito, por lo que en su
momento, pudiera ser considerada como juez y parte a la vez, violando con ello
un principio básico de derecho procesal.
Considero que el problema anterior es el resultado de pretender
constituir a la Suprema Corte de Justicia como Tribunal Constitucional,
situación
que
aún
no
se
ha
logrado,
no
obstante
de
las
reformas
constitucionales que al respecto se han hecho.
Una posible solución a éste problema sería la creación de un Tribunal
Constitucional fuera de la esfera del Poder Judicial, es decir un órgano
autónomo, con lo cual así se podría legitimar al Poder Judicial para promover
controversias constitucionales.
Por otro lado también sería conveniente reformar la Constitución y la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objetivo de que se le dé la
calidad de parte en las controversias constitucionales a los órganos
constitucionales autónomos, para que estén en la aptitud de hacer entrar en
funcionamiento a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a efecto de que
ésta estudie si un determinado acto de gobierno, es constitucional o contrario
al texto de la Constitución.
Actualmente los órganos constitucionales autónomos (La Comisión
Nacional de Derechos Humanos, el Banco de México, el Instituto Federal
Electoral) carecen de legitimación activa, por lo que se les ha dejado en estado
de indefensión en torno a los actos que emanen de otros entes públicos, lo que
da lugar a que se les reconozca la calidad de parte actora y puedan impugnar
aquellos actos o normas generales que consideran contraventores del texto de
la Norma Suprema del País.
4.1.2. Demandado.
El demandado es el sujeto contra el cual se entabla la demanda, es decir,
es el sujeto de quien se reclama algo, al considerarse que con su poder violó o
desconoció el derecho del actor o las disposiciones legales. Así pues, el
demandado es la parte o sujeto de Derecho que, al decir del actor, actuó fuera
del orden jurídico, por lo que el actor demanda la declaratorio de nulidad de su
proceder.
100
En el caso de las controversias constitucionales, la parte demandada es
la entidad pública, el poder público o el órgano de gobierno a quien se imputa
haber emitido el acto cuya declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad, se
reclama.
Tal como lo señalamos anteriormente, es conveniente pensarse en que
los órganos constitucionalmente autónomos también sean considerados como
parte demandada, así se tendría la posibilidad de que sus actos sean materia
de impugnación en esta vía, en el entendido de que con ello, se pretende
mantener a salvo el texto de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicano.
4.1.3. Tercero Interesado.
100
Ibid., p. 189.
El tercero interesado es el ente público que tiene el interés en la
subsistencia del acto, o sea, el ente público a quien se puede afectar con
motivo de una sentencia en la que se declare la inconstitucionalidad del acto
que impugna en cuanto a su constitucionalidad, el actor, por lo que participa
en el juicio sosteniendo causas de validez del acto impugnado e incluso,
propone que se decrete el sobreseimiento por alguna de las causas de
improcedencia del juicio promovido, ya que su interés es distinto y contrario al
actor, al pretender se declare la validez y subsistencia del acto que afecta al
actor, pero que beneficia a ese ente.101
El tercero interesado está legitimado para interponer los recursos que
contempla la ley, por lo tanto, si se dicta una resolución de trámite que le sea
desfavorable y consideré que la misma viola las disposiciones de la Ley
Reglamentaria aplicable a las controversias constitucionales, podrá recurrirla,
a través de la interposición del recurso de reclamación respectivo.
La Ley Reglamentaria restringe los sujetos que pueden participar en el
procedimiento como terceros interesados, pues sólo puede ser cualquiera
de los sujetos señalados en la fracción primera del artículo 105
Constitucional que además no tengan el carácter de actor o demandado.
2) 4.1.4. El Procurador General de la República.
La doctrina ha considerado de muy diversas formas al Procurador
General de la República, ya sea como defensor de los intereses abstractos de la
Constitución, como vigilante del cumplimiento de la ley y representante de la
sociedad, coadyuvante del juzgador, entre otras.
101
Idem.
Arturo González Cosío, señala que el verdadero carácter del Procurador,
consiste en que constituye la salvaguarda de la sociedad, debiendo actuar
siempre de buena fe y con la intención de que sea esclarecido el derecho en
controversia y defendida la Constitución que estructura la vida de la
comunidad.102
El Procurador General de la República, es la persona que preside al
Ministerio Público de la Federación. Es designado por el titular del Ejecutivo
Federal con ratificación del Senado.
El artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, establece que el Procurador intervendrá personalmente en las
controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad y la
fracción IV del artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, nos
señala que la participación del Procurador será la de parte.
I.
4.2. REPRESENTACIÓN
En virtud de que las partes en las controversias constitucionales son
entes públicos, que carecen de capacidad para actuar por sí mismos, actúan
por medio de sus representantes.
El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo
105 constitucional señala la forma en como las partes en las controversias
constitucionales deben comparecer, es decir, a través de las personas que en
términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlas.
102
González Cosío, Arturo, El Juicio de Amparo, México, Porrúa, 2004, p.68.
“Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero
interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los
funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén
facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que
quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta
con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.
En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna
forma diversa de representación a la prevista en el párrafo
anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse
delegados
para
que
hagan
promociones,
concurran
a
las
audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y
promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.
El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado
por el secretario de estado, por el jefe del departamento
administrativo o por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme
lo determine el propio Presidente, y considerando para tales
efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento
de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se
harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos
interiores que correspondan.”
La representación debe estar basada en la ley, ya que debido a la
importancia de este medio de control de la constitucionalidad, no sería posible
que cualquier servidor publico
103
pueda participar en el juicio, no obstante en
el texto del artículo antes mencionado, se hace referencia a la presunción de la
representación por parte de quien la ostente.
103
Artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para los efectos de las
responsabilidades a que alude este titulo se reputaran como servidores públicos a los representantes de elección
popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación y del Poder Judicial del Distrito Federal, los
funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier
naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto
Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus
respectivas funciones.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido un límite
respecto a la presunción de la representación, esto de desprende de la
siguiente jurisprudencia:
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA EVIDENTE
DE FACULTADES DE REPRESENTACIÓN CONFORME A LA
LEGISLACIÓN ORDINARIA IMPIDE PRESUMIRLA (ARTÍCULO
11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS
FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL), Al no existir duda en cuanto a la falta de
representación de la fracción parlamentaria para promover a
nombre del Congreso de Estatal, cuando así se desprenda de las
disposiciones de la legislación ordinaria que rige a las partes, no
ha lugar a presumir dicha representación en términos de lo
dispuesto por la segunda parte del primer párrafo del artículo 11
citado.104
Por lo tanto cuando algún servidor público que diga que representa a un
ente público y no tenga facultades para tal fin, traerá como consecuencia que
la representación no se presuma y no se admita la demanda a trámite.
Como se desprende del segundo párrafo del artículo 11, se faculta a los
servidores públicos que representen a las partes, para designar delegados que
participen en el juicio, con la posibilidad de desarrollar diversas conductas
para conseguir una resolución favorable a los intereses del ente que
representa, en otras palabras, se puede decir que el delegado es una especie de
representante legal de la parte procesal.
104
Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo VI, agosto de 1997, p.466, tesis P/J,
XVIII/97.
4.3. OBJETO.
El artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en su fracción primera establece que puede ser objeto de una
controversia constitucional cualquier disposición general o acto que provoque
una controversia entre los sujetos señalados en tal fracción.
María Amparo Hernández Chong Chuy y Juan José Olvera López, dicen
que la referencia al término disposición general, es de manera genérica
quedando en ella incluido cualquier acto, administrativo o legislativo, que sea
materialmente legislativo, es decir cualquier acto, llámese como se llame, que
contenga disposiciones generales, abstractas e intemporales podrá ser motivo
de impugnaciones por esta vía.105
La Constitución hace una limitación, respecto de las disposiciones
generales o actos contra
los que no
puede promoverse una controversia
constitucional, señalando que todo lo relacionado a la materia electoral no
puede ser objeto de una controversia constitucional., esto es debido a la
existencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el cual es
la máxima autoridad y órgano especializado en materia electoral.106
A partir de la reforma constitucional del 8 de diciembre del 1995, se
estableció que tampoco puede ser objeto de controversia constitución, los
conflictos que versen sobre límites territoriales entre las entidades federativas.
Además de las anteriores limitaciones, el artículo 19 de la Ley
Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
105
Hernández Chong Chuy, María Amparo y Juan José Olvera López, Artículo 105 Constitucional, en Ferrer MacGregor, Eduardo, Derecho Procesal Constitucional, México, Porrúa – Colegio de Secretarios de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, 2003, p.1017.
106
Artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Política
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos,
enumera
las
causales
de
improcedencia de las controversias constitucionales, interpretando este
artículo a contrario sensu, tenemos que se están señalando los supuestos que
no pueden ser objeto de una controversia constitucional
La fracción I del artículo en mención llama la atención al establecer que:
“Artículo19.
Las
controversias
constitucionales
son
improcedentes:
I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación;...”
Considero que el motivo de esta causa de improcedencia está en que
debe existir limites dentro del sistema judicial un órgano límite cuyas
resoluciones sean inatacables, ya que de lo contrario las impugnaciones en
contra de las resoluciones nunca terminarían, y así se estaría atentando a la
seguridad jurídica de nuestro ordenamiento.
En caso de que pudieran promoverse controversias en contra de las
decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ésta se convertiría en
juez y parte, lo que traería como consecuencia la violación de un principio
fundamental del Derecho Procesal, ya que la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos faculta en forma exclusiva a la Suprema Corte para
la resolución de las controversias constitucionales.
Sin embargo la fracción I del artículo 19 antes mencionado presenta un problema, ya que
se tiene que determinar lo que debemos entender por decisiones.
