LAS REFORMAS FISCALES EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN

LAS REFORMAS FISCALES EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA: CAUSAS Y EFECTOS
Ignacio Zubiri Oria
Universidad del País Vasco
Hacienda Pública Española Monografía 2001, pp. 13- 52.
1
Resumen
En este artículo se analizan por qué la mayoría de los países de la UE están reformando
sus sistemas fiscales y qué reformas están realizando. Se argumenta que la justificación
teórica y empírica de la mayoría de las reducciones fiscales que se están llevando a cabo
son, como poco, débiles. Tras valorar las reformas, el artículo concluye señalando que las
reducciones fiscales pueden crear serios problemas presupuestarios a los países cuando
el crecimiento económico se ralentice. En esta tesitura algunos países pueden tener que
aumentar el déficit e incumplir el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Palabras Clave: Reforma Fiscal, Unión Europea, Fiscalidad y Crecimiento.
Clasificación JEL: E61,E62, H87
Abstract
This paper analyzes why the EU countries are reforming their tax systems and what
measures of reform they are taking. It is argued that the theoretical and empirical
underpinnings of the reforms are, at least, weak. After evaluating the reforms, the paper
concludes arguing that the fiscal cuts may create to the countries serious budgetary
problems when an economic slowdown comes about. In that situation some countries may
be forced to increase the deficit and fail to comply with the Stability and Growth Pact.
Key words: Tax Reform, European Union, Taxes and Growth.
2
1. Introducción
Los sistemas fiscales de las UE difieren sustancialmente entre sí tanto en el nivel
como en la estructura de los impuestos. A pesar de que los puntos de partida eran tan
diferentes, a lo largo de la década de lo 90 y especialmente a finales de esta década, la
mayoría de los países de la UE han realizado reformas significativas de sus impuestos
que, en muchos casos, si bien difieren en los detalles son similares en espíritu. En lo
esencial los países han reducido los tipos efectivos sobre el capital y el trabajo mediante
reformas en el IRPF, Sociedades e, incluso en algunos casos, las Cotizaciones Sociales.
Generalmente, sin embargo, estas reducciones de tipos no se han traducido en
disminuciones de la recaudación (como porcentaje del PIB). Esto se debe a dos causas.
Primero a que, a veces, los países han tomado medidas compensatorias como depurar
las deducciones en las bases o aumentar los impuestos indirectos, generalmente algunos
impuestos especiales relacionados difusamente con el medio ambiente como el impuesto
sobre hidrocarburos y los impuestos sobre la energía. Esto ha llevado a algunos a hablar,
como veremos con un cierto optimismo, de una reforma fiscal verde en la que se
sustituyen impuestos directos por impuestos medioambientales.
La segunda causa, y quizá la más importante, de que la recaudación no haya
disminuido ha sido la bonanza económica de la que han disfrutado muchos países a
finales de la década de los 90. Simplemente, las bases han crecido y esto ha permitido
reducir los tipos sin que la recaudación disminuya. De esta forma han renunciado a los
ingresos adicionales que podían haber obtenido de haber mantenido los tipos.
Las razones que han ofrecido los gobiernos para justificar la reducción de tipos han
sido de diversa índole; necesidad de reducir los impuestos sobre el trabajo para fomentar
el empleo, imposibilidad de gravar los rendimientos del capital por la ausencia de
cooperación fiscal en la UE, etc. En última instancia todas ellas se resumen en el estímulo
a la creación de empleo, la necesidad de no perder el capital y el fortalecimiento de la
competitividad. Algunos, en el más extremo estilo Lafferiano han llegado incluso a afirmar
que el crecimiento inducido por las reformas hará aumentar la recaudación. Otros, los
defensores de las reformas verdes, han llegado a argumentar que estas medidas
aumentan el empleo, el bienestar general y la protección al medio ambiente. A estos
3
argumentos económicos, cuya justificación real no está siempre clara, se han añadido
componentes políticos tales como la constatación de que muchas sociedades querían
reducciones de impuestos y que realizarlas era una vía para ganar elecciones.
A pesar de estas razones muchos, incluida la Comisión Europea, piensan que
dados los límites al déficit y el endeudamiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC) y las perspectivas futuras de crecimiento del gasto en el Estado del Bienestar, una
medida juiciosa hubiera sido mantener los tipos, aumentar la recaudación y, con lo
obtenido, amortizar parte de la Deuda pendiente. De esta forma, se hubieran aproximado
al cumplimiento de las exigencias del PEC en materia de endeudamiento y déficit1 e,
incluso, podían haber dejado un cierto margen para el endeudamiento para el caso de
que, en el futuro, los gastos crezcan por encima de la recaudación.
En este contexto general, el objetivo de este artículo es revisar y valorar las
reformas recientes que han realizado los países de la UE. El punto de partida será revisar
en la Sección 2 las justificaciones económicas que subyacen a las reformas que han
realizado los diferentes países. A continuación, en la sección 3, se valora la racionalidad
teórica y empírica de estas justificaciones. En la sección 4 se describen y valoran las
reformas realizadas. Finalmente la Sección 5 presenta las conclusiones más importantes.
2. La Justificación de las Reformas Fiscales
En lo esencial, y con todas las matizaciones que son necesarias en un conjunto de
quince países con sistemas fiscales ampliamente divergentes, las reformas de los
sistemas fiscales de la UE han consistido en reducciones de los tipos efectivos en los
impuestos directos y, generalmente, las cotizaciones sociales, combinado con una
recaudación constante debido al crecimiento económico. Esto es, básicamente los países
han utilizado los ingresos adicionales que les producía el crecimiento para reducir
impuestos.
1
La mayoría de los países tiene un endeudamiento superior al 60% del PIB que establece el PEC como
límite. Además existe el temor de que alguno de los países que ha reducido los impuestos de forma
importante, como Alemania, incumplan el límite del 3% del PIB que se ha puesto al déficit.
4
Estas reformas tienen una base económica que se apoya en una interpretación de
la relación que hay entre los impuestos y los niveles de actividad económica. Sin embargo
es innegable que existe un elemento político que subyace a estas reformas. Simplemente,
quizá porque la mediana de renta se ha desplazado, porque los estados de bienestar son
amplios en la mayoría de los países de la UE, porque los argumentos económicos han
convencido a una parte de la población o, simplemente, porque los impuestos habían
aumentado demasiado en el pasado, la realidad es que muchos ciudadanos de los
diferentes países de la UE - o al menos muchos más que en el pasado- prefieren
reducciones de impuestos a aumentos del gasto. Por ello, en muchos países, las
reducciones de impuestos han sido una promesa electoral que ha permitido ganar
elecciones.
En todo caso, dejando al margen los factores políticos, en lo que sigue revisaré de
forma breve algunos de los argumentos económicos en los que se han apoyado las
reformas fiscales. Para ello, es conveniente comenzar revisando algunas características
de la fiscalidad en la UE y del proceso de cooperación fiscal.
2.1. Los Sistemas Fiscales de la UE: Características Básicas
El primer elemento definitorio de un sistema fiscal es el nivel de los impuestos. Este
nivel se puede medir de diversas formas. Una de las que se utiliza con más frecuencia es
la presión fiscal (cociente entre recaudación y PIB). Esta medida debe interpretarse con
cautela por una doble razón. Primero, porque no todo el PIB está gravado (ni debería
estarlo) y el porcentaje de PIB sujeto efectivamente a impuestos puede diferir entre
países. Segundo, porque la recaudación final es el resultado de aplicar los tipos efectivos
que establece el gobierno a la renta de la economía. De esta forma es posible que se
produzca una reducción de tipos efectivos (presión fiscal individual) pero que, sin
embargo, aumente la presión fiscal global2.
Con estas cualificaciones en mente, el Cuadro 1 recoge la evolución de la presión
fiscal en la UE a lo largo de la década de los 90. También se incluyen datos relativos a la
evolución de algunos indicadores básicos como la evolución del PIB y el desempleo.
2
Recuérdese que, cuando crece el PIB, la recaudación crece más rápido debido a factores como la
progresividad del IRPF, que disminuye el paro y aumenta, por tanto, el número de contribuyentes, etc.
5
Tal y como es obvio en este cuadro, a pesar de que a lo largo de los 90 se ha
producido una cierta convergencia en los niveles de presión fiscal, las diferencias entre
países son sustanciales ya que dentro de la propia UE la presión fiscal puede diferir,
según países, en más de 22 puntos. Estas diferencias de presión fiscal no están, además,
relacionadas de forma obvia con los niveles de renta ya que no son siempre los países
más ricos los que tienen presiones fiscales más elevadas. En este contexto, España es
uno de los países con presión fiscal más baja, casi 6 puntos por debajo de la media de la
UE.
