Estrategia de ampliación de la UE: principales retos (y oportunidades)

Área: Europa
ARI 11/2011
Fecha: 19/01/2011
Estrategia de ampliación de la UE: principales retos
(y oportunidades) 2010-2011
Alicia Sorroza
*
Tema: A pesar de todo, la ampliación europea sigue siendo una política fundamental
para el futuro de la UE, tanto para sus socios como para los candidatos formales y
potenciales a formar parte del proyecto comunitario1.
Resumen: La política de ampliación ha sido una de las herramientas más eficaces que el
proyecto comunitario ha puesto en marcha para ampliar el bienestar a los ciudadanos
europeos. Sin embargo, una serie de factores, tales como las dificultades para
implementar las últimas reformas institucionales, la reticencia de algunos Estados
miembros sobre la candidatura de Turquía, los conflictos sin resolver en los Balcanes y
las lecciones aprendidas de otras ampliaciones, han estado detrás de grandes críticas e
importantes dosis de escepticismo frente a futuras ampliaciones. En la última
comunicación de la Comisión de noviembre de 2010, en la que presenta su Estrategia de
Ampliación para los próximos meses, destaca en sus primeras líneas que “el proceso de
ampliación ha cobrado renovado ímpetu”.
Análisis: Los procesos de ampliación de la UE son parte esencial del proyecto de
integración europeo. En poco se parece la Europa de los seis Estados fundadores a la de
los 27 socios actuales. El éxito mismo del proceso de integración está marcado por las
sucesivas ampliaciones. Unas más sencillas y otras más complejas, pero todas han
repercutido favorablemente en el devenir europeo, no sin haber planteado desafíos de
gran envergadura para el resto de sus socios. Sin embargo, la necesidad misma de
afrontarlas, de plantear nuevos instrumentos para resolverlas, ha permitido avanzar y
profundizar la integración comunitaria a unos niveles que no eran previsibles hace solo
unos años.
Uno de los objetivos iniciales de las Comunidades Europeas fue el de cerrar las cicatrices
que dejaron las grandes conflagraciones del siglo XX y superar la rivalidad entre Francia
y Alemania. Las sucesivas ampliaciones han permitido construir hoy una UE de 27
Estados, con 450 millones de ciudadanos, que a pesar de la crisis sigue siendo el
principal bloque económico del mundo (aproximadamente una cuarta parte de la riqueza
y del comercio mundial), que ha logrado mejorar sustancialmente la estabilidad política y
social europea, ha ganado en diversidad cultural y posee más recursos como actor
*
1
Investigadora, Real Instituto Elcano
Concept Paper presentado en el seminario “Desafíos y oportunidades para las futuras ampliaciones de la
UE”, celebrado el 3 de diciembre de 2010, co-organizado por el Real Instituto Elcano y la Representación de
la Comisión Europea en España. Se contó con la intervención de Alejandra Cas Granje, directora Ampliación
B de la Comisión Europea, y de los responsables diplomáticos, tanto de los países candidatos como
potenciales. Participaron en los debates bajo la norma de Chatham House, académicos, expertos y
responsables políticos interesados en el proceso de ampliación.
1
Área: Europa
ARI 11/2011
Fecha: 19/01/2011
internacional en materias tales como el comercio, la lucha contra el cambio climático y la
cooperación para el desarrollo. Sin embargo, aún quedan muchas tareas pendientes en
este ámbito, ya que la repetitiva falta de unidad y coherencia entre los socios europeos
solo resta capacidad y poder a la UE y, por ende, a sus Estados miembros, aunque ellos
consideren lo contrario. La última ampliación, que en 2004 permitió la incorporación de 10
nuevos Estados (Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania,
Malta, Polonia y la República Checa), a los que se sumaron Rumanía y Bulgaria en 2007,
fue la más ambiciosa hasta el momento. Con ella, Europa pretendía, una vez más,
cicatrizar heridas, en este caso provocadas por una larga Guerra Fría que dividió durante
años a los europeos. La caída del muro de Berlín hace ya 21 años fue el punto de partida
para que la ambición europea de traer paz a un continente ya cansado de las
consecuencias nefastas de la violencia y los totalitarismos fuera una realidad para toda la
región.
Sin embargo, aún queda pendiente un compromiso moral e histórico con otra parte de
Europa, cuya transición a un régimen democrático (proceso que aún no ha finalizado), ha
estado plagada de conflictos armados, violaciones masivas de derechos humanos y
limpiezas étnicas, ante la incapacidad de la UE de evitar las fratricidas guerras de los
Balcanes.
En la actualidad, se puede coincidir con las declaraciones de la Presidencia española del
Consejo con motivo de la Conferencia de Alto Nivel que tuvo lugar en junio de 2010 en
Sarajevo, en el sentido de que “los últimos seis meses en los Balcanes Occidentales han
sido la etapa más pacífica, productiva y esperanzadora de su historia reciente”.
La comprobación de estas y otras circunstancias es lo que permite a la Comisión
Europea reafirmar sin ambigüedad que la adhesión de los Balcanes es una clara
prioridad de la UE y que el proceso de ampliación ha cobrado “renovado ímpetu”.
Además, debe tenerse en cuenta que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa hace ya
un año permite a la UE mantener su programa de ampliación.
Por todo ello, en la última Comunicación de la Comisión en la que presenta su Estrategia
de Ampliación y los principales retos para 2010-2011, se confirma que Croacia ha
entrado ya en la etapa final de las negociaciones para la adhesión, se valora muy
positivamente el acercamiento de posturas entre Serbia y la mayoría de los Estados
europeos frente a la situación generada por la declaración unilateral de independencia
Kosovo, se valora favorablemente la posibilidad de otorgar a Montenegro el estatus de
candidato oficial, se valoran positivamente los avances registrados tras las reformas
llevadas a cabo por la Antigua República Yugoslava de Macedonia y se estima que
algunos de los conflictos bilaterales, como la disputa fronteriza entre Croacia y Eslovenia,
o la demarcación de la frontera entre Kosovo y la Antigua República Yugoslava de
Macedonia, están en vías de resolución. Estos son sólo algunos de los acontecimientos
recientes que se destacan en el documento de la Comisión, que nos hace ser optimistas
sobre una cada vez más cercana, que no precipitada, incorporación de los Balcanes
Occidentales a la UE. También se reafirma en el documento de la Comisión que para que
la ampliación siga constituyendo un objetivo creíble para todos los interesados, debe
haber la certeza por parte de los Estados miembros y de sus ciudadanos que se han
cumplido rigurosamente las condiciones establecidas. Igualmente, los países candidatos
deben estar seguros de que si realizan los esfuerzos necesarios y se cumplen los
criterios planteados, podrán incorporarse a la UE.
2
Área: Europa
ARI 11/2011
Fecha: 19/01/2011
Sin embargo, la comprobación de los avances realizados en muchos países de la región
no debe conducir a la autocomplacencia, ya que tal y como se describe en el documento
estratégico de la Comisión, aún queda mucho camino por recorrer en la región balcánica.
En algunos Estados, el proceso de transición parece haber perdido fuerza e impulso. Aun
quedan pendientes muchas reformas fundamentales para poder asumir la totalidad del
acquis communautaire. Pero, sobre todo, no se han resuelto algunos temas esenciales
para la consolidación de las nuevas democracias, en las que la corrupción, la falta de
instituciones fuertes al servicio del ciudadano y un sistema judicial eficiente e
independiente, es decir, un Estado de derecho consolidado, sigue siendo una asignatura
pendiente de gran relevancia. Una vez más se pone de manifiesto la importancia de los
criterios de Copenhague, que contemplan cuestiones tales como la existencia de
instituciones estables que garanticen la democracia y el Estado de Derecho, la defensa
de los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías, pero no solo por
ser requisitos sine qua non para el proceso de adhesión, sino porque de ello depende su
viabilidad y supervivencia como Estados democráticos. En este sentido, Bosnia y
Herzegovina aún tiene mucho camino por recorrer para poder ser un socio pleno de la
UE. Y aunque se reconoce que Albania ha realizado notables progresos, aún debe
realizar importantes avances en este ámbito para poder obtener el estatus de candidato
oficial. Aunque el caso de Kosovo es muy particular, la Comisión está tomando las
medidas necesarias para apoyar su acercamiento a la UE, a pesar de las reticencias que
todavía su estatus suscita entre algunos Estados miembros. Sin embargo,
acontecimientos como el dictamen del Tribunal Internacional de Justicia de julio pasado o
la resolución conjunta presentada por Serbia y los socios europeos bajo el auspicio de la
alta representante Ashton en septiembre, nos permiten ser optimistas sobre el
compromiso europeo para mejorar el bienestar de los ciudadanos kosovares, más allá del
resbaladizo terreno jurídico en el que se mueve Kosovo como Estado independiente.
Es importante destacar un desafío común a todos los Estados balcánicos, como es la
necesidad de luchar y derrotar a las redes de corrupción y crimen organizado que se
encuentran enquistadas en todos los niveles de la sociedad y que ralentiza y obstaculiza
los avances democráticos en la región. Estos grupos criminales tienen poco interés en
que se adopten los estándares europeos en materia de transparencia, de control judicial
o limitación en la financiación de partidos políticos, ya que pondrían en peligro sus
lucrativos y delictivos negocios. Por ello, es fundamental que se logre un amplio
consenso político y cívico para enfrentarse a los embates de la corrupción y por ende
facilitar la consolidación de un Estado democrático y moderno al servicio de todos sus
ciudadanos.
La Comisión Europea reconoce en sus diversos dictámenes sobre Montenegro y Albania
que la incorporación de estos países tendría un escaso impacto en las políticas de la
Unión, y que tampoco afectaría negativamente a la capacidad de la UE para fortalecer su
propio desarrollo. En el caso de Islandia, también se prevé que tenga un impacto muy
limitado sobre las estructuras europeas. Todo lo contrario sucede en el caso de Turquía
y, como reconoce la Comisión, el efecto combinado de su población, su dimensión, su
ubicación geográfica y su potencial económico, militar y de seguridad, plantean
importantes retos a la UE, pero también grandes oportunidades.
Debe recordarse al respecto que Turquía se considera actualmente un país de gran
relevancia internacional, que pretende actuar como una potencia regional con capacidad
de intervenir globalmente. Turquía es un país con una economía dinámica, que crecerá
un 8,2% durante 2010 (tengamos en cuenta que el país europeo que más crecerá en la
3
Área: Europa
ARI 11/2011
Fecha: 19/01/2011
zona euro según las últimas previsiones de la OCDE es Alemania, con un 3,5%, y que la
media de la zona euro será del 1,7%) y que algunos expertos ya la ven como una de las
economías destinadas a liderar el crecimiento mundial. En suma, Turquía pertenecería a
la selecta familia de los EAGLE, o Emerging and Growth-leading Economies –junto a
Corea del Sur, Indonesia, México, Egipto y Taiwán– según el concepto acuñado por el
Servicio de Estudios del BBVA.
Por estos y otros motivos, es de fundamental importancia que las negociaciones y
reformas de carácter estratégico avancen a buen ritmo. Por ello, se deben evitar las
actitudes y declaraciones negativas procedentes de la UE sobre la posible adhesión de
Turquía que puedan minar la credibilidad del proceso de ampliación, y por ende
desincentivar el proceso de reformas. En este sentido, la Comisión Europea valora
positivamente la batería de enmiendas constitucionales aprobadas mediante referéndum
en septiembre de 2010, y considera que constituyen “un paso en la dirección correcta”,
aunque también menciona numerosos temas que aún deben ser abordados y mejorados
en relación con la cuestión kurda, la protección de minorías, la libertad de expresión, la
libertad de culto y otros. Además, aunque no hay progresos en la normalización de las
relaciones bilaterales con la República de Chipre, en opinión de la Comisión, las
relaciones con Grecia sí han mejorado en algunos ámbitos, como el comercio, la
educación, el transporte, la energía, la cultura y el medio ambiente.
Como es sabido, gracias al dictamen favorable de la Comisión Europea de febrero de
este año, Islandia es formalmente candidata a la adhesión a la UE desde el Consejo
Europeo de junio de 2010. En principio, no es probable que las negociaciones que
comenzaron en julio susciten grandes problemas. Islandia cumple ampliamente los
criterios políticos, ya que cuenta con una democracia consolidada y tiene además la gran
ventaja de formar parte del Espacio Económico Europeo (EEE). Sin embargo, aún hay
ámbitos en los que debe realizar mejoras, tales como el de los servicios financieros, la
agricultura y el desarrollo rural, la libre circulación de capitales y el medio ambiente.
Asimismo, temas como la pesca o la disputa sobre Icesave (asunto que se complicó tras
el resultado negativo del referéndum de marzo de 2010, en el que se rechazó la norma
que autorizaba la introducción de una garantía estatal para cubrir los préstamos que los
gobiernos del Reino Unido y los Países Bajos habían concedido, como compensación, a
sus nacionales titulares de cuentas de ahorro en Icesave) son potencialmente conflictivos
y podrían ralentizar el proceso de adhesión.
De este breve repaso a algunos de los asuntos suscitados en la Estrategia de la
Comisión Europea para la ampliación, surgen numerosas preguntas y dudas que no
siempre tienen respuesta fácil. No obstante, su mero planteamiento y el debate que
puede suscitar por parte de un grupo cualificado de expertos y responsables políticos
puede resultar de gran interés.
La dimensión económica de la ampliación
La crisis económica ha afectado a todos los países candidatos, tanto potenciales como
oficiales, pero de forma desigual, ya que como se menciona anteriormente algunos
Estados –como Turquía– están saliendo muy reforzados de esta crisis internacional. En
este sentido, la crisis puede verse como una oportunidad, tanto para impulsar reformas
profundas en los países candidatos como en relación con la gobernanza económica de la
propia UE. Teniendo en cuenta este contexto, ¿cuáles son las oportunidades que surgen
para el resto de socios de la UE ante la incorporación de los nuevos Estados?, ¿qué
oportunidades empresariales se están generando en los países candidatos formales y
4
Área: Europa
ARI 11/2011
Fecha: 19/01/2011
potenciales?, ¿se están aprovechando estas oportunidades?, ¿cuál es el
posicionamiento de las empresas españolas en el mercado de los países candidatos? y
¿cómo puede afectar a la candidatura turca su ascenso en la economía mundial? Esta
nueva configuración económica mundial, ¿puede facilitar un posible cambio en la postura
de Alemania y Francia con respecto a la adhesión de Turquía? La zona euro, ¿se
reforzará o será aún más vulnerable a situaciones como las actuales?
También cabe plantarse las siguientes preguntas: ¿cómo se están gestionando los
recursos económicos que la UE está distribuyendo a los países candidatos,
especialmente a través del Instrumento de Ayuda a la Preadhesión (IAP) y los préstamos
del Banco Europeo de Inversiones (BEI)?, ¿cómo se valora desde los países candidatos
la orientación más sectorial del IAP que plantea la Estrategia de la Comisión? y ¿es ésta
la mejor forma de mejorar los mecanismos de apropiación por parte de los receptores de
la ayuda?
La UE y su papel en el mundo
¿Cómo afectarán las futuras adhesiones a los problemas que actualmente padece la
acción exterior de la UE? ¿Su papel y su relevancia estratégica serán mayores? Una UE
de más de 30 Estados miembros, ¿será capaz de definir sus intereses y actuar en
consecuencia? ¿Tendrá la UE más capacidad y más peso para actuar en la escena
internacional? Las nuevas vecindades surgidas de la ampliación, ¿ofrecerán más
oportunidades para resolver cuestiones como la de la seguridad energética? O, por el
contrario, ¿generará más riegos que la UE difícilmente podrá gestionar? ¿Cómo afectará
la incorporación de los futuros socios (nuevas sensibilidades, intereses, etc.) a las
relaciones de la UE con países como Rusia, China o EEUU?
El futuro del proyecto comunitario
¿Es la ampliación una prioridad para la UE? ¿Y para la Comisión? ¿Cuál es la actitud de
los ciudadanos –tanto europeos como de los países candidatos– frente a la ampliación?
¿Hay conocimiento por parte de la ciudadanía de los países aspirantes que muchas de
sus preocupaciones en materia de corrupción, crimen organizado, empleo, y bienestar
social se podrían resolver mediante las reformas propugnadas por las instituciones
europeas? ¿Cómo está afectando la crisis de la zona euro al compromiso europeísta de
los países candidatos? ¿Hay un sentimiento claramente europeísta entre las elites
políticas, económicas y culturales de los países candidatos? ¿Qué significa para ellos la
UE? Los resultados tangibles que ofrece la UE, ¿son suficientes para impulsar las
reformas que se exigen? El tempo del proceso de adhesión, ¿es demasiado lento para
los candidatos y excesivamente rápido para los socios europeos? ¿Es posible modificar
las posiciones reticentes a las futuras ampliaciones de algunos socios europeos?
¿Es posible replicar en otros ámbitos el proceso de liberalización del régimen de
visados, que ha demostrado su eficacia al establecer requisitos de reforma específicos y
concretos? ¿Se incentiva suficientemente la cooperación regional entre los países
balcánicos? ¿Qué se puede hacer para que los “conflictos bilaterales” no sigan
afectando negativamente los procesos de adhesión?
En lo que al funcionamiento futuro de la UE se refiere, ¿cómo afectará a su
funcionamiento institucional la existencia de 36 miembros? El funcionamiento de las
instituciones con el Tratado de Lisboa –a un año de su entrada en vigor–, ¿nos permite
ser optimistas o pesimistas al respecto? ¿Se potenciarán las opciones de integración
diferenciada o una Europa a distintas velocidades? ¿Qué percepción tienen los países
5
Área: Europa
ARI 11/2011
Fecha: 19/01/2011
candidatos de la ciudadanía europea?
Conclusiones: Del documento de la Comisión podemos extraer algunas conclusiones,
que, sin embargo, lejos están de responder a las todas las preguntas planteadas
anteriormente. En primer lugar se explicita claramente que la ampliación es una de las
prioridades de la Comisión, pero que la urgencia de resolver la crisis económica y
financiera y de asegurar el futuro de la Unión Económica y Monetaria, sigue siendo la
primera preocupación en la agenda europea.
En segundo lugar, se busca reafirmar que la ampliación es de interés mutuo, y que todas
las partes, incluida la europea, salen ganando con este procedimiento de europeización,
para intentar contrarrestar la percepción de que los únicos beneficiados, sobre todo
económicamente, son las poblaciones de los países candidatos.
La política de ampliación es una política de transformación de todos los ámbitos de la
vida social, política, cultural y económica, un elemento fundamental para superar el
actual contexto de crisis económica en el que Europa está inmersa. Por ello, es esencial
impulsar un proceso de modernización en todos los niveles que redunde positivamente
en el crecimiento de toda la región. Por ello se vincula el proceso de reformas
propiciadas desde la Comisión en los países candidatos con la Estrategia 2020, asumida
por los Estados miembros.
Uno de los elementos que más ha buscado destacar el comisario de Ampliación, Štefan
Füle, en esta Comunicación es la necesidad de hacer creíble todo el proceso de
adhesión. Se pretende reforzar la necesidad de cumplir rigurosamente los criterios
establecidos y, a la vez, se pretenden disipar las dudas sobre las intenciones europeas,
aunque esto sigue siendo una tarea de difícil consecución, ya que las posiciones de
Francia, Alemania o Austria no parecen haber sufrido grandes cambios en los últimos
tiempos.
Con este planteamiento se pretende dotar a todo el proceso de perspectivas reales y
avances tangibles, que permitan a los países candidatos impulsar y defender las difíciles
reformas internas en sus contextos domésticos. Pero para que la credibilidad del
proceso sea sostenible, la rigurosidad en el cumplimiento de las condiciones
establecidas tiene que ser del 100%, según las palabras del comisario.
La UE actúa bajo el temor de caer en la supuesta trampa de incorporar de forma
prematura a los países europeos más pobres, débiles y con graves problemas
territoriales. Europa quiere ser más precavida, tras algunas lecciones que han dejado
anteriores ampliaciones –por ejemplo, las consecuencias de las engañosas estadísticas
griegas, la situación de Chipre o las dificultades que países como Rumanía y Bulgaria
están atravesando en su lucha contra la corrupción y el crimen organizado–. Ante esta
situación, la tentación es retrasar cuanto más mejor todas las etapas del proceso de
adhesión de los países balcánicos. El gran problema es que si se opta definitivamente
por esta estrategia se puede caer en otra situación con no pocos riesgos, que es retrasar
tanto el proceso de adhesión que esta situación de indefinición solo ayude a socavar la
credibilidad de la UE en los países candidatos.
Por ello, la tarea del comisario de Ampliación se antoja muy difícil: debe impulsar el
proceso de adhesión buscando el equilibrio entre el dinamismo necesario para mantener
las expectativas de los (potenciales) candidatos y una cierta prudencia en la gestión del
6
Área: Europa
ARI 11/2011
Fecha: 19/01/2011
proceso de adhesión que no levante las críticas de los Estados miembros, que pueda
derivar en un posible boqueo del proceso. A esto debe sumarse el efecto negativo y de
ralentización que ejercen los problemas bilaterales tanto entre los países candidatos (y
potenciales) como entre los Estados miembros y los países candidatos. En el primer
caso, la influencia y el objetivo común de llegar ser un Estado miembro de la UE y la
presión comunitaria pueden ser un importante factor en la resolución de los mismos, tal
como se está observando en la posibilidad de establecer un diálogo entre Serbia y
Kosovo bajo la mediación de la UE. Sin embargo, en el otro caso sucede lo contrario, la
asimetría es evidente, ya que estamos frente a desacuerdos entre un candidato y un
socio europeo. Sin embargo, y a pesar de las dificultades que esto entraña, deberíamos
ser capaces desde la UE de articular algún mecanismo que permitiera “descontaminar”
todo el proceso de adhesión y a la vez que sirva de incentivo para resolver estos
conflictos.
Finalmente, tiene sentido reforzar la idea de que estamos frente a un proceso de interés
mutuo. En las futuras ampliaciones, la UE se juega buena parte de su futuro estratégico
y la posibilidad de ser percibida como un actor global de peso en la escena internacional.
La tendencia actual, que se está consolidando aceleradamente como uno de los daños
colaterales de la crisis financiera y económica internacional, es la pérdida de peso
político, económico y estratégico del viejo continente. Sin embargo, tampoco puede
negarse que sus bases y sus principales valores son los ejes del proceso de
globalización.2 Por un lado, la generalización del Estado democrático y, por otro, un
modelo económico basado en la libertad de mercado, son criterios básicos de la política
de ampliación. Por ello, la necesidad de los países candidatos y potenciales de asumir la
condicionalidad europea tiene más que ver con su propia supervivencia y bienestar que
con exigencias comunitarias.
Alicia Sorroza Blanco
Investigadora, Real Instituto Elcano
2
Véase al respecto, E. Lamo de Espinosa (2010), “Un mundo post-europeo”, en E. Lamo de Espinosa
(coord.), Europa después de Europa, Academia Europea de Ciencias y Artes, Madrid.
7