Del análisis de la controversia constitucional 82/2001, promovida por el Ayuntamiento de
San Pedro Quiatoní, del Estado de Oaxaca, en contra del procedimiento de reforma
constitucional, concluimos no puede ser objeto de una controversia constitucional el
procedimiento de reforma constitucional.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNAR EL
PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONTITUCIÓN FEDERAL. De
lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, y de las diversas exposiciones de motivos y dictámenes relativos a las reformas a
este precepto constitucional, se desprende que la tutela jurídica de la controversia
constitucional es la protección del ámbito de atribuciones de los órganos del Estado que
derivan del sistema federal (Federación, Estados, Municipio y Distrito Federal) y del principio
de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41, 49, 115, 116 y 122 de la propia
Constitución, con motivo de sus actos o disposiciones generales que estén en conflicto o
contraríen a la Norma Fundamental, lo cual se encuentra referido a los actos en estricto sentido
y a las leyes ordinarias y reglamentos, ya sean federales, locales o municipales, e inclusive
tratados internacionales. De lo anterior deriva que el citado precepto constitucional no
contempla dentro de los órganos, poderes o entidades que pueden ser parte dentro de una
controversia constitucional, al Órgano Reformador de la Constitución previsto en el artículo
135 del mismo ordenamiento, pues no se trata de un órgano de igual naturaleza que aquellos en
quienes se confían las funciones de gobierno; además de que se integra por órganos de carácter
federal y locales, es a quien corresponde, en forma exclusiva, por así disponerlo la Constitución
Federal, acordar las reformas y adiciones a ésta, y de ahí establecer las atribuciones y
competencias de los órganos de gobierno, sin que tampoco, al referirse el citado artículo 105,
fracción I, a disposiciones generales comprenda las normas constitucionales.
Controversia constitucional 82/2001. Ayuntamiento de San Pedro Quiatoní, del Estado de
Oaxaca, 6 de septiembre de 2002. Mayoría de ocho votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre
Anguiano, Mariano Azuela Guitrón y Juan N. Silva Meza. Ponente Olga Sánchez Cordero de
García Villegas.107
II.
107
4.4. PROCEDIMIENTO.
Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo XVI, septiembre de 2002, p.997, tesis
P/J, 40/2002.
El procedimiento entendido como la forma o modo como va desarrollarse
el proceso de las controversias constitucionales, está regulado principalmente
por la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional
y supletoriamente por el Código Federal de Procedimientos Civiles.
4.4.1. Disposiciones Generales.
Los primeros nueve artículos que comprenden el primer título de la Ley
Reglamentaria en mención, establecen las disposiciones generales que
debemos de seguir al presentar una controversia constitucional.
El artículo 1 de esta Ley Reglamentaria, señala que la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es la competente para conocer y resolver las controversias
constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.
La Suprema Corte de Justicia funciona en Pleno (se reúnen los once
ministros que la integra) o en Salas (hay dos salas, cada una compuesta por
cinco ministros). La Ley Reglamentaria no señala como funcionará la Suprema
Corte para dirimir las controversias constitucionales que se planteen, pero la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, establece en su artículo 10 lo
siguiente:
“Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando
en Pleno:
I.
De
las
controversias
constitucionales
y
acciones
de
inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del
artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos...”
El artículo 2 de la Ley Reglamentaria sostiene que se consideran días
hábiles todos los día que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, la cual en su artículo 163 indica:
“Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la
Federación, se consideran como días inhábiles los sábados y
domingos, el 1º de eneros, el 5 de febrero, 21 de marzo, 1º de
mayo, 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales
no se practicarán actuaciones judiciales, salvo los casos
expresamente consignados en la Ley.”
Por lo tanto hay que interpretar a contrario sensu éste precepto, para así
concluir que son días hábiles todos los del años, con excepción de los
mencionados en el artículo antes citado.
Es necesario precisar que el artículo 3 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, hace mención a los dos periodos vacacionales a que
tienen derecho los ministros, que comprenden la segunda quincena de los
meses de julio y diciembre. Por lo tanto en estos periodos no hay actividades, y
se consideran días inhábiles.
El cómputo de los términos judiciales de las partes, lo regula el artículo 3
de la Ley Reglamentaria.
“Artículo 3. Los plazos se computarán de conformidad con las
reglas siguientes:
I. Comenzarán a correr al día siguiente al en que surta sus
efectos
la
notificación,
incluyéndose
en
ellos
el
día
del
vencimiento;
II. Se contarán sólo los días hábiles, y
III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en
que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación.”
Estos son los parámetros, que deben ser tomados en cuenta para contar
los días que legalmente tienen las partes para desahogar determinada
actuación judicial y, determinar si fueron observados o no.
La notificación es el acto jurídico procesal, ordenado por la ley o por el
órgano jurisdiccional, que debe satisfacer los requisitos legales, para hacer
saber oficialmente a las partes o terceros un acto procesal.108
El artículo 4 de la Ley Reglamentaria
establece que las resoluciones
deberán notificarse al día siguiente al en que se hubiesen pronunciado,
mediante publicación de lista y por oficio entregado en el domicilio de las
partes, por conducto del actuario o mediante correo en pieza certificada con
acuse de recibo, y que en casos urgentes, podrá ordenarse que la notificación
se haga por vía telegráfica, además indica que las notificaciones que se le
realicen al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos se entenderá con el
secretario de estado o jefe de departamento administrativo a quien corresponda
el asunto, o con el Consejero Jurídico del Gobierno, considerando las
competencias establecidas en la ley. Por último se faculta a las partes para
designar a una o varias personas para oír notificaciones, imponerse de los
autos y recibir copias de traslado.
Las notificaciones que se realicen por medio de oficio son entiende que
son personales y se efectúan con la persona que representa a la entidad que
tiene la calidad de parte en el juicio o con aquellas personas que han sido
autorizadas para el efecto de recibir notificaciones, imponerse de autos y
recibir copias de traslado. Tales notificaciones se practican en el domicilio de la
parte con quien debe entenderse la diligencia; la partes están obligadas a
recibir los oficios de notificaciones que se les remitan y el actuario de la
Suprema Corte de Justicia asentará en la razón actuarial respectiva el nombre
108
Arellano García, Carlos, Teoría General del Proceso, México, Porrúa, 2001, p. 384.
de la persona con quien entendió la diligencia, sin que sea impedimento para
tener por practicada la notificación el hecho de que esa persona se niegue a
firmar el acta correspondiente, esto en términos del artículo 5 de la Ley
Reglamentaria.
Si la notificación es practicada en forma distinta a los establecido por los
artículo 4 y 5 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105
Constitucional, dicha notificación será nula, con fundamento en el artículo 6
de la Ley Reglamentaria. La nulidad se solicita por medio de un incidente de
nulidad de notificaciones, que se substanciará ante el ministro instructor en
términos de los artículo 12 y 13 de la Ley Reglamentaria.
1)
4.4.2. Incidentes.
El incidente es toda cuestión controvertida que surge dentro del proceso
como accesoria de la controversia principal.109
El artículo 12 de la Ley Reglamentaria, señala la posibilidad de que se
substancien incidentes dentro del proceso de la controversia constitucional,
distinguiendo dos tipos: a) los incidentes de especial pronunciamiento; y b) los
incidentes que se resuelven en la sentencia definitiva conjuntamente con la
controversia principal. En este mismo precepto se menciona otro incidente, el
de suspensión, el cual tiene una regulación distinta, que más adelante
precisaremos.
Los
incidentes
de
especial
pronunciamiento110
que
pueden
interpuestos en las controversias constitucionales son:
a) El de nulidad de notificaciones;
b) El de reposición de autos; y
109
110
Ibid., p.129
Son los que resuelven el conflicto incidental pronunciándose el juez exclusivamente sobre ese aspecto.
ser
c) El de falsedad de documentos.
Estos incidentes son promovidos por las partes, ante el ministro
instructor, hasta antes de que se dicte sentencia en el juicio.
Los incidentes se sustanciarán en una audiencia, en la cual las partes
aportarán pruebas, presentarán sus alegatos y el ministro instructor dictará la
resolución que corresponda, esto en términos de lo dispuesto por el artículo 13
de la Ley Reglamentaria.
4.4.3. Suspensión.
Alberto del Castillo del Valle nos dice que la suspensión es una medida
cautelar, por virtud de la cual se paraliza o detiene el actuar de la autoridad
durante el tiempo que dure el juicio, a efecto de evitar que el acto impugnado
se materialice de modo irreparable.111
El artículo 14 de la Ley Reglamentaria establece que hay dos clases de
suspensión, la de oficio y la suspensión a petición de parte, la cual se
substancia por cuerda separada, en vía incidental, pudiéndose demandar su
concesión en cualquier tiempo, hasta antes de dictarse sentencia definitiva.
La suspensión de oficio, es la medida cautelar que se concede para
detener el actuar de la parte demandada, evitando así la consumación del acto
impugnado, se otorga aún sin que el actor la solicite, ya que se confiere por
mandato de ley por la sola presentación de la demanda.
111
Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah,
A.C., 2004, p.239.
La regulación de esta figura procesal está incompleta, debido a que no se
señalan los casos en que se otorga, los efectos que causa y los requisitos que
deben reunirse para su concesión.
La suspensión a petición de parte es la medida cautelar que ordena
detener la ejecución de un acto, previa solicitud que al respecto haga la parte
actora. Por lo tanto el ministro instructor no puede pronunciarse de oficio
sobre el particular, sino a instancia de la parte actora.
El artículo 15 de la Ley Reglamentaria indica, que la suspensión a
petición de parte no puede concederse en los casos en que se ponga en peligro
la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden
jurídico mexicano o puede afectarse gravemente a la sociedad en una
proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.
El problema que presenta este artículo es que los conceptos jurídicos que se incluyen son
indeterminados y por lo tanto su valoración puede variar dependiendo el ministro instructor que
los estudie La Corte define de forma imprecisa el concepto de economía nacional en la siguiente
jurisprudencia.
SUSPENSIÓN
EN
CONTROVERSIAS
CONSTITUCIONALES.