Al margen de estas diferencias, el hecho es que los países de la UE tienen unos
niveles de impuestos sustancialmente más elevados que los de los EE.UU. y Japón. Así a
lo largo de la década de los 90 el conjunto de la UE ha mantenido unos impuestos que
están 13 puntos por encima de los que tienen los EE.UU., lo que viene a suponer una
presión fiscal que es en torno a un 45% superior a la de los EE.UU. Con Japón las
diferencias son también sustanciales y han aumentado a lo largo de la década desde
menos de 9 puntos en 1990 hasta casi 15 en el año 2000. Esto se debe a que Japón,
sumido en una crisis económica profunda en los últimos años de la década, ha tenido
tasas de crecimiento del PIB moderadas y ha realizado rebajas fiscales importantes.
6
CUADRO 1: PRESIÓN FISCAL Y CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA UNIÓN EUROPEA 1990-00 Crecimiento Anual
Tasa de
1
Presión Fiscal
Promedio del PIB
Desempleo
2
1995
2000
1990
91-93 94-00 90-00 1990 2000
PIBpc ($)
42,0
48,4
43,1
46,0
45,5
37,8
53,3
41,8
46,5
37,7
42,3
31,5
2,9
0,0
0,2
-0,5
-0,3
-0,4
-0,6
0,3
-0,4
0,8
-0,3
0,9
5,6
3,1
2,4
2,8
2,3
1,8
3,2
3,5
4,8
3,0
2,1
9,0
5,9
2,3
2,2
2,1
1,8
1,9
1,8
2,9
2,3
2,2
1,6
7,1
1,3
7,7
4,2
6,7
8,9
6,2
1,7
6,0
3,1
5,6
9,1
12,8
2,6
4,8
4,6
7,0
9,7
7,8
3,9
2,4
9,8
4,0
10,7
4,3
33,0
41,9
49,4
41,5
44,8
44,0
38,2
47,6
41,0
45,0
35,2
41,2
33,1
32,8
35,3
-0,3
3,4
2,6
15,7
14,1
10717
10465
29,4
29,6
31,7
32,7
38,0
34,7
-0,5
-0,4
2,9
3,2
2,3
2,6
7,0
4,9
11,3
4,0
23361
39,2
40,1
27,6
28,4
36,1
41,6
-0,1
2,6
2,1
7,8
7,7
4
0,9
0,1
4,0
1,3
3,4
1,4
5,6
2,1
4,0
4,7
0,5
3,2
2,7
5,8
6,3
Luxemburgo
Dinamarca
Austria
Bélgica
Francia
Alemania
Suecia
Holanda
Finlandia
Reino Unido
Italia
Irlanda
41613
33621
29416
26697
26666
26241
25990
25594
24612
18856
18822
16905
40,8
47,1
40,2
43,1
43,0
3
36,7
53,7
42,0
44,7
36,0
38,9
33,6
España
14207
Grecia
Portugal
Unión
Europea.
EE.UU.
Japón
OCDE
26508
39452
26,7
30,9
35,0
28,9
27,1
1. Tasa de desempleo standarizada (utilizando una definición común). 2. 1996. 3. cifra de 1991 que fue el
año en que se unificó Alemania. 4. 1999.
Fuentes: Eurostat, Revenue Statistics OECD 1965-01, Perspectives Economiques de l´OCDE, nª 69 (2001)
Las diferencias entre, por un lado, la UE y, por otro, EE.UU. y Japón se derivan,
fundamentalmente de que las concepciones de justicia distributiva difieren radicalmente.
Así, por ejemplo, en la UE se tiende a garantizar una cierta igualdad en los resultados
(igualdad ex–post)lo que requiere un Estado del Bienestar amplio y, consecuentemente,
una presión fiscal alta para financiar los gastos asociados. En los EE.UU. predomina una
noción de igualdad de oportunidades (igualdad ex-ante) y, por ello, los gastos e impuestos
necesarios son mucho más bajos.
En todo caso, una comparación pone de manifiesto que los EE.UU. con unos
impuestos más bajos que los de la UE ha logrado a lo largo de la década de los 90 tasas
de crecimiento del PIB superiores a, no sólo el conjunto de la UE, sino prácticamente
7
cualquiera de los países de la UE3. Más aún, Irlanda que es el país que más ha reducido
los impuestos es el que más ha crecido en la UE.
Por otra parte, los EE.UU. tienen una tasa de paro inferior a la del conjunto de la
UE y, además, han logrado traducir su crecimiento en la década de los 90 en una
reducción del desempleo de 1,6 puntos. Frente a esto la UE, en su conjunto, no ha
logrado reducir el paro4. Con todo hay que señalar que existen diferencias notables entre
países y que países como Holanda tienen niveles de paro similares a los de los EE.UU. y
han logrado reducciones sustanciales a pesar de que sus impuestos son mucho más
elevados que los de los EE.UU.
Tomando todo en cuenta, el Cuadro 1 pone de manifiesto que, en general, los
impuestos en la UE son mucho más elevados que en los EE.UU. y que este país ha
crecido más rápido que la UE y, además, tiene tasas de paro más bajas. Hay quien
piensa que estas diferencias de crecimiento y paro se deben a la diferencia de impuestos
y, en base a esto, proponen reducciones en el nivel de impuestos en la UE. Aunque esto
se analizará más adelante, merece la pena señalar que esta interpretación puede ser
demasiado simplista ya que hasta qué punto estas diferencias se deben a los impuestos o
a otros factores es, como poco discutible. El caso más claro es el de Irlanda donde parte
de la inversión extranjera se realiza por factores tales como las regulaciones laborales
(menos protectoras de los trabajadores que en otros países), los salarios bajos, el idioma
(buena parte de la inversión proviene de los EE.UU.), etc.5.
El cuadro 1 se ocupa del nivel de impuestos. Un segundo elemento importante a la
hora de valorar los sistemas fiscales de la UE es la incidencia de estos impuestos. Esto
es, de donde provienen los recursos y a qué tipos se gravan las diferentes actividades
económicas. El Cuadro 2 explora esta cuestión y para ello establece los tipos efectivos6 a
los que está gravado el trabajo, el capital y el consumo en los diferentes países de la UE.
3
Las dos únicas excepciones son Irlanda, donde a partir de la mitad de la década de los 90 se ha producido
una inversión extranjera muy elevada y Luxemburgo que tiene una economía singular basada el sector
financiero o, quizá sería mejor decir, en atraer capital de los no residentes a cambio de opacidad fiscal.
4
No obstante esto, un análisis año a año pone de manifiesto que el crecimiento sí ha reducido el paro
desde el máximo del 11% que se alcanzó en el año 1994.
5
Para detalles sobre las causas del crecimiento de Irlanda, véase OCDE (1998).
6
El cálculo de los tipos efectivos es un ejercicio plagado de problemas conceptuales y prácticos tanto a la
hora de determinar qué impuestos recaen sobre cada actividad como, más importante, a la hora de
determinar la base potencial. Sobre esta cuestión véase, por ejemplo, Martínez-Mongay (2000)
8
CUADRO 2:
Tipos Efectivos en la Unión Europea
Luxemburgo
Dinamarca
Austria
Bélgica
Francia
Alemania
Suecia
Holanda
Finlandia
Reino Unido
Italia
Irlanda
España
Grecia
Portugal
Unión Europea
EE.UU.
Japón
Costes
Trabajo
1
No Salariales
1999 ∆99/90
-0,3
20,9
1,8
5,6
3,5
26,2
1,1
25,5
-1,7
32,1
4,4
31,8
-0,3
25,4
3,3
28,3
3,3
23,6
0,6
11,9
0,3
23,1
0,4
12,2
21,9
2,0
5,4
22,9
5,9
19,9
24,8
1,3
0,4
11,6
2,9
16,5
2
IRPF
1999 ∆99/90
-2,5
12,8
2,7
41,2
3,9
19,5
2,8
24,9
6,4
15,2
2,7
17,8
-1,9
34,7
-6,1
12,0
-1,4
25,9
-1,1
15,1
-0,4
16,5
-0,9
13,7
10,2
0,1
3,5
8,3
2,8
9,8
17,0
1,4
2,0
13,9
-5,6
4,6
Sobre el
3
Trabajo
1999 ∆99/90
-2,3
31,0
3,6
44,5
5,8
40,6
2,9
44,8
2,7
42,4
5,7
44,0
-1,6
51,3
-1,6
36,9
1,3
43,3
-0,4
25,2
-0,1
35,8
-0,4
24,2
29,9
2,0
7,9
29,3
7,7
27,8
37,6
1,9
2,1
23,9
-2,2
20,3
Sobre el
4
Capital
1999 ∆99/90
3,0
34,0
4,9
28,0
1,3
18,8
3,6
23,7
4,7
22,6
-0,3
15,9
5,5
27,9
3,6
25,1
8,9
24,1
0,7
35,1
3,5
26,2
1,9
20,8
18,5
-1,4
7,1
19,5
6,6
24,6
23,6
2,3
2,8
22,7
-10,8
18,7
Sobre el
5
Consumo
1999 ∆99/90
6,2
25,7
1,2
30,5
-1,3
23,4
2,2
20,5
1,4
24,5
0,1
17,9
-0,6
28,0
2,8
19,5
-2,2
24,5
0,7
18,2
6,0
22,9
2,7
24,8
17,7
2,5
2,2
20
1,6
22,7
20,8
1,4
-0,2
9,3
-0,1
13,6
1. Cotizaciones sociales (trabajador, empresario y autónomos)/ coste laboral. 2. Parte del IRPF sobre el
trabajo/salarios brutos trabajadores. 3. (Costes No laborales+ IRPF)/salarios brutos trabajadores. 4. (parte del
IRPF sobre el capital+Sociedades+Impuestos sobre propiedad)/excedente bruto de explotación 4. Impuestos
Indirectos/Consumo (privado o público).
