COMBATE A LA POBREZA EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS

COMBATE A LA POBREZA
EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS
¿De vuelta repensar los problemas
del desarrollo?
HUMBERTO CAMPODÓNICO SÁNCHEZ*
RESUMEN
El autor analiza el fracaso de las reformas estructurales de primera generación del Consenso de Washington y la tendencia a la formación de un nuevo consenso que integra las políticas económicas y sociales en el enfoque del desarrollo.
E
n los años cincuenta, se pensaba
que la expansión del crecimiento
económico era suficiente para
propiciar el desarrollo económico y social. En esos años, el modelo de desarrollo predominante en la región se basó,
fundamentalmente, en los procesos de
industrialización por sustitución de importaciones, que exigían un mercado interno amplio y dinámico. Los problemas
de la pobreza y la exclusión social no
eran vistos como fenómenos marginales
o individuales, sino como parte de un
problema estructural ligado al subdesarrollo. Por esa misma razón, no habían
políticas específicas contra la pobreza.
El problema era cómo generar empleos
y lograr una distribución más equitativa
del ingreso.
Dadas las desigualdades sociales
y económicas, la constitución del mercado interno dependía principalmente del
papel que jugara el Estado como elemento incentivador y regulador. En consecuencia, el Estado se convirtió en un factor de primera importancia de la actividad económica, lo que lo llevó a asumir
funciones empresariales: en la producción, la comercialización, en el mercado
*
Magister en Economía, graduado en la Universidad de París I. Profesor Principal de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM y Director de la Unidad
de Post Grado. E-Mail: [email protected]
UNMSM
7
HUMBERTO CAMPODÓNICO SÁNCHEZ
financiero, y en la prestación de servicios sociales.
Entre 1950 y 1980 la economía
de América Latina creció a una tasa promedio de 5,5% al año1. El Producto Interno Bruto de América Latina en 1980
quintuplicó el nivel alcanzado en 1950 y
estuvo asociado a niveles comparativamente altos de inversión y a tasas relativamente crecientes de uso de la capacidad productiva. Todo el esquema que
respaldaba este modelo (subsidios, control de precios, asistencia social) funcionó mientras existieron recursos externos
e internos que lo sustentaron.
En el campo social los resultados
demostraron, en primer lugar, que el
«goteo» generado por el crecimiento
económico se daba en pequeñas cantidades. En segundo lugar, se verificó que,
al contrario de lo que se creía, el crecimiento en muchos casos venía acompañado de niveles crecientes de pobreza,
ya sea por el deterioro en la distribución
del ingreso, por los altos niveles de desempleo, o por el aumento en la desigualdad social.
A pesar de estos problemas, es
importante recalcar que en las décadas
previas a 1980, «lo económico» y «lo
social» formaban una unidad. Ambos
aspectos eran complementarios y se afirmó que poner la atención en uno y descuidar el otro conduce inevitablemente
al fracaso e incluso al «desastre»2. La
lección principal fue que las políticas
8
económicas y sociales deben ser parte
integral de una estrategia de desarrollo
que busque alcanzar un crecimiento sostenido junto con el desarrollo del bienestar social.
La situación económica se revirtió bruscamente al iniciarse el decenio
del ochenta. América Latina enfrentó una
profunda crisis originada principalmente
por la considerable deuda externa que
se acumuló en la década de los setenta,
y en el deterioro de los mercados internacionales, comerciales y financieros en
los cuales operaba. La abrupta reducción de las fuentes de financiamiento
externo bancario, el alza de las tasas de
interés y el deterioro de los términos
del intercambio, entre otras, fueron las
causas determinantes de un bajo nivel
de actividad económica desde comienzos de la década de los ochenta3.
La crisis redujo el campo de acción del Estado debido a la disminución
de recursos y a la pérdida de legitimidad
por los bajos rendimientos de su acción.
La gravedad de la situación motivó que
comenzara a imponerse una visión distinta a la anterior, la misma que cuestionaba toda la orientación del modelo previo.
En la década del 90, el Consenso
de Washington4 se impuso ampliamente, planteando que los problemas de la
región tenían, fundamentalmente, un origen interno. Había que dejar de lado el
modelo de industrialización por sustitu-
REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, AÑO IV, Nº 14
COMBATE A LA POBREZA EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS
ción de importaciones y encaminarse por
las sendas de las reformas estructurales
de contenido neoliberal. En casi todos
los países se aplicaron las políticas de
ajuste estructural: liberalización y
desregu-lación de los diferentes mercados (financiero, monetario, comercial,
laboral, de tierras, de sistemas de pensiones, etc.), así como el retiro del Estado de toda actividad empresarial,
procediéndose a la privatización de las
empresas públicas. El Consenso de Washington se convirtió en el nuevo «sentido común» de la región y fue adoptado
como doctrina propia por un amplio abanico de actores: gobiernos, empresarios,
banqueros e, incluso, vastos sectores de
la población.
Las reformas estructurales tienen
como objetivo cambiar las reglas de juego en las que operaba la economía y dar
paso al libre juego de la oferta y la demanda, para que ésta asigne los recursos y determine los precios. Asimismo
la política se orientaba a redefinir el papel económico del Estado, y por lo tanto a establecer una nueva relación entre
éste y la sociedad. Con estas reformas
se regresa al esquema de crecimiento primero, distribución después; detener la
inflación primero, crear empleo después;
liberalizar el comercio primero, industrializar después5.
La idea que subyace es que una
vez producidos los cambios en las reglas de juego, habrá crecimiento, inversión y empleo. Por esta razón, en los
UNMSM
primeros años de aplicación de los préstamos de ajuste estructural, el énfasis
estaba en la estabilización y/o en el ajuste; poco caso se hizo al crecimiento y a
los sectores sociales. Menos aún al alivio de la pobreza. Se pensaba entonces
que la «transición» hacia el crecimiento
era dolorosa, «pero inevitable y corta».
Parecía, entonces, que todo estaba dicho. Las reformas neoliberales se
convertían en las herramientas que permitían lograr las metas de crecimiento
sostenido. Los partidarios de estas políticas, entre ellos el FMI, el Banco Mundial y el BID, afirmaban que si bien en
un primer momento, estas políticas tenderían a concentrar los beneficios del
crecimiento económico en los sectores
pudientes, la mano invisible del mercado, dejada en piloto automático, haría
que, poco a poco, se produzca el chorreo (en inglés, «trickle down») para las
clases medias y la población pobre.
La aplicación de estas políticas en
América Latina llevó a que, en el período 1991-98, la tasa promedio anual de
crecimiento del PBI fuera 3,3%,6 en
comparación con el magro 1 % del período 1981-1990. De otro lado, la inflación disminuyó notablemente, pasando
de 200% en 1991 a 10,2% en 1998, cifra antes no realizada en la región. Otros
indicadores macroeconómicos también
mejoraron, entre ellos, los equilibrios fiscales, los superávits de la Balanza de
Pagos (a pesar de los déficits de cuenta
corriente), las masivas entradas de capi-
9
HUMBERTO CAMPODÓNICO SÁNCHEZ
tal extranjero, tanto de corto como de
largo plazo, en buena medida proveniente de las privatizaciones.
EL ENFOQUE DE LA POBREZA
EN LOS 80 Y 90
En la década del 80, la concepción del Banco Mundial fue la siguiente:
una vez que se logre la meta establecida
- el crecimiento - los problemas de la
pobreza se verán solucionados, ya qe el
crecimiento debiera generar en el mediano y largo plazo un chorreo que beneficiaría a los sectores pobres. Mientras tanto, se plantean algunos mecanismos de compensación. Por esta razón,
en los primeros años, los Programas de
Ajuste Estructural priorizan la solución
de los problemas macroeconómicos de
la economía, sin considerar el tema de
la pobreza.
«Los préstamos de ajuste
estructural que tienen por objeto
ayudar a los países en desarrollo en los procesos de reforma
institucional y de las políticas,
se orientan a los principales problemas macroeconómicos y a importantes cuestiones sectoriales[...] su meta fundamental es
el alivio de las limitaciones concretas en la economía y la solución de los problemas de política relacionados con esta limitaciones» (Banco Mundial, Informe Anual 1985, p. 23).
10
De otro lado, en el Informe Anual
1987 del Banco Mundial, podemos apreciar un cambio de actitud sustancial respecto a años anteriores. Se comienza a
aceptar que: «el ajuste ha resultado ser
un proceso más largo que lo que se había previsto originalmente».
Por ello, se propone que el Banco haga mayor cantidad de análisis de
los efectos sociales del ajuste, y que por
otro lado ayude a los gobiernos a formular programas que «en la medida
de lo posible, protejan a los pobres, especialmente mediante un aumento de la
eficacia de los gastos sociales y una mejor orientación de éstos hacia grupos específicos (...). Además, se deben abordar problemas relativos a la pobreza en
el contexto de ajuste, apoyando programas compensatorios de nutrición y
empleo para los pobres.»7
A pesar de la preocupación por el
costo social, la preocupación por el alivio de la pobreza se inscribe dentro de
esta visión; se plantea una ayuda a los
sectores más afectados por los efectos
del ajuste. No hay una posición de ayuda a la pobreza como problema estructural de algunas regiones. Por ello, la
Política Social se entiende como un grupo de medidas «compensatorias» o
asistenciales, cuyo objetivo es «minimizar los costos sociales del ajuste estructural».
En el Informe de 1988 se avanza
hacia una concepción más integral del
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COMBATE A LA POBREZA EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS
Cerro de Pasco (Foto: Juan C. Guzmán)
«desarrollo sostenido» que ha venido
propugnando el Banco y se acepta la
necesidad de asumir una responsabilidad
frente a la pobreza creciente en los países en desarrollo. Evidentemente el Banco no deja de lado la importancia del
ajuste estructural para lograr un desarrollo sostenido: «la necesidad de préstamos para ajuste no ha disminuido» (p
.67). Sin embargo, la idea de que este
desarrollo va a permitir que en el largo
plazo los pobres se beneficien de los frutos de ese crecimiento ha dejado de ser
el sustento del Banco.
De este modo, se plantea la necesidad de proponer medidas conjuntas
para atacar la pobreza. Por ello se afirma: «En vista de la necesidad de emUNMSM
prender programas de ajuste, es particularmente importante tomar medidas
paralelas para proteger a los pobres....»8. Debido a que el crecimiento
no basta para aliviar la pobreza, hay que
preparar cuidadosamente programas y
políticas que permitan orientar los beneficios del crecimiento hacia el gran número de pobres que viven en los países
en desarrollo...»9.
A pesar de estas nuevas preocupaciones, el BM considera que el ajuste
estructural sigue siendo su principal objetivo y los efectos de las medidas que
implica el ajuste siguen siendo consideradas «inevitables». El Banco no cuestiona en ningún momento las limitaciones ni las implicancias del modelo; no se
11
HUMBERTO CAMPODÓNICO SÁNCHEZ
cuestiona, tampoco, que los costos son
demasiado altos en muchos casos. En
fin de cuentas sólo propone «ayudas»
para poder llevar a cabo, sin mayores
problemas el ajuste estructural: «El costo de la transición es, por lo menos
globalmente, inevitable en su mayor parte. La crisis económica obliga a alguna
forma de ajuste[...] (y) en el caso del
ajuste oportuno y bien planeado, predominan por sobre el costo inevitable los
beneficios a largo plazo del crecimiento
[...] (Sin embargo) para atenuar las penurias inmediatas, hay que reorientar el
gasto social hacia los pobres, en la medida de lo posible...»10.
En la década del 90, el Banco
Mundial formula sucesivos retoques a
los planteamientos primigenios de las
reformas estructurales, que sólo tomaban en cuenta el plano económico. Preocupado por la agudización de la pobreza y el escaso chorreo de los beneficios
económicos a la población pobre, aparece el planteamiento de que la pobreza
tiene que ser combatida con políticas
específicas, las que son planteadas en
su Informe sobre el Desarrollo Mundial
de ese año, titulado La Pobreza: «El presente informe trata [...] de la cuestión
fundamental del desarrollo económico,
a saber, la erradicación de la pobreza de
la Tierra». «La disminución de la pobreza es el objetivo fundamental del desarrollo económico». 11
Podemos entender claramente del
texto anterior que para el Banco Mun12
dial el problema de la erradicación de la
pobreza ha pasado a ser en estos años,
un punto de primordial importancia en
su agenda. Esto se debe a varias razones. En primer lugar está la propia constatación que el Banco realiza en los países en desarrollo: «para millones de personas (en la década del ochenta) el panorama fue muy desolador,[...] muchos
países en desarrollo experimentaron una
reducción de sus ingresos en términos
absolutos, el nivel de vida de millones
[...] es ahora mucho más bajo que al
comenzar el decenio del 70[...] las vidas
de los más pobres han seguido siendo
miserables, al tiempo que en otras regiones en desarrollo los ingresos aumentaban».12
El Banco acepta que la década del
ochenta fue una década perdida para
muchos de los países en desarrollo y en
especial para América Latina. Por otro
lado, el Banco sigue enfrentándose a las
críticas que desde diversos sectores se
continúan haciendo a los programas de
ajuste estructural13.
Por estas razones, el tema central
del Informe es la lucha contra la pobreza. Según el Informe la pobreza está determinada básicamente por dos factores
que son comunes en la mayoría de sociedades: limitado acceso a las oportunidades de obtención de ingresos y poca
capacidad para aprovechar tales oportunidades cuando se presentan. Alrededor
de estos dos factores justamente, gira la
primera parte de la estrategia planteada.
REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, AÑO IV, Nº 14
COMBATE A LA POBREZA EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS
La segunda parte se basa en la constatación de que los gastos en educación, salud y nutrición constituyen una importante inversión para los países.
tituye la estrategia básica que se
propone en este Informe para reducir la pobreza. Ambos elementos son esenciales»14.
De este modo se plantea como alternativa para los países en desarrollo,
llevar a cabo una estrategia de desarrollo que incorpora dos elementos fundamentales. El primero consiste en la necesidad de aplicar un modelo de crecimiento que incorpore productiva y masivamente a los pobres, permitiendo que
éstos hagan uso del bien que poseen en
abundancia: su trabajo. Es decir, es necesaria una estrategia de desarrollo de
amplia base que genere oportunidades
de empleo para los pobres. El otro elemento fundamental es asegurar a los
pobres el acceso a los servicios básicos
de educación, salud, nutrición, y otros
servicios que les permitan mejorar su
capital humano y de este modo estar en
mejores condiciones para aprovechar las
nuevas oportunidades de empleo. Además de estos dos elementos, se necesitan también transferencias y redes de seguridad que protejan a aquellos que no
pueden beneficiarse de las mayores oportunidades.
A partir de la publicación de este
Informe, el Banco comienza a desarrollar una serie de instrumentos que, desde su perspectiva, le van a permitir aplicar su estrategia de lucha contra la pobreza de manera exitosa.
«Los países que más éxito
han tenido en su lucha contra la
pobreza han propugnado un modelo de crecimiento que comprende el uso eficiente de la
mano de obra y han invertido en
el capital humano de los pobres.
Este enfoque en dos partes cons-
UNMSM
En 1993, el Banco Mundial publica el libro «El milagro del Este Asiático», donde se afirma que en esa región
ha habido una rara combinación de políticas ortodoxas y «revisionistas» (que
implican una importante intervención del
Estado en la economía). Pero, fundamentalmente, la lección que obtiene el
Banco se refiere a la necesidad de impulsar el desarrollo del capital humano,
definido como los activos de los pobres
en el plano de la educación y la salud.
Por ello, el Banco Mundial volvió a variar su enfoque, planteando que
no eran suficientes los préstamos de primera generación y los préstamos para
desarrollo del capital humano. Había que
complementarlos con los llamados préstamos de segunda generación. Pero antes de analizarlos, veamos la evolución
de la pobreza y la distribución del ingreso en la década del 90.
13
HUMBERTO CAMPODÓNICO SÁNCHEZ
Perú. Como se aprecia en el Gráfico 1,
si bien los niveles totales de pobreza (pobres e indigentes, urbanos y rurales) bajaron de 41 a 36% de 1990 a 1997, en
ninguno de los casos se ha llegado a los
niveles de 1980, previos al inicio de la
«década perdida»15.
CUANDO SE CRECIÓ, CASI NO
DISMINUYÓ LA POBREZA
El crecimiento económico experimentado en el período 1990-97, ha
contribuido muy poco a la erradicación
de la pobreza en América Latina y el
Gráfico 1
AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA
Y DE LA INDIGENCIA: 1984-1997
U rb a n o
R u ra l
T o ta l
80
80
80
70
70
70
60
60
60
50
50
50
40
40
40
30
30
30
20
20
20
10
10
10
0
0
1980
1990
1994
1997
0
1980
1990
Pobres
1994
1997
1980
1990
1994
Indigentes
Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina, 1999.
La preocupación se agrava cuando se aprecian las cifras sobre la distribución del ingreso. El Gráfico 2 muestra cálculos recientes del FMI sobre la
evolución del coeficiente de Gini (a coeficiente más alto, peor es la distribución del ingreso) en distintas regiones del
mundo. América Latina tiene el vergonzoso privilegio de encabezar la desigualdad en todo el mundo, la misma que,
tercamente, se mantiene en niveles del
50%, tanto cuando se aplicaban las políticas de industrialización por sustitución
14
de importaciones como las políticas
neoliberales. Como conclusión más general, se puede decir que la desigualdad
en el mundo se mantiene, aunque se nota
alguna mejora en los países asiáticos.
No se conocen aún las cifras sobre evolución de la pobreza y la desigualdad de la distribución en el ingreso
para 1998 y 1999, años en que la crisis
económica ha golpeado fuertemente a
los países de la región, empujando a los
gobiernos a tomar medidas de austeri-
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1997
COMBATE A LA POBREZA EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS
Gráfico 2
Comparación Internacional de la Desigualdad
(coeficientes Gini promedio x 100)
América Latina y el Caribe
Africa Sub-Sahara
Medio Oriente y Africa del Norte
Este Asiático y Pacífico
Asia Sur
OCDE - Países de Altos Ingresos
Europa Oriental
1960s
53.2
49.9
41.4
37.4
36.2
35
25.1
1970s
49.1
48.2
41.9
39.9
34
34.8
24.6
1980's
49.8
43.5
40.5
38.7
35.0
33.2
25.0
1990's
49.3
47.0
38.0
38.1
31.9
33.8
28.9
Fuente: FMI, Staff Country Report, 1999.
dad que, en muchos casos, han reducido los gastos sociales. En el recuadro,
mostramos algunas estadísticas sobre el
impacto de la crisis económica en algunos países asiáticos y en América Latina.
EL MODELO DE COMBATE A LA
POBREZA ESTÁ EN CUESTIÓN
Durante mucho tiempo se pensó
que el crecimiento económico llevaría a
una situación generalizada de bienestar.
Mientras tanto, bastaba con poner en
marcha programas focalizados y transitorios de lucha contra la pobreza, dirigidos a los sectores más pobres afectados
por las políticas de ajuste estructural16.
Los enfoques predominantes hasta no hace mucho tiempo daban por supuesto que todo tipo de crecimiento era
una condición sine qua non para la disminución de la pobreza. Después de más
de una década de reformas económicas
UNMSM
en la región, si bien, hasta antes de la
crisis financiera (Sudeste Asiático, Rusia y Brasil), el balance resultó favorable en términos macroeconómicos (equilibrio fiscal, control de la inflación) así
como de tasas de crecimiento significativas, no sucede lo mismo en los resultados de la lucha contra la pobreza y la
disminución de la desigualdad.
No obstante que los programas
sociales de corte focalizado han concentrado sus recursos en los segmentos más
pobres, su impacto no ha sido muy alentador en términos de reducción de los
niveles de pobreza y de mejoramiento
de la inequidad. En ese sentido, el enfoque que privilegió la política social,
disociada de la política económica, no
aparece muy convincente. Además de
las interrelaciones entre la política económica con la política social, parece ser
que el tipo o estilo de crecimiento económico sí importa en términos de su
eficacia para disminuir la pobreza. Se
15
HUMBERTO CAMPODÓNICO SÁNCHEZ
1998-1999: IMPACTO DE LA CRISIS
EN LA POBLACIÓN POBRE
"En el Este Asiático, los estimados muestran que más de 20 millones de personas retornaron a la pobreza el año pasado (1997). En estos países, en el mejor de los
casos el crecimiento se detendrá y será inconstante por varios años más. Hoy, mientras
hablamos de la crisis financiera, 17 millones de indonesios han vuelto a caer en la pobreza y en toda la región más de un millón de niños no volverán a la escuela. Hoy, se estima
que el 40% de la población rusa vive en situación de pobreza. Hoy, en todo el mundo
1 300 millones de personas viven con menos de 1 dólar al día; 3 000 millones viven con
dos dólares al día; 1 300 millones no tienen acceso al agua potable; 3 000 millones no
tienen servicios sanitarios; 2 000 millones no tienen acceso a la energía eléctrica. Mientras aquí hablamos de crisis financieras, en Jakarta, Moscú, Africa SubSahara, en las
barriadas de la India y en los "barrios" de América Latina, el dolor humano de la pobreza
nos envuelve" (James D. Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial, The Other Crisis,
octubre 1998).
Para América Latina, los indicadores sociales de los últimos meses también son
adversos. Así lo constata, una vez más, James Wolfensohn: "La crisis financiera de los
últimos años fue un golpe a las expectativas que teníamos para reducir la pobreza. Este
no es un momento para complacernos, dijo el Presidente del Banco Mundial, James
Wolfensohn. En América Latina, la tasa de crecimiento proyectada para el período 19972000 es de 0,4% anual, lo cual está bastante por debajo del 2,7% anual, necesaria para
reducir en 50% el número de personas que viven con un dólar al día (Jornal do Brasil,
3/6/99).
En Argentina, ha aumentado la pobreza en Buenos Aires y el resto del país:
"Un trabajo del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) sostiene
que más de 3 millones de habitantes de Buenos Aires y su popular periferia se encuentran bajo la línea de pobreza, lo que equivale a un aumento del 63% desde octubre de
1998. Según el Banco Mundial, en Argentina hay 13 millones de habitantes que están
por debajo de la línea de indigencia, un tercio del total de la población. La CEPAL indicó
en un informe divulgado por medios de empresa locales que Argentina figura entre los
países latinoamericanos donde la distribución del ingreso empeoró entre 1990 y 1997, a
pesar de la explosiva expansión económica registrada durante esos años" (Diario, Gestión, 7/6/99, Lima).
En el caso de Brasil, la crisis ha vuelto a aumentar la pobreza:
"Según un informe del Banco Mundial, entre octubre de 1998 y enero de 1999,
cerca del 50% de las personas que habían salido de la pobreza desde la aplicación del
Plan Real (1994), volvieron a caer en niveles de pobreza. El estimado es cuestionado por
el gobierno de Brasil. Ello no obstante, es importante resaltar que el Banco Mundial,
contraparte del paquete de ajuste de 1998, está señalando los efectos potenciales negativos de la crisis reciente" (IBASE, Social Watch Brazil, mayo 1999, Río de Janeiro).
En Chile, la crisis ha provocado una fuerte recesión, aumentando el desempleo:
"El desempleo en Chile alcanzó al 8,7% de la PEA activa entre febrero y abril,
alcanzando el mayor nivel de los últimos 8 años. Eso significa que 505 000 chilenos están
sin empleo, de acuerdo con los datos del INE. La PEA de Chile es de 5,3 millones de
personas. Entre febrero y abril del año pasado la tasa era de 5,3%. En un año se produjo
el recorte de 200 000 puestos de trabajo" (Folha de Sao Paulo, 1/6/99).
Fuente: Elaboración propia en base a información periodística.
16
REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, AÑO IV, Nº 14
COMBATE A LA POBREZA EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS
ha llegado a identificar, para el caso peruano, que el tipo de crecimiento menos
favorable a la pobreza es el primario
exportador. A esta misma conclusión se
ha llegado analizando la experiencia de
países de Asia.
También se afirma, en contraposición a lo que se sostiene a partir de la
curva de Kuznets, que no es el crecimiento económico el que afecta la distribución, sino que es la distribución
del ingreso la que afecta el crecimiento. En la medida que exista una mayor
desigualdad se retarda el crecimiento económico y al hacerlo se disminuye su impacto sobre la disminución de la pobreza. En sentido inverso, a partir de la experiencia del Sudeste Asiático, señalan
que sociedades con una distribución más
equitativa del ingreso tienen un crecimiento económico más acelerado y, consecuentemente, una mayor disminución
de la pobreza.
Es el momento, pues, de evaluar
y analizar las interrelaciones que existen
entre los niveles de pobreza, política social y política económica. Es decir, ¿ cuál
de estas últimas es la que mejor explica
la reducción de los niveles de pobreza
en los últimos años ? La pregunta resulta relevante en la lógica de una mejor
orientación de la política social, ya que
si el crecimiento económico es la variable con mayor significado en la disminución de la pobreza, podría resultar más
eficiente concentrar el gasto social en la
reversión de las Necesidades Básicas In-
UNMSM
satisfechas (NBI) y en la formación de
capital humano (salud, conocimiento, acceso al crédito, a la propiedad de la tierra). A su vez, dada la no-neutralidad
del crecimiento económico sobre la cantidad y calidad de empleo generado, la
exploración de sus interrelaciones permitiría precisar mejor el «tipo» de crecimiento económico, más compatible con
una estrategia de reducción de la pobreza como la esbozada: política social de
desarrollo.
LA SOLUCIÓN: ¿LAS REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN?
Tras la crisis asiática, rusa y brasileña, se ha abierto una discusión bastante crítica sobre los paradigmas del
desarrollo, rompiéndose así una etapa en
la cual el planteamiento de las reformas
neoliberales monopolizaba el escenario,
imponiéndose prácticamente como pensamiento único.
Es curioso que muchos de los
planteamientos más radicales provengan
de las mismas instituciones que adhirieron hasta hace poco a las recetas
neoliberales más ortodoxas, como es el
caso del Banco Mundial. De su lado, el
Secretario del Tesoro de Estados Unidos, Lawrence Summers, también ha
criticado fuertemente las políticas de
ajuste estructural del Consenso de Washington, por haberse centrado demasiado en el control de la inflación y en el
rol de la empresa privada, descuidando
17
HUMBERTO CAMPODÓNICO SÁNCHEZ
Cerro de Pasco (Foto: Juan C. Guzmán)
factores como el rol del Estado, el funcionamiento efectivo de las organizaciones y las redes sociales y la preservación del capital social17.
La constatación de que las reformas de primera generación no han dado
resultado ha motivado que los organismos internacionales tomen distancia con
respecto a las políticas que ellos mismos
impulsaron. Así lo expresa claramente
este documento de 1998: «La expectativa no era sólo que la globalización y las
reformas de primera generación aumentaran el crecimiento económico, sino que
también redujeran significativamente la
pobreza y la desigualdad. Los flujos de
capital y el crecimiento de las exportaciones debían promover el desarrollo de
18
los sectores intensivos en trabajo. Esto
no ha ocurrido. Las reformas han producido una disminución en los niveles
de pobreza, pero ésta parece haberse
debido al declive de la inflación y a los
modestos niveles de crecimiento, antes
que a las consecuencias distributivas de
la liberalización comercial y financiera»
(Banco Mundial, 1998: Más allá del Consenso de Washington, las instituciones
sí importan, Washington, D.C., 1998.).
Ahora la nueva propuesta se llama reformas de segunda generación o
Consenso de Santiago (debido a que en
la capital chilena se plasmó). Las reformas de segunda generación tienen como
marco teórico a la nueva economía
institucional. Dice el Banco Mundial:
REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, AÑO IV, Nº 14
COMBATE A LA POBREZA EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS
«Existe una nueva demanda por reformas institucionales, las que consisten en:
Mejorar la calidad de las inversiones en
desarrollo humano, promover el desarrollo coherente de los mercados financieros, mejorar el marco regulatorio y
legal (en particular la desregulación de
los mercados laborales y el mejoramiento
de la regulación para la inversión privada en infraestructura y servicios sociales), mejorar la calidad del sector público (incluyendo el poder judicial) y consolidar los avances de la estabilidad
macroeconómica a través del refuerzo
del sector fiscal» (Banco Mundial: Más
allá del Consenso de Washington, op.
cit).
Desde nuestro punto de vista, las
reformas de segunda generación son muy
importantes, pero no resuelven el problema central porque no cuestionan aspectos claves de las reformas de primera generación, que son, justamente, las
que han llevado a que el crecimiento económico tenga bases precarias e inestables, resultantes, de un lado, de las nuevas formas de relacionamiento con los
mercados financieros internacionales y,
de otro, de los propios efectos negativos
que las reformas han tenido en nuestras
economías, tanto desde el punto de vista del impulso de un modelo primario
exportador, como desde su poca capacidad de generación de empleo y reducción de la pobreza.
UNMSM
EL FIN DE LAS CERTEZAS
ABSOLUTAS
Después de más de 15 años de
puesta en marcha de las reformas estructurales en la región, se constata que
las reformas de primera generación del
Consenso de Washington han fracasado
y que ahora los enfoques sobre el desarrollo tienden a la integración de las políticas económicas y sociales18.
Se comienza a formar un nuevo
consenso el cual parte de la premisa que
no hay un solo modelo económico y que
no existen las certezas absolutas que caracterizaron las propuestas en la década
del 90. Por ejemplo, se cuestiona que el
crecimiento sea condición sine qua non
para llevar a cabo un adecuado combate
contra la pobreza, pues en algunos países se constata un crecimiento empobrecedor. Asimismo, nuevos enfoques afirman que es necesaria una redistribución
del ingreso para lograr un crecimiento
sostenido (y no al revés, como afirman
muchos economistas ortodoxos). Están
en cuestión, también, los resultados de
las políticas de focalización, pues en
muchos países su aplicación no ha tenido incidencia importante en la reducción
de la pobreza.
El Banco Mundial ha lanzado una
nueva propuesta, en enero de 1999, a
través de su Presidente, James Wolfensohn, llamada Marco Integral de Desarrollo. Se afirma que deben considerarse los aspectos macroeconómicos y fi19
HUMBERTO CAMPODÓNICO SÁNCHEZ
nancieros, conjuntamente con los estructurales, sociales y humanos. La integración de cada uno de estos temas es
imperante a nivel nacional y de los agentes mundiales. La propuesta considera
que un mal paso en el ámbito de la
macroeconomía puede tener consecuencias nefastas para los aspectos estructurales, sociales y humanos. Además, el
despilfarro y el gasto desenfrenado, que
no toman en cuenta la restricción de recursos ni la política fiscal y monetaria,
también pueden tener terribles consecuencias. Esta propuesta se está implementando como Plan Piloto en seis países, entre los cuales figura Bolivia.
Como se aprecia, en Washington
ya no existe el mismo consenso que antes. Esto brinda grandes oportunidades
para avanzar con propuestas alternativas. Pero, en América Latina, todavía
no nos hemos dado cuenta. No solo eso,
en el caso peruano, cualquier tentativa
de plantear políticas económicas alternativas es rápidamente motejada de «populista» por los fundamentalistas del
mercado. Y, en la mayoría de los casos,
los economistas y los políticos «de oposición» retroceden tímidamente ante la
sola posibilidad de desviarse de la línea
correcta implantada en 1990.
Deben explorarse, en mayor medida, por ejemplo, políticas que impulsen el empleo no precario, principalmente
en los sectores que generan mayor valor
agregado, fortaleciendo el ahorro interno y promoviendo el crecimiento de sectores como la industria, la agroindustria
y la agricultura, sin dejar de lado la explotación de los recursos naturales.
Nada tienen que ver la formulación de estas políticas con un retorno a
políticas irresponsables que alientan los
déficits públicos y los desequilibrios
macroeconómicos. Quienes desean mantener inamovible el actual esquema de
políticas económicas, parecen no ver
más allá de planteamientos teóricos cuando, ante los ojos de toda la población,
se aprecia la recesión económica y la virtual quiebra financiera causada por las
políticas económicas que se han aplicado en la región en los últimos años. En
todo caso, ante el fin de las certezas dogmáticas, se abren rutas para el cambio
en el nuevo milenio, para volver a pensar en las políticas de desarrollo económico y social.
Ello no obstante, es claro que estas políticas han sido incapaces de solucionar la pobreza. Y ello debe decirse.
Se viene el momento de nuevas iniciativas y alternativas, siempre y cuando
haya quien pueda y desee formularlas.
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REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, AÑO IV, Nº 14
COMBATE A LA POBREZA EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS
NOTAS
1
Ricardo Ffrench-Davis (1999): Reformar las
reformas, CIEPLAN-CEPAL, Santiago.
2
Banco Interamericano de Desarrollo (BID):
«Social tension and social reform: Toward
balanced economic, financial and social
policies in Latin America». Dic,1994.
3
R.Devlin y R.Ffrench-Davis: «Diez años de
la crisis de la deuda Latinoamericana», Comercio exterior, Vol.43. Enero,1993.
4
«En 1990 se reunieron en Washington un
conjunto de representantes de gobiernos,
de agencias internacionales, así como
miembros de «think tanks» y comunidades
académicas en una conferencia auspiciada por el Instituto Económico Internacional para evaluar el progreso alcanzado en
América Latina en la promoción de reformas de política económica después de la
crisis de la deuda externa. Como conclusión, John Williamson escribió que «Washington» (entendido como los asistentes a
la Conferencia), había alcanzado un importante nivel de consenso alrededor de 10
instrumentos de política» (Banco Mundial:
Más allá del Consenso de Washington: Las
instituciones sí importan, 1998).
5
Op. cit.
6
Este crecimiento, sin embargo, es bastante
inferior al 5,5% promedio anual del período 1950-80.
7
Banco Mundial: Op.cit. Pag.17
8
Banco Mundial: Informe Anual 1988. Pag.42
9
Banco Mundial: Op.cit. Pag.42
10
Banco Mundial: Op.cit. Pag.71
11
Banco Mundial (1990b) : «Informe sobre el
desarrollo Mundial 1990: La Pobreza»
(Pags. 7, 27)
12
Ibid. Pag.7
13
Las críticas que influyeron fuertemente en
los planteamientos del Banco Mundial fueron: El ajuste con rostro humano, de
UNICEF, 1987; El Marco Alternativo Africano, de la Comisión Económica para Africa, de Naciones Unidas, 1990; Los Informes sobre el Desarrollo Humano, del
UNMSM
14
15
16
17
18
PNUD; las críticas de la OECF del Japón
(década del 90) y críticas provenientes del
propio Banco, como el Informe Wappenhans, en 1992.
Banco Mundial: Op.cit.pag.8
En China, de 1975 a 1995, la pobreza descendió de 59 a 22%; en Tailandia, Indonesia, Malasia y Filipinas, las cifras fueron de 8 y 1, 64 y 11, 17 y 4, 35 y 25, respectivamente (Banco Mundial, Social
consequences of the Asian crisis, 1998).
Estas cifras indican una amplia generalización de los beneficios del crecimiento económico.
La mayor parte de la información de este
acápite proviene de Gamero, Julio (1999):
«Política económica y política social. De
la compensación al desarrollo: de la separación a la integración de políticas», ponencia presentada al «Encuentro de Cooperación Internacional: América Latina al
2000», 1 y 2 de diciembre de 1999, Lima.
Sin embargo, la crítica «radical» a estas
políticas no ha llevado a que se formulen y
concreten nuevas políticas operativas. La
brecha entre la retórica y la práctica es tremenda.
El último informe del Banco Mundial dice:
«Cincuenta años de experiencia en el desarrollo nos han dejado cuatro lecciones.
Primero, la estabilidad macroeconómica es
un prerequisito esencial para alcanzar el
crecimiento que necesita el desarrollo. Segundo, el crecimiento no chorrea; el desarrollo debe encarar directamente las necesidades humanas. Tercero, no existe una política única que impulse el desarrollo; se
necesita un marco integral de desarrollo.
Cuarto, las instituciones son importantes;
el desarrollo sostenible debiera estar
enraizado en procesos socialmente inclusivos y que den respuesta a circunstancias
cambiantes (Banco Mundial, Informe sobre
el Desarrollo Mundial, 1999).
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Gabriel METSU: Gallo muerto
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REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, AÑO IV, Nº 14