CONCEPTO DE "ECONOMÍA NACIONAL" PARA EFECTOS DE
SU OTORGAMIENTO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 15 DE
LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL
ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL). El artículo 15 de la citada
ley establece que: "La suspensión no podrá concederse en los
casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía
nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico
mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una
proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el
solicitante.". Ahora bien, el concepto de "economía nacional", en
su connotación de estructura, orden interior o régimen del
Estado que regula o persigue la satisfacción de las necesidades
humanas de sus gobernados, se identifica con la organización de
las actividades económicas establecidas por el Estado mexicano
conforme a los lineamientos de la Constitución Política que lo
rige, es decir, con los principios rectores del desarrollo
económico estatuido en la Ley Fundamental en beneficio de
todos sus gobernados, que es el fin último del Estado. Por tanto,
sólo se podrá considerar actualizado el supuesto establecido en
el precepto invocado, si en caso de concederse dicha suspensión,
se lesionaran intereses de la sociedad en general y no en forma
particularizada de un determinado número de sus miembros.
Recurso de reclamación 62/98, en el incidente de suspensión
relativo a la controversia constitucional 35/97. Ayuntamiento
del Municipio de San Luis Río Colorado, Sonora. 11 de junio de
1998. Mayoría de ocho votos. Ausente: Olga María del Carmen
Sánchez Cordero. Disidentes: Mariano Azuela Güitrón y Juan N.
Silva
Meza.
Ponente:
Sergio
Salvador
Aguirre
Anguiano.
Secretaria: Luz Cueto Martínez.112
No se podrá otorgar la suspensión en los casos en que la controversia
constitucional sea en contra de normas generales, esto debido a su
importancia ya que las normas generales se caracterizan por ser abstractas e
impersonales.
Gustavo Zagrebelsky,113 señala que la generalidad es la esencia de la ley
en el Estado de Derecho, representa la garantía de la imparcialidad del Estado
112
Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo IX, junio de 1999, p.660, tesis P/J,
45/99.
113
Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos y justicia, Madrid, Trotta, 1999, P.29.
respecto a los componentes sociales, así como de la igualdad jurídica. La
generalidad vinculada con la abstracción de las leyes se define como
generalidad en el tiempo y que consiste en prescripciones destinadas a valer
indefinidamente y, por tanto, formuladas mediante supuestos abstractos.
No obstante la Suprema Corte de Justicia ha establecido que si se puede
otorgar la suspensión en contra de la promulgación y publicación de una
norma general y esta postura se aprecia en la controversia constitucional
8/2000, promovida por el Gobernador del Estado de México en contra de la
Legislatura Local.
SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES FACTIBLE SU
OTORGAMIENTO CONTRA LA PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE UNA
NORMA ELECTORAL, CUANDO ESTOS ACTOS NO SE HAN EJECUTADO Y
SE ALEGA, POR EL PODER EJECUTIVO, VIOLACIÓN AL DERECHO DE
VETO. En materia de controversia constitucional es factible conceder la
suspensión en contra de la promulgación y publicación de una norma
electoral, cuando estos actos no se han llevado a cabo y el Poder Ejecutivo
aduce en su demanda que el Congreso no le respetó su derecho de veto, ya
que con su otorgamiento no se contravienen las disposiciones contenidas en
los artículos 14, último párrafo y 15 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, pues por un lado, la prohibición contenida en el primero
de los numerales mencionados de conceder la suspensión respecto de normas
generales, se refiere a la s que por razón de su promulgación y publicación ya
han adquirido los atributos propios de la ley, como lo son a generalidad, la
obligatoriedad y el inicio de su vigencia, prohibición que no opera cuando los
citados actos no se han realizado; y, por el otro, en cuanto a los supuestos de
improcedencia de la medida cautelar previstos en el artículo 15 de la ley de la
materia, tampoco se actualizan, ya que no se pone en peligro la seguridad y
economía nacionales, ni las instituciones del orden jurídico mexicano, pues si
bien es verdad que el procedimiento legislativo de creación y modificación de
leyes encuadra en ese concepto, también lo es que se pretende con la
paralización del procedimiento es, precisamente, salvaguardar el orden
constitucional, evitando la promulgación y publicación de un decreto
legislativo en cuyo proceso de formación pudieran no haberse observado las
prescripciones constitucionales correspondientes; además de que en la
concesión de la suspensión no se afecta gravemente a la sociedad en una
proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante,
en tanto que existe un interés general en que el procedimiento legislativo se
apegue a las prescripciones constitucionales, como es la facultad del
Ejecutivo de vetar una ley o decreto aprobado por la legislatura; y, por otro
lado, de no otorgarse la suspensión, el Ejecutivo tendrá la obligación de
promulgar y ordenar que se publique la ley, con lo que quedaría sin materia
la controversia constitucional.
Recurso de reclamación 37/2000, relativo al incidente de
suspensión de la controversia constitucional 8/2000 promovida
por el Poder Ejecutivo del Estado de México. 31 de octubre de
2000. Unanimidad de votos. Ausentes: José de Jesús Gudiño
Pelayo y Humberto Román Palacios. Ponente: Juan Díaz
Romero.114
4.4.4. Improcedencia
En el artículo 19 de la Ley Reglamentaria, se encuentran previstas las
causales de improcedencia de las controversias constitucionales, las cuales
deben ser estudiadas por la Suprema Corte de Justicia oficiosamente, es decir,
no se necesita que las partes las invoque, para que sean analizadas.
Cuando las causales de improcedencia nos son manifiestas e indudables,
es decir, que de su naturaleza de autoriza a desechar de plano la demanda,
serán analizadas por el Pleno de la Suprema Corte.
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL
JUICIO. CORRESPONDE ANALIZARLAS AL PLENO DE LA SUPREMA CORTE
114
Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo XII, diciembre de 2000, p.1118, tesis
P/J, 160/2000.
CUANDO NO SEAN MANIFIESTAS E INDUDABLES.- Al Ministro instructor,
de acuerdo a lo que preceptúan los artículos 24, 25 y 36 de la ley
reglamentaria, le corresponde examinar, ante todo, el escrito respectivo de la
demanda a fin de cerciorarse acerca de la eventual existencia de motivos
manifiestos e indudables de improcedencia que generarían el rehusamiento
categórico de la demanda; le compete también llevar a cabo el trámite de la
instrucción del juicio hasta ponerlo en estado de resolución; le concierne,
asimismo, elaborar el proyecto de resolución que deberá someter a la
consideración del Tribunal en Pleno. Sin embargo, por ser las controversias
constitucionales juicios con características y peculiaridades propias, si frente
al motivo de improcedencia hubiere alguna duda para el Ministro instructor,
entonces no podría decretarse el desechamiento de la demanda y, en
consecuencia, las causas de improcedencia que se invocaran por los
demandados sólo podrían ser analizadas por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia al pronunciar la sentencia definitiva. La característica de los motivos
manifiestos e indudables de improcedencia de la demanda sobre controversia
constitucional, estriba en que su naturaleza ostensible y contundente
autoriza al desechamiento de plano de la demanda; en cambio, las causas
diversas de improcedencia que las partes interesadas puedan invocar durante
la secuela del procedimiento, o que de oficio se adviertan, sólo significa que se
decretan después de haberse abierto el juicio y con apoyo en las pruebas
allegadas por las partes durante la etapa respectiva.
Controversia constitucional 11/95.-Roberto Madrazo Pintado, Pedro Jiménez
León y Andrés Madrigal Sánchez, en su carácter de gobernador, presidente
del Congreso y procurador general de Justicia del Estado de Tabasco,
respectivamente, contra el presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el
procurador general de la República.-26 de marzo de 1996.-Once votos.Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán.-Secretario: Jesús Casarrubias
Ortega.115
Las
controversias
constitucionales
son
improcedente
contra
las
decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es debido a que
115
Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo III, junio de 1996, p.386, tesis P/J,
32/96.
éste órgano se convertiría en juez y parte, ya que él es el único competente
para conocer de las controversias constitucionales.
No son procedentes las controversias constitucionales contra normas
generales o actos en materia electoral.
El juicio de controversia constitucional es improcedente cuando se
encuentre
pendiente
de
resolución
final
otro
juicio
de
controversia
constitucional que se haya promovido para impugnar el mismo acto, por el
mismo actor, contra e mismo ente público y en los que exista identidad de
conceptos de invalidez; es decir no procede por litispendencia.
En la fracción IV del artículo en mención, se señala que la controversias
constitucionales son improcedentes contra normas generales o actos que
hubieran sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra
las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista
identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, es decir
por cosa juzgada.
Son improcedentes las controversias constitucionales contra actos que
hayan dejado de surtir sus efectos. Esta causal obedece a la inutilidad de
substanciarse una controversia constitucional, cuando el acto motivo de la
misma deja de existir, ya que el objetivo final de esta figura ha dejado de tener
actualidad, debido a que con la cesación de efectos del acto cuya invalidez se
demandó, ya no será factible obtener una resolución de invalidez del mismo,
pues indirectamente la invalidación ya se había actualizado.
La fracción VI establece que las controversias constitucionales son
improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la
solución del propio conflicto. Es decir por violación al principio de definitividad.
Este principio exige a la persona que pretenda promover una determinada
acción que representas la última instancia, la presencia de un recurso
extraordinario, que previamente a que la misma se haga valer, se promuevan y
tramiten en todas sus partes las vías legales que existan.
La fracción VII señala que las controversias son improcedentes si la
demanda se presentare fuera de los plazos señalados en el artículo 21, esto es
porque se entiende que hubo un consentimiento tácito del acto, pues no se
impugno a través de la vía legal procedente dentro del plazo que prevé la ley.
Por último la fracción VIII señala que son improcedentes en los demás
casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley.