Fuente: European Economy, nº 2, 2000 y Martínez-Mongay (2000.)
Globalmente considerada, la UE aplica un tipo impositivo 14 puntos superior al de
EE.UU. La mayor parte de estas diferencias son atribuibles, no al IRPF, sino a las
cotizaciones sociales (costes no salariales). Sobre esta pauta global existen, no obstante,
amplias diferencias entre países que, nuevamente, ponen de manifiesto la existencia de
un sistema similar de impuestos entre los países de la UE. Los países de tradición
anglosajona (que son los que tienen una protección social más baja) aplican tipos
similares a los de los EE.UU. Dinamarca, tiene costes no salariales muchos más bajos
porque financia su estado del bienestar mediante el IRPF y Suecia tienen unos tipos
elevados tanto en el IRPF como en las Cotizaciones.
9
Una segunda afirmación que se suele realizar en base a datos como los del cuadro
2 es que en la UE los rendimientos del trabajo soportan unos tipos más elevados que los
rendimientos del capital7. Esta afirmación debe sin embargo matizarse porque, además de
que algunos de los tipos son un tanto sorprendentes8, los rendimientos del capital que se
utilizan como divisor son los rendimientos brutos. Si se excluyeran las amortizaciones y el
tipo se definiera como recaudación entre rendimientos netos, en casi todos los países el
tipo aumentaría en 20 puntos9.
Más relevante es la observación de que en la UE a lo largo de los 90 la evolución
de los tipos efectivos no muestra una pauta clara entre países y es posible encontrar
todas las combinaciones de aumento/disminución tipos efectivos trabajo/capital. Desde la
perspectiva de España quizá merezca la pena resaltar que España es el país con un tipo
efectivo más bajo sobre los rendimientos del capital y el único que, junto con el Reino
Unido, lo ha disminuido a lo largo de los 90.
Finalmente, en relación a los tipos sobre el capital, el Cuadro 3 pone de manifiesto
que las diferencias entre países de tipos efectivos es mucho menor que el caso de los
tipos de trabajo. O, por ponerlo de otra forma, aún persistiendo las diferencias, los tipos
que gravan el capital han convergido más que los que gravan el trabajo. De igual forma, el
tipo medio sobre el capital en el conjunto de la UE es muy similar al de los EE.UU., lo que
contrasta con la amplia diferencia entre los tipos que gravan el trabajo.
El Cuadro 3, también analiza los tipos sobre el consumo. Según se sigue de este
Cuadro. La mayoría de los países de la UE tienen tipos efectivos entre el 20% y el 25%.
Las excepciones más notables son Dinamarca, que llega hasta el 30% y, en el otro
extremo, España y Alemania que no llegan al 18%. Estos tipos son mucho más elevados
que los de los EE.UU. donde el tipo sobre el consumo no llega al 10%. Por otro lado, en la
mayoría de los países de la UE los tipos efectivos han aumentado en la última década.
Las únicas excepciones son Austria, Suecia y Finlandia. En el otro extremo en los países
donde más han aumentado los tipos son Italia y Luxemburgo.
7
Esto es cierto en todos los países excepto en aquellos que tienen un sector financiero importante (Luxemburgo y el Reino Unido). 8
Afirmar que Luxemburgo y el Reino Unido son los países que aplican tipos más elevados a los
rendimientos del capital es, como poco, dudosamente creíble. 10
Tomando todo en cuenta, lo primero que es obvio del Cuadro 3 son las amplias
disparidades que hay entre países de la UE en el nivel e, incluso, en la distribución de los
tipos efectivos. A pesar de ello, y con las excepciones individuales que son al caso, se
pueden señalar algunas características y tendencias dominantes en la fiscalidad de la UE.
a) Generalmente se afirma que en la UE los rendimientos del trabajo están más
gravados que los del capital y el Cuadro 3 parece confirmar esta premisa. Sin embargo,
esto está menos claro de lo que puede parecer porque esta afirmación se basa en
calcular los impuestos del capital en relación a los rendimientos brutos. Si se calculara la
relación entre impuestos y rendimientos netos se llegaría a la conclusión contraria y el
capital resultaría estar más gravado que el trabajo.
b) En la UE, la disparidad de tipos que gravan el trabajo es mayor que de los tipos
que gravan el capital y el consumo.
c) La evolución de los tipos en la década de los 90 ha sido muy dispar entre países.
Hay países como Portugal, Grecia y Francia que han aumentado significativamente los
tipos sobre el capital y el trabajo. Otros, como Holanda y Suecia han disminuido los tipos
sobre el trabajo aumentando los tipos sobre el capital. Finalmente otros países como
Luxemburgo e Italia han concentrado los aumentos de tipos en el consumo. España es,
junto con Alemania, el único país de la UE donde se han reducido los impuestos sobre el
capital a lo largo de los 90, aunque la reducción en España ha sido mucho más
importante. España ha compensado esta reducción de tipos sobre el capital con un
aumento de los tipos sobre el trabajo y el consumo.
d) La mayoría de los países de la UE aplican al trabajo unos tipos efectivos mucho
más elevados que los de los EE.UU. La razón estriba, en la mayoría de los casos, en que
se necesitan unas cotizaciones sociales elevadas para financiar el Estado del Bienestar.
Por otro lado, los tipos sobre el capital son similares y los tipos sobre el consumo son, al
igual que los del trabajo, sustancialmente mayores.
9
Por ejemplo, para el conjunto de la UE el tipo resultante en 1999 cuando se utiliza el rendimiento neto es
del 44,9% mientras que el que se deriva del cuadro 2 es el 23,6%.
11
Un último elemento importante a la hora de caracterizar los sistemas fiscales de la
UE son los tipos nominales que se aplican en los impuestos directos. Por un lado los tipos
nominales, aunque pueden diferir sustancialmente de los tipos efectivos, son un indicador
del nivel de impuestos que, al menos aparentemente, se desea que tenga el sistema
fiscal. Por otro, para muchos contribuyentes, los tipos nominales pueden coincidir con los
tipos marginales efectivos, que son los que en última instancia determinan el grado de
distorsión que introducen los impuestos.
El Cuadro 3 recoge algunos de los tipos impositivos nominales más relevantes que
se aplican en la UE. En cuanto al tipo marginal máximo este cuadro pone de manifiesto
que, a pesar de que muchos países han realizado reducciones, en algunos casos
sustantivas, a lo largo de la década de los 90, en el año 1999 ocho de los quince países
de la UE tenían tipos marginales máximos iguales o mayores al 50%. Al margen de las
posibles consecuencias sobre la eficiencia de estos tipos10 que el Sector Público se quede
con igual o más que el propio contribuyente de cada pta. adicional que gana este es
altamente cuestionable desde cualquier perspectiva razonable de justicia.
10
Véase la sección 3.1.
12
CUADRO 3:
Tipos Nominales en la Unión Europea
Tipo Marginal Máximo IRPF
5
2
1
Capital Tipo Sociedades Cotizaciones Sociales 1998
General
Luxemburgo
Dinamarca
Austria
Bélgica
Francia
Alemania
Suecia
Holanda
Finlandia
Reino Unido
Italia
Irlanda
España
Grecia
Portugal
Unión
Europea
EE.UU.
Japón
1999
4
47,15
3
59
50
4
56,6
54
4
55,9
3
56
60
3
55,5
40
46
46
48
45
40
∆99/90
-8,9
-9,0
0,0
1,6
-3,0
2,9
5,0
0,0
-3,5
0,0
-4,0
-7,0
-8,0
-5,0
0,0
50,6
2
46
2
65
-2,6
1,0
-0,0
1999
25/25
15/25
15/54
30/30
28/28
27/12,5
24/46
20/25
1999
3,4
30
32
34
4
39
4
33,3
3,4
45
28
35
28
31
3
37
28
35
35
3
34
33,6
35
35
∆99/90 Trabajador Empresario Total
-4
14,7
13,5
28,2
-8
10,8
0,5
11,3
-5
18,1
24,1
42,2
-2
14,0
34,8
48,8
-8,7
13,4
34,7
48,1
-5
20,8
20,8
41,6
-12
6,9
33,1
40,0
0
27,8
15,7
43,5
-5
7,3
26,0
33,3
-4
7,8
8,8
16,6
1
9,2
34,1
43,3
-15
4,0
10,6
14,6
0
6,4
30,8
37,2
-11
15,9
28,0
43,9
-2,5
11,0
23,8
34,8
-5,4
1
-3
12,5
7,7
7,0
22,6
7,7
7,3
35,2
15,4
14,3
1. Se señalan los países que gravan los rendimientos del capital a tipos más bajos que los restantes
rendimientos, a/b indica, respectivamente, los tipos de intereses/dividendos, 2. No incluye impuestos locales
ni recargos temporales. 3. Hay un impuesto local, 4. Existe un recargo temporal. 5. Tipo de una pareja casada
en la que ambos trabajan y un cónyuge gana el 100% del salario medio y el otro el 67%.
