Fantasà as urbanas en Æfrica: Lecciones

Allan Caina
Fantasías urbanas en África:
Lecciones del pasado y realidades
emergentes
Introducción
Estoy escribiendo esto en respuesta a un artículo excelente publicado recientemente por Vanessa Watson “Fantasías urbanas en África: sueños o pesadillas” (African urban fantasies: dreams or nightmares?)”.1 Abordo el tema
desde la perspectiva de la experiencia de Luanda, Angola, una ciudad donde
una de las fantasías discutidas por la profesora Watson se ha desarrollado más
allá de un sueño para transformarse en una realidad.
Hace poco más de una década, Angola emergió de un prolongado conflicto
que data de los años ‘60. Este conflicto detuvo el crecimiento económico
por 40 años y también causó un desplazamiento masivo de población hacia
las ciudades. Esto, a su vez, dio lugar a una enorme demanda acumulada de
vivienda y servicios básicos en las ciudades superpobladas.
a. Allan Cain es un arquitecto especialista en proyectos de planificación, agua y saneamiento, micro finanzas de viviendas y desarrollo urbano. Es
director de Development Workshop y miembro de comisiones directivas de varias instituciones. ; e-mail: [email protected]
1. Watson, Vanessa (2014), “African urban fantasies: dreams or nightmares?” Environment and Urbanization Vol 26, No 1, pag. 215
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Allan Cain
En el mismo periodo se vio también un
significativo crecimiento del valor de
las commodities que Angola exportaba
y la aparición de un crédito a bajo costo disponible de China que ha creado la
oportunidad para financiar soñados proyectos urbanos.
Estoy de acuerdo con la profesora Watson que las inversiones de las empresas
inmobiliarias internacionales en gran
escala, en proyectos en toda la ciudad,
son relativamente recientes. Sin embargo, hablar de fantasías urbanas africanas encuentra ecos en otra era, cerca
de 50 años atrás. Fue poco después de
que muchos países africanos alcanzaran
la independencia y que algunos de sus
líderes, encontrándose con fácil acceso
a financiamiento de bajo costo, se sintieran tentados a invertir en la construcción
de nuevas ciudades. En la década del ’60
y primeros años de los ’70, los gobiernos de Botsuana, Malawi, Mauritania,
Nigeria y Tanzania iniciaron masivos
proyectos de relocalización de las ciudades capitales. Fuertes argumentos nacionalistas fueron usados para justificar estas muy caras iniciativas. Se argumentó,
por ejemplo, que moviendo el centro de
poder urbano de la costa hacia el interior
estimularía la economía de las retrasadas regiones centrales. Pero, más importante es que estas nuevas ciudades eran
construidas por una razón simbólica re-
lacionada con el orgullo nacional y para
producir un corte radical con el pasado
colonial El nuevo urbanismo africano
de los ’60 reflejó las teorías dominantes en ese momento, particularmente los
así llamados polos de crecimiento como
una forma de aliviar las disparidades regionales2 . Los gobiernos que aspiraban
a construir nuevas capitales por razones
políticas, rápidamente adoptaron estos
argumentos teóricos que justificaban el
gasto masivo y el igualmente masivo
pedido de préstamo a organismos internacionales, que el proyecto requería.
Estos nuevos centros urbanos fueron
construidos al principio para acomodar
las funciones administrativas del estado
y muchos tenían poco o ningún impacto
económico en la región subdesarrollada
donde eran construidos.3 Mientras ostensiblemente demostraban algunas de las
teorías más progresistas del momento en
diseño urbano -teorías que eran promovidas por los intermediarios financieros
y por firmas extranjeras de ingenieros
que estaban para obtener grandes ganancias de los proyectos- las nuevas ciudades frecuentemente resultaron en errores
caros que desviaron las inversiones de
proyectos potencialmente más sustentables económica y socialmente. Además,
estos proyectos dejaron a algunos de los
países que los iniciaron con una deuda
que inhibió el desarrollo nacional durante una generación o más.
2. Friedmann, J (1973), Urbanization, Planning and National Development, Sage Publications, London, 351 pags.
3. Ver, por ejemplo, Potts, D (1985), “Capital relocation in Africa: the case of Lilongwe, Malawi”, The Geographical Journal Vol 151, No 2, Julio pags.
182 -196.
Fantasías urbanas en África: lecciones del pasado y realidades emergentes
Gran parte de la financiación para estos
nuevos proyectos urbanos posteriores a
la independencia, tomaron la forma de
préstamos con condiciones favorables
que había que pagar con intereses. La
persistencia de tasas de intereses reales
negativas en la década de 1960 y principios de 1970 hizo que fuera económicamente atractivo para los países de bajos
y medianos ingresos, préstamos externos
para el desarrollo y el consumo en lugar
de guardar o atraer inversiones. Ésta fue
una era de relativamente alto valor del
precio de las materias primas, que alentó
más aún a un número de ambiciosos gobiernos africanos a endeudarse con tasas
subsidiadas para invertir en prestigiosos
pero frecuentes “inútiles proyectos urbanos”.4 Sin embargo la crisis del petróleo
de 1979 resultó en un ajuste global de
la política monetaria. Para países de ingresos bajos y medios, esto significó que
préstamos hechos previamente en términos más generosos, eran transformados al serles asignadas tasas de interés
flotante y en aumento. El crecimiento
de África que había alcanzado un pico
durante el boom petrolero de los ’70,
disminuyó dramáticamente cuando el
precio del crudo y otras materias primas
colapsaron durante las siguientes dos
décadas. Los niveles de pobreza de los
países deudores de África pegaron un
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salto y las tasas de crecimiento se desplomaron.5 A fines de 1980, los pagos
de intereses en ascenso resultaron en un
flujo de caja inversa desde los países de
bajos ingresos a los de altos ingresos.6
Desarrollo en Angola
desde el 2000
La década posterior al 2000 ha sido similar, de alguna forma, a la de los primeros años de la década de 1970. África
una vez más se había beneficiado por el
aumento de los precios de las materias
primas y la declinación de las tasas de
interés. Para los países productores de
petróleo, el precio del crudo subió de
menos de U$S 20 el barril en 1999 a
más de U$S 100 en 2013. Los precios
de los minerales, granos y otras materias
primas también se dispararon con el aumento de la demanda mundial, y África
probablemente continúe beneficiándose
de la creciente demanda mundial de petróleo, gas natural, minerales, alimentos
y tierras de cultivo.7 El nuevo urbanismo
del que habla la profesora Watson es un
fenómeno emergente coincidente con el
reciente periodo de crecimiento.
La economía de Angola ha crecido casi
diez veces desde la guerra civil que terminó en 2002. Principalmente gracias a
4. Qekisi, M (2013), Origins of the African Debt Crisis, disponible en http://www.academia.edu/5104533.
5. McKinsey & Company (2010), “What’s driving Africa’s growth,” McKinsey Quarterly, Junio, disponible en http://www.mckinsey.com/insights/economic_studies/whats_driving_africas_growth.
6. Moyo, D (2009), Dead Aid. Why Aid is not Working and There is a Better Way for Africa, Penguin Books, pag.es 46-47
7. Ver referencia 5.
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la demanda de crudo, la tasa de crecimiento llegó a más de 20% en 2007 y
ha tenido un promedio respetable de 7%
durante la última década. La reducción
de la pobreza, sin embargo, ha sido menos impresionante, con el gobierno encerrado en su modelo de desarrollo “por
goteo” Ha sido el acceso al crédito de
China, sin embargo, lo que ha permitido
a Angola convertirse en pionera del nuevo urbanismo en África.
Angola encabeza la lista de los principales socios comerciales africanos, seguida por Sudáfrica, Sudan, Nigeria y Egipto. Los compromisos de China en África
son en la mayoría de los casos entre estado y estado, comprenden la adquisición
de recursos extractivos y la provisión de
créditos de inversión para infraestructura y construcción. La sociedad ÁfricaChina fue diseñada y aprobada por 48
países africanos en la Cumbre del Foro
en la Cooperación entre África y China
en Beijín (FOCAC) in noviembre 2006.
Créditos para las exportaciones chinas
y préstamos para concesiones son provistos para la construcción de proyectos
de grandes obras de infraestructura a los
que pueden acceder los estados africanos y entidades para-estatales a través
de las empresas estatales y privadas de
China. Las inversiones chinas en infraestructura en África están frecuentemente asociadas con la construcción de
edificios gubernamentales de alto perfil
y estadios nacionales. La naturaleza de
los préstamos estado-estado y su falta
de transparencia ha sido criticado por el
periodismo internacional de occidente.8
Las empresas de construcción chinas
han ganado contratos de obras valuados
en más de U$S 29 billones al final del
primer año que siguió a la firma de FOCAC. Las inversiones chinas en África
crecieron a una tasa anual de 20,5% entre 2009 y 2012, cuando alcanzo a más
de 21 billones. Según el mismo Ministerio de Comercio de China, se registraron
por lo menos 2000 firmas chinas trabajando en África, con 2,372 proyectos
adicionales aprobados oficialmente.9
Aprendiendo de su propia experiencia
en la construcción de mega proyectos
urbanos tales como la nueva ciudad de
Shenzhen, China se ha transformado
en el epicentro del proceso de la nueva
urbanización que está siendo fuertemente promovida en África. David Harvey
destaca que:
“La influencia de China se ha
convertido en genuinamente global, parte debido a la integración
de los mercados financieros que
han usado su flexibilidad para financiar deudas de desarrollo urbano alrededor del mundo. Megaproyectos de urbanización surgie-
8. Leung, A (2010), “New China–Africa financial investment”, Chinese Economic Association Conference, 18 July, Oxford, UK, disponible en http://
www.ceauk.org.uk/2010-conference-papers/full-papers/Leung-AKP.pdf.
9. Brautigam, D (2013), “China in Africa: the real story”, 28 September post, disponible en http://www.chinaafricarealstory.com/.
Fantasías urbanas en África: lecciones del pasado y realidades emergentes
ron por primera vez en el Medio
Oriente en lugares como Dubái y
Abu Dabi, absorbiendo el excedente resultante de la riqueza petrolera en las formas posibles más
visibles, más socialmente injustas
e inútiles ambientalmente. Fortunas inmensas fueron generadas
por los intermediarios financieros
que coinciden con el fácil acceso
a la financiación de la demanda de
vivienda excedente”10.
Para un país desbastado por la guerra
como Angola, el acceso a inversiones
chinas ofrece una oportunidad única
para reconstruir la infraestructura nacional. El acceso a la ayuda convencional
de reconstrucción de occidente fue negado a Angola después de repetidos pedidos a la comunidad internacional.11 En
2004 Angola recurrió a China y aceptó
la oferta de cuatro billones de dólares de
una línea de crédito que fue multiplicada
varias veces y que actualmente es más
de 15 billones.12 La mayor parte del financiamiento chino ha sido usado para
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reconstruir la infraestructura dañada de
transporte, que es crítica para el libre
movimiento de bienes y personas de la
zona central y provincias del este afectadas por la guerra. Sin embargo, inversiones sustanciales también se hicieron
en proyectos prestigiosos, tales como un
nuevo y sobredimensionado aeropuerto
y estadios de deportes. Las largamente
postergadas elecciones después de la
guerra y el cambio demográfico de población hacia las ciudades, donde 60%
del electorado vive actualmente, presionó al ejecutivo a tomar compromisos
para el desarrollo de viviendas y servicios básicos.
Antes que invertir “in situ” en el mejoramiento de viviendas o en infraestructura
urbana dirigida a los “slums”13, prevención y reajustes de tierra, se ofrecieron
soluciones rápidas financiadas por los
chinos y otros inversores internacionales. No hubo una evaluación preliminar
adecuada para determinar la disponibilidad de tierra y mercados de vivienda o
de medir la capacidad de gestión urbana
10. Harvey, D (2008), “The right to the city”, New Left Review, Septiembre–Octubre, pag. 30.
11. En 2003, el FMI rehuso un pedidod e Angola para el financiamiento de post Guerra y los donantes de Estados Unidos y Europa rehusaron el llamado
de Bruselas de una conferencia sobre una mesa redonda sobre su reconstruccion .
12. Corkin, L (2013), “Uncovering African agency: Angola’s management of China’s credit lines”, Chatham House, Londres , 8 pags.
13. El término “slum” usualmente tiene connotaciones negativas y puede sugerir que un asentamiento necesita ser reemplazado o que puede legitimar
el desalojo de sus residentes. Sin embargo, es un término difícil de evitar por al menos tres razones. Primero, algunas redes de organizaciones barriales eligen identificarse con un uso positivo del término, en parte para neutralizar estas connotaciones negativas; uno de los más exitosos es el Slum
Dwellers Federation en India. Segundo, la única estimación global para deficiencias de viviendas realizada por las naciones Unidas, son para las que
ellos llaman “slums”. Y tercero en algunas naciones hay ventajas para residentes de asentamientos informales si son reconocidos oficialmente como
“slum”; ciertamente los residentes pueden cabildear para lograr que su asentamiento sea clasificado como un “slum notificado”. Donde el termino
es usado en este artículo, se refiere a asentamientos caracterizados por al menos algunas de las siguientes características: falta de reconocimiento
formal por parte del gobierno local del asentamiento y sus residentes, la ausencia de tenencia segura, inadecuados servicios de infraestructura,
sobrepoblados y con viviendas sub-normales y localización en tierras no aptas para ser ocupadas. Para una discusión más precisa sobre formas de
clasificar el rango de mercados sub-normales de vivienda a través de los cuales aquellos con ingresos limitados compran, alquilan, o construyen un
techo, ver Environment and Urbanization Vol 1, No 2 (1989), disponible en http://eau.sagepub.com/content/1/2.toc.
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Allan Cain
antes que estos proyectos, conocidos coloquialmente como centralidades, fueran iniciados.
La racionalidad de este abordaje refleja
lo que Watson describiría como el deseo
de construir en Luanda “una metrópolis
africana de primera clase a nivel mundial” emulando a Dubai, Singapur (o
Shenzhen). Distinto a los planes para
muchas otros nuevos centros urbanos
africanos, los cuales como dice la profesora Watson, aun permanecen en carpeta, las centralidades en Angola están
siendo rápidamente dirigidas a la etapa
de construcción de ya existentes prototipos chinos y a veces de planes diseñados
por algunas firmas de Sudáfrica.
Una oficina especial de reconstrucción fue establecida en Luanda bajo el
ala militar de la Oficina Presidencial
para sobrepasar al Ministerio de Vivienda y Urbanismo y la administración municipal local. En las primeras
fases del programa, el financiamiento
también evitó estar en el presupuesto del estado. El modo de financiamiento para las nuevas centralidades
ha sido frecuentemente disimulado
a través de un mecanismo referido a
una forma de partenariado públicoprivado, donde miembros del ejecutivo de Angola se han convertido en
socios por derecho propio, con firmas
privadas extranjeras que llevan a cabo
la construcción.
La ciudad de Kilamba
La profesora Watson menciona las “ciudades fantasma” construidas por los chinos en Angola, siendo la más famosa en
el distrito Kilamba Kiaxi, en Luanda.
Esta nueva centralidad, fue financiada
por el Industrial and Commercial Bank
de China. El Fondo Internacional de
China (CIF), un grupo privado de firmas con base en Hong Kong que tiene
a Angola, China y otros inversores, tuvo
un rol dominante en la construcción de
Kimbala. El papel formal del sector público de la asociación fue la adquisición
de tierras y, cuando fue necesario, el
desalojo de ocupantes, que se justifica
en el principio legal de que el Estado
es el propietario y director de todas las
tierras de Angola (Foto 1). En realidad,
los mercados de tierra informales y privados son dominantes a través de toda
Angola, y los valores de la tierra urbana
y peri-urbana son extremadamente altos.
La adquisición compulsiva de tierra para
la nueva centralidad previamente ocupada por asentamientos informales resulta
en la expropiación de los bienes y ahorros de los pobres.14
El proyecto de Kilamba, terminado en
2012, incluye 750 edificios de aparta-
14. Cain, A (2013a), “Luanda’s post-war land markets: reducing poverty by promoting inclusion”, Urban Forum Vol 24, No 1, Marzo, pags 11-31, disponible
en http://www.link.springer.com/article/10.1007/s12132-012-9173-x.
Fantasías urbanas en África: lecciones del pasado y realidades emergentes
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Foto 1: Tierra apropiada para la nueva ciudad en Angola
Fuente: http://www.ipsnews.net/2012/11/chinese-and-brazilian-firms-building-the-new-angola/
mentos, escuelas y más de 100 unidades
de comercio minorista (foto 2). La nueva ciudad fue construida para albergar
160.000 personas en 20.000 unidades,
cada una con superficies que varían
entre 110 y 150 metros cuadrados y
con un costo entre U$S 120.000 y
200.000. Hasta principios de 2013,
estos departamentos permanecían en
su mayoría vacíos, adquiriendo el status de ciudad fantasma para la prensa
internacional15.
La profesora Watson menciona que la
mayoría de los pobres en Angola viven
con un equivalente a U$S 2 diario, pero
el precio de la unidad original de departa-
mento era prohibitiva aun para funcionarios públicos de rango superior. El estado
estuvo por lo tanto obligado a intervenir
para salvar el prestigio del proyecto. Un
esquema de una renta altamente subsidiada para la compra fue introducida,
ofreciendo 3% en hipotecas y el costo de
las unidades más baratas fue rebajado de
US$120.000 a US$84.000, que acercó la
propiedad de departamentos a los funcionarios municipales de ingresos medios.16
La profesora Watson destaca que la teoría del nuevo urbanismo de sustentabilidad cuenta con “…una red de intereses privados, incluido desarrolladores
inmobiliarios, diseñadores, empresas
15. Lumumba, J (2013), “African garden cities: urbanization without planning for people”, The Outpost, 7 Mayo, disponible en http://www.NextCity.org.
16. .Cain, A (2013b), “Housing finance in Angola”, Centre for Affordable Housing Finance in Africa, disponible en http://www.housingfinanceafrica.org/
country/angola/.
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Foto 2: Kilamba, ciudad nueva en Angola
Fuente : http://www.wilderutopia.com/wp-content/uploads/2012/12/Chinese-Ghost-Town-of-NovaCidade-de-Kilamba-Angola-Facebook-e1367917696532.jpg.
de ingeniería e infraestructura, firmas
financieras y de tecnología innovadora trabajando juntos para construir
ciudades inteligentes y ecológicas”.17
No es una coincidencia que el concepto ha ganado actualidad hoy en día en
los países africanos que han acumulado
un excedente de ingresos y están siendo atraídos por la oferta de crédito fácil
de financistas internacionales. El caso
de Angola demuestra que, mientras que
la financiación para la implementación
del proyecto de Kilamba fue concebida
como una iniciativa, el papel del Estado
era principalmente la concesión de tierras. Harvey destaca que hay:
17. Ver referencia 1.
18. Ver referencia 10.
“… potencia para la acumulación
de capital a través de proyectos
inmobiliarios porque la tierra es
adquirida a muy poco costo. En
China (y Angola) desde que los
ocupantes previos de tierra carecen de título de propiedad, el
Estado puede simplemente eliminarlos por decreto, ofreciendo
un pago en efectivo menor para
ayudarles en su mudanza antes de
traspasar la tierra a los desarrolladores con un gran beneficio”.18
A pesar del subsidio escondido en concesión de la tierra, el estado de Angola
Fantasías urbanas en África: lecciones del pasado y realidades emergentes
estuvo obligado a intervenir para cubrir
la masiva escasez de clientes en la forma
de subsidios adicionales para eventuales
compradores.
Hoy en día, en Luanda, el fenómeno de
la fantasía urbana ha dado lugar a un
exceso de oferta de viviendas de alta
gama y un dramático colapso de los valores inmobiliarios en ese segmento del
mercado. El estado ha estado obligado
a destinar el grueso de su presupuesto
para viviendas a subsidios para hacer
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que proyectos tales como la centralidad de Kilamba sean accesibles a los
funcionarios. Los nuevos precios bajos
del mercado son todavía muy altos para
los pobres; el pinchar la burbuja de los
precios no ha mejorado la situación de
la vivienda de la mayoría de las familias ubicadas en la base de la pirámide.
Watson está en lo correcto al reconocer que el gasto del estado es probable
que sea sesgado hacia el apoyo a estas
nuevas ciudades, lejos de cumplir con
los servicios básicos y las necesidades
TABLA 1: Acceso a servicios básicos en los asentamientos urbanos de Luanda (por
tipología)
Tipo de asentamiento
A
Viejo centro urbano
B
Nuevos suburbios y
condominios
C
Barrio Popular
D
Zonas de vivienda social
E
Construcciones privadas en
ciudades planeadas
F
Slums de transición ( musseques)
G
Musseques (slums) Organizados
H
Viejos slums (musseques)
I
Slums periferiféricos
(musseques)
J
Asentamientos rurales
K
Zona Industrial
TOTAL
Nivel de acceso a los
servicios básicos
Servicios básicos
adecuados
Servicios básicos
adecuados
Servicios básicos
mejorados
Servicios básicos
mejorados
Servicios básicos
mejorados
Servicios básicos
mejorados
Servicios básicos
mejorados
Acceso pobre a
servicios básicos
Sin acceso a
servicios básicos
ervices
Sin acceso a
servicios básicos
Servicios básicos
adecuados
Población
estimada
% de
población
total
165,693
3
163,721
3
83,290
1
118,380
2
396,736
7
622,950
11
477,956
8
2,312,701
40
1,237,028
21
241,787
4
2,957
0.05
5,823,199
100%
Fuente: Development Workshop (2012), Angolan Urban Land Policies, Strengthening Citizenship through Upgrading
Informal Settlements, World Bank, Washington DC, adapatado del PowerPoint pag 7, disponible en http://www.
landandpoverty.com/agenda/pdfs/ppt/cain_powerpoint.pdf.
50
Allan Cain
de vivienda de las mucho más grandes
poblaciones urbanas pobres. La tabla 1
destaca la elevada proporción de población de Luanda con pobre o con ningún
acceso a los servicios básicos.
Producto de la temprana experiencia de
Angola en poner en práctica la teoría del
nuevo urbanismo, surgen algunas preguntas fundamentales sobre la viabilidad del
modelo propiciado por el sector privado.
Debemos preguntarnos si el modelo es
sustentable financieramente sin importantes garantías del estado para la provisión
gratuita de tierras, subsidios e incluso rescates cuando todo lo demás falla.
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