El sobreseimiento es la figura jurídica consistente en la resolución en
virtud de la cual se da por terminado el juicio sin resolver el fondo; esto es, por
virtud de esta resolución, el juicio concluye sin dirimir la controversia de fondo,
lo que deriva del hecho de que la acción intentada no es la adecuada o no se
han cumplido las condiciones legales para que proceda.116
4.4.5. Sobreseimiento.
El sobreseimiento en las controversias constitucionales, no decide el
problema
planteado
en
la
demanda,
que
en
el
caso
sería
la
inconstitucionalidad del acto o de la norma general impugnados.
116
Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah,
A.C., 2004, p. 205.
El artículo 20 de la Ley Reglamentaria, establece
cuatro causales de
sobreseimiento:
a) La primera se da por desistimiento expreso del actor de la demanda
interpuesta en contra de actos. Tratándose de normas generales, no se
admite el desistimiento de la acción intentada, por lo que debe dirimirse en
su integridad la controversia que haya sido planteada.
b) La segunda es cuando aparece o sobreviene una causal de improcedencia.
La aparición de la improcedencia implican que ésta existía desde la
presentación de la demanda, pero no fue notaria para desecharla, por lo
tanto el juicio tiene que terminar sin entrar al estudio del fondo del negocio.
Durante la substanciación del juicio puede surgir o crearse una causal de
improcedencia
que
da
lugar
al
sobreseimiento,
por
ejemplo,
que
desaparezca el acto impugnado.
c) La tercera se presenta cuando de las constancias de autos se demostrará
que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se
probare la existencia de este último. En este supuesto, la demandada
demostró que no emitió y/o ejecutó el acto cuya inconstitucionalidad se
reclama, por lo tanto no puede estudiarse al no haber materia del juicio.
d) La última causal se da cuando las partes celebraron un convenio. Es decir,
las partes al acuerdan sus diferencias y ya no es necesario que la Suprema
Corte de Justicia se pronuncie sobre el particular. Tratándose de normas
generales no opera esta causal, pues no puede celebrarse un convenio para
que termine el juicio, sin que se dirima si la ley es o no contraria a la
Constitución.
4.4.6. Demanda
Carlos Arellano García nos dice que la demanda es “el acto jurídico
procesal, verbal o escrito, por el cual una persona física o moral, denominada
actor, acude ante un órgano jurisdiccional a ejercitar su derecho de acción en
contra de otra persona física o moral denominada demandado o reo, con el
objeto de reclamar las prestaciones que se enuncian.”117
Previamente
hay
que
mencionar
que
el
artículo
21
de
la
Ley
Reglamentaria señala los plazos para la interposición de la demanda:
I.
Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día
siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la
notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se
haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el
actor se ostente sabedor de los mismos;
II.
Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del
día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en
que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar
a la controversia, y
III.
Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el
artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en
vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine.
Es
preciso
constitucional
del
mencionar,
8
de
que
nuestros
diciembre
de
legisladores
2005,
olvidaron
en
la
reforma
reformar
Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, siendo tal reforma necesaria, pues la
fracción III del artículo 21 antes transcrito, regula el plazo para interponer la
117
Arellano García, Carlos, Derecho Procesal Civil, México, Porrúa, 2000, p. 130
demanda de controversia constitucional que verse sobre limites territoriales,
siendo que ahora este supuesto debería estar derogado, pues la Suprema Corte
de Justicia de la Nación no está facultada para dirimir este tipo de
controversias y además esta fracción nos remite a la fracción IV del artículo 73
constitucional, la cual está derogada desde la reforma del 8 de diciembre de
2005.
Hay que acatar adecuadamente los plazos señalados para presentar la
demanda, ya que de lo contrario, ésta se desechará por extemporánea.
El artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo
105 Constitucional, señala los requisitos necesarios y esenciales que debe
contener el escrito inicial de demanda del juicio de controversia constitucional.
Por lo tanto el escrito de demanda debe reunir los siguientes requisitos:
a) La identificación del actor, ya sea la entidad, poder u órgano promovente
que reclama la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad del acto de
otro ente público, debiendo señalar su domicilio para recibir notificaciones
y el nombre y cargo del funcionario que los represente;
b) El ente demandado, ya sea la entidad pública, poder público u órgano de
gobierno al que se atribuye la emisión o ejecución del acto cuya invalidez es
reclamada, y su domicilio;
c) Las entidades, poderes u órganos, en calidad de terceros interesados, si los
hubiere, y sus domicilios;
d) La norma general o acto cuya invalidez se demande, siendo éste la materia
misma de estudio de la controversia constitucional, así como el medio
oficial en que se hubieran publicado;
e) Los preceptos constitucionales que se consideren violados con motivo de la
emisión de la norma general o acto impugnados.
f)
Los antecedentes ya sean los hechos o abstenciones de la norma general o
acto cuya invalidez se demande, que le consten al actor, los s cuales
servirán a la Suprema Corte de Justicia, para enterarse de los pormenores
de la litis; y
g) Los conceptos de invalidez, que son la parte medular de la demanda, en
que el actor inserta su criterio jurídico acerca de la inconstitucionalidad de
la norma general o acto cuya validez se reclama.
5. 4.4.6. Instrucción.
La instrucción inicia en el momento de la recepción de la demanda. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación, designará, según el turno que
corresponda, a un ministro instructor a fin de que ponga el proceso en estado
de resolución.
“Articulo 24. Recibida la demanda, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
designara, según el turno que corresponda, a un ministro instructor a fin de que ponga el
proceso en estado de resolución.”
Al escrito de demanda debe recaerle un acuerdo, en el cual el ministro instructor decidirá si
el asunto ha de ser substanciado o, en su defecto, se desechará la demanda o, se mandará a
aclarar la misma, por carecer de algún requisito o ser obscura. En consecuencia hay tres tipos de
resoluciones que le pueden recaer al escrito inicial de demanda.
a) Auto de desechamiento. Se dicta cuando la demanda es notoriamente improcedente, es decir,
cuando el ministro instructor examina el escrito inicial de demanda y encuentra un motivo
manifiesto de improcedencia, la desechará de plano.118 La improcedencia debe ser absoluta,
no debe derivarse ni desprenderse de un estudio exhaustivo. Contra este auto, procede el
recurso de reclamación, en términos del artículo 51, fracción I, de la Ley Reglamentaria. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en la siguiente jurisprudencia, que
debemos entender por expresión manifiesto e indudable procedencia.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN "MOTIVO
MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA" PARA EL EFECTO DEL
DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25
de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, el Ministro instructor podrá desechar de plano la demanda de
controversia constitucional si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia. En
este contexto, por "manifiesto" debe entenderse lo que se advierte en forma patente y
absolutamente clara de la lectura de la demanda, de los escritos aclaratorios o de ampliación, en
su caso, y de los documentos que se anexen a tales promociones; mientras que lo "indudable"
resulta de que se tenga la certeza y plena convicción de que la causa de improcedencia de que
se trate efectivamente se actualiza en el caso concreto, de tal modo que aun cuando se
admitiera la demanda y se sustanciara el procedimiento, no sería factible obtener una
convicción diversa.
Recurso de reclamación 209/2001, deducido de la controversia constitucional 28/2001. Cámara
de Senadores del Congreso de la Unión. 11 de octubre de 2001. Mayoría de ocho votos.
Ausentes: Juan Díaz Romero y José de Jesús Gudiño Pelayo. Disidente: José Vicente Aguinaco
Alemán. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Pedro Alberto Nava
Malagón.119
b) Auto de aclaración. Le recae al escrito de demanda, cuando no reúne los requisitos que exige
la Ley. En relación con este auto, la Ley Reglamentaria en su artículo 28 sostiene el
siguiente trámite y regulación:
118
Artículo 25. Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
119
Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo XIV, octubre de 2001, p.803, Tesis:
P./J. 128/2001.
-
Cuando sea obscura o irregular la demanda, se prevendrá al promovente para que
subsane las irregularidades;
-
En ese auto se concede al actor un término de cinco días para que desahogue la
prevención; y
-
En caso de no desahogar la prevención y a juicio del ministro instructor la importancia
y trascendencia del asunto lo amerita, correrá traslado al Procurador General de la
República por cinco días, y con vista en su pedimento si lo hiciere, admitirá o desechará
la demanda dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes.
Considero que la regulación de este auto no es correcta, debido a que no se prevé lo que
debe resolver el ministro instructor para el caso de que el actor no desahogue la prevención y a
juicio del ministro instructor, el asunto carezca de importancia y trascendencia y, por
consiguiente, no sea posible darle vista al Procurador General de la República.
c) Auto Admisorio. Se emite cuando la demanda es procedente y reúne todos los requisitos
legales, así como cuando no es obscura, o habiéndolo sido, el actor desahogó la prevención
que se le formuló por el ministro instructor.
El artículo 26 de la Ley Reglamentaria establece que una vez admitida la
demanda, el ministro instructor ordenará emplazar a la parte demandada para
que dentro del término de treinta días produzca su contestación, y dará vista a
las demás partes para que dentro del mismo plazo manifiesten lo que a su
derecho convenga.
En el escrito de contestación de la demanda se hacen ver los pormenores
en torno al acto o norma general cuya validez se reclama, defendiéndose su
constitucionalidad, a través de la exposición de las causas y fundamento legal
por los cuales se emitió y que le dan sustento constitucional, pidiendo a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación que niegue la razón a la parte actora.
El artículo 23 de la Ley Reglamentaria establece los requisitos que deberá
contener el escrito de contestación de demanda:
a)
La relación precisa de cada uno de los hechos narrados por la parte
actora, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser
propios o exponiendo cómo ocurrieron; y
b)
Las razones o fundamentos jurídicos que se estimen pertinentes para
sostener la validez de la norma general o acto de que se trate.
En el segundo párrafo del artículo 26 de la Ley Reglamentaria, se regula
la figura de la reconvención, que implica el derecho de acción que ejerce el
demandado en contra de la parte actora, cuando ésta planteó en forma
primaria la demanda de controversia constitucional; así pues, a través de la
reconvención, la parte demandada (en el principal) se inconforma respecto a
otro acto de gobierno que califica de inconstitucionalidad y que se imputa a la
contraparte (a la actora en el principal).