Fuentes: Elaboración a partir de OCDE Tax Database, Bundesministerium der Finanzen (2000), Zubiri (2000)
y Parlamento Europeo (2001a).
Por otro lado, como en casi todas las variables, dentro de la UE existe una amplia
divergencia de tipos entre países ya que mientras que en Irlanda el tipo máximo es del
40% en Holanda, en 1999, superaba el 60%11. España está en la zona baja de tipos
marginales, si bien, como se verá en la sección 4, algunos de los países con tipos más
elevados los están reduciendo en el año 2001 o planean reducirlos en el futuro próximo.
Estas reducciones se unirán a las que ya han realizado ocho países a lo largo de la
década de los 90. Por ello, aunque existen algunas excepciones, en la UE hay una clara
tendencia a la reducción de los tipos máximos en el IRPF que se ha acentuado a finales
de los 90 y comienzos del 2000.
11
No obstante esto, como se señala en la sección 4.3, en el año 2001 Holanda, además de separar la
tributación de los diferentes tipos de renta, ha reducido el tipo máximo al 52%.
13
En cuanto a los EE.UU., su tipo del 46% no es muy inferior al de algunos países de
la UE. No obstante, este tipo de los EE.UU. es la suma del tipo del gobierno federal
(39,6%) más el tipo aplicado en Nueva York12. Por ello, es posible que en otros estados el
tipo marginal máximo sea bastante inferior al 45%.
Una última consideración importante es que, en muchos países de la UE los
intereses y/o dividendos están gravados a un tipo inferior a los restantes rendimientos
bien sea, como por ejemplo en Suecia, porque tributan de forma separada a los restantes
rendimientos y con una escala proporcional o porque, como en Austria, están sujetos a
retenciones liberatorias.
En el caso del Impuesto sobre Sociedades, se ha producido una convergencia
considerable de los tipos impositivos y nueve de los quince países se sitúan en el
intervalo (30%-35%) y de los seis restantes en 1999 sólo Alemania tenía un tipo
significativamente más alto13. Como se señala en la sección 4.4, en su reforma del 2000
Alemania ha reducido los tipos del Impuesto sobre Sociedades hasta el 25% pasando a
ser el país con un impuesto más bajo.
En el Impuesto sobre Sociedades lo que ha ocurrido y lo que, de hecho está
ocurriendo, es que se ha producido una competencia fiscal a la baja entre los países para,
por un lado, atraer empresas extranjeras y, por otro, intentar aumentar la competitividad
de las empresas nacionales. España es de los pocos países que no ha rebajado los tipos
nominales del impuesto en la década de los 90 y, como resultado, ha pasado de ser un
país con tipos bajos en 1990 (4 puntos por debajo de la media de la UE) a ser un país con
tipos relativamente elevados en 1999 (1,5 puntos por encima de la media).
Este proceso de reducción de tipos también se ha traducido en que muchos países
de la UE han pasado a tener tipos más bajos que los de los EE.UU.
Finalmente, el Cuadro 3 recoge los datos de las Cotizaciones Sociales y pone de
manifiesto que, excepto por Irlanda y el Reino Unido, por un lado, y Dinamarca por otro,
12
Obsérvese que el tipo relevante de comparación es la suma del tipo del gobierno central más el tipo standard de los gobiernos locales. Excluir, como se hace a veces, el tipo local sería como afirmar que en España el tipo del IRPF es del 33,6% porque el resto pertenece a las CC.AA. 13
Este tipo se aplicaba sólo a los beneficios no distribuidos. Los beneficios distribuidos tributaban al 30%. 14
todos los países de la UE tienen tipos de cotización que duplican o, incluso triplican a los
de los EE.UU. Como ya se ha señalado, estas cotizaciones más elevadas son,
simplemente, el precio de un Estado del Bienestar mucho más amplio. Nuevamente, sin
embargo, se hacen patentes las diferencias entre los países de la UE tanto en lo relativo
al nivel de las Cotizaciones como en su distribución entre empresarios y trabajadores. En
esta diferenciación España es, junto con Suecia, el país que hace pagar al empresario un
porcentaje mayor de la Cotización total.
2.2. La Armonización de los Impuestos Directos
El cuadro 4 resume el proceso de cooperación en la UE en materia de impuestos
directos. Tal y como muestra este Cuadro, hasta 1997 en la UE no ha habido
prácticamente ninguna cooperación en materia de impuestos directos. No sólo no se
produjo ninguna armonización (igualación) de tipos o bases, sino que los países no
llegaron siquiera a ningún acuerdo de intercambio de información. Simplemente si los
residentes de un país A obtenían rendimientos en otro país B, el gobierno de B no tenía
ninguna obligación de informar al de A de que sus residentes habían obtenido rentas en
B.
La razón básica de la falta de acuerdos es que había países como Luxemburgo y el
Reino Unido que siempre se oponían a cualquier acuerdo y otros14, como Alemania o
Francia, que tradicionalmente, sin oponerse explícitamente a los acuerdos, tampoco han
puesto excesivo interés en alcanzarlos15. En este contexto, la unanimidad que el Tratado
de la Unión requiere para cualquier acuerdo fiscal ha permitido que los países que no han
querido acuerdos hayan podido bloquearlos.
El resultado de esta ausencia de acuerdos ha sido una reducción progresiva de las
rentas del capital en todos los países de la UE. Por un lado, para atraer capitales de no
residentes, prácticamente todos los países han eximido de tributación parte o todas estas
rentas y, además, han reducido el Impuesto sobre Sociedades para atraer empresas
14
Esto se debía, obviamente, a que estos países han basado parte de su desarrollo económico en atraer
capital de los no residentes al amparo de una fiscalidad baja (o nula) y de una opacidad considerable (o
total).
15
Si los países con mayor peso específico hubieran querido llegar a acuerdos siempre podían haber
tomado medidas como, por ejemplo, condicionar la libertad de circulación de capitales a una cooperación en
materia de impuestos directos o ejercitar otros medios efectivos de presión.
15
extranjeras. Por otro lado, para evitar salidas de capital y empresas, muchos países han
reducido la fiscalidad interior sobre los rendimientos del capital o sobre las empresas.
A mediados de los 90 se conjugaron varios hechos. Por un lado, muchos países
necesitaban sanear sus finazas para cumplir los requisitos del Pacto de Estabilidad. Por
otro, querían reducir los impuestos sobre el trabajo y aumentó la consciencia de que en el
futuro serán necesarios recursos adicionales para mantener el Estado del bienestar. Esto
produjo un cambio de actitud en los países más importantes de la UE que impulsaron la
idea de que era necesaria una cierta cooperación en los impuestos directos. Esta
cooperación se basaría, no en la armonización, sino en garantizar un mínimo de
tributación para los rendimientos del capital y evitar aquellas medidas en el Impuesto
sobre sociedades que estaban dirigidas de forma más clara a atraer o favorecer a
determinadas empresas. Este nuevo enfoque a la cooperación buscaba no armonizar los
impuestos sino, simplemente, eliminar la competencia fiscal dañina.
Como resultado de esto, en 1997 los Ministros de Finanzas acordaron adoptar un
paquete de medidas para combatir la competencia fiscal perjudicial. Este paquete era una
declaración de intenciones según la cual los países se comprometían a avanzar en tres
tipos de medidas:
a) La cooperación en materia de fiscalidad sobre los rendimientos del ahorro.
b) La elaboración de un Código de Conducta sobre Fiscalidad Empresarial.
c) La eliminación de las retenciones en los pagos transfronterizos de intereses y
cánones.
Las medidas para lograr estos objetivos se elaborarían a lo largo de un plazo de
seis años y, en principio, deberían comenzar a aplicarse a finales del año 2002.
Partiendo de la declaración de intenciones de 1997 la Comisión ha elaborado dos
propuestas de Directiva para los objetivos a) y c). La primera trata de la tributación de los
intereses y la segunda de la eliminación de retenciones a determinados pagos
transfronterizos entre empresas. Para lograr el objetivo c) se elaboró un Código de
conducta Fiscal y, a su amparo, se creó una Comisión, el denominado Grupo de Política
Fiscal, que ha analizado las medidas en los Impuestos de Sociedades de los quince
16
países de la UE que se podían considerar dañinas y que los países debían eliminar. Los
detalles de estas medidas están descritos en el Cuadro 4.
A pesar de estas iniciativas, los resultados son muy limitados. De momento no se
ha aprobado nada y lo que se ha avanzado está plagado de compromisos, incertidumbres
y protestas. Así, la propuesta de Directiva sobre los rendimientos del ahorro ha tenido que
ser modificada varias veces rebajando su alcance cada vez más. Al final la Directiva (de
aplicarse finalmente) sólo afectará a los intereses cobrados por los individuos (pero no por
las empresas) y excluye los dividendos y las plusvalías. Más aún se establecen
excepciones temporales para algunos países y, lo que es peor, su aplicación se supedita
a que países ajenos a la UE como Suiza o países del Caribe apliquen medidas similares a
las contenidas en la Directiva. A pesar de que la OCDE también ha comenzado un
proceso para eliminar los paraísos fiscales, la posibilidad de que, finalmente, muchos
países ajenos a la UE acepten las reglas que se contienen en la Directiva es, por lo
menos, reducida.
En el caso del Código de Conducta las cosas no han ido mejor. De entrada es un
Código de cumplimiento voluntario ya que no se establecen sanciones para quien lo
incumpla. Además los criterios que ha utilizado el Grupo de Política Fiscal para considerar
a una medida fiscal como dañina han sido altamente discriminatorios entre sectores.
Simplemente la mayoría de las normas societarias nacionales que han sido calificadas
como dañinas afectan específicamente al sector financiero. Pero frente a esto, incentivos
fiscales a sectores industriales concretos e, incluso, vacaciones fiscales en un país o
región, no se han considerado dañinos. El resultado es que los países más afectados por
el criterio utilizado- los que, como Holanda, habían desarrollado legislaciones fiscales más
favorables para el Sector financiero- han planteado numerosas objeciones y protestas. En
última instancia, confiando probablemente en que algún otro país se opondrá, han ligado
el cumplimiento del Código de Conducta a que también se aprueben las dos Directivas.
17
CUADRO 4:
La cooperación en la UE en los impuestos directos Se han producido múltiples intentos de armonización cooperativa centrados en dos objetivos: 1. Evitar la deslocalización del
factor más móvil (el capital) y favorecer la actuación de empresas transnacionales. Por ello las propuestas se han limitado a
retenciones sobre rendimientos del Ahorro y al Impuesto de Sociedades. Ninguna propuesta sobre fiscalidad sobre rendimientos
del trabajo.
A.1) Hasta 1997. Ningún deseo de cooperación Armonización Competitiva (prácticamente ninguna)
Rendimientos del Ahorro: Dos propuestas Directivas de Armonización (retención uniforme en la fuente del 10%) y
Cooperación (intercambio de información) presentadas en 1988 y rechazadas.
Impuestos sobre Sociedades. Desde los 60 se busca armonización en el Impuesto sobre Sociedades pero ni siquiera
se plasma en propuestas. Sólo se aprueban dos Directivas para facilitar la actuación de empresas en más de un país comunitario:
La Directiva Matriz/Filial y la Directiva sobre Fusiones.
A.2) Tras 1997. Algunos países impulsan la cooperación. Se aprueba el paquete fiscal (tres medidas) cuyos logros
son limitados. El paquete Fiscal debe entrar en funcionamiento en Diciembre del 2002.
Rendimientos del Ahorro: a) Propuesta de Directiva sobre intereses. Los países deben informar a los restantes
miembros de la UE de los intereses cobrados por sus residentes. Excluye dividendos, sólo se aplica a individuos, excepciones
durante un periodo transitorio de 7 años. Entre ellas Austria, Bélgica y Luxemburgo no informan pero retienen un 15%
(posteriormente 20%) a no residentes. Se supedita a la colaboración de países ajenos a la UE (Suiza, Andorra, San Marino,
Caribe, etc.)
Impuesto sobre Sociedades:
b) Código de Conducta Fiscal. Eliminación de Medidas Fiscales Perniciosas. Se crea
el Grupo de Política Fiscal (denominado Grupo Primarolo). Se propone la eliminación de 66 medidas perniciosas, aunque no se
cuestionan otras 250 más que dudosas. La eliminación no es obligatoria e incumplirla no conlleva sanciones. Varios países
declaran que sólo retirarán las medidas si se aplica todo el paquete fiscal de tres medidas y otros que la Comisión se ha sesgado
hacia el Sector financiero.
c) Exención de retenciones a pagos transfronterizos de intereses y royalties (cánones)
Austria y Luxemburgo han condicionado la aplicación del paquete a la colaboración otros países ajenos a la UE.
18
El resultado final es que, de momento todo sigue igual que estaba hasta por lo
menos Diciembre del año 2002. Es decir, de momento sigue sin haber ninguna
cooperación en la práctica. En el futuro, puede que haya cooperación aunque en todo
caso tendrá un alcance muy limitado ya que no cerrará muchas de las vías por las que un
residente en país puede evitar pagar impuestos sobre los rendimientos del capital
obtenidos en otro país ni, al parecer, eliminará mucha de la competencia fiscal en materia
del Impuesto de Sociedades.
Pero más aún, como a pesar de este alcance limitado muchos países tienen
reservas es posible que la cooperación efectiva entre países se retrase más allá de
Diciembre del 2002. O, incluso que no se produzca.
2.3. Las Razones de las Reformas Fiscales
Las justificaciones económicas de las reformas realizadas se pueden clasificar en
tres grandes grupos: aumentar el crecimiento, la competitividad y el empleo, competencia
fiscal y mejora de la eficiencia y del medio ambiente.
2.3.1. Aumento del Crecimiento, la Competitividad y el Empleo
Hasta mediados de los ochenta había un amplio consenso en la idea de que los
impuestos tenían un impacto reducido en el crecimiento económico. Desde entonces han
aparecido muchos estudios teóricos y empíricos que cuestionaban esta idea. En la
versión más extrema, la denominada supply-side economics, los defensores de que los
impuestos afectan al crecimiento han llegado a afirmar que una reducción de los tipos
impositivos creará tal expansión económica que incluso aumentará la recaudación por la
vía del aumento de la base imponible.
Obviamente la idea de que los impuestos afectan de forma sustantiva al
crecimiento económico, si bien tienen muchos defensores, dista mucho de concitar, no ya
un amplio consenso, sino probablemente siquiera una mayoría entre los especialistas
económicos. Sin embargo, ha ganado suficiente apoyo como par ser utilizada por los
19
políticos como apoyo a reducciones fiscales que, en última instancia, se desean porque
realmente se cree en su efecto expansivo o por otras causas.
Este apoyo conceptual a los efectos desincentivadores de los impuestos se
combina muchas veces con una observación sencilla que se deriva del análisis de la
sección 3.1. En la UE los impuestos en general y los impuestos sobre el trabajo en
particular son considerablemente más levados que en los EE.UU. Además los EE.UU. no
sólo han crecido más rápido que la UE en la última década sino que, además, han sido
capaces de traducir dicho crecimiento en más empleo. El resultado es que la tasa de paro
de los EE.UU. es más baja que la de la UE.
En este contexto, y utilizando este tipo de argumentos- la relación teórica entre
impuestos y crecimiento y la experiencia internacional comparada- la UE, a través de, por
ejemplo, las Recomendaciones Generales de Política Económica de los últimos años16,
ha reiterado a los Estados miembro la conveniencia de reducir los impuestos
fundamentalmente mediante reducciones de los impuestos del trabajo en general y de los
impuestos sobre los trabajadores menos cualificados en particular. La reducción de
impuestos se plantea, no obstante, como un objetivo de medio plazo que se debe
acometer tras sanear las finanzas públicas. Una vez que se logre esto, se recomienda
reducir simultáneamente los impuestos y los gastos. De forma más precisa, las
recomendaciones de la Comisión en materia fiscal se pueden resumir en lo siguiente:
a) En el corto plazo los países deben buscar sanear las finanzas públicas antes
de proceder a reducir los impuestos. Al mismo tiempo deben hacer los impuestos más
compatibles con el trabajo trasladando la carga desde el trabajo hacia otras bases. Se
debe poner un énfasis especial en los impuestos sobre el trabajo de los menos
cualificados. La razón para incidir en los trabajadores menos cualificados es doble. Por un
lado, su tasa de paro es especialmente elevada y de mayor duración. Por otro, en la
medida que los sueldos de los trabajadores estén sujetos a una rigidez a la baja, bien
porque están próximos al sueldo mínimo o por la actuación de los sindicatos, cualquier
reducción de impuestos se traducirá en una reducción de costes para el empresario
16
Véase European Economy (2001).
20
mayor que para otros trabajadores17. Por ello, las reducciones fiscales serán más
efectivas para este grupo.
b) En el medio plazo los impuestos deben disminuirse al mismo tiempo que se
reduce el gasto. Nuevamente esta reducción de impuestos debería buscar ser compatible
con el trabajo y centrarse en los impuestos que gravan el trabajo.
En la práctica muchos países, entre ellos España, ante el crecimiento económico
importante que se ha producido a finales de los 90 y en el año 2000, han optado por
reducir los tipos impositivos sin reducir previamente el gasto. Esto, aparte de ser criticado
por la comisión ha puesto a estos países en una situación que puede ser complicada en el
futuro. Si, como de hecho está ocurriendo en el año 2002, la economía se estanca será
necesario deshacer las rebajas fiscales para poder seguir manteniendo el gasto. Sin
embargo, políticamente es bastante más complicado aumentar los impuestos que
reducirlos. Por ello, si los gobiernos optan por no aumentar el gasto se verán forzados a
incumplir el Pacto de Estabilidad y endeudarse o reducir de forma precipitada el gasto.
2.3.2. Competencia Fiscal
La ausencia de cooperación en los impuestos directos ha dado lugar a una rebaja
generalizada de tipos sobre los rendimientos del capital (fiscalidad del ahorro y de las
empresas). Estas rebajas incluyen medidas ofensivas y defensivas. El objetivo de las
primeras es, simplemente, atraer ahorro de los no residentes o empresas que de otra
forma se hubieran instalado en otros países. El de las segundas, reducir los impuestos
interiores para evitar la salida de capital propiedad de los residentes en el país.
Muchas veces se argumenta que este tipo de medidas son inevitables. Según esta
visión en la UE gravar con tipos altos a las empresas o al capital financiero tiene un coste
de eficiencia muy elevado porque no hay cooperación entre los países y algunos, además
de garantizar la opacidad fiscal, gravan con tipos muy bajos (o incluso cero) los
rendimientos del capital y los de las empresas. En este contexto quien establezca tipos
17
Por ponerlo de otra forma, la rigidez de salarios impide que los impuestos sobre estos trabajadores les
hayan sido trasladados vía reducción de salarios. Consecuentemente cualquier aumento de impuestos es
soportado por el empresario y exactamente lo mismo ocurre con cualquier reducción de impuestos.
21
elevados no atraerá inversiones del exterior y verá salir fuera del país las inversiones de
los residentes.
Obviamente, si este argumento es cierto las medidas de cooperación en los
impuestos directos que puede que se adopten en Diciembre del año 200218, van a
cambiar en poco la situación. En el ámbito financiero sólo va a haber cooperación en los
intereses pagados a las empresas pero no en dividendos ni en las ganancias de capital
pagadas a las personas ni en cualquier pago financiero a las empresas. En el ámbito de
las empresas la definición de medida perniciosa es tan restrictiva que, por ejemplo, una
reducción general del Impuesto sobre Sociedades- incluso al 12%19- se considera
competencia fiscal dañina. Y, según lo decidido por el Grupo de Política Fiscal, tampoco
lo son la mayoría de la plétora de deducciones, exenciones y bonificaciones generales y
selectivas que tienen los Impuestos de Sociedades de la mayoría de los países de la UE.
2.3.3. Mejora de la Eficiencia y del Medio Ambiente
Parte de las reformas han consistido en reducir (o no aumentar) los impuestos
sobre el trabajo a cambio de aumentar los impuestos que gravan actividades que, en
principio, deterioran el medio ambiente. Este tipo de actividades incluyen el consumo de
energía (eléctrica, hidrocarburos, etc.), la emisión de contaminantes (por ejemplo la
emisión de CO2) o la contaminación de aguas. A este tipo de reformas se les ha
denominado reformas ecológicas o verdes y a los impuestos asociados impuestos
medioambientales.
Las reformas ecológicas se justifican en base que producen dos tipos de
beneficios, a los que se ha dado en denominar un doble dividendo. El primer beneficio y
más directo es que preservan el medio ambiente. El segundo que, al reducir los
impuestos sobre el trabajo, aumentan el empleo. A estos dos beneficios hay quien añade
un tercero, derivado de una presumible reducción en el exceso de gravamen del sistema
fiscal. La razón de este tercer beneficio es que la imposición sobre el trabajo, al ser
distorsionaria, produce un exceso de gravamen. Los impuestos medioambientales no sólo
no tienen exceso de gravamen sino que, al corregir un efecto externo- la contaminación­
18
19
Véase la sección3.2. Este es el tipo del Impuesto sobre Sociedades que tendrá Irlanda en el 2003. 22
producen una ganancia de eficiencia. Consecuentemente, según quienes defienden esta
línea argumental, el exceso de gravamen global del sistema impositivo disminuye.
Dejando al margen, de momento la validez de los razonamientos anteriores, en la
práctica, la importancia cuantitativa de las reformas medioambientales ha sido muy
limitada. Más aún en la mayoría de los casos los supuestos impuestos medioambientales
se han diseñado de una forma que su conexión con el grado de contaminación derivado
de la actividad gravada ha sido difuso. Finalmente, en los países donde se ha dicho que
se realizaban este tipo de reformas, como por ejemplo Suecia, a fin de no dañar la
competitividad de las empresas se les ha eximido del impuesto medioambiental o se les
han concedido bonificaciones muy generosas. Como resultado los contaminadores más
importantes son los que menos soportan el impuesto.
Todo esto sugiere que las denominadas reformas son más un ejercicio de imagen y
una excusa para obtener ingresos adicionales de forma más aceptable para los
contribuyentes que un intento genuino de mejorar el medio ambiente por la vía de la
fiscalidad.
3. Una valoración de las Razones de las Reformas Fiscales
En esta sección revisaré de forma somera la racionalidad económica de los
argumentos que habitualmente se utilizan para justificar las reducciones fiscales.
3.1. Fiscalidad y Empleo
Los impuestos que afectan a los rendimientos del trabajo son el IRPF y las
cotizaciones a la Seguridad Social. Aunque formalmente estos impuestos sean
equivalentes para un consumidor racional y maximizador20, ambos impuestos son de
naturaleza distinta, pueden ser percibidos por los contribuyentes de forma diferente y, en
el caso de negociaciones salariales sindicales, pueden ser tomados en cuenta de forma
20
En la recta de balance del consumidor una cotización social (al tipo t) produce los mismos efectos que un
impuesto proporcional sobre la renta (al tipo t). Ambos reducen el salario neto a w(1-t).
23
distinta21. Por ello analizaremos los efectos del IRPF y las cotizaciones Sociales por
separado. De hecho muchos de los estudios empíricos se limitan a sólo uno de los
impuestos y en los análisis habituales de incidencia se suele suponer que la incidencia de
las Cotizaciones y del IRPF es distinta22.
3.1.1. Efectos del IRPF
En principio una reducción del IRPF puede aumentar el empleo por dos vías: la
oferta y la demanda de trabajo. En el caso de la oferta, al reducirse el IRPF aumenta el
salario neto de los trabajadores y esto aumentará su oferta de trabajo. Esto hará que
bajen los salarios y, por extensión, que aumente el empleo. En el caso de los
autoempleados, incluso si no baja el salario trabajarán más porque el rendimiento
marginal es mayor.
En cuanto a la demanda, a veces se argumenta que la reducción del IRPF reducirá
el coste salarial para el empresario y, por tanto, aumentará la demanda de trabajo.
Obviamente, este argumento presupone que el empresario es quien soporta, vía
traslación, todo o parte del IRPF pagado por los trabajadores. Si esto fuera cierto, se
debilitarían los efectos sobre la oferta señalados antes. De hecho, si la traslación del IRPF
a costes laborales fuera total, no habría efectos por el lado de la oferta con lo que sólo se
produciría el efecto demanda.
A). Efectos sobre la Oferta de Trabajo
En cuanto a la oferta de trabajo, dejando al margen sofismas sin relevancia
empírica, como el caso en el que los tipos marginales son próximos a uno, buena parte
de la evidencia disponible23 sugiere que, dentro de unos amplios márgenes de tipos
marginales no existe ninguna relación significativa entre oferta de trabajo e IRPF. Es decir
21
De hecho, formalmente, un impuesto indirecto uniforme al tipo t reduce el salario de w a w(1 - t/1+t)) y es
equivalente a un impuesto directo sobre los salarios o a una cotización. Formalmente, entonces, para un
consumidor racional no tendría sentido diferenciar entre impuestos que recaen sobre el consumo e
impuestos que recaen sobre el trabajo.
22
Por ejemplo, en el análisis seminal de Pechman y Okner (1974) y en muchos de los estudios de
incidencia subsiguientes, se supone que el IRPF lo soporta quien lo paga, en tanto que las Cotizaciones
pueden ser soportadas (según supuestos alternativos) por trabajadores, empresarios o incluso
consumidores (vía aumentos de los precios).
23
Para una revisión de la literatura véase Blundell (1996).
24
que dentro unos límites amplios, subir o bajar los tipos no hace que la gente trabaje más
o menos. La razón es triple.
a) En primer lugar, los mercados de trabajo son notoriamente imperfectos y la
mayor parte de los trabajadores, especialmente los asalariados, tienen unas posibilidades
muy limitadas de variar el número de horas que trabajan. Simplemente, la mayoría de los
trabajadores tienen contratos que no les permiten variar el número de horas a su antojo y,
para hacerlo, su única opción es cambiar de trabajo. Pero esto tiene un coste elevado en
términos de pérdida de antigüedad y conlleva un riesgo elevado cuando las tasas de paro
son altas.
b) En segundo lugar, contrariamente a lo postulado por el análisis neoclásico
convencional, la oferta de trabajo, puede estar determinada por factores no estrictamente
económicos tales como la ética personal, la tradición o, en el caso de las rentas elevadas,
la búsqueda de poder e influencia. Después de todo, ¿por qué, si no, siguen trabajando
personaS cuyas rentas son muy elevadas- quizá incluso cientos de miles de millones?
c) Ante un aumento de los salarios el trabajador que pueda y quiera variar su oferta
puede optar por, simplemente, seguir trabajando lo mismo y consumir más.
A la vista de estos factores no es extraño que una buena parte de los estudios
empíricos sugieran que el IRPF prácticamente carece de efectos sobre la oferta de
trabajo. Como mucho puede desincentivar la participación del trabajador secundario
(típicamente la mujer) en el mercado de trabajo. Dinamarca es un buen ejemplo de que no
se deben sobrestimar los efectos del IRPF sobre el empleo. Como muestran los Cuadros
1, 2 y 3, en Dinamarca el tipo medio sobre el trabajo por el IRPF es casi del 45% y el tipo
marginal casi del 60%. Sin embargo, la tasa de paro no llega al 5% y es una de las más
bajas de la UE.
En todo caso, merece la pena señalar que incluso en el improbable caso de que la
oferta de trabajo aumentara como resultado de una reducción del IRPF, con una tasa de
paro elevada el que la gente quiera trabajar más no crearía más empleo sino más paro.
La única excepción sería la de trabajadores que no tienen otros con cualificaciones
25
equivalentes en el paro y que no desean trabajar porque los impuestos son altos. Pero, la
relevancia empírica de estas situaciones es, cuando menos, dudosa.
B). Efectos sobre la Demanda de Trabajo
Hay quien sugiere que una reducción del IRPF puede estimular la demanda de
trabajo. El mecanismo sería el siguiente. Al reducirse el IRPF aumentarán los salarios
netos de los trabajadores con lo que estarán dispuestos a aceptar salarios brutos más
bajos. De esta forma se reducirá el coste salarial para los empresarios y aumentará la
demanda de trabajo.
Obviamente este razonamiento se basa en el supuesto de que el IRPF es un
impuesto soportado, no por los trabajadores, sino, al menos parcialmente, por los
empresarios. Esto es, que los trabajadores negocian en términos de salarios netos del
IRPF y que además tienen tal poder de negociación que son capaces de trasladar sus
impuestos personales a los empresarios vía salarios más altos. Es decir que, si por
ejemplo se aumenta el IRPF, aumentan los salarios pagados a los trabajadores. Lo
primero, que negocien en términos de salarios netos, es dudoso, máxime cuando el tipo
marginal del IRPF es distinto para cada trabajador. Lo segundo, que los trabajadores
trasladen sus impuestos personales a los empresarios, presupone algo no demasiado
creíble conceptualmente- que los salarios los determina la oferta (es decir los
trabajadores)- y va en contra de la evidencia empírica disponible. Esta evidencia sugiere
que no son los trabajadores quienes trasladan sus impuestos a los empresarios sino que,
muy al contrario, son los empresarios quienes trasladan sus impuestos a los trabajadores.
Así, como se señala en la sección siguiente, la mayoría de los estudios coinciden en
señalar que las cotizaciones sociales a cargo del empresario las soportan los trabajadores
vía salarios más bajos. Es decir que cuando se aumentan las cotizaciones sociales, los
empresarios reducen los salarios que están dispuestos a pagar a los trabajadores.
3.1.2. Efectos de las Cotizaciones Sociales
En última instancia la cuestión de la relación entre el empleo y las cotizaciones
depende de si estas cotizaciones (tanto las empresariales como las que son a cargo del
trabajador) se acaban trasladando a costes más elevados del factor trabajo (son
26
soportadas por el empresario) o a salarios más bajos (son soportadas por el trabajador). Y
esto, a su vez, depende de la rigidez a la baja de los salarios que está determinada por
factores tales como la estructura de mercado, el mecanismo de determinación de salarios,
el plazo que estemos analizando, etc.
En el esquema más simple de competencia perfecta, las cotizaciones a cargo del
empresario y trabajador son equivalentes y su incidencia (traslación a costes más altos
para el empresarios o salarios más bajos para el trabajador, o una combinación de
ambos) depende de las elasticidades de la oferta y la demanda de trabajo. Si, como se ha
sugerido en la sección anterior, la oferta de trabajo es, en lo esencial, inelástica (no varía
con el salario), entonces el coste total de la cotización será soportado por los trabajadores
vía salarios más bajos. El resultado será que el coste del trabajo para el empresario no
varía y que una reducción general en las cotizaciones no afecta al empleo.
Si existe una rigidez a la baja de los salarios (porque se determina mediante
negociaciones colectivas o, en el caso de trabajadores con salarios bajos, por las leyes de
salarios mínimos) en el corto plazo la cotización será soportada por el empresario y al
aumentar el coste del factor trabajo disminuirá el empleo. La rigidez salarial a la baja, de
existir, será mayor en el corto que en el largo plazo. La razón es que en tanto la
productividad del trabajo esté aumentando, los salarios reales también deberían
aumentar. Entonces para trasladar todo o parte de la cotización a los trabajadores no será
necesario bajar los salarios en términos absolutos sino aumentarlos por debajo de la
productividad.
En principio, por tanto, existe una cierta ambigüedad teórica sobre la relación entre
empleo y cotizaciones que debe resolverse empíricamente. Y sobre esta cuestión el punto
de vista tradicional ha sido que las cotizaciones sociales no tenían efectos sobre el
empleo. Así, por ejemplo, Nickell y Layard (1999) concluyen su revisión de la literatura
empírica concluyendo que una reducción de cotizaciones, si bien puede producir algunos
efectos sobre el empleo en el corto plazo, en el largo plazo es neutral sobre el empleo24.
24
Obviamente, esta no es una cuestión cerrada y el debate en la literatura empírica continua. Así, algunos
estudios recientes cuestionan la opinión tradicional (Daveri y Tabellini (2000)) pero otros simplemente la
reafirman (Blanchard y Wolfers (2000)).
27
En todo caso es importante señalar que incluso si contrariamente a mucha de la
evidencia disponible, las cotizaciones sociales tuvieran un cierto efecto sobre el empleo
su reducción puede no ser una política correcta de creación empleo. La razón es que
probablemente las Cotizaciones no son, ni con mucho, el factor más importante para
determinar el nivel global de empleo. Factores tales como la productividad empresarial, la
capacidad de innovación y gestión, la situación general de la demanda, las
infraestructuras del país, etc. son mucho más importantes. Así, por ejemplo es
perfectamente posible que en una situación de mercado mala con expectativas
empresariales malas una reducción de las cotizaciones lejos de crear más empleo
simplemente sirva para aumentar los beneficios de los empresarios y vaya directamente a
la cuenta de resultados. Simplemente en una coyuntura mala de mercado es poco
probable que se contraten más trabajadores simplemente porque las Cotizaciones
sociales son más bajas25. En este contexto, buscar el empleo por la vía de la reducción de
las cotizaciones sociales y, por extensión de la protección social a los trabajadores es una
vía simplista que, en última instancia puede tener efectos pequeños sobre el empleo y
sustanciales sobre la protección social. O, por decirlo de otra forma, quizá es mas sensato
buscar el empleo por la vía de mejorar la productividad y competitividad de las empresas
que por la vía de un abaratamiento trivial (que puede no producirse siquiera) del coste del
factor trabajo.
Hasta el momento me he referido a los efectos de una reducción general en las
cotizaciones. La UE propone también una reducción selectiva dirigida a los trabajadores
no cualificados para fomentar su empleo. Como ya se ha señalado antes, debido a las
leyes de salarios mínimos en el caso de estos trabajadores las cotizaciones no se
trasladan a salarios más bajos y, simétricamente, es poco probable que la reducción de
cotizaciones se traduzca en salarios más altos26. Entonces se reducirá el coste de estos
trabajadores para los empresarios y, en principio, puede crear más empleo. No obstante
es probable que en muchos casos este empleo se cree a costa de sustituir empleo más
cualificado por empleo menos cualificado o capital por empleo menos cualificado. Si esto
es así los beneficios globales de esta política serán más que cuestionables.
25
Ciertamente se puede sustituir capital por trabajo, pero las ganancias globales de esto son, cuando menos, cuestionables. 26
Esto será así siempre que el salario mínimo sea superior al salario que los trabajadores poco cualificados
recibirían en el libre mercado. 28
3.2. Impuestos y Crecimiento Económico
Uno de los argumentos que se utilizan habitualmente para las reforma fiscales es
que una reducción de impuestos (acompañada de una reducción del gasto) es un
estímulo para el crecimiento económico y, presumiblemente, para el bienestar social
(global).
De entrada, como es obvio, esta afirmación no puede ser cierta en términos
absolutos porque, en otro caso, el nivel óptimo de impuestos y de gasto sería cero. Esto
implica que quien desee justificar una reducción de impuestos debe empezar por justificar
que se está en una situación de sobreimposición. Y para ello no es suficiente con, como
hace frecuentemente, constatar que los impuestos de los países de la UE son más altos
que los de otros países (básicamente los EE.UU.).
En todo caso, y con las cualificaciones anteriores en mente, es dudoso que, dentro
de unos amplios márgenes de niveles impositivos una reducción de impuestos
(combinada con una reducción del gasto) tenga efectos significativos sobre el nivel de
producción y empleo de un país, no digamos ya sobre el nivel de bienestar.
Para ver esto lo primero que hay que señalar es que una reducción de impuestos y
gastos es simplemente un trasvase de recursos del Sector Público al Sector Privado. Esto
es, un dinero que utilizaba previamente el Sector Público pasa a ser utilizado por el Sector
Privado.
Con frecuencia se argumenta que la reducción de impuestos va a crear incentivos
para que los individuos que trabajen más ahorren más, las empresas contraten más
trabajadores, etc. Esto, sin embargo, es más que cuestionable. En el caso de los
individuos, como ya se ha visto, los impuestos no tienen efectos importantes sobre la
oferta de trabajo. En cuanto al ahorro, una reducción de impuestos aumentará, en
principio el ahorro privado, porque al aumentar su renta disponible los individuos
ahorrarán más27. Sin embargo, la reducción del gasto público reducirá la renta privada de
27
Si la reducción fiscal conlleva una reducción del IRPF, esto aumentará la rentabilidad después de
impuestos del ahorro. Hay quien argumenta que esto dará lugar a más ahorro privado. Sin embargo, existen
muchas estimaciones que sugieren que la elasticidad del ahorro al tipo de interés es muy próxima a cero
(véase, por ejemplo, Boadway y Wildasin (1996). Esto sugiere que el determinante principal del ahorro de
29
aquellos que obtenían rentas de la actividad pública y estos individuos reducirán su
ahorro privado, lo que compensará total o parcialmente el aumento ahorro privado
derivado del recorte fiscal. El resultado final dependerá de las diferentes propensiones al
ahorro de quienes ganan renta por el recorte fiscal y quienes la pierden por el recorte del
gasto28.
En todo caso, incluso si el ahorro privado aumenta esto no implica que vaya a
aumentar la producción nacional y el empleo, porque el ahorro privado puede acabar
invertido en actividades no productivas (como la inversión en bolsa o la compra de
Deuda) o en el exterior.
En cuanto a las empresas, lo primero que hay que señalar es que el efecto de un
recorte fiscal depende de si los impuestos reducidos habían sido trasladados o no y
cómo. Así, por ejemplo si el Impuesto sobre Sociedades se traslada a los trabajadores vía
salarios más bajos, un recorte de este impuesto no estimulará la actividad empresarial
sino que, simplemente, aumentará los salarios de los trabajadores. De igual forma si la
traslación había sido a precios, el recorte fiscal beneficiará fundamentalmente a los
consumidores en vez de a los empresarios. Si, por otro lado, el impuesto lo soportaban
los empresarios mediante una reducción de sus beneficios, el recorte fiscal los
aumentará. Sin embargo de aquí no se sigue que vayan a aumentar la producción y el
empleo. Como ya se ha señalado, el nivel de producción y empleo depende de la
situación de mercado y de las expectativas futuras. Y, ciertamente, es dudoso que el
empresario produzca más o contrate más trabajadores por un recorte fiscal si la demanda
de sus productos o sus expectativas no mejoran. En este contexto, lo que determinará la
producción y el empleo de las empresas será la situación del mercado y no las variables
fiscales. Y un recorte fiscal en una situación de mercado que no ha cambiado irá
directamente a la cuenta de resultados y no a contratar más trabajadores. O, por ponerlo
de otra forma, los impuestos juegan un papel menor en las decisiones empresariales de
cuánto invertir o cuanto producir. De hecho, si una empresa sólo es rentable cuando no
un individuo ahorro es la renta y lo el tipo de interés. Y esto es bastante natural porque no es razonable
esperar que un individuo que no tiene demasiada renta pasa a ahorrar porque, digamos, el tipo de interés
aumenta de, digamos el 5% al 7%.
28
Este razonamiento se refiere al efecto inicial (impacto) de un recorte fiscal con presupuesto equilibrado. A
partir de ahí se producen una serie de efecto inducidos que, en muchas ocasiones, pueden dar lugar a
reducciones de la renta nacional y del ahorro.
30
paga impuestos, quizá sea porque se trata de un proyecto empresarial que no debe
acometerse.
3.3. Impuestos y Deslocalización Fiscal
Una de las razones para reducir la fiscalidad sobre los rendimientos del capital y las
empresas es el hecho de que, debido a la ausencia de cooperación fiscal entre los países
de la UE, los países que graven con impuestos elevados al capital verán que se reduce la
inversión exterior y corren el riesgo de que el capital de los residentes acabe siendo
invertido en el exterior.
En el caso del capital financiero, parece claro que la fiscalidad condiciona
sustancialmente la cuantía de las inversiones procedentes del exterior. La razón es obvia.
Si un inversor extranjero está decidiendo si debe invertir entre varios países que ofrecen
rentabilidades y riesgos similares, siempre invertirá donde el tratamiento fiscal sea más
favorable. Dado que hay países que garantizan una tributación muy baja, a veces incluso
nula, a los no residentes, la única posibilidad que existe si se desea atraer inversiones
financieras exteriores es hacer lo mismo. Esto es, reducir la fiscalidad de los rendimientos
obtenidos por no residentes incluso a cero.
Lo que es menos claro es que el capital de los residentes vaya a salir masivamente
de un país como respuesta a las diferencias fiscales, especialmente si se establecen
mecanismos de control a través de las Instituciones financieras. Ciertamente, incluso con
mecanismos de control, siempre habrá inversores nacionales que inviertan en el exterior
pare evitar los impuestos interiores. Pero, dado que hay países que garantizan una
fiscalidad nula y opacidad fiscal, a estos inversores nunca se les puede desincentivar
mediante reducciones de los impuestos interiores a no ser que estos impuestos sean
cero. Por ello, lo razonable es centrar los esfuerzos en evitar la evasión fiscal por parte de
los residentes en vez de realizar reducciones de la fiscalidad interior de los rendimientos
del capital cuyos efectos disuasores serán bajos a no ser que se desfiscalicen los
rendimientos del ahorro.
En el caso de las inversiones directas extranjeras, las cosas son similares, si bien
la sensibilidad de la ubicación espacial al tratamiento fiscal es menor que en el caso del
31
capital financiero. La razón es que al capital financiero, en tanto las rentabilidades sean
similares, le da igual en qué país invertir. Sin embargo, una empresa que está decidiendo
en qué país o, quizá mejor, región instalarse debe tomar en cuenta muchos otros factores
además del fiscal. Esto incluye desde las diferencias salariales entre regiones, hasta la
existencia de empresas proveedoras y complementarias en un entorno próximo
(economías de aglomeración), pasando por las infraestructuras, las condiciones laborales,
la proximidad a sus mercados finales, etc. En este conjunto de razones para decidir donde
se debe instalar una empresa, los impuestos juegan, probablemente, un papel
secundario. Con todo, es claro que en muchos casos las empresas podrán optar entre
varias ubicaciones alternativas que, globalmente, ofrezcan condiciones no fiscales
similares. Y es en estos casos donde las diferencias fiscales pueden jugar un papel
importante.
Esto sugiere que los impuestos empresariales no deben estar condicionados por el
objetivo de atraer inversiones directas del exterior porque su papel es bastante secundario
en relación a otras variables. Sin embargo probablemente que no sería razonable
establecer impuestos de sociedades sustantivamente más elevados que los de los
restantes países de la UE porque se podría estar desalentando algunas inversiones
exteriores.
3.4. La Reforma Fiscal Verde
Los argumentos en los que se apoyan las reformas fiscales verdes están plagados
de problemas conceptuales y prácticos. De entrada para que el impuesto medioambiental
produzca un efecto beneficioso (corrija un efecto externo) deben darse varias condiciones.
Primero que el nivel de contaminación sea excesivamente alto. Segundo que el impuesto
se ajuste a la cuantía de la contaminación que emite cada agente. Tercero, que el
impuesto no se pueda trasladar.
Incluso aceptando que las dos primeras condiciones se cumplen- algo cuando
menos dudoso en la práctica, por lo menos en el caso de la segunda condición- la
traslación del impuesto reduce su efectividad para controlar el deterioro del medio
ambiