Simposio N° 27 Experiencias históricas de política económica en América: historias comparadas e inserción internacional La construcción en México de la economía neoliberal de mercado Juan Pablo Arroyo Ortiz * (Versión Preliminar) Síntesis En el trayecto de los treinta y seis años de la economía mexicana iniciados en 1970, la transformación de la sociedad ha sido notable. En la década de los treinta se consolida paulatinamente un acuerdo político para construir una sociedad en crecimiento, que buscó la estabilidad y el pleno empleo; este pacto social perseguía una distribución de ingresos razonable, promovida por un Gobierno fuerte e interventor, integrador del Estado y la sociedad en torno al proyecto común de búsqueda de bienestar, estabilidad económica y promoción del crecimiento. En los setenta este modelo se cuestiona por las diferencias de los empresarios con el gobierno y se inicia una transformación radical. En el cambio de proyecto influyeron de manera determinante las nuevas características del contexto financiero internacional, las propias de sistema político mexicano y la pérdida de fuerza del sustento teórico en el que se fundó la política económica durante más de cuarenta años. Finalmente se instala el aparato conceptual del neoliberalismo que determina las pautas de la política económica y del papel del Estado. Abstract Throughout the period over the 36 years in the Mexican economy which started in 1970, the transformation of the society has been remarkable. A political arrangement is consolidated to build a growing society, looking for the stability and full employment; these social arrangements looked a reasonable income distribution, promoted by a strong an impeditive Government, and consolidate the State and society around the common project of goodness, economic stability and growth promotion. Yet in The 1 seventies these model is questioned by differences between the government and privates. In the project’s shift, the new items of the international finance context, the proper of the Mexican politic system and the loss of force of the theoretical in which the economic was based during more than forty years. At the end of the road, we have now the guidelines of the neoliberal thought in the state roll and the economic policy. En el trayecto de los treinta y seis años de la economía mexicana iniciados en 1970, la transformación de la sociedad fue notable. Desde la década de los treinta se consolida paulatinamente un acuerdo político para construir una sociedad en crecimiento, que buscó la estabilidad y el pleno empleo, en los setenta, este modelo se cuestiona por las diferencias de los empresarios con el gobierno. Este pacto social tuvo el propósito de lograr una distribución de ingresos razonable y lo logra en tal medida que el modelo de gobierno y de conducción de la economía hizo surgir un sector de clase media muy importante de empresarios, profesionales, trabajadores y empleados públicos, todo promovido por un Gobierno fuerte e interventor, que era integrador del Estado y la sociedad en torno al proyecto común de búsqueda de bienestar, estabilidad económica y promoción del crecimiento. En el cambio de proyecto influyeron de manera determinante las nuevas características del contexto financiero internacional, las propias de sistema político mexicano y la pérdida de fuerza del sustento teórico en el que se fundó la política económica durante más de cuarenta años. Entre las principales razones que hicieron inviable la continuación del modelo de desarrollo de conducción estatal con estabilidad y búsqueda del bienestar destacan las siguientes: el cambio y reestructuración en el sistema y propiedad de las instituciones financieras acreedoras de México1; incremento notable de la deuda a particulares, que se tomaron créditos directamente a través de la banca comercial con el 1 En la primera parte de la década de los setenta ocurrió una notable transformación de la estructura organizativa y de propiedad de las instituciones bancarias y financieras del mundo. Se construyen en esta década las bases del sistema del mercado de valores a nivel internacional, cuestión que se acelera con la inversión de los petrodólares de los países productores de petrolero en los bancos y en fuertes inversiones las bolsas de valores de Londres y Nueva York. 2 sistema financiero internacional, así como la variación al alza de la tasa de interés en los primeros años de los 80´s2; estos cambios abruptos trajeron fallas no conocidas en el sistema de financiamiento del desarrollo y graves presiones al gobierno en el momento de crisis. Otro aspecto que deterioró las posibilidades de continuidad de un modelo de desarrollo económico es la amplia red de corrupción que partía de una concepción patrimonialista de la política, lo cual constituye una clase política con fuerza de acumulación que surge del ejercicio del poder. El servicio público como función de la política queda como parte de la vida de algunos funcionarios, su trabajo responsable se ve deteriorado por la otra forma de concebir la labor pública. Es conocido que éste fenómeno es el origen de la riqueza de muchos políticos que después se hacen inversionistas, empresarios o connotados comerciantes, los que no hacen fortuna se pierden de la memoria pública. Esto genera un grupo en el poder con una ideología que sostiene al Estado como su fuente de poder político y económico. Podemos identificar a un grupo de políticos honestos que aunque lucharon por los principios de la Revolución Mexicana y una política de bienestar y pleno empleo, perdieron la perspectiva internacional del proceso de globalización de la economía y fundaron sus acciones en el nacionalismo de un Estado dominante, que fue soportado por el proteccionismo económico, un mercado exterior favorable y una dotación de crédito internacional que les permitió disponer de recursos para el financiamiento del crecimiento. Estas tres condiciones hicieron subsistir el modelo de incrementos consistentes de la producción con estabilidad de precios y del tipo de cambio, cuando éstas se modifican por el reordenamiento de las regiones y la reestructuración del Estado a nivel de las naciones desarrolladas, se pierden las bases que sustentaron el modelo de crecimiento y avanzan los ideólogos de la economía de mercado. Por otra parte los cambios en el mundo de las reglas del juego, de los términos de intercambio y del control en el sistema financiero internacional, dejaron un contexto 2 En los últimos meses de la presidencia de J. Carter, a partir de la designación de Paul Volcker al frente de la Reserva Federal de los E. U. A. se aplica un programa de ajuste monetario que entre otras cosas eleva las tasas de interés entre 1978 y 1982. 3 altamente vulnerable que limitó la capacidad de negociación del gobierno mexicano. El predominio del interés por el control del poder político impidió que se desarrollara una alternativa política económica, cuando los lineamientos del desarrollo global se encontraban en rápida evolución con enfoques teóricos e ideológicos muy diferentes a los que habrían soportado al gobierno y a la economía mexicana en las tres décadas anteriores a los 70´s. Podemos decir que no hubo capacidad teórica y técnica de los profesionales a cargo de la conducción del país para hacer frente a lo que se aproximaba, un cambio en el aparato conceptual que sería determinante en la conducción de la economía. Por otra parte en el aparato del Estado mexicano ya estaban incorporados profesionales y técnicos preparados en las escuelas que fueron las promotoras del cambio a nivel internacional, muchos de ellos herederos de la “familia revolucionaria”, que pudieron ser parte del grupo en el poder sin que se les cuestionara su proyecto ideológico. En ese momento la tesis del “agotamiento del modelo de sustitución” abrió la puerta a la solución de los “técnicos”, jóvenes egresados de universidades norteamericanas impulsaran la nueva concepción del Estado y de la economía.3 El Fondo Monetario Internacional condiciona el préstamo de apoyo ante la crisis de la deuda de 1982 a la aplicación de un esquema de ajuste muy distante de lo que era el proyecto de desarrollo de la élite dominante en poder del gobierno mexicano. En este contexto encontramos que un grupo aferrado a una ideología de intervención estatal en la economía y dispuesto a no desprenderse de los recursos que controla, es derrotado y desplazado por otro grupo, el de los técnicos, que acepta plenamente la aplicación de la única salida aparente en ese momento, el ajuste macroeconómico bajo las condiciones del sistema financiero internacional. Por las características del sistema político en México, las decisiones estuvieron en manos de los Presidentes de la República y a veces 3 Hubo un cambio notable en el origen de los estudios de postgrado de los funcionarios jóvenes del gobierno de Miguel de la Madrid entre las que destacaban las universidades norteamericanas de Chicago, Yale, Stanford, MTI y Harvard, que sustituyeron a los de los dos gobiernos anteriores en los que predominaban los de la antigua Escuela de Cambridge, la Universidad de París, de la Haya y de Polonia. Ver Baabs, Sara….. 4 desde la constitución del gabinete presidencial a cargo del candidato designado por el propio presidente en turno. En las sucesiones de cada presidente en los años de 1975, 1981, 1987, 1993-94 y 1999, se fue integrando en la composición del equipo presidencial, cada vez más en una orientación perfilada a la ortodoxia económica sobre todo en las posiciones de conducción de la economía. Cuando se han cumplido 25 años de aplicación paulatina y cada vez más dominante de un esquema de economía de mercado, después de haber resistido a tres de las crisis más graves de la historia económica, en la primera década del siglo XXI encontramos un Gobierno disminuido, un Estado disperso en redefinición, un proyecto económico que lleva una dinámica de concentración de riqueza aún más grande que en las décadas anteriores, que hace complicado resolver las necesidades sociales, la pobreza es creciente y abarca a casi el 65 por ciento de la población, el crecimiento es limitado y subordinado a la economía de los Estados Unidos. Pero al fin, después de la aplicación de reformas estructurales y ajustes en ocasiones muy drásticos, encontramos una economía con estabilidad de precios, equilibrio fiscal primario, aunque con crecimiento económico insuficiente para generar el empleo que reclama la población y un desarrollo integral. El período de estudio inicia en 1970 porque es alrededor de este año que se encuentran las primeras manifestaciones de cambio en la sociedad y la economía mexicanas que trastocan el aparato conceptual, político y de gobierno que configuraron al Estado Mexicano que surgió del proceso de la Revolución Mexicana iniciada en 1910. Particularmente se comienza la transformación del modelo económico que había alcanzado la estabilidad de precios y un largo período de crecimiento de la producción y niveles de bienestar que parecían prometedores de un desarrollo razonable y exitoso. Cabe destacar que esto se había logrado en condiciones favorables del mercado internacional y de disponibilidad de financiamiento para el desarrollo, en los veinte años que ocurren de 1950 a 1970 y que se les conoce como la época dorada del 5 capitalismo.4 En los gobiernos más fuertes de otras naciones prevalecía hasta entonces un proyecto de desarrollo sustentado en las ideas keynesianas de la posguerra, que configuraron el modelo promovido para todo el mundo. El propósito era estimular el crecimiento de las economías y de un grupo empresarial suficientemente maduro para entrar en el sistema internacional de comercio y del dinero. Cuando estas condiciones cambian por la crisis de inflación con estancamiento, se trastoca la posibilidad de continuidad del modelo del “Estado de bienestar” que se había establecido con altas tasas de crecimiento y un tipo de cambio estable por veintidós años5. El período de estudio abarca hasta el año de término del sexenio de Vicente Fox, período en el que podemos encontrar en la economía y en la sociedad, las acciones que se pueden identificar como medidas de corte neoliberal en plena operación, aunque aún existen algunos rasgos de injerencia estatal que aún generan polémica, por ser la característica principal en el esquema del modelo anterior. La nueva condición de la economía con el sector exportador como eje del crecimiento y el capital extranjero como soporte del financiamiento, conduce al gobierno a la búsqueda de la estabilidad en los precios con índice de inflación de un dígito, estabilidad en el tipo de cambio y el equilibrio presupuestal, con ello se alcanza un crecimiento notable de las exportaciones que surgen de una industria maquiladora y de manufactura con destino de consumo en la economía de los Estados Unidos. En la parte de la distribución de riqueza la inequidad se hace cada vez mayor, durante esta etapa la concentración de ingresos es cada vez más aguda, aún de la que se tenía en la 4 La etapa en México se identifica como la del Desarrollo Estabilizador de 1954 a 1970, aunque se puede ampliar el inicio desde 1939 año en que las condiciones del mercado mundial, la demanda generada por las guerras y la reconstrucción de las naciones afectadas por la guerra, permiten que el crecimiento sea consistente y una estabilidad política que ayudan a una época coincidente con la etapa de oro del capitalismo, sobre todo cuando las medidas de intervención estatal en la economía son dirigidas a lograr la estabilidad. 5 “El crecimiento económico de 1958 a 1970 fue el más alto que México haya conseguido de manera consecutiva, el crecimiento promedio anual del PIB fue de 6.8 por ciento y el del PIB per cápita fue de 3.4 por ciento real (…) la inflación se ubicó en un promedio de 2.5 por ciento y el tipo de cambio estuvo en 12.50 pesos por dólar desde 1954, se logró un largo período de crecimiento con estabilidad”. Desarrollo estabilizador. Ortiz Mena, Antonio. FCE 1976 México. 6 década de los 80´s.6 Estos rasgos son parte del aparato institucional de un Estado liberal, de una economía de mercado y con el sector financiero globalizado, éste se sustenta ideológicamente en la corriente que propone la retracción del Estado a sus funciones clásicas, que giran sólo en torno a la seguridad, la salud y la educación básica. Su sustento económico es el monetarismo y la teoría de la oferta que sugieren que la única y más eficiente forma de asignar recursos es el mercado.7 CUADRO 1 Evolución de los tipos de pobreza Pobreza, 1992 – 2005 (Porcentajes de población total) Ámbito y tipo de pobreza Alimentaria Capacidades Patrimonial 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 22.4 30.6 53.9 21.3 30.1 52.5 36.9 46.2 68.8 33.9 42.3 64.0 24.1 31.8 53.6 20.0 26.9 50.0 17.4 24.7 47.2 18.2 24.7 47.0 Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en la ENIGH. En el trayecto de evolución del capitalismo entre los años de 1970 y 2006, ocurrieron cambios importantes a nivel mundial, principalmente en la concepción de la participación del gobierno en las actividades productivas, base de lo que será la construcción de un Estado para la economía de mercado. Este fenómeno global fue impulsado por una concepción ideológica liberal sustentada en un replanteamiento de la escuela neoclásica, dentro de la cual se desarrolla la de los cuantitativistas monetarios que impusieron sus ideas que impactaron sobre todo en el carácter y funciones del Estado y fueron avanzando de diferentes formas. En algunas naciones se impusieron en plazos más breves por la fuerza o bien en procesos más lentos pero de mayor aceptación y consenso social. La transformación de la participación del Estado en la economía, de las formas de financiamiento del desarrollo y de la vigencia de las reglas del mercado son de carácter mundial. El indicador de concentración es …. Los autores de la corriente neoclásica como Hayec, Friedman, Arrow, entre otros, postulan el riesgo de la excesiva presencia del estado en el mercado y desde los primeros años de la posguerra promueven el reestablecimiento de la ortodoxia económica. 6 7 7 En México se procesó la instauración de la economía de mercado poco a poco, desde la misma estructura autoritaria del partido de Estado, dentro del cual se encuentran las primeras confrontaciones ideológicas que siempre fueron sometidas por negociación, por imposición o por la fuerza de la determinación del Presidente, de esta manera el propio Estado condujo la transformación de mutuo propio en un proceso de negociación entre los grupos de poder y de cambio desde el ámbito político electoral. Las posiciones de los presidentes, incluso el caso de Miguel de la Madrid, no siempre fueron consistentes con una única posición teórico-ideológica, en razón de que las presiones de diversas partes les obligaban la conducción de la línea política y de política económica. El papel del presidente del México de pacto federal fue de árbitro, López Portillo lo define como “el fiel de la balanza” en la solución de uno de los conflictos entre los integrantes de su gabinete; la última instancia de resolución es el Jefe del Ejecutivo, no siempre en un marco de consecuencia teórica, por ello la economía y la política económica siempre fue un juego de combinaciones eclécticas y muy pragmáticas. Es desde la presidencia de Carlos Salinas de Gortari que se nota la conducción clara desde la presidencia misma, en el marco de una política que responde al impulso de una corriente claramente sustentada en la escuela monetarista y neoclásica.8 Aunque es hasta la presidencia de Ernesto Zedillo cuando se conduce el gobierno y a la economía con base en una línea ideológica que se identifica con la teoría monetaria neoclásica que es sustento de aparato conceptual del neoliberalismo. En el período de Vicente Fox, éste se excluye de la conducción de la economía la deja a cargo de Francisco Gil Díaz,9 Secretario de Hacienda, a veces en combinación con Guillermo Ortiz Martínez, Gobernador del Banco de México; en la orientación no hay duda sobre las pautas de una escuela neoclásica ortodoxa. 8 Córdova, José, Diez lecciones de la reforma económica en México, Revista Nexos febrero de 1991. Francisco Gil Díaz, es egresado de la licenciatura del ITAM y del Doctorado de la Universidad de Chicago. Guillermo Ortiz, es egresado de la Escuela Nacional de Economía, después egresado del Doctorado de la Universidad de Stanfrod, de California. Ambos formados en una posición ortodoxa del monetarismo y cuantitativismo de la escuela neoclásica. 9 8 México ha sufrido una transformación radical en diversos campos de la economía y la política económica que trataremos de delinear en la primera parte de este ensayo. En este periodo la economía y sociedad mexicana han evolucionado y han alcanzado características totalmente nuevas a las que se vieron antes de 1984. Uno de las más relevantes novedades es la concepción del Estado, en especial la forma de su presencia en la economía. Este cambio conlleva modificaciones estructurales, en la forma de financiamiento y en la aplicación de la política económica, en la que destaca la búsqueda de nuevas fuentes de recursos frescos en divisas y la reducción drástica de los gastos de inversión pública y en desarrollo económico. (Ver gráficos 1.2.3.) Gráfica 1. FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMÍA MEXICANA, 1970 – 2005. Fuentes de Financiamiento 100.00 90.00 80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 0.00 X Petrol/ X Tot X Manuf /X Tot X Agro/X Tot Grafico 1. Muestra el cambio estructural de fuente de financiamiento, el agro pierde peso desde los 70s ante la falta de nuevas inversiones. Es notorio como los ingreso por venta de petróleo se vuelven hacia el final de los 80s en una de las principales fuentes de financiamiento. La nueva estrategia de desarrollo privilegia el financiamiento sustentado en el sector exportador donde destacan las manufacturas. 9 GRÁFICO 2. GASTO DEL SECTOR PÚBLICO EN DESARROLLO ECONOMICO, 1970 - 2006 (Como % del Gasto Programable) */ 65.0 52.0 39.0 26.0 13.0 0.0 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 */ Promedio móvil a tres años. Fuente: Elaborado con información de los Informes de Gobierno de 1993 y 2006, y el IV Informe de la situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública. GRÁFICO 3. INVERSIÓN PÚBLICA FEDERAL, 1980 - 2006 (% del PIB) 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Fuente: Ingreso y Gasto Público, varios años, INEGI; y SHCP. 10 Podemos ubicar que es a partir de 1982 con una serie de hechos, como la firma de compromisos con organismos internacionales10 y la realización de reformas constitucionales,11 que marcan las señales del preámbulo del cambio. No se puede decir que es dominante la concepción liberal de mercado sino hasta el año 1994, antes desde 1988 se nota en las variables de presencia del estado como variaron las condiciones, en las que las instituciones del Estado mexicano, incluido el Partido de estado (PRI), con apoyo de entidades y recursos del capital financiero, impulsan una línea de política económica dominante y un aparato conceptual, que trasciende la economía a otros ámbitos de la sociedad. Las nuevas concepciones de la economía de mercado surgen inicialmente en el discurso en una retórica que propone la modernidad, pero la parte dominante de la élite burocrática en el poder se resiste a aplicar las medidas sugeridas sobre todo por organismos internacionales y por algunos economistas influyentes de las Universidades más importantes de los Estados Unidos y del equipo de asesores del gobierno de los EUA12. En esta época se rompen los acuerdos de Breton Woods y surge la transformación liberal de las instituciones internacionales que serán fundamentales para promover el cambio en todos los países. El Estado dominante se mantiene con fuerte intervención en la economía, en la medida que existan recursos que provienen de una balanza comercial favorable y de una política de crédito internacional, cuando estos elementos concurren se facilitó la inversión pública en la economía mexicana. Conforme cambian las condiciones de la economía mundial, al debilitarse las condiciones antes señaladas, se abre la posibilidad 10 Carta de Intención con el Fondo Monetario Internacional, enero de 1983. Arroyo Ortiz, Juan Pablo. Evolución del pensamiento económico en México en el fin del siglo XX. Historia del pensamiento económico en México, p. 333 Coordinado por Romero Sotelo, María Eugenia. Editorial Trillas, México 2005. 11 12 Una vez que los Republicanos llegaron a la presidencia de los EUA con Ronald Reagan, y los Conservadores lo hicieron con Margaret Thatcher se instala como corriente global de pensamiento impulsada por los seguidores del grupo del seminario de Mont Pelerin, promotores de la teoría cuantitativa del dinero, pero también de una transformación del Estado avanzaron primero en los organismos internacionales, después los principales adeptos de estos planteamientos fueron políticos, empresarios y académicos. Consultar www.montpelerin.org . 11 del cambio político y de la correlación de fuerzas del grupo en el poder, la parte de la élite que coincide con la corriente neoclásica y monetarista toma posiciones, con ello se aplican las medidas que se promueven desde el gobierno y las instituciones de Estado y sus nuevas formas conducen a una transformación estructural de gran alcance. En el ámbito de la macroeconomía la posición teórica de la intervención del Estado promotor de la demanda, se va subordinando a la que propone la retórica del “Estado Rector de la Economía” con la disminución del tamaño del gobierno y la eliminación de toda intervención que pudiese alterar las condiciones de mercado. En estos términos se reducen los subsidios primero a la producción que se otorgaban a través de los precios de bienes y servicios públicos, luego se eliminan los apoyos al consumo de bienes básicos, con la reducción de las políticas de transferencias del erario público a sectores o grupos amplios de la población. Un aspecto que limita el tamaño del Estado en estas nuevas condiciones políticas es la venta de las empresas monopólicas estatales, es el caso de Teléfonos de México, las líneas aéreas, Ferrocarriles de México y la fabricas de acero como Altos Hornos de México y la participación en HyLSA, entre otras; el argumento es la reducción del déficit gubernamental y la eficiencia y reorganización de estos servicios al público. En este contexto un hecho relevante es la ruptura del pacto social federal que se tenía entre las fuerzas económicas y sociales más importantes y los grupos regionales y sectoriales corporativizados, conducidas siempre por el Estado – Gobierno representado en la cúpula por el Presidente de la República. Este quiebre ocurre en el momento en el que el grupo de empresarios sindicado en la COPARMEX,13 se confronta sistemáticamente a las disposiciones del Poder Ejecutivo. Estas confrontaciones que se registran con el inicio del gobierno14 de Luís Echeverría en 1970 dan a entender quienes 13 La Confederación Patronal Mexicana, (COPARMEX), es un sindicato de empresarios que surge en 193? De manera autónoma como contraparte de los sindicatos obreros y de empleados de industria en el marco de las organizaciones corporativas que organiza el Estado para integrar el control de la sociedad en el contexto del Pacto Social. 14 Referencia a los conflictos con la Cámara Americana de Comercio y el Embajador de los EUA sobre el intento de modificar la Ley de Inversiones Extranjeras y contra la COPARMEX por la Reforma Fiscal que se intenta aplicar pero nunca se logra. Medina Peña, Luís, El Estado … 12 son los promotores de este planteamiento modernizante contra la presencia de un Estado dominante en la economía, son los empresarios más fuertes los que inician la contraposición al gobierno y reclaman la reorientación de la política económica. Poco a poco rompen con los grupos promotores del Estado fuerte y alientan, incluso financian, a los grupos que presentarán la alternativa de cambio estructural liberal. La transición a las nuevas concepciones de organización del Estado y de la economía ocupa algunos años en los que paulatinamente se instala el nuevo aparato conceptual, pero al mismo tiempo se inicia la destrucción o transformación de instituciones que se habían constituido para una sociedad y una economía con fuerte orientación keynesiana, por una plenamente liberal y neoclásica. De los hechos que marcan esta transición se pueden enumerar como los más importantes los siguientes: a. La reestructuración de la banca en un proceso que inicia desde 1980 y continúa hasta 2001; un trayecto que va desde la concentración bancaria e integración de la banca múltiple, la estatización, los rescates, la autonomía del Banco de México hasta la entrada del capital extranjero a la banca en México. Destaca la definición del Banco de México (Central) como institución autónoma que la ley le otorga como principal propósito, la conducción de la política monetaria, el mantener la estabilidad de los precios y del tipo de cambio. b. Una concepción diferente en el financiamiento del crecimiento, deuda pública por valores de renta fija y variable. Desde la instalación de un mercado de valores de empresas, bonos y papeles de deuda, la construcción de facto de la banca paralela con una amplia red de casas de bolsa, hasta el establecimiento formal del mercado de valores con la Bolsa Mexicana de Valores, vinculado a la red internacional del sistema financiero. En este proceso, es fundamental la transformación hacia la desaparición de la Banca de Desarrollo y Fomento estatal. c. La apertura económica se instrumenta primero con la aceptación de los términos del GATT y el ingreso abrupto con una baja de aranceles muy 13 importante, a lo que posteriormente sería la Organización Mundial del Comercio, después se sigue con la firma de diversos tratados de libre comercio, entre los cuales el más importante por su dimensión económica y política es el TLCAN. Después de varios años de retórica neoliberal y de aplicación consistente de medidas con ese fundamento, cristalizados en la firma en diciembre de 1993 del Tratado de Libre Comercio con Norteamérica que tiene vigencia desde enero de 1994. Su contenido es sustanciado con el compromiso político como acuerdo entre las tres naciones firmantes de la aplicación de las reglas básicas del Consenso de Washington, como culminación del la primera etapa con las reformas estructurales de primera generación. d. El surgimiento de nuevas instituciones reguladoras y redefinición de las existentes, destacan el Banco Central autónomo, la Comisión Federal de Competencia, la Comisión Federal de Telecomunicaciones. Va aparejada con esto la transformación de otras instituciones que deberán servir para regular y fomentar el proceso de mercado en la economía. En el primer lustro del siglo XXI ya predomina un discurso y la aplicación de políticas en las que se propone alcanzar la estabilidad económica, el equilibrio fiscal y las garantías para la inversión extranjera. En éste lapso el gobierno ha buscado la menor presencia posible en el ámbito económico, la menor ingerencia en el mercado, la reducción de su déficit presupuestal, al tiempo de promover las mayores garantías para la libre operación de las corporaciones y empresas para que logren su propósito de acumular los mayores beneficios. En este sentido las primeras acciones son la integración a una economía globalizada, abierta plenamente sin restricción alguna, con libre flujo de capitales del exterior para el financiamiento de la actividad económica y con el movimiento de mercancías para crear mercados regionales. Las expresiones retóricas encuentran sus fundamentos en la teoría de la microeconomía neoclásica, del libre mercado y de la crítica a la presencia del Gobierno en actividades que regulen el mercado, en las 14 acciones que determinen o alteren los precios y en cualquier ingerencia que influya en las condiciones de aquellos que tienen a su cargo la oferta de bienes y servicios.15 El cambio se ha consolidado en el periodo de 1996 a 2000, modificó al Estado que desde la década de los cuarenta era promotor del desarrollo económico, pero que en los setenta se radicalizó como el agente económico fundamental, intervencionista, promovía la protección económica, controlaba los precios, era el principal empleador en la producción y en los servicios, responsable fundamental de la inversión y el desarrollo, promotor del crédito interno y garante de la deuda externa, finalmente conductor de la política monetaria, con tasas de interés bajas, del control oficial de precios y del tipo de cambio fijo. Este cambio que trastocó el régimen anterior y construyó una nueva sociedad y economía de libre mercado, generó una polémica soterrada, un aparente monólogo que tiene interlocutores ocultos, o externos, a veces nunca se sabe con quién se discute, pero se afirman elementos de un discurso que finalmente en los hechos consolida o trasforma el papel del Estado en la economía. Las acciones del cambio ocurren a través de la sustitución de políticos en posiciones claves, hasta llegar a la presidencia de la República, posición desde la cual se procede al cambio con mayor fuerza y rapidez. En este tránsito se pueden localizar los temas más relevantes en las definiciones de la política económica del presidente en turno. Desde la presidencia de Carlos Salinas se reconoce un estilo de gobierno que permitirá el avance del modelo económico que imponen los profesionales tecnócratas que serán su círculo de confianza, todos ellos con una orientación común en torno a las reformas que se deben aplicar a la economía y al Estado.16 15 Plan Nacional de Desarrollo 2001, Presidencia de la República. Gobierno Federal Centeno, Miguel Ángel. 1994. Democracy within reason: Technocratic revolution in México. Pennsylvania, Pennsylvania State University. 16 15 Razones y elementos políticos del proceso de cambio Las expresiones de confrontación entre los sectores sociales y económicos ocurridos en el último tercio de la década de los sesenta y en toda la de los setenta17, se acentúan con el desacuerdo de los grupos empresariales que tienen mayor vínculo con el sector externo18, con el gobierno que representa al poder de la burocracia del partido de estado (PRI) que en la década de los 70´s, aún domina la política y el gobierno en la sociedad mexicana. Estos desacuerdos son el comienzo de la ruptura del pacto nacional entre sectores sociales y económicos que fue la base de la estabilidad política desde 1938 hasta el inicio del régimen de Luís Echeverría, época en la cual se encuentran evidencias primero de los debates y después de la ruptura del pacto social en el Estado Mexicano.19 El pacto nacional se estableció en el trayecto de la construcción de instituciones políticas, económicas y sociales que dieron lugar a un Estado corporativo que fue el conductor y principal agente de desarrollo económico y social durante cinco décadas. Los momentos claves se registran desde el surgimiento y posteriores transformaciones del partido de estado, desde los acuerdos que sostuvo Álvaro Obregón, cuando es reconocido por el gobierno de los Estados Unidos y firma los Tratados de Bucareli. Posteriormente el acuerdo con los diversos líderes y caciques regionales se logra constituir en 1929 el Partido de la Revolución Mexicana (Plutarco Elías Calles), redefinido después como Partido Nacional Revolucionario en 1938 (Lázaro Cárdenas) y en 1947 cuando se convierte en Revolucionario Institucional (Miguel Alemán). En este 17 Se refiere a los movimientos sociales que confrontan a los sectores medios contra el gobierno y que finalmente fueron reprimidos, como los Médicos por mejores condiciones profesionales y laborales en 1966; los Estudiantes por libertades democráticas 1968; el Partido Comunista de 1965 a 1972 por el registro y reconocimiento como partido político legal; los Estudiantes por el respeto a la Autonomía y por mejores condiciones sociales en 1971; el movimiento sindical independiente encabezado por Rafael Galván del Sindicato de Electricistas (SUTERM). 18 Las empresas que se dedican a la exportación, a la maquila o son de capital extranjero radicados en México. 19 La intención de modificar la Ley de Inversiones Extranjeras y la Reforma Fiscal, muestran dos momentos de diferencia del Gobierno con organizaciones empresariales. La primera lleva a la confrontación con la Cámara Americana de Comercio y la segunda con la COPARMEX. 16 último hecho se consolida el pacto nacional federal que regirá durante las tres décadas siguientes en un proceso que crecerá en su integración por corporaciones que son representantes de diversos sectores o partes de los mismos. En el partido oficial (PRI) concurrían las organizaciones campesinas a través de la CNC, las obreras a través de la CTM y de la CROC, los profesionistas, comerciantes, empleados a través organizaciones populares que se agrupan en la CNOP. Los empresarios militaban en la CNOP, aunque su relación con el gobierno se daba a través de las cámaras (corporaciones) de organizaciones empresariales, como la CONCAMIN, CANACINTRA, CONCANACO, que se constituían por ley como órganos de consulta ante el Gobierno Federal. El auge económico promovido por el Estado corporativo a través del pacto, ocurre en las décadas de los cincuenta y sesenta bajo las presidencias de Adolfo Ruiz Cortines, de Adolfo López Mateos y de los primeros cinco años del sexenio de Gustavo Díaz Ordaz. Posteriormente ocurre el declive y época de confrontación por los desacuerdos entre sectores desde el final de la presidencia de Díaz Ordaz, la de Luís Echeverría hasta la de José López Portilllo. En estos años de crisis los temas de la Reforma Política, las relaciones con Cuba, de la Reforma Fiscal, la Ley de inversiones extranjeras, el papel económico del Estado, el uso del petróleo, entre otros, eran los aspectos que generaban mayor tensión y provocaba debates que finalmente resolvía el Presidente de la República. La situación en ese momento era soportada por la fortaleza económica del Estado con recursos petroleros, en un contexto mundial en el que la legitimidad se trataba de conseguir con el Tercer Mundo y con el bloque de países no alineados liderados por la India. Un aspecto relevante era el inicio de la confrontación en el medio oriente, lucha por el control de las reservas petroleras mundiales, cuestión que subordinó a los demás conflictos y marcó pautas para las definiciones políticas de una nueva era de dominio del grupo de los 7 países más poderosos. Un antecedente del estilo y forma de conducción política y de solución de la confrontación de posiciones, se encuentra en la discusión de la reforma Fiscal, al 17 principio en 1964 cuando se discute el tema el Secretario de Hacienda encargó a dos grupos técnicos el proyecto: uno de economistas encabezado por Víctor Urquidi que velaba por una reforma que fortaleciera al Estado y tuviera efectos distribuidores y otro por abogados que procuraban por los intereses de los empresarios. Esta diferencia vuelve a ser discutida con la reforma fiscal que se propone un sexenio más adelante en la presidencia de Luís Echeverría en 1972, en un contexto de mayor confrontación, por tanto, no se resuelve nada y se pospone la reforma. No hay reforma fiscal hasta que se aprueba en 1981 la inclusión del Impuesto al Valor Agregado y se abroga la Ley del impuesto a los ingresos mercantiles, se logra por ser urgente la ampliación de los recursos públicos y existe una recomendación internacional de utilizar los impuestos indirectos, con ello no se afecta los intereses directos de los empresarios. Los treinta años de estabilidad política ocurridos entre 1940 y 1970, aunados a un período favorable en el contexto internacional, por disponibilidad de financiamiento e ingresos adecuados en el comercio exterior, sirvieron para promover el desarrollo económico y adoptar una versión nacional del “Estado Benefactor” que campeaba en todo el mundo occidental. Esto ocurre después de la segunda guerra mundial, época en la que fue predominante la conducción de la economía por el Estado con base en el predominio de las ideas Keynesianas de promover el crecimiento desde el impulso de la demanda, del ahorro interno y la inversión, en una economía protegida que favoreció la integración del mercado nacional. El propósito central fue buscar el pleno empleo. El mundo occidental se debatía en el marco de la controversia de la guerra fría, el estado socialista, contra estado capitalista desarrollista y del bienestar social. Un tema relevante en ésta época fue el análisis y estrategia de desarrollo para las naciones en vías de desarrollo y su dependencia y subordinación a los Estados dominantes, fuesen estos los capitalistas occidentales o los socialistas orientales. En tanto que el gobierno mexicano marcaba su discurso y su acción con fundamento en ideas como ésta que expresa Luís Echeverría en su primer informe presidencial, “en forma deliberada estamos preparando nuestros recursos humanos y condicionando la estructura 18 productiva del país, para responder a las necesidades sociales del desarrollo compartido y equilibrado”.20 Las principales instituciones de gestión política de la época del desarrollismo y de búsqueda de pleno empleo con estabilidad y crecimiento, fueron la Presidencia de la República, su gabinete de gobierno y el Partido Revolucionario Institucional. En torno a éstas se integraron las organizaciones corporativas, que como eran parte del poder legítimo y de consulta obligada por su papel de representantes de todos los sectores económicos y sociales, que se integraban en el aparato de gestión política y económica que tuvo como conductor principal al Presidente en turno. La autoridad presidencial fue ampliamente reconocida y se le cumplió con lealtad por políticos y ciudadanos, el ejército y la armada se sometían a esa estructura y a la iglesia se le respetaba pero se le mantenía a distancia de la política. La lógica del sostenimiento de la lealtad y sumisión era porque se compensaban de período en período cada tres años los escaños en el congreso, las presidencias municipales y a veces las posiciones en el gabinete presidencial. La última etapa de éste período de estabilidad económica se identifica claramente con un período de crecimiento del producto interno, pero con la ruptura de la estabilidad cambiaría que se había sostenido en el histórico de 12.50 pesos por dólar hasta el año 1976, como resultado del proceso de cuatro años de inflación que alteró la paridad cambiaria, desde 1973 las tasas de incremento de los precios fluctúan entre el 12 y 20 por ciento. Esto ocurrió a partir de la sobrevaluación del peso, de la especulación y escasez de algunos productos de consumo, la reducción de la demanda de los productos mexicanos de exportación con deterioro de precios, básicamente del sector primario; y especulación que generó pérdida en los términos de intercambio que condujo a una inestabilidad de precios y posteriormente a un ambiente de inquietud social. 20 Echeverría Álvarez, Luís. Primer Informe de Gobierno, 1º de septiembre de 1971. 19 En el verano 1976 para enfrentar la solución de la crisis cambiaria, el gobierno mexicano recibió a la primera misión del Fondo Monetario Internacional, con la cual se acordó un préstamo y el acuerdo de un período de facilidades ampliadas para lograr la estabilidad del tipo de cambio. Por parte de México el Secretario de Hacienda, Mario Ramón Beteta y el Director del Banco de México, Ernesto Fernández Hurtado, aceptan aplicar el primer programa de ajuste con reducciones al gasto público y búsqueda de nuevos ingresos en divisas de la explotación y exportación del petróleo, a partir de lo cual la base del comercio internacional sería una agresiva acción exportadora de petróleo. Desde la firma de éste acuerdo hasta 1983 se vivió un auge del mercado petrolero, por lo que se tuvieron altos ingresos; pero paralelamente se endeudó a la economía mexicana en forma nunca vista, por las facilidades que ofreció la banca internacional a empresas y al gobierno. La deuda pública externa llegó hacia 1983 a 63,468 millones de dólares. (ver cuadro) Deuda Externa de México, 1971 – 1985 (Millones de dólares) Total Sector Público Sector Privado Privado/total (porcentaje) 1971 6,641 4,564 2,095 31.5 1972 7,696 5,064 2,632 34.2 1973 10,253 7,071 3,182 31.3 1974 14,524 9,975 4,549 31.3 1975 20,094 14,449 5,645 28.1 Total Sector Público Sector Privado Privado/total (porcentaje) 1976 25,894 19,600 6,294 24.3 1977 29,338 22,912 6,426 21.9 1978 33,416 26,264 7,152 21.4 1979 40,257 29,757 10,500 26.1 1980 50,713 33,813 16,900 33.3 Total Sector Público Sector Privado Privado/total (porcentaje) 1981 74,861 52,961 22,900 29.3 1982 84,874 58,874 26,000 30.6 1983 92,575 63,468 29,107 30.6 1984 94,218 75,718 18,500 19.6 1985 94,407 75,907 18,500 19.6 Fuente: Roberto Gutiérrez, “El Endeudamiento externo del sector privado de México”, Comercio Exterior, Vol. 36, núm.4. México, abril de 1986. p.338. citado en “Lecciones de la Deuda Externa de México de 1973 a 1997” Rosario Green FCE. Cuadro II.14 p. 78 20 Después del incremento de la deuda externa, que se debió a la expansión económica y al otorgamiento de deuda a empresas, con la baja en los precios del petróleo y la drástica reducción de ingreso en divisas se desató en 1982 la crisis de cancelación de pagos. Esta situación condujo entre 1983 y 1986 a la firma de una serie de Cartas de Intención con el FMI y las respectivas visitas de misiones de sus expertos en 1984 y 1986, la deuda se incrementa más del 40% al integrarse al adeudo público la deuda privada, sobre todo porque se firmó y ejecutó el compromiso de los pagos puntuales a los acreedores internacionales, la aplicación de un programa de ajuste más estricto que buscaría reducir el déficit fiscal, estabilizar los salarios, incrementar los ingresos petroleros aumentando la plataforma de exportación, el propósito era reducir la presión inflacionaria, aunque en realidad éste fue el lapso en el que la economía mexicana tuvo mayor inestabilidad en precios y tipo de cambio. La década de los 70´s reestructura el mundo Entre 1971 y 1978 con la presencia de una recesión aguda. En Estados Unidos se reporta un proceso de estancamiento con inflación y las naciones Europeas reclaman la revisión de los acuerdos de Bretton Woods con acciones que denotan una confrontación en el ámbito financiero que generó una crisis de cambios en el mundo desarrollado. La conclusión significó al final un ajuste entre regiones económicas, con alza de precios de los productos manufacturados y de los insumos industriales y un cambio de estructura del sistema financiero internacional. Hacia finales de la década el gobierno de Estados Unidos (Presidente J. Carter) aplica una serie de medidas de ajuste entre las que destacan las privatizaciones y el recorte presupuestal, con el propósito de reducir el déficit y soportar las presiones de devaluación y da pautas para una política monetaria fuertemente restrictiva, que afecta a todos los países deudores. En México, el impacto exterior de la política monetaria resulta contradictoria con la política adoptada en el interior, el control de precios y de salarios, y el gasto deficitario desordenaron la estabilidad lograda en los años anteriores y obligó para a los ajustes antes mencionados. 21 A pesar de las medidas de ajuste para enfrentar el estancamiento con inflación entre 1970 y 1978, la recesión de los Estados Unidos se expande como un fenómeno internacional. Después de muchos años de estabilidad cambiaria el dólar norteamericano sufre presiones sobre todo de las economías europeas. El mercado mundial se restringe, al ocurrir el embargo petrolero de la OPEP que provoca un alza en el precio del petróleo, que complica el estado de las finanzas públicas de los países no petroleros y genera un incremento de precios por el exceso de circulación de dólares americanos con una limitada productividad y un alto déficit fiscal. Ante las dificultades fiscales y financieras surgen con fuerza los planteamientos de ajuste presupuestal de los gobiernos y las críticas por la fuerte su injerencia en la economía. Las ideas liberales habían prevalecido en el ámbito del comercio exterior, no obstante en la política económica hacía el mercado interno, prevalecía una presencia fuerte del Estado en la economía expresado en fuertes déficit en las finanzas públicas de las naciones más desarrolladas, a excepción de Japón y Alemania que disponían de un superávit importante en sus finanzas públicas. El momento de la crisis de estancamiento con inflación de los años setentas, fue marcado por sucesos internacionales que son expresión de un ajuste estructural mundial en el que se redefine el papel del Estado, se retorna a la definición clásica de gobierno liberal21 y se inicia el reestablecimiento del mercado como principal asignador de recursos. Algunos de éstos sucesos se expresan en el ámbito monetario, la crisis de dólar y su ajuste respecto a las monedas europeas conduce a la reintegración del Sistema Monetario Europeo para hacer frente a la redefinición de la economía de los Estados Unidos. Este cambio en la estructura financiera mundial se acelera por la concentración de los “petrodólares” y su reubicación al depositarlos en bancos occidentales por las empresas comerciantes de petróleo y las naciones exportadoras de petróleo; fundamentalmente los depositan en bancos que tienen sus sedes centrales en 21 El gobierno del Presidente J. Carter, aplica las primeras medidas de ajuste fiscal y de privatización de empresas públicas, con el interés de reducir el déficit presupuestal, se imponen las medidas de los teóricos de la oferta y de la escuela monetarista que propician desde tiempo atrás el cambio de referentes teóricos. 22 Nueva York y Londres; este es el contexto en el que al final de la década, por la presión del sector financiero, James Carter acepta aplicar medidas de ajuste y designa a Paul Volcker al frente de la Reserva Federal de los Estados Unidos. Con esta designación se entrega a monetaristas el control de la política monetaria, que promueve un cambio agresivo y radical con una alza de tasas de interés que llegan a cerca del 20% en 1984. En esa misma secuencia y en forma paralela tenemos en 1971 la guerra de los seis días, la expansión militar Israelí en el medio oriente, el embargo petrolero, los enfrentamientos entre países del medio oriente Irak vs. Irán. En Sudamérica ocurre el golpe de Estado al Gobierno de Salvador Allende, que abre el espacio para que el Gobierno de los EUA instale al dictador A. Pinochet y con él, la escuela monetarista de Chicago aplica por primera vez un experimento de instrumentación ortodoxa de sus ideas en la economía Chilena después del golpe de estado ocurrido en septiembre de 1973. Mientras otros países de Sudamérica se debatían en la inestabilidad con la conducción de dictaduras militares. Como parte del contexto internacional habrá que contemplar otro elemento fundamental, el proceso de cambio que ocurrió en China desde 1978 hasta 1990, en el que se instrumenta una forma de afrontar la globalización y las medidas que dominan el mundo del comercio y la economía. El gobierno chino encuentra la forma de enfrentar las necesidades de desarrollo económico y social a las circunstancias que ocurren en el mundo con el que necesariamente tienen que competir y ser complementarios. Con las muestras de poder de expansión del comercio y de innovación tecnológica, al tiempo de la incorporación de grandes masas de población a la vida productiva, diseñan los chinos una forma creativa y exitosa de aplicar las ideas neoliberales sin perder la fuerza del Estado, que conducirá las relaciones con corporaciones, con las economías más importantes y con el mercado mundial, generando un peculiar y propio sistema financiero con control del Estado, pero con la apertura a los capitales privados. Parte relevante del cambio es la reintegración de Hong Kong a China continental con reglas de convivencia con los capitales financieros internacionales que ahí tienen su sede. En 23 el proceso China se convertirá en un competidor de México en el mercado mundial y en la atracción de capitales de inversión directa y bursátil. Es importante también tomar en cuenta el desarrollo de las naciones del norte de Europa que constituyen el grupo de los pequeños de la Unión Europea, en conjunto han desarrollado una política que ha permitido a estos países ser parte de la globalización sin someterse al proceso de exacción de capitales y valores por el grupo dominante del sistema financiero internacional. Ambas, China y los pequeños de la UE pueden ser ejemplo y objeto de comparación de cómo entraron a la misma dinámica, pero con mucho mejores resultados económicos y sociales.22 Destacan los principios de la cooperación en el contexto de la competencia, con la presencia de un Estado sui géneris con fuerte ingerencia de y en las principales empresas del presencia global. Los resultados son exitosos fuera de los cánones impuestos por el Fondo Monetario Internacional, sobre todo en el ámbito de la distribución más equitativa de los ingresos en la sociedad. Al ver las variables de inflación y tipo de cambio se puede observar cómo fue el impacto de este contexto internacional en la economía mexicana. INFLACIÓN Y TIPO DE CAMBIO, 1970 -1990 Pesos x dólar Var. Anual 2.80 160 2.40 140 120 2.00 100 1.60 80 1.20 60 0.80 40 0.40 20 0.00 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 Tipo de cambio 1982 1984 1986 1988 1990 Inflación */ */ Eje Secundario. Fuente: Banco de México 22 Harvey, David. 2005. Brief History of Neoliberalism. Oxford Press University. 24 Los cambios en el poder, como reflejo del ajuste. El proceso que reestructura al sistema financiero, al tiempo que concentra los recursos del mercado petrolero, para establecer nuevos flujos de capitales y mercancías, también tiene efectos en la reconversión del proceso productivo en una dinámica internacional de división del trabajo y que cambia las reglas del mercado laboral, promueve también un cambio en la forma y el dominio de la clase en el poder. La globalización ha cambiado el poder de la propiedad de las plantas industriales, transformándolas predominantemente en propiedades por acciones, los recursos de inversión para el desarrollo y crecimiento de la empresas es ahora a través de bonos de fondos de inversión y de manejo de los paquetes de acciones de grandes corporativos de la industria y del comercio, pero sobre todo de las empresas que se dedican a las innovaciones de la tecnología en el manejo de la información y de los nuevos medios de comunicación. Los poseedores de paquetes (stocks) de acciones pueden tener una versatilidad tal que de un momento a otro se desprenden de una empresa para hacerse de otra o de otras, en operaciones que pueden significar ganancias de millones de dólares. La especulación con las variaciones en el mercado de dinero, las alzas o bajas en el valor relativo del dinero, los movimientos furtivos de mercado a mercado sin límite de horario o de distancia, en diversas naciones cuyas capitales son las sedes de los centros de negociación de acciones en las Bolsas de Valores, se convierte en la dinámica de la época. Muchos de los antiguos propietarios transforman su propiedad al refinanciar sus empresas con paquetes de acciones que hacen circular en un mercado que poco a poco se internacionaliza ayudado por los avances en las tecnologías de la información y la comunicación. En la nueva clase en el poder figuran además de los antiguos propietarios “reciclados”, los gerentes y administradores (CEO´s) a los que se les paga por sus servicios en paquetes de acciones de las empresas. Los fondos financieros agrupan a miles de pequeños propietarios que no figuran pero reciben parte de las ganancias. Los Fondos de Pensiones son claro ejemplo de la despersonalización de 25 estos nuevos propietarios. También se integran a ésta nueva clase algunos corredores de bolsa que con el conocimiento de los movimientos del mercado se hacen propietarios de paquetes de acciones que compran en tiempos de crisis muy baratas, y realizan en momentos de auge.23 Una de las fuentes de activos más importantes, puestos en circulación en el mercado en ese momento, fueron los resultados de la privatización de empresas y activos del Estado que desde finales de la década de los setenta en EUA y en GB se ofrecieron como paquetes de acciones al mejor postor. En México este proceso ocurre hasta 1984, pero con mayor fuerza desde 1990. En muchos casos los monopolios estatales pasaron a ser grandes monopolios privados. Dos casos que sobresalen son la privatización de Teléfonos de México en 1992 y el proceso de transformación de todo el sistema bancario mexicano entre 1982 y 1999. Tanto en Estados Unidos como en Inglaterra, en los primeros años de los ochenta, ocurrieron las primeras ventas hasta retirar a los gobiernos como propietarios del mercado en forma definitiva. Este proceso fue recomendado por el FMI para todos los países que pedían apoyo para superar problemas de crisis financieras. Tuvo mayor incidencia después de las dificultades en las que se metieron todos los países deudores en la llamada crisis de la deuda externa de principios de los ochenta. La política monetaria de los Estados Unidos los comprometió en muy pocos años en una situación que los obligó a todos los deudores a reestructurar la deuda. Las condiciones de cambio necesarias para que ocurriera esta reestructuración de la clase en el poder fue el avance sobre cuatro aspectos importantes que poco a poco dieron las condiciones para hacer concurrir a una mayor concentración de riqueza y de control de actividades económicas. Estos cuatro elementos que se procesaron de diferente manera cada uno desde la década de los 70´s, en forma gradual y con diversas formas políticas en las distintas regiones del mundo, llegaron a constituir en 1990 el 23 México existe el caso famoso de Carlos Slim Helú que de ser un empresario modesto, en estos 36 años se ha convertido en uno de los poseedores más importantes de acciones de las más diversas empresas, a tal grado que se le conoce como uno de los hombres más ricos del mundo. 26 conjunto de medidas de política económica en el discurso conocido consenso de Washington.24 El primer elemento fue “el cambio a una más abierta e internacionalizada operación del sistema financiero, que se inició en los 70´s y fue extraordinariamente acelerada en los 90´s. En México se preparan las condiciones después de la estatización de la banca en 1983, al surgir el mercado de valores como una alternativa de ahorro y de financiamiento de las empresas. Tanto la inversión extranjera directa como la inversión bursátil en portafolios crecieron rápidamente en todo el mundo capitalista. Pero su evolución fue irregular dependiendo del clima de negocios y de la oposición que tuvieron en cada país. Los mercados financieros tuvieron una época de rápida modernización e innovación además de un ambiente de desregulación internacional. No solo se convirtieron en importantes instrumentos de coordinación, sino también significaron en la economías el cómo proveer y concentrar su bienestar, así como el mecanismo de privilegio para la restauración de la clase en el poder”25. La primera etapa de la internacionalización fue la expansión de la deuda externa de los países demandantes de liquidez, los deudores que dispusieron de recursos frescos pero con nuevas reglas, los acreedores otorgaron préstamos con facilidad pero con tasas de mercado variables y de plazos cortos. Las renegociaciones siempre implicaron el incremento del principal con los intereses no pagados. Así la crisis de deuda de principios de los 80´s, se gestó con la alta liquidez de los 70´s, pero se agravó con las modificaciones de la política monetaria de EUA al instrumentar P. Volcker una política restrictiva desde la Reserva Federal, con el alza de tasas de interés más rápida, en un plazo muy corto entre 1979 y 1982. En México el proceso de internacionalización del sistema financiero ocurre en tres fases, los cortes de este proceso se pueden ubicar en 1982, en 1987 y en 1995. En el primer período entre 1975 y 1982 se incrementa muy rápido el endeudamiento público 24 25 Williamson , A history do the Washington Consensus. Pág Internet, . Harvey, David. A Brief History of Neoliberalism, Oxford University Press, 2005. 27 y privado hasta llegar a la crisis de la deuda que se acompaña de la quiebra de casi todo el sistema bancario. En este fenómeno participan también los bancos comerciales privados tal como era la regla del momento, plazos cortos y a tasa variables. El sistema bancario se transformó de una red amplia de bancos regionales con fuertes vínculos con grupos locales, a un sistema concentrado que pasó de 234 bancos a 24 y luego a 14, en los que BANCOMER y BANAMEX concentraban el 47% de los activos bancarios. La concentración se propicia por las modificaciones legales que permiten integrar la banca múltiple, que son el antecedente de una banca eficiente y fuertemente ligada al sistema de crédito que conducía el Banco de México para el estímulo al crecimiento económico. La conclusión de esta fase es la estatización de la banca comercial que antes era plenamente compatible con un modelo de desarrollo con fuerte conducción del Estado, lo que también le llevó a la acumulación de una deuda externa muy importante26, que al sumarla con la que las empresas habían adoptado directamente armaba un cuadro nacional de insolvencia con el capital financiero internacional que hubiese llevado a un esquema de quiebra que hacía peligrar más a los acreedores que a los deudores. La segunda fase se inicia en 1982 con la negociación con el Fondo Monetario Internacional, resultante de su necesaria intervención por efectos de la crisis de pagos de la deuda externa. La adopción de un amplio plan de ajuste27 que incluye el inicio de la apertura económica, el principio del retiro de Estado de la Economía con el proceso de privatización y el de estabilización de las finanzas públicas; esto se hace con base en los planteamientos que establece el FMI para resolver la crisis internacional de la deuda, además, éste organismo conduce al gobierno mexicano a asumir toda la deuda del sector privado mexicano con el exterior. Más adelante en 1986, México será el primer país que 26 Ver cuadro Deuda Externa, pág. 18 de este ensayo. Ver Carta de Intención de 1983, cuya discusión data desde julio de 1982, del Gobierno Mexicano con el Fondo Monetario Internacional. 27 28 se acoge en ese momento el Plan Baker28 y aplica el Pacto de Aliento y Crecimiento, esquema de ajuste macroeconómico a partir de una renegociación y aceptación del compromiso de no dejare de pagar la deuda. Este ajuste en la política económica se expresa en el cambio que ordena Miguel de la Madrid en la Secretaría de Hacienda, designa a Gustavo Petriccioli en lugar de Jesús Silva Herzog Flores. Este proceso ocurre a los largo de quince años y se pueden seguir los pasos en los puntos que se establecen en el memorando de entendimiento de la crisis de 1976 y en los textos de las cartas de intención de 1983, 1984 y 1987. La crisis de la deuda es integral por eso el estado asume el pago y reestructuración de la deuda, (FICORCA 1983-198629) tanto de las empresas, la banca comercial y la del gobierno y sus empresas públicas y la negociación es con un grupo amplio de banqueros tanto de los Estados Unidos como de Europa. Primero con el apoyo logrado por el plan Baker en 1984 y luego con la negociación y reestructuración de la deuda del Plan Brady 1987, con un esquema aceptado por el Congreso de los Estados Unidos, dan las pautas del compromisos de pago de servicio y principal de una deuda a un sistema internacionalizado que creció de 1971 a 1985 de 6,641 mmd a 94,407 mmd. En esta última reestructura se construye el programa de ajuste y reformas estructurales que se han aplicado en México desde 1982 y que más tarde se reconocerá como el paquete de las diez medidas del “Consenso de Washington” que los organismos recomiendan en todo el mundo en el momento de la renegociación de la deuda que al inicio de la década significaba la gran crisis internacional de la deuda. Esta segunda fase se integra de dos partes: la primera, después de la estatización y fortalecimiento del mercado de valores ocurrida entre 1982 y 1987, se abren las operaciones de mercado abierto de la Bolsa Mexicana de Valores, surgen las Casas de 28 Gustavo Petriccioli había sustituido hacía algunas semanas a Jesús Silva Herzog en la Secretaría de Hacienda. 29 El Fideicomiso para la Conversión de Compromisos de deuda anteriores a la crisis, (FICORCA) les reestructura a los empresarios deudores una deuda que tenían en dólares por una deuda en pesos y con un tipo de cambio preferencial. Este organismo lo conduce el Dr. Ernesto Zedillo Ponce de León. 29 Bolsa, el gobierno mexicano promueve la llamada banca paralela entregando a las casas de bolsa la emisión de certificados de la tesorería federal (CETES) para su colocación en el mercado, después en la otra parte en 1989, el gobierno da facilidades a las casas de bolsa para la colocación de los TESOBONOS, bonos con protección de riesgo cambiario que atrajo mucha inversión de extranjeros y nacionales, estos son la semilla de la crisis de 1994. En este período se da la primera venta de los bancos estatizados a un grupo de inversionistas mexicanos; posteriormente con la crisis de 1994 ocurre una vez más otra quiebra de los bancos y la consecuente intervención del Estado para hacer el segundo rescate, esto es provocado por la fuga de capitales de diciembre de 1994 y la crisis de la deuda por la emisión de los TESOBONOS (crisis del efecto Tequila), de este salvamento de la banca ya privatizada se hace cargo el FOBAPROA. La conducción de la internacionalización del sistema financiero y del mercado de valores fue encabezada por Estados Unidos y por Inglaterra,30 aunque Japón y Alemania siguieron de cerca el proceso. En el trayecto ocurrieron dos fenómenos que sobresalen en la política internacional, la caída del muro de Berlín y reunificación de Alemania, con la ruptura del dominio de la URSS y el resurgimiento neoliberal de las naciones que estuvieron bajo dominio de la burocracia socialista. Por otra parte ocurre la entrega de Hong Kong al gobierno Chino y se suma para fortalecer las políticas de apertura que este país había iniciado en años anteriores. El segundo factor que permitió la reestructuración de lo que llamamos la clase internacional en el poder, fue un crecimiento rápido de la movilidad geográfica de los capitales. Esto fue facilitado por los avances tecnológicos que se aplican al transporte, a las comunicaciones y a la organización de las empresas. Esto genera una acelerada disminución de los costos en el transporte y las comunicaciones, al tiempo de tener mayor eficiencia en la organización de los procesos y del manejo del mercado. Aunque en este contexto cobra relevancia la desregulación de la economía que promueve la 30 La internacionalización de la banca se hace posible una vez que una gran parte de los recursos obtenidos de los resultados del embargo petrolero de 1973-1978, se invierten en los bancos de Nueva York y de Londres. Estos a su vez colocan los excedentes en deuda para los países en desarrollo, a tasas atractivas pero flotantes y a corto plazo. 30 gradual reducción de las barreras artificiales a los movimientos de capitales y de mercancías, tales medidas se reflejan en las tarifas y controles de comercio, o en su caso más simple pero de mayor importancia, la anulación de la espera en las fronteras, que en el caso de Europa tuvo efectos extraordinarios. Tanto la integración de la Unión Europea con la implantación del EURO como moneda única, como la consolidación de las políticas de integración en todos los ámbitos de la sociedad fueron un acicate importante para promover una nueva regionalización económica; en Asia avanzó el bloque de la Cuenca del Pacífico, con varios núcleos dinámicos China con Hong Kong, Japón y los países conocidos como los “tigres asiáticos”; en América surge la iniciativa de la Carta para las Américas, aunque con poco éxito por la reacción del MERCOSUR con los países de Suramérica. Un aspecto significativo es que cuando se abría la economía en casi todos los países, voluntaria o involuntariamente, algunos conservaron medidas de protección general, parcial en algunos sectores o sólo abrieron los mercados para los socios regionales. El gobierno mexicano (J. López Portillo en 1977)31 se había negado a la apertura y aunque mantuvo la protección arancelaria, dejó espacios para el libre comercio de algunos productos de consumo de lujo, no obstante su actitud siempre fue la protección del mercado nacional. Pero después de la crisis de 1982, en el compromiso que establecen los acuerdos con el FMI, el gobierno de Miguel de la Madrid ofreció la apertura absoluta y en una dirección totalmente contraria a sus antecesores firma en 1986 el ingreso de México al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT). La firma del acuerdo de apertura no es suficiente para los acreedores que esperan garantías para la movilidad libre de flujos de inversión y la modificación de la Ley de Inversiones Extranjeras que aún daba privilegios a los inversionistas mexicanos.32 31 Discusión nacional en torno al ingreso al GATT. La conduce el Colegio Nacional de Economistas pero finalmente sirve de soporte para la justificación del Gobierno de J. López Portillo para no integrar a México al Acuerdo Internacional de Comercio y Tarifas. 32 Consultar las Cartas de intención que el Gobierno de México firma con el FMI. 1982, 1985 y 1986. 31 La conclusión del proceso de apertura es afinado e integrado con fuerza de Ley, después de la firma del TLCAN en 1993, en el que se acepta la ejecución de varias reformas ligada a la operación del gobierno y la entrada sin límites al capital extranjero, a la sombra de este pacto ocurre la segunda venta y reestructuración de los bancos, que habían sido salvados por la estatización, vueltos a salvar por el FOBAPROA y finalmente vendidos a la banca extranjera de los años de 2000 a 2003, bajo los términos acordados en acuerdo internacional de libre comercio. Aceptar la movilidad de capitales y el ingreso indiscriminado permitió que los activos del estado que se privatizan fueran inmediatamente captados por capital extranjero, o en asociación de nacionales con extranjeros. Un tercer factor que fue soporte de esta amplia transformación fue el aparato conceptual teórico que se construyó a partir del monetarismo, que surge de un reestablecimiento del pensamiento neoclásico, pero ahora con la fuerza filosófica del liberalismo en la que el individuo es el eje de la sociedad. Esta conjunción de filosofía y teoría económica forma el neoliberalismo. Sus fundadores encabezados por A. Hayek y M. Friedman comienzan el desarrollo de éstas ideas como un aparato conceptual de la teoría económica aplicada desde 1947 en el seminario de Mont Pelerin, en la que disponen una asociación de intelectuales que tienen una común interpretación de ver como un gran peligro la expansión del gobierno y de la política del bienestar como un asunto que afecta los principios de libertad del mundo occidental y se oponen al poder de los sindicatos y de los monopolios.33 Desde los inicios de 1982 los economistas Keynesianos son expulsados del FMI y del BM. Hacia finales de los 80´s la mayor parte de los departamentos de economía de las universidades más relevantes de EUA y de GB fueron dominados por la agenda del neoliberalismo como objetivo de la política económica, que hace énfasis en el control de la inflación, las finanzas públicas sin déficit, al tiempo de desplazar los ideales del pleno empleo y el bienestar social. Esta fue la estrategia para hacer dominante a lo que llamaron la “corriente principal” (main 33 Mont Pelerin Socitey. Consultar en www.montpelerin.org 32 stream), como base formativa de los economistas de todo el mundo. Las universidades que no adoptaron esta teoría, simplemente fueron desplazadas de la discusión y de los recursos para su desarrollo. El cuarto aspecto clave, muy ligado al anterior que operó para permitir el nuevo posicionamiento de la nueva clase con el poder económico, fue la adopción de todas las sugerencias teóricas de la ortodoxia neoclásica, que se gestaron en principio desde la Universidad de Chicago, que después en 1973 se impusieron en Chile mediante un violento golpe de Estado. La aplicación de éstas medidas se intentó en otros países (a partir de 1982 en México) y que se aplicaron como norma en las economías con mayor poder económico y como condición, por los poseedores del capital prestado para el crecimiento del mundo en la década de los 70´s. Los organismos internacionales encabezados por el Fondo Monetario Internacional y el grupo de asesores de la Presidencia de los Estados Unidos, fueron impulsando estas ideas en las universidades, en los programas de ajuste negociados en el contexto de la crisis financiera generalizada, con especificidades de cada país, pero en el mismo marco de ideas. Para 1989 en los Estados Unidos aún no se tenía un acuerdo íntegro sobre las medidas a tomar en el marco de la globalización y la orientación de la política económica, en el nuevo contexto de agrupaciones regionales, con un acuerdo de gobierno global por las siete naciones más fuertes, con un control del mercado petrolero y con el dominio absoluto del sector financiero por los nuevos grupos de poder económico. Existían diversas posiciones en las que todavía se veían atisbos de los nuevos keynesianos en las posiciones de los demócratas y evidente inclinación hacia el monetarismo en las filas de los republicanos. Después de intentar instrumentar un programa global de ajuste primero en el Plan Baker y luego con el Plan Brady, en la discusión y aprobación de éste último para apoyar a los países deudores, se llegó a un acuerdo ante un Comité del Congreso Norteamericano en el que concordaron, bajo la cobertura de los dos partidos norteamericanos, Republicanos y Demócratas, en un complejo acuerdo en el que participaron, los representantes de Wall Street, del 33 Departamento del Tesoro, el grupo de asesores del Presidente de los Estados Unidos, grupo que asesoró tanto a R. Reagan como a G. Bush, y de la Reserva Federal, este acuerdo fue dado a conocer por su difusor34 como Consenso de Washington.35 Este acuerdo hizo de aceptación de todos, las reglas y el programa de ajuste al que se deberían de someter los países deudores para renegociar la deuda que había limitado su desarrollo durante la década de los 80´s. Entre otras razones tuvo el fin de salvar la crisis de la deuda mundial generada por las políticas restrictivas de los EUA, al tiempo de encontrar la viabilidad financiera a los deudores para el cumplimiento de sus pagos al sistema bancario internacional. Para lograr esto se adoptó el Plan Brady, que implicaba una reestructuración de deudas, quitas a principal y ampliación de plazos con bajas de tasas de interés a cambio de la adopción de las normas de política económica que finalmente se integraron con el Acuerdo del Consenso de Washington,36 que se fueron construyendo a los largo de las dos décadas bajo los tres factores antes señalados. Los Estados Unidos usaron la “zanahoria” de ofrecerles acceso preferencial al gran mercado para persuadir a varias naciones a tomar las líneas del neoliberalismo en muchos casos a través de la firma de cartas de intención en las negociaciones de programas de ajuste para resolver crisis de deuda o en otros la adopción de acuerdos bilaterales de comercio en los que se comprometían a la aplicación de las reformas estructurales neoliberales. Así, los cuatro factores que son el marco para la configuración de una nueva clase en el poder y la implantación de una línea de política económica que le fortalece de una manera sin precedente, son: 1. la internacionalización del mercado financiero; 2. la apertura económica impulsada en todas las economías; 3. la movilidad geográfica de 34 Williamson, A History of the Washington Consensus, nota publicada en la página web del autor. 36 Córdova Montoya, José, “Diez lecciones de la reforma económica en México”, Nexos, Vol. XIV, Núm. 158, febrero, 1991, pp. 31-48. 34 capitales, mercancías y fuerza de trabajo; 4. el dominio del aparato conceptual filosófico del neoliberalismo. Este último tuvo su instrumento institucional en el programa conocido como Consenso de Washington, impulsado, la mayoría de las veces impuesto en las naciones deudoras, por las naciones acreedoras y las instituciones financieras. Conclusiones. En la historia reciente de la economía mexicana participan como protagonistas varios personajes, ellos fueron los que debatieron, los que instrumentaron desde las diversas posiciones de poder la política económica y finalmente lucharon bajo las reglas del juego de la política. Su forma de pensar estuvo siempre condicionada por las posiciones de poder más que por las posiciones ideológicas o programáticas de algún partido político, las determinaciones fundamentales ocurren en un contexto internacional en el que los soportes financieros del desarrollo transmiten con los recursos las reglas que se deben aplicar. En ésta época la lealtad política y las ambiciones de poder son determinantes para que a través los cambios en el poder político, ocurran tanto la instrumentación de las nievas ideas, como el desplazamiento de las anteriores y con ello el surgimiento de el nuevo grupo de poder económico y político que será quién de las pautas de aplicación de la política económica. En este nuevo esquema es determinante el dominio de los intereses de un capital financiero que pierde nacionalidad y territorio, pero hace funcional el nuevo esquema de desarrollo internacional y la subordinación de las economías nacionales a un mercado global que domina la propiedad de la tecnología. El desarrollo de la economía nacional no se puede entender sin asumir que está involucrada y es interdependiente de éste nuevo esquema de desarrollo mundial, a partir de esta idea podrían pensarse de manera diferente todos los aspectos de la vida social y política de México. Bibliografía. 35 Arroyo Ortiz, Juan Pablo, Evolución del pensamiento económico, en: Romero Sotelo, María Eugenia (Coord.), México en el fin del siglo XX. Historia del pensamiento económico en México, México, Editorial Trillas, 2005. Centeno, Miguel Ángel, Democracy within reason: Technocratic revolution in México, Pennsylvania, Pennsylvania State University, 1994. Córdova Montoya, José, “Diez lecciones de la reforma económica en México”, Nexos, Vol. XIV, Núm. 158, febrero, 1991, pp. 31-48. Echeverría Álvarez, Luis, Primer Informe de Gobierno, México, 1° de Septiembre, 1971. Fondo Monetario Internacional, Memoradum de entendimiento con el gobierno Mexicano para el acuerdo de disposición de un préstamo y un fondo de facilidad ampliada en 1976. Octubre, 1976 Documento confidencial del FMI. Harvey, David, Brief History of Neoliberalism, Oxford, Oxford Press University, 2005. Medina Peña Luis, Hacia el nuevo Estado. México 1920-1994, México, Fondo de Cultura Económica, 2000. Ortiz Mena, Antonio, Desarrollo Estabilizador: Reflexiones sobre una época, México, El Colegio de México, 1998. Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo Urbano, México, 2001 Serrano, Monica y Bulmer-Thomas, Victor (Comps.), La reconstrucción del Estado. México después de Salinas, México, México, Fondo de Cultura Económica, 1998. 36 Williamson , A history of the Washington Consensus. Pág Internet, Datos del autor. Juan Pablo Arroyo Ortiz, es profesor Titular “B” a Tiempo Completo de la Facultad de Economía de la UNAM. Titular del Curso de Economía mexicana. 37