La reconvención va implícita en el escrito de contestación de la demanda,
por lo que debe presentarse dentro del término de treinta día siguientes en que
se notifique la demanda al demandado.
El artículo 27 de la Ley Reglamentaria prevé la posibilidad de ampliar la
demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación de la
demanda si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta la fecha de
cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente.
Este artículo señala que hay dos momentos para ampliar la demanda: 1)
quince días después de la contestación de demanda, si en ésta se aprecia un
hecho nuevo; y 2) hasta antes del cierre de la instrucción, si apareciere un
hecho superveniente.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación hace una distinción entre un
hecho nuevo y un hecho superveniente.
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL.
HECHO
NUEVO
Y
HECHO
SUPERVENIENTE PARA LOS EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA
AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II de Artículo 105 de
la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia
constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede
hacer uso cuando se actualice cualquiera de los siguientes dos hipótesis, a
saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación
de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la
segunda, hasta antes de a fecha del cierre de la instrucción si apareciere un
hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que
debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la
distinción entre hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es
aquel respecto del cual la actora tiene conocimiento de su existencia con
motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en
que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con
posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional,
pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos
deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en
tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron
lugar.
Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente
de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96.
Gabriel Hinojosa Rivero y Marcial Benigno Felipe Campos y Diez,
en
su
carácter
de
Presidente
Municipal
y
Sindico,
respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, del
Estado de Puebla, contra el Gobernador y el Congreso del propio
Estado. 16 de junio de 1998. Unanimidad de diez votos
(impedimento legal de Mariano Azuela Guitrón). Ponente: Sergio
Salvador Aguirre Anguiano.120
En el artículo 30 de la Ley Reglamentaria, se establece que cuando el
demandado no de contestación a la demanda dentro del término legal para ello,
se considerarán contestados en sentido afirmativo los hechos expuestos en la
demanda, salvo prueba en contrario, siempre y cuando se trate de hechos
directamente imputados a la parte actora o demandada, según corresponda.
La partes podrán ofrecer todo tipo de pruebas, excepto la de posiciones y
las que sena contrarias a derecho, esto en términos del artículo 31 de la Ley
Reglamentaria.
Una vez transcurrido el plazo para contestar la demanda y, en su caso,
su ampliación o la reconvención, el ministro instructor atendiendo al artículo
29 de la Ley Reglamentaria, señalará fecha para que tenga verificativo la
audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas, que deberá realizarse dentro
de los treinta días siguientes, sin embargo, el ministro instructor tomando en
consideración la importancia y trascendencia del asunto podrá ampliar el
término para la celebración de la audiencia. En este precepto ni en el resto de
la legislación, no se hace mención al plazo máximo de ampliación del término
para la celebración de la audiencia.
Las
audiencias
serán
públicas121
y
tendrán
verificativo
independientemente de que asistan o no las partes a su desarrollo, según lo
dispuesto en el artículo 34 de la Ley Reglamentaria, el que sostiene que ésta
120
Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a época, México, tomo XII, diciembre de 2000, p.994, Tesis:
P./J. 139/2000.
121
Artículo 6 . Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
diligencia debe desarrollarse recibiendo las pruebas aportadas por las partes,
recepción que se hace por su orden, y posteriormente se pasa al periodo de
alegatos, los que se formulan por escrito.
El artículo 32 de la Ley Reglamentaria, establece que en la audiencia
deben ofrecerse y rendirse todas las pruebas, excepto la documental que podrá
presentarse con anterioridad. La prueba testimonial, pericial y de inspección
ocular deberán anunciarse diez días antes de la fecha de audiencia, exhibiendo
copia de los interrogatorios para los testigos y el cuestionario para los peritos, a
fin de que las partes puedan repreguntar en la audiencia. En ningún caso se
admitirán más de tres testigos por cada hecho.
Se desprende de este precepto, que hay dos momentos para ofrecer la
prueba documental, siendo el primero en el escrito de demanda o contestación
de demanda y el segundo en la audiencia, ya que se está señalando que la
prueba documental podrá presentarse con anterioridad, lo cual significa una
posibilidad y no una obligación de presentarlas con anterioridad.
El artículo 35 de la Ley Reglamentaria, faculta al ministro instructor par
que en todo tiempo pueda decretar pruebas para mejor proveer, fijando al
efecto fecha para su desahogo, así como para requerir a las partes para que
proporcionen los informes o aclaraciones que estime necesarios para la mejor
resolución de la controversia constitucional.
Finalmente, una vez que se ha celebrado la audiencia, el ministro
instructor declara cerrada la instrucción, para dar lugar a que los juzgadores
debatan sobre la controversia y la den por terminada, dictando la sentencia
respectiva.
Posteriormente el ministro formulará el proyecto de sentencia, el cual
será sometido a la consideración los demás ministros y lo discutan, esto en
términos del artículo 36 de la ley Reglamentaria.
4.4.8. Sentencia
Carlos Arellano García define a la sentencia como: “acto jurídico del
órgano jurisdiccional en el que se resuelve la controversia principal y las
cuestiones incidentales que se han reservado para ese momento, con apego al
Derecho vigente.”122
La Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, regula lo referente a las
sentencias a partir del artículo 39 al 45.
El artículo 39 de la Ley Reglamentaria dispone que al dictar sentencia la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, corregirá los errores que advierta en
los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las
partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planeada.
En relación con la sentencia de una controversia constitucional, impera
la figura de la suplencia de las deficiencias de la demanda, de la contestación,
alegatos o agravios, artículo 40 de la Ley Reglamentaria.
Las sentencias se integran por cuatro elementos, que son: 1) Preámbulo
(datos de identificación del juicio); 2)Resultados (descripción del desarrollo
concreto del proceso); 3)Considerandos (valoración de las pruebas, fijación de
122
Arellano García, Carlos, Derecho Procesal Civil, México, Porrúa, 2000, p.443.
los hechos y razonamientos jurídicos); y 4)Resolutivos (expresión concreta del
sentido de la decisión).
Las partes de la sentencia del juicio de controversia constitucional están
previstas por el artículo 41 de la Ley Reglamentaria, que es del tenor siguiente:
“Artículo 41.. Las sentencias deberán contener:
I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos
objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las
pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;
II. Los preceptos que la fundamenten;
III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los
preceptos que en su caso se estimaren violados;
IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión,
en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas
generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos
elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que
corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una
norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas
normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;
V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o
declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos
impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas,
fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se
señalen;
VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación.”
El procedimiento para dictar una sentencia en el juicio de controversia
constitucional, en forma resumida es el siguiente:
a) Una vez que se haya concluido la audiencia, el ministro instructor
elabora un proyecto de sentencia.
b) Ese proyecto se somete a la consideración del Pleno para ser discutido en
audiencia o sesión pública, a la cual puede asistir cualquier persona.
c) Discutido el proyecto, se vota el mismo.
d) El proyecto puede ser aprobado por unanimidad o mayoría de votos.
El artículo 42 de la Ley Reglamentaria señala los efectos que tendrán las
sentencias, ya sean generales o entre las partes. Si las controversias versen
sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas
por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los
casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105
constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare
inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido
aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se
alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos
no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.
En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente
respecto de las partes en la controversia.
Independientemente de los alcances particulares o generales, las
sentencias aprobadas por, cuando menos, ocho votos del Peno pueden tener la
categoría de Jurisprudencia en cuanto a que, de manera indirecta, serán
obligatorias para todos los órganos jurisdiccionales del país, del orden común o
del federal, en los términos del artículo 43 de la Ley Reglamentaria, que a la
letra dice:
“Artículo 43. Las razones contenidas en los considerandos que
funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando
menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, tribunales
unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito, tribunales
militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y
del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos
federales o locales.”
El precepto crea el caso extraordinario en que una sola sentencia tiene
efectos de jurisprudencia, en cuanto a que las razones contenidas en sus
considerandos obligan a los órganos jurisdiccionales, con la misma extensión
de la jurisprudencia regulada por el artículo 192 de la Ley de Amparo, pero con
la singularidad de que la obligatoriedad establecida en la hipótesis del artículo
43 de la Ley Reglamentaria se genera con una sola ejecutoria y no con las cinco
no interrumpidas por otra en contrario.
No obstante que el artículo 43 de la Ley Reglamentaria no dice
expresamente que la sentencia a que se refiere constituirá jurisprudencia, pero
no cabe duda que esa es su naturaleza.
En el artículo 44 se señala la forma en como se dará publicidad a la
resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Todas las
resoluciones de la Corte deben publicarse en el Semanario Judicial de la
Federación, pero además las resoluciones que declaren la invalidez de normas
generales deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación y el periódico
oficial en el que se publicó originalmente. Al publicarse las sentencias deberán
publicarse los votos particulares de los ministros que hayan discrepado de la
opinión mayoritaria.
Las sentencia deben especificar en qué día debe ser obedecida por las
partes en el juicio.
La regulación de la ejecución de las sentencia inicia en el artículo 46,
estableciendo que las partes condenadas informarán en el plazo otorgado por la
sentencia, del cumplimiento de la misma al Presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, quien resolverá si aquella ha quedado debidamente
cumplida.
Una vez transcurrido el plazo fijado en la sentencia para el cumplimiento
de alguna actuación sin que ésta se hubiere producido, las partes podrán
solicitar a Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que
requiera a la obligada para que de inmediato informe sobre su cumplimiento.
Si dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de dicho
requerimiento la ejecutoria no estuviere cumplida, cuando la naturaleza del
acto así lo permita, o no se encontrase en vía de ejecución o se tratare de eludir
su cumplimiento, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
turnará el asunto al ministro ponente para que someta al Pleno el proyecto por
el cual se aplique el último párrafo del artículo 105 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
“Artículo 105. ... En caso de incumplimiento de las resoluciones a
que se refieren las fracciones I y II de este artículo se aplicaran,
en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos
primeros párrafos de la fracción XVI del articulo 107 de esta
Constitución.”
“Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo
103 se sujetaran a los procedimientos y formas del orden jurídico
que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:
...XVI. Si concedido el amparo la autoridad responsable insistiere
en la repetición del acto reclamado o tratare de eludir la sentencia
de la autoridad federal, y la Suprema Corte de Justicia estima que
es
inexcusable
el
incumplimiento,
dicha
autoridad
será
inmediatamente separada de su cargo y consignada al Juez de
Distrito que corresponda. Si fuere excusable, previa declaración
de incumplimiento o repetición, la Suprema Corte requerirá a la
responsable y le otorgara un plazo prudente para que ejecute la
sentencia. Si la autoridad no ejecuta la sentencia en el termino
concedido, la Suprema Corte de Justicia procederá en los
términos primeramente señalados.
Cuando la naturaleza del acto lo permita, la Suprema Corte de
Justicia, una vez que hubiera determinado el incumplimiento o
repetición del acto reclamado, podrá disponer de oficio el
cumplimiento substituto de las sentencias de amparo, cuando su
ejecución afecte gravemente a la sociedad o a terceros en mayor
proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el
quejoso. Igualmente, el quejoso podrá solicitar ante el órgano que
corresponda, el cumplimiento substituto de la sentencia de
amparo, siempre que la naturaleza del acto lo permita.
La inactividad procesal o la falta de promoción de parte
interesada, en los procedimientos tendientes al cumplimiento de
las sentencias de amparo, producirá su caducidad en los
términos de la ley reglamentaria. ...”
El artículo 47 de la Ley Reglamentaria establece que cuando cualquier
autoridad aplique una norma general o acto declarado inválido, cualquiera de
las partes podrá denunciar el hecho ante el Presidente de la Corte, quien dará
vista a la autoridad señalada como responsable, para que en plazo de quince
días deje sin efecto al acto que se le reclame, o para que alegue o lo que
conforme a derecho corresponda.
Los lineamientos relativos a la ejecución y cumplimiento de las
sentencias dictadas en una controversia constitucional, tales como la
actuación del Juez de Distrito que reciba la consignación de una autoridad que
incumpla o aplique en forma indebida una sentencia, o repita el acto declarado
invalidado, así como las facultades que tiene el Presidente de la Suprema Corte
para lograr el cumplimiento de la sentencia y el momento en que se podrá
archivar el expediente de las controversias; se encuentran establecidos en los
artículo 48, 49 y 50 de la Ley Reglamentaria.
6. 4.4.9. Recursos
Ignacio Burgoa define al recurso como “medio jurídico de defensa que
surge dentro de un procedimiento judicial o administrativo para impugnar un
acto del mismo y que tiene como finalidad revocarlo, confirmarlo o modificarlo,
mediante un nuevo análisis que genera la prolongación de la instancia en la
cual se interpone, conservando o manteniendo ésta, en su substanciación, los
mismo elementos teleológicos motivadores del acto atacado.”
123
En las controversias constitucionales, los recursos son instancias
procesales a través de las cuales el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
revisa una resolución dictada por el ministro instructor durante el trámite del
juicio, así como las resoluciones del Presidente de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación que tengan por cumplida la sentencia dictada por el Pleno, y de
encontrarse contraria a Derecho, la revocará o modificará, pero sí se considera
que se ha actuado dentro del marco legal, confirmará la resolución.
123
Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2004, p. 578.
La Ley Reglamentaria del artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en su capítulo VII regula los recursos de
reclamación y de queja. El primero se promueve contra las resoluciones de
trámite tomadas por el ministro instructor, y el de queja da origen a un
procedimiento para ejecutar correctamente los autos o resoluciones en que se
haya concedido la suspensión, o por exceso o defecto en la ejecución de la
sentencia.
Estos recursos deben hacerse valer por escrito, en el que se identificará
la resolución que se combate, señalando los agravios que se producen en
contra de la parte que interpone el recurso, asimismo se ofrecerán las pruebas
que en Derecho correspondan.
Juventino V. Castro nos dice que no existe recurso de apelación , como
sucede en los juicios ordinarios; o de revisión, según las regulaciones del juicio
de amparo, porque estos juicios (las controversias constitucionales) son
uniinstanciales, y siempre se resuelven por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Como la sentencia es inapelable y no puede haber
reconsideración, igualmente se concluye que no existe recurso para impugnar
a las sentencias.124
El recurso de reclamación procede en los casos previstos por el artículo
51 de la Ley Reglamentaria, que en síntesis son las resoluciones de trámite
emitidas por el ministro instructor, debiéndose interponer dentro de los cinco
días hábiles siguientes al en que surta efectos la notificación de la resolución
recurrida, expresando agravios y acompañando pruebas, como está establecido
en el artículo 52 de la Ley Reglamentaria.
“Artículo 51. El recurso de reclamación procederá en los
siguientes casos:
124
Castro y Castro, Juventino V., El Artículo 105 Constitucional, México, Porrúa, 2004, p. 230
I. Contra los autos o resoluciones que admitan o desechen una
demanda, su contestación o sus respectivas ampliaciones;
II. Contra los autos o resoluciones que pongan fin a la
controversia o que por su naturaleza trascendental y grave
puedan causar un agravio material a alguna de las partes no
reparable en la sentencia definitiva;
III. Contra las resoluciones dictadas por el ministro instructor al
resolver cualquiera de los incidentes previstos en el artículo 12;
IV. Contra los autos del ministro instructor en que se otorgue,
niegue, modifique o revoque la suspensión;
V. Contra los autos o resoluciones del ministro instructor que
admitan o desechen pruebas;
VI. Contra los autos o resoluciones del Presidente de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación que tengan por cumplimentadas
las ejecutorias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación; y
VII. En los demás casos que señale esta ley.”
El artículo 53 de la Ley Reglamentaria describe el trámite del recurso de
reclamación, señalando que el escrito del recurso deberá promoverse ante el
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El recurrente deberá
anexar las copias suficientes de su escrito. El Presidente de la Suprema Corte
de Justicia ordenará que se corra traslado a las demás partes para que
expongan lo que a su derecho convenga. Las partes pueden alegar lo que
consideren oportuno, dentro del término de cinco días hábiles siguientes al en
que surta efectos la notificación de la resolución en que se les hace saber de la
promoción y substanciación del recurso. Una vez concluido ese término, el
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación turna el expediente al
ministro que deba formular el proyecto de sentencia. El ministro a quien se
turne el expediente formulará un proyecto de sentencia, el cual somete a la
consideración del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, a fin de que éste
proceda a la votación del proyecto y se dirima la cuestión materia del recurso.
Alberto del Castillo del Valle no dice que el recurso de queja, lejos de ser
un autentico recurso en sentido estricto, es más bien un incidente de
cumplimiento de la resolución en que se otorga la suspensión del acto
impugnado o un incidente de cumplimiento de la sentencia dictada en ese
juicio.125
El artículo 55 de la Ley Reglamentaria señala cuales son los supuestos
contra los que procede el recurso de queja.
“Artículo 55. El Recurso de queja es procedente:
I. Contra la parte demandada o cualquier otra autoridad, por
violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución
por el que se haya concedido la suspensión, y
II. Contra la parte condenada, por exceso o defecto en la
ejecución de una sentencia.”
Los artículos 57 y 58 de la Ley reglamentaria señalan el trámite del
recurso, según se trate de violaciones a la suspensión, o por exceso o defecto
en la ejecución de la sentencia definitiva.
a)
Tratándose del supuesto señalado en la fracción I del artículo 55
de la Ley Reglamentaria, el escrito del recurso debe interponerse ante el
ministro instructor, hasta antes de que se dicte sentencia en el fondo del
negocio.
125
Del Castillo Del Valle, Alberto, Defensa Jurídica de la Constitución en México, México, Educación Cumorah,
A.C., 2004, p. 276.
El ministro instructor corre traslado a la autoridad contra quien se hace
valer el recurso, para que suspenda el acto y rinda un informe sobre la materia
del recurso.
El ministro instructor fija la fecha para que tenga verificativo la
audiencia, debiendo de realizarse dentro de los diez día hábiles siguientes al
dictado de ese auto. En la audiencia se desahogan las pruebas y las partes
alegarán por escrito, lo que a su derecho corresponda.
El ministro instructor formulará el proyecto de sentencia respectivo,
mismo que someterá a la consideración del Pleno de la Corte.
En la sentencia se determinará que la autoridad responsable sea
sancionada por el delito de abuso de autoridad, en cuanto a la desobediencia
en que incurrió, sin perjuicio de que se le sancione por alguna otra conducta
delictiva en que haya incurrido.
b)
En el supuesto de la fracción II del artículo 55 de la Ley
Reglamentaria, el escrito del recurso se interpone ante el Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, se tiene un año como término para
promover.
El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admite el
recurso y requiere a la autoridad contra quien se hace valer, para que en el
término de quince días:
-
Deje
sin
efectos
la
ley
impugnada
o
el
acto
declarado
inconstitucional; o
-
Rinda un informe y ofrezca pruebas.
Transcurridos los quince días, se puede determinar que la contienda ha
dejado de existir, sí la autoridad contra quien se interpuso el recurso dejó
insubsistente el acto, pero en caso de que subsista la materia del recurso
planteado, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia turnará el expediente
a un ministro que fungirá como instructor, ante quien se desahoga la
substanciación del recurso.
El ministro instructor elabora un proyecto de sentencia que somete a la
consideración del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, para que sea
discutido y posteriormente se proceda a la votación, dictándose la sentencia
respectiva.
De ser procedente la vía, se determinará que debe sancionarse a la
autoridad que no cumplió cabalmente con la sentencia, aplicándose las
sanciones que determina el último párrafo del artículo 105 constitucional:
-
Destitución del servidor público responsable; y
-
Consignación de esa persona ante el juez de Distrito por el
desacato a un mandato judicial.
4.5. DEFICIENCIAS EN LA REGULACIÓN DE LAS CONTROVERSIAS
CONSTITUCIONALES.
Después de haber analizado las diferentes etapas procesales de las controversias
constitucionales, en esta última parte del capítulo hago un estudio de una forma más detallada, de
los aspectos que consideró tienen deficiencias en su regulación.
4.5.1. Exclusión de la Materia Electoral.
En virtud con lo establecido en las fracciones I y II del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la materia electoral no
puede ser materia en las controversias constitucionales ni de las acciones de
inconstitucionalidad, esto hasta antes de la reforma constitucional del 22 de
agosto de 1996126.
El motivo se basaba en sostener que ni la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, ni ninguna otra instancia jurisdiccional, debían involucrarse en
cuestiones políticas electorales que pusieran en entredicho su imparcialidad.
Al ir desapareciendo el sistema de autocalificación de la legalidad de las
elecciones en nuestro país, surgió la necesidad de establecer un procedimiento
contencioso electoral, y de un tribunal competente para desahogarlo.
Con la reforma constitucional del 22 de agosto de 1996, se crea el
Tribunal Electoral y se incorpora dentro del Poder Judicial, como la máxima
autoridad en materia electoral y órgano especializado del Poder Judicial de la
federal. Así mismo se adicionó un párrafo a la fracción II del artículo 105
constitucional, estableciendo que la única vía para plantear la no conformidad
de las leyes electorales con la Constitución, es por medio de las acciones de
inconstitucionalidad.
Sin embargo esta adición es deficiente ya que sólo se legitima a los
partidos
políticos
para
interponer
este
medio
de
control
de
la
constitucionalidad, debiéndose legitimar de igual forma a los órganos
constituidos.
Desafortunadamente esta reforma no se hizo correlativamente con la
fracción I del artículo 105 constitucional, ya que se sigue excluyendo la materia
constitucional de las controversias constitucionales.
126
Diario Oficial de la Federación, México, 22 de agosto de 1996.
Por lo tanto los conflictos entre órganos no pueden ser resueltos por la
Corte cuando su materia sea electoral, pero la Suprema Corte sí puede
controlar
la
constitucionalidad
de
leyes
electorales
(vía
acción
de
inconstitucionalidad), pero no puede intervenir en el caso de conflictos entre
órganos, si éstos tienen sustento en la materia electoral.
El control de constitucionalidad en materia electoral deriva de la reforma
constitucional de 1996.
La estructura de los medios de control en esta materia, parten de la
distinción ya señalada entre las controversias constitucionales de contenido
electoral y las acciones de inconstitucionalidad de leyes electorales, por una
parte y los recursos previstos en el artículo 99 constitucional. Los principios en
los que se basa esta diferenciación son los siguientes:
a) No se puede impugnar un acto de autoridad con contenido electoral, por
medio de las controversias constitucionales.
b) Las leyes electorales únicamente son impugnables en cuanto a su
constitucionalidad, por los partidos políticos, ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
c) Los otros medios de control en esta materia son aplicados por el Tribunal
Electoral, según lo establecido en el artículo 99 Constitucional.
“Artículo 99. ...Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en
forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución
y según lo disponga la ley, sobre:
I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y
senadores;
II. Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de
presidente de los estados unidos mexicanos que serán resueltas
en única instancia por la Sala Superior.
La Sala Superior realizara el computo final de la elección de
presidente de los estados unidos mexicanos, una vez resueltas, en
su caso, las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la
misma, procediendo a formular la declaración de validez de la
elección y la de presidente electo respecto del candidato que
hubiese obtenido el mayor numero de votos;
III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad
electoral federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones
anteriores, que violen normas constitucionales o legales;
IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes
de las autoridades competentes de las entidades federativas para
organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que
surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes
para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las
elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación
solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los
plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o
legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de
posesión de los funcionarios elegidos;
V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los
derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser
votado y de afiliación libre y pacifica para tomar parte en los
asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta
Constitución y las leyes;
VI. Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus
servidores;
VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal
Electoral y sus servidores;
VIII. La determinación e imposición de sanciones en la materia; y
IX. Las demás que señale la ley...”
Esto significa que con relación a los actos de autoridad de contenido
electoral sujetos a control de constitucionalidad se presenta una mezcla de
instancias, competencias y normas aplicables.
Concluimos que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede
conocer de la anticonstitucionalidad de leyes electorales, pero no de
controversias entre órganos suscitadas por actos de naturaleza electoral. Y que
el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resuelve los recursos
que no puede conocer la Corte.
4.5.2. Participación del Procurador General de la República.
Como mencione anteriormente el Procurador General de la República, es
la persona que preside al Ministerio Público de la Federación y es designado
por el titular del Ejecutivo Federal con ratificación del Senado.
El Procurador General de la República intervendrá como parte en las
controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad, según
lo establecido en el artículo 102 constitucional y en la fracción IV del artículo
10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El Procurador no puede ser parte ni en las controversias constitucionales
ni en las acciones de inconstitucionalidad, ya que atendiendo a lo establecido
por el artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo
105 constitucional, no es ni entidad, ni poder, ni órgano, sino que forma parte
del Poder Ejecutivo Federal. Además no se requiere su intervención en estos
medios de control de la constitucionalidad, para velar por la legalidad, el
interés público o los derechos del ciudadano.
La intervención del Procurador en el Juicio de Amparo, es debido a que
es
una
persona
la
que
promueve
en
contra
de
una
autoridad
la
constitucionalidad de sus actos, y por lo tanto él vigilará el desahogo del
procedimiento.
Sin embargo tratándose de controversias constitucionales, sucede algo
totalmente distinto, pues son los propios órganos constituidos los que
promueven este medio de control de la constitucionalidad en contra de otros
órganos constituidos, y es la Suprema Corte de Justicia quien resolverá la
controversia planteada. Por lo tanto el Procurador no tiene porque intervenir,
porque aquí nada tiene que vigilar, pues no es representante de los intereses de
las partes (órganos constituidos), porque lo que se pretende proteger es la
Constitución y no los derechos de los particulares.
Cabe señalar que en las acciones de inconstitucionalidad, no se legitima
al Procurador como parte, para plantear una posible contradicción entre una
norma de carácter general en materia electoral y la Constitución, ya que
erróneamente los únicos facultados para ello son los partidos políticos.
Juventino V. Castro127 considera que la legitimación del Procurador
General de la República para ser parte en las controversias constitucionales,
no puede justificarse con la función que desempeña el Procurador como jefe del
Ministerio Público Federal y persecutor de los delitos federales, ni en función
de defensor del patrimonio de la federación, pues en tal caso podría participar
como tercero interesado, y tampoco por su función antigua de Consejero
Jurídico de Gobierno, pues dicha función desde 1994 corresponde al Consejero
Jurídico del Ejecutivo Federal.
127
Castro y Castro, Juventino V., El Artículo 105 Constitucional, México, Porrúa, 2004, p. 71.
Para Juventino V. Castro “El Procurador General de la República ha sido
señalado como parte permanente en las controversias que examinamos, al
entenderse que es una especie de supervigilante de lo constitucionalmente
reglamentado; Procurador del pacto federal; destacado opinante social del
ordenamiento jurídico nacional.”128
Miguel Covián Andrade, al respecto señala que en realidad la inclusión
del Procurador General de la República como parte, es debido a la influencia
que se tiene del amparo, esto porque los autores del proyecto de revisión
constitucional de 1994 sólo conocían el juicio de Amparo, por lo que pensaron
que
los
nuevos
medios
de
control
eran
similares
a
este
recurso.
Consecuentemente, consideraron que si el Procurador interviene en todos los
juicios de Amparo, lo cual es correcto, entonces debía participar también en los
casos
de
las
controversias
constitucionales
y
de
las
acciones
de
inconstitucionalidad, lo cual es absurdo. El Procurador General no es
representante de los interese de nadie tratándose de estos medios de control,
porque lo que se trata de proteger al aplicarlos es la Constitución y no los
derechos de los particulares, o de los órganos constituidos, razón suficiente
para entender que su presencia por lo que se refiere a los recursos previstos en
el artículo 105 de la Constitución, carece de justificación.129
Consideró acertado el análisis hecho por el Miguel Covián Andrade y
comparto su opinión al señalar que el Procurador General de la República no
tiene cabida dentro de las controversias constitucionales, ya que como se
indicó, lo que se pretende proteger es la Constitución y no los derechos de los
particulares, además que no tiene razón de ser su participación, ya que el
artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la
128
129
Ibid., p. 72
Covián Andrade, Miguel, La Suprema Corte y el Control de la Constitucionalidad (Diez años de Falla e
imprecisiones), México, CEDIPC, 2005, p. 231.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no le da la categoría ni
de parte ni de tercero perjudicado.
4.5.3. Efectos y votación de las resoluciones.
Los dos últimos párrafos del la fracción I del artículo 105 constitucional,
establecen que siempre que las controversias versen sobre disposiciones
generales de los Estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de
los municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los
incisos c), h) y k) de esta fracción, y la resolución de la Suprema Corte de
Justicia las declare invalidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando
hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. En los
demás casos las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos
únicamente respecto de las partes en la controversia.
Por lo tanto esta fracción establece que en algunas ocasiones los efectos
de la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación serán de alcances
generales y que en otras, sólo tendrá alcances entre las partes, en otras
palabras, los efectos de las resoluciones dependen de los actores en conflicto,
siendo esto incorrecto, ya que lo adecuado es que los efectos dependan de la
naturaleza del acto que se impugna.
Miguel Covián Andrade nos dice que en materia de control de la
constitucionalidad, no son ni las partes que intervienen en el procedimiento
correspondiente a cada medio de control, ni las características del órgano al
que compete aplicarlo, las que determinan los efectos de las resoluciones que
se emiten en cada caso, sino exclusivamente la naturaleza del acto sujeto a
control.130
En consecuencia para que efectos debe asignarse a cada resolución, hay
que tomar en cuenta lo siguiente: si el acto que se impugna es concreto y de
alcances particulares, los efectos de la resolución que lo anule, serán también
particulares, mientras que si el acto cuya constitucionalidad se impugna es de
aplicación general como las leyes, reglamentos, la resolución que lo invalide
tendrá por lo tanto efectos generales.
Como se puede ver el artículo 105 establece de forma anticipada los
casos (incisos c, h y k) en los cuales los alcances de la sentencia serán
generales y cuando serán particulares. El legislador cometió un error en este
artículo ya que no es posible saber de manera anticipada cuál será la
naturaleza del acto que originará alguna de las controversias previstas, de la
cual dependerán los efectos de la resolución.
En la regulación de la votación requerida para que la Suprema Corte de
Justicia emita sus resoluciones, encontramos algunas deficiencias, las cuales a
continuación precisaremos.
El artículo 105 constitucional en su fracción I, se establece que las
resoluciones que tome la Corte, deberán ser tomadas por ocho de los once
ministros que la integran, sin duda se trata de una votación excesiva, pues
ésta representa las tres cuartas partes de los miembros.
A todo cuerpo colegiado para su funcionamiento se le ha establecido un
quórum (número mínimo de asistentes para tomar una decisión) de votación,
130
Covián Andrade, Miguel, La Suprema Corte y el Control de la Constitucionalidad (Diez años de Falla e
imprecisiones), México, CEDIPC, 2005, p. 37.
antes de fijar los distintos tipos de votación que se requieren para aprobar los
diversos asuntos de su competencia. Por ejemplo, tanto la Cámara de
Diputados como la de Senadores, deben reunir por lo menos la mitad mas uno
de sus miembros para tomar sus decisiones, tal y como lo ha establecido el
artículo 63 constitucional al señalar que: “Las Cámaras no pueden abrir sus
sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de mas
de la mitad del número total de sus miembros...” Al alcanzarse el quórum, las
Cámaras ya pueden adoptar sus resoluciones mediante la votación que para
cada caso se haya establecidos, pudiendo ser mayoría simple o relativa,
mayoría absoluta o mayoría calificada.
La deficiencia en la regulación de la votación radica en que no se señala
el cual es el quórum necesario para que la Suprema Corte de Justicia pueda
resolver
las controversias constitucionales, en cambio se determina que la
votación que se requiere para emitir una resolución será de ochos votos de los
once ministros que integran el Pleno.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece en
su artículo 94, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se compondrá de
once ministros y que funcionará en Pleno o en Salas, y la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación en el artículo 4 señala las bases del
funcionamiento de la Corte:
En el artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
estable que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia se compone de once
ministros y que bastará con la presencia de 7 ministros para que pueda
funcionar, con excepción los casos previstos en la fracción I y II del artículo
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los que se
requerirá de la presencia de al menos ocho ministros.
De este artículo se desprende que se establece un quórum de siete
ministros para que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia pueda funcionar,
pero
que
tratándose
de
controversias
constitucionales
y
acciones
de
inconstitucionalidad se puede interpretar que el quórum es de ocho ministros.
El artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
señala que las resoluciones del Pleno de la Suprema Corte de Justicia se
tomarán por unanimidad o mayoría de votos, salvo los casos previstos en el
artículo 105 constitucional fracción I, penúltimo párrafo y fracción II, en los
que se requerirá una mayoría de ocho votos de los ministros presente. En los
casos previstos en el penúltimo párrafo de la fracción I, del artículo 105
constitucional, las decisiones podrán ser tomadas por mayoría simple de los
miembros presentes, pero para que tengan efectos generales, deberán ser
aprobados por una mayoría de cuando menos ocho votos.
Por lo tanto si tomamos en cuenta que se establece que Pleno de la
Suprema Corte tiene como quórum ocho ministros de los once para funcionar
tratándose de controversias constitucionales, y que sus resoluciones tienen
que ser votadas por una mayoría de ocho votos, podemos concluir que las
resoluciones de la Corte en esta materia se toman por una votación unánime.
Con esta votación unánime se dificulta la función del control de la
constitucionalidad y se aseguran las violaciones a la Constitución, por ejemplo
sería suficiente con que cuatro ministros no asistieran a una sesión, para que
no sea sometido a control el acto o norma general que se impugnan por una
probable anticonstitucionalidad y por lo tanto seguir teniendo efectos, o bien
en el supuesto que sólo asistieran ocho ministros y que en el momento de la
votación uno de ellos no votaré a favor de la anulación, el acto que se esta
impugnando sólo sería nulo con efectos particulares y no con generales porque
para ello falto un voto.
Los efectos de la sentencia que pronuncie la Suprema Corte de Justicia
en esta materia, también dependen según lo establecido en al Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley Orgánica del Poder
Judicial, del número de votos con base al cual se resuelve una controversia
constitucional.
Lo anterior es debido a que si se obtiene el voto de ocho ministros la
sentencia tendrá efectos generales; en cambio si la votación es de la mayoría
simple de los miembros presentes, los efectos serán particulares. En otras
palabras, de la mayoría simple o de la mayoría calificada, depende que un acto
sea anticonstitucional para el caso determinado o anticonstitucionalmente en
definitiva.
Concluyo reiterando que los efectos de las resoluciones, no derivan de las
partes que intervienen en la controversia, ni de la naturaleza jurídica del
órgano que ejerce las funciones de control de la constitucionalidad, ni de la
votación emitida para anularlo, sino que dependen únicamente de la
naturaleza del acto que se impugna. Si se trata de un acto cuyos efectos son
generales, generales serán los alcances de su anulación, y si el acto es de
efectos particulares, su anulación tendrá alcances particulares.
}
CONCLUSIONES
PRIMERA. La Constitución es un conjunto de normas que establecen la
organización del Estado, las relaciones de sus órganos entre sí y con los
particulares, además consagra los Derechos Fundamentales de los gobernados,
estableciendo los sistemas de control de la constitucionalidad.
SEGUNDA. El Estado Constitucional de Derecho consiste en la sujeción de la
actividad estatal a la Constitución y a las normas aprobadas conforme a los
procedimientos que establezca, que garantizan el funcionamiento responsable y
controlado de los órganos del poder; el ejercicio de la autoridad conforme a
disposiciones conocidas y no retroactivas en términos prejudiciales, y el
reconocimiento y respeto de los derechos fundamentales.
TERCERA. El respeto al orden constitucional y la vigencia del Estado de
Derecho
están
garantizados
fundamentalmente
por
los
principios
de
Supremacía Constitucional y Rigidez Constitucional.
CUARTA. El control de la constitucionalidad es un proceso previsto en la
Constitución, en virtud del cual se verifican las decisiones (actos u omisiones)
de quienes ejercen el poder político por disposición de las normas jurídicas,
corresponde formal y materialmente a la Constitución, con el propósito de que
si se determina que esa correspondencia no existe, sean anulados los efectos
de esas decisiones, para restituir el orden constitucional.
QUINTA. Con la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, el sistema
de control de la constitucionalidad en México, logro un avance importante, al
otorgarle a la Suprema Corte de Justicia, facultades de control de la
constitucionalidad,
con
el
objetivo
de
convertirla
en
un
Tribunal
Constitucional, aunque aún no se ha logrado este objetivo, debido a que
nuestro sistema de control sigue siendo difuso.
SEXTA. Los medios de control de la constitucionalidad previstos en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son: el juicio de
amparo,
las
controversias
constitucionales,
las
acciones
de
inconstitucionalidad, los procesos jurisdiccionales en materia electoral, el juicio
de político, la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y la protección de los derechos humanos.
SÉPTIMA. La controversias constitucionales son un medio de control de la
constitucionalidad, promovido ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
en los que se plantea la posible inconstitucionalidad de normas generales o
actos
concretos,
solicitándose
su
invalidación
por
contravenir
a
la
Constitución, con el fin de garantizar y fortalecer al Estado de Derecho.
OCTAVA. La actual regulación de las controversias constitucionales presenta
deficiencias de gran importancia, por lo que sería conveniente modificar los
siguientes aspectos: incluir a la materia electoral dentro del objeto de este
medio de control; incluir a los órganos constitucionales autónomos como
sujetos legitimados para promover controversias; precisar los casos en los que
no debe proceder la suspensión del acto impugnado; disminuir el número de
votos para emitir una sentencia; y legitimar pasiva y activamente al Poder
Judicial de la Federación, para lo cual es indispensable la creación de un
Tribunal Constitucional, pues actualmente al legitimarse a dicho Poder, éste,
estaría siendo juez y parte.
NOVENA. Debe establecerse que los efectos de las resoluciones dependen
únicamente de la naturaleza del acto que se impugna y no de la votación, con
base al cual se resuelve una controversia constitucional.
DÉCIMA. Sería conveniente excluir la intervención del Procurador General de
la República en las controversias constitucionales, pues no tiene sentido, ya
que este funcionario forma parte de la estructura del Poder Ejecutivo y además
porque lo que se pretende proteger es la Constitución y no los derechos de los
particulares.
DÉCIMA PRIMERA. Es necesaria la creación de un Tribunal Constitucional,
como órgano competente para controlar la constitucionalidad de las decisiones
de quienes ejercen el poder político. Este órgano tiene que ser independiente
del Poder Judicial de la Federación, siendo el único facultado para interpretar
la Constitución y las normas constitucionales. Para la creación de este
Tribunal se requiere de una cuidadosa reforma a la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y a las Leyes que de ella emanan.
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LEGISLACIÓN
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.
LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
LEY DE AMPARO. REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULO 103 Y 107 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES.
DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN.
SEMINARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.