Libre circulación de ciudadanos en la UE - Inicio -
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http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 Libertad de circulación de los ciudadanos europeos en la UE “Free movement of european citizens in the EU”. Pilar Antía Fernández Bautista Colaboradora CEDE‐USC. (abril junio 2014) Abstract Free movement of people is one of the pillars of European Union. However, its implementation has not been easy because at first, involved the removal of internal borders of the Member States in accordance with the "Schengen Agreement". This article aims to reflect the evolution of the right to free movement of persons within the EU since the creation of the EEC in 1957 so far, and at the same time provides a rough view of the implementation problems that cause both Schengen Agreements and Directive 2004/38/EC on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States. Keywords Free movement of people – EU – Schengen Agreement – Directive 2004/38/EC – Right of residence – elimination of internal borders Resumen La libre circulación de personas es uno de los pilares de la Unión Europea. Sin embargo, su puesta en práctica no ha sido fácil debido a que al principio, supuso una supresión de las fronteras interiores de los Estados Miembro de acuerdo con los “Acuerdos de Schengen”. Este artículo pretende reflejar la evolución del derecho a la libre circulación de personas en la UE desde la creación de la CEE en 1957 hasta ahora; y al mismo tiempo ofrece una visión aproximada de los problemas de aplicación que causan tanto los Acuerdos de Schengen como la Directiva 2004/38/EC sobre el derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia a circular y residir libremente en el territorio de los Estados Miembros. Palabras clave Libre circulación de personas – UE – Acuerdos de Schengen – Directiva 2004/38/CE – Derecho de residencia – eliminación de las fronteras interiores Contenidos. Libertad de circulación de los ciudadanos europeos en la UE. “Free movement of European Citizens in the EU”. 1.‐ Introducción. 2.‐ Libre Circulación de personas físicas y 1 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 derecho de establecimiento. 3. Libre circulación de trabajadores de la UE y de los miembros de sus familias. 4.‐ Conclusiones y perspectivas 1. Introducción El derecho de las personas a circular y residir libremente dentro de la UE constituye el fundamento de la ciudadanía europea, reconocida en el Tratado de Maastricht de 19921. La libre circulación de personas se menciona en todos los Tratados Constitutivos y en la Carta de Derechos Fundamentales, que reconocen a los ciudadanos comunitarios el derecho “de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros” y se desarrolla en el Título IV de la Parte III del TFUE, bajo la rúbrica de “libre circulación de personas, servicios y capitales”. Sin embargo su puesta en práctica en el Derecho comunitario no ha sido sencilla dado que en un primer momento supuso un cambio de gran magnitud como fue la supresión gradual, por parte de un grupo limitado de Estados miembros, de sus fronteras interiores conforme a los “Acuerdos de Schengen”. Actualmente, la libre circulación de personas se regula principalmente mediante la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. No obstante, la aplicación de esta disposición continúa topándose con numerosos obstáculos. 1 Artículo 3, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea (TUE) 2 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 2. Libre circulación de personas físicas y derecho de establecimiento El concepto de la libre circulación de personas ha ido evolucionando desde su creación. Las primeras disposiciones en la materia, que se remontan a la creación de la CEE2 en 1957, se referían únicamente a la libre circulación de las personas consideradas como sujetos económicos, bien como empleados o bien como proveedores de servicios, abarcando de esta forma la libre circulación de trabajadores y la libertad de establecimiento. Más tarde, el Tratado de Maastricht concedió la ciudadanía de la Unión Europea a todos los nacionales de Estados miembros, sobre la que se basa el auténtico derecho de las personas a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros3. Finalmente, el Tratado de Lisboa4 confirmó este derecho, que también se incluye en las disposiciones generales sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia. Uno de los acontecimientos más importantes para la libre circulación de personas ha sido la celebración del Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, y de su Convenio de aplicación, firmado el 19 de junio de 19905, que entró en vigor el 26 de marzo de 1995. Inicialmente, el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen tenía como 2 Comunidad Económica Europea Artículo 8 del Tratado de la Unión Europea (TUE) 4 Artículo 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE); y títulos IV y V del TFUE 3 5 El Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen fue firmado inicialmente por cinco países miembros: Francia, Luxemburgo, Bélgica, Alemania y Países Bajos, dada la imposibilidad de alcanzar un acuerdo comunitario sobre qué ciudadanos debían quedar amparados por la libre circulación (si sólo los europeos o también los nacionales extranjeros). En la actualidad, 26 países participan plenamente en el sistema Schengen: 22 de los Estados miembros de la Unión Europea más Noruega, Islandia, Suiza y Liechtenstein (en régimen de países asociados). Irlanda y el Reino Unido no son Partes del Convenio, pero pueden acogerse a la aplicación de determinadas disposiciones del acervo de Schengen; por su parte, Dinamarca se encuentra sujeta a disposiciones específicas. Bulgaria, Rumanía y Chipre han firmado el Convenio pero todavía no lo han aplicado. Croacia deberá formar parte del espacio Schengen para 2015. 3 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 objeto la cooperación intergubernamental en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior. Un protocolo anejo al Tratado de Ámsterdam de 1997 dispuso la transferencia del «acervo de Schengen» a los Tratados europeos, el cual desde el Tratado de Lisboa, queda bajo control parlamentario y judicial. Actualmente, la mayor parte del sistema Schengen se integra actualmente en el acervo de la Unión y es por eso que los países que se incorporaron a la UE tras la ampliación del 2004, ya no tienen la opción de acogerse a la cláusula de exclusión respecto de las disposiciones pertinentes6. Los logros relacionados con el espacio Schengen son importantes y numerosos e incluyen la supresión de los controles en las fronteras interiores para todas las personas; la adopción de medidas de refuerzo y armonización de los controles en las fronteras exteriores (todos los ciudadanos de la Unión pueden acceder al espacio Schengen mediante la simple exhibición de un documento de identidad o pasaporte) y la política común de visados para estancias de corta duración (los nacionales de terceros países incluidos en la lista común de países no miembros cuyos ciudadanos necesitan un visado de entrada7 pueden obtener un único visado válido para todo el espacio Schengen; no obstante, los Estados miembros podrán exigir un visado en el caso de otros terceros países). También en el ámbito de la cooperación policial y judicial, “Schengen” ha supuesto la colaboración entre las distintas fuerzas policiales nacionales para descubrir e impedir delitos, además de concederles a estas el derecho a adentrarse en el territorio de un Estado Schengen limítrofe con el fin de perseguir delincuentes fugitivos; un sistema 6 7 Artículo 8 del Protocolo de Schengen Enumerados en el anexo II del Reglamento (CE) nº539/2001 del Consejo de Europa 4 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 más rápido de extradición; así como la transmisión de la ejecución de sentencias penales. Por último, el acuerdo ha creado el Sistema de Información Schengen (SIS)8, una base de datos informatizada que permite a las autoridades asignadas por las partes contratantes, disponer de descripciones de personas y de objetos, con ocasión de controles en las fronteras, aduanas y controles de policía. 3. Libre circulación de trabajadores de la UE y de los miembros de sus familias Para cumplir el objetivo de transformar la Comunidad en un auténtico espacio de libertad y movilidad para todos sus ciudadanos, en 1990 se adoptaron tres disposiciones comunitarias: Directiva 90/365/CEE del Consejo relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional, Directiva 90/366/CEE del Consejo relativa al derecho de residencia de los estudiantes y Directiva 90/364/CEE del Consejo relativa al derecho de residencia para los nacionales de los Estados miembros que no disfruten de dicho derecho en virtud de otras disposiciones del Derecho comunitario, así como para los miembros de sus familias. Sin embargo, para plasmar la extensa jurisprudencia asociada a la libre circulación de personas que se generó en los años posteriores, se decidió recoger en un único texto legislativo de 2004 todas estas novedades con carácter global: la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de 8 Dado que el sistema actual ha quedado desactualizado tecnológicamente y que sus recursos son inadecuados para atender el aumento de los países participantes, se ha planeado una nueva versión, conocida como SIS II, que incluirá más categorías de datos y que estará a disposición de autoridades judiciales, Europol y servicios de seguridad. 5 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. La nueva Directiva derogó las tres Directivas mencionadas anteriormente, entre otras 9 y agrupó las medidas (poco sistemáticas) existentes en el complejo conjunto de legislación y jurisprudencia que había regulado este ámbito hasta la fecha. El objeto de esta Directiva es triple: regula las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y de residencia de los ciudadanos de la UE y de los miembros de sus familias; el derecho de residencia permanente y la restricción de dichos derechos por razones de orden público, seguridad y salud pública. El espíritu de esta Directiva se orienta a incentivar a los ciudadanos comunitarios a ejercer su derecho a la libre circulación y residencia en los Estados miembros, eliminar el exceso de burocracia y definir con claridad la situación de los familiares10, así como reducir los supuestos en los que se pueda denegar la entrada o dar por concluido el derecho de residencia. Asimismo, la Directiva 2004/38/CE otorga distintos derechos y exige distintas obligaciones a los ciudadanos de la Unión Europea según la duración de su estancia en el Estado miembro del que no es nacional. De este modo, si la estancia fuese inferior a 9 Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE y 75/35/CEE En virtud de la Directiva 2004/38/CE, entre los miembros de la familia se incluyen: el cónyuge; la pareja registrada, si la legislación del Estado miembro de acogida equipara la relación de pareja registrada al matrimonio; los descendientes directos menores de 21 años o a cargo, incluidos los del cónyuge o de la pareja registrada; los ascendientes directos a cargo, incluidos los del cónyuge o la pareja registrada. 10 6 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 tres meses, el único requisito exigible a los ciudadanos de la Unión es la posesión de un documento de identidad o un pasaporte válidos. En caso de que el ciudadano no dispusiese de documento de viaje alguno, el Estado anfitrión deberá proporcionarle todos los medios razonables al interesado para que pueda obtener o recuperar los documentos requeridos. Los familiares no nacionales comunitarios se beneficiarán del mismo derecho que el ciudadano del que vayan acompañados, pero se les podrá exigir un visado para residencias de breve duración. En estos casos, el Estado de acogida podrá pedir a los interesados que dejen constancia de su presencia en el país en un plazo de tiempo razonable y no discriminatorio. Sin embargo, en el caso de que la estancia en el país comunitario supere estos 3 meses, el derecho de residencia está condicionado a que el ciudadano de la UE ejerza alguna actividad económica por cuenta ajena o propia, que éste disponga de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad de manera que no represente una carga para los servicios sociales del Estado miembro de acogida durante su estancia. También se les concede este derecho a los estudiantes que dispongan de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad y a los familiares de ciudadanos de la Unión que reúna estas dos condiciones. Se suprimen los permisos de residencia para los ciudadanos de la Unión; no obstante, los Estados miembros pueden solicitarles que se registren ante las autoridades competentes. Los familiares de ciudadanos de la Unión que no sean nacionales de un Estado miembro deben solicitar un permiso de residencia de cinco años. Por otra parte, la Directiva otorga a los ciudadanos de la Unión un nuevo derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida después de haber residido en él legalmente durante un periodo ininterrumpido de cinco años, siempre que no se 7 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 haya dictado ninguna orden expulsión contra ellos. Este derecho de residencia permanente ya no se encuentra sujeto a ninguna condición como ocurría con la anterior legislación europea11. La misma norma rige para los miembros de la familia que no son ciudadanos de un Estado miembro y que han residido durante cinco años con un ciudadano de la Unión. El derecho de residencia permanente únicamente se pierde en caso de ausencia del Estado miembro de acogida por un periodo superior a dos años consecutivos. Por otra parte, la normativa europea establece una relación de supuestos en lo que se puede restringir el derecho de entrada y residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública; pero una orden de expulsión nunca podrá estar basada en motivos económicos. Así pues, cualquier medida que afecten a la libertad de circulación y de residencia deben respetar el principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del individuo al que se apliquen, de manera que sólo estará justificada la expulsión o denegación de entrada cuando dicha conducta represente una amenaza real y suficientemente grave para los intereses fundamentales del 11 Todo ciudadano de la Unión titular del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente, así como los miembros de su familia, gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales del Estado anfitrión. No obstante, el Estado miembro anfitrión no estará obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social durante los tres primeros meses de residencia a las personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia y a los miembros de su familia. Con carácter previo a la concesión del derecho de residencia permanente, los Estados miembros tampoco estarán obligados a abonar asignaciones por estudios (incluidos también los estudios de formación profesional), en forma de becas o de préstamos a dichas personas. Independientemente de su nacionalidad, los miembros de la familia tendrán derecho a ejercer una actividad económica, por cuenta ajena o por cuenta propia. 8 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 Estado. La existencia de condenas penales previas no justifica de forma automática una expulsión, ni tampoco la simple caducidad del documento de identidad de la persona en cuestión al entrar en el Estado. Si un ciudadano de la Unión Europea ha residido en el país de acogida durante diez años o si es un menor, solo en circunstancias excepcionales, por motivos imperiosos de seguridad pública, podrá adoptarse una decisión de expulsión contra dicho ciudadano. Toda denegación de entrada o decisión de expulsión deberá ser notificada al interesado en la forma en que puedan entender tanto el contenido como sus efectos, y habrá de justificarse e indicarse las vías de recurso y los plazos correspondientes12. Salvo en caso de urgencia, el plazo para abandonar el territorio del Estado anfitrión no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de la notificación. 4. Conclusiones y perspectivas La Directiva 2004/38/CE presentó desde el momento de su publicación serios problemas de transposición. Dado que le corresponde a la Comisión garantizar la aplicación plena y efectiva de la Directiva por parte de los Estados miembros, la Comisión redactó en 2008 un informe que recogía todos estos problemas de transposición. Además, en 2009 publicó una Comunicación con orientaciones para una mejor transposición y aplicación de la Directiva. En estos textos la Comisión recordó a los Estados miembros que son responsables de la seguridad y el orden público en su 12 En ningún caso se podrá denegar de por vida la entrada en el territorio. Las personas afectadas por una decisión de expulsión tendrán el derecho de presentar una solicitud de revisión de su situación una vez transcurridos tres años. La Directiva también recoge toda una serie de garantías procesales. En particular, los interesados pueden recurrir a los tribunales, así como, si procede, presentar un recurso administrativo en el Estado miembro de acogida. Los Estados miembros pueden adoptar las medidas necesarias para denegar, extinguir o retirar cualquier derecho conferido por la Directiva en caso de abuso de derecho o de fraude, como los matrimonios de conveniencia. 9 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 territorio y que tienen derecho a adoptar las medidas necesarias para su protección, si bien, al hacerlo deben respetar las normas establecidas en la Directiva de 2004 sobre la libre circulación, así como los derechos fundamentales de los ciudadanos de la Unión, y evitar la discriminación (en particular por razón de nacionalidad o pertenencia a una minoría étnica). La Comisión anunció que estaba analizando la situación de todos los Estados miembros en relación con la aplicación de la Directiva sobre la libre circulación para evaluar la necesidad de iniciar un procedimiento de infracción. Por otra parte, el Tratado de Adhesión firmado el 16 de abril de 2003 permitió a los “antiguos” 15 Estados miembros de la UE13 aplicar “disposiciones transitorias” a los ciudadanos de los Estados miembros que ingresaron en la Unión en 200414. Esta habilitación supuso que los Estados miembro más “antiguos” podían imponer determinadas restricciones a la libre circulación de personas a los ciudadanos de los “nuevos” Estados miembros durante un periodo transitorio de hasta siete años a partir de la fecha de su adhesión15 . A estos dos factores, se ha unido el hecho del aumento de la emigración, sobretodo a partir del inicio de la crisis económica que afecta a Europa y que desplaza cada año a miles de ciudadanos de la Europa del sur y del este hacia países comunitarios más prósperos. Esta situación ha provocado el endurecimiento de las medidas del Acuerdo Schengen en los Estados receptores (Alemania, Francia, Reino Unido y Bélgica), los 13 La denominada “Europa de los 15” estaba integrada por Bélgica, Alemania, Francia, Luxemburgo, Italia, Países Bajos, Irlanda, Dinamarca, Reino Unido, Grecia, Portugal, España, Austria, Finlandia y Suecia. 14 En 2004 se incorporaron a la UE tres antiguas repúblicas soviéticas (Estonia, Letonia y Lituania), cuatro antiguos satélites de la URSS (Polonia, República Checa, Hungría y Eslovaquia), una antigua república yugoslava (Eslovenia) y dos islas mediterráneas (Chipre y Malta). 15 Bulgaria y Rumanía se adhirieron más tarde, el 1 de enero de 2007 y Chipre, se unió el 1 de julio de 2013, convirtiéndose en el último país miembro de la UE hasta la fecha. 10 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 cuales han dictado miles de órdenes de expulsión en los últimos meses; y al mismo tiempo ha iniciado un debate político sobre la necesidad de aplicar medidas más estrictas para evitar el abuso de las prestaciones sociales nacionales por los inmigrantes comunitarios. Tanto la Comisión Europea como el Parlamento, han manifestado abiertamente su disconformidad con las posiciones de algunos líderes europeos que suponen restringir la libertad de circulación de ciudadanos y rechazan cualquier idea de limitar el volumen de inmigrantes en la UE por ser contrario al principio de libertad de circulación de las personas recogido en el TUE. Recientemente, el Parlamento ha exigido a los Estados miembro16 el estricto cumplimiento de las disposiciones del Tratado relativas a las normas de la UE sobre la libertad de circulación y que garanticen el respeto del principio de igualdad y el derecho fundamental a la libre circulación respecto de todos los Estados miembros. Al mismo tiempo, pide a la Comisión y a los Estados miembros que garanticen la ejecución exacta de la legislación europea con el propósito de asegurar que todos los trabajadores de la UE sean tratados equitativamente y no sean discriminados en el acceso al empleo, las condiciones de trabajo y empleo, la remuneración, el despido y las ventajas sociales y fiscales, e insta a las autoridades nacionales a que combatan las restricciones y los obstáculos injustificados al derecho de los trabajadores a la libre circulación. 16 Resolución de 16 de enero de 2014 sobre el respeto del derecho fundamental a la libre circulación en la UE. 11 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial agosto 2014. Issn 1989‐1369 Por otra parte, el ejecutivo europeo ha destacado que apenas el 2,6% de los ciudadanos comunitarios reside en un Estado miembro diferente al propio, un porcentaje hasta hace poco considerado insuficiente para el proyecto comunitario (aunque el reparto es desigual y se concentra en los territorios ricos). Además, la mayor parte de los estudios europeos constatan la recepción de ganancias económicas por parte de los países receptores de inmigrantes. En el caso alemán, la Comisión cita uno de esos trabajos en particular, publicado por la fundación “Bertelsmann Stiftung” en diciembre de 2013, que concluye que los extranjeros comunitarios aportan al sistema de bienestar alemán más de lo que reciben. Informes similares se han divulgado sobre Reino Unido, el país más reacio a la libre circulación sin que, de momento, hayan conseguido neutralizar esta espiral populista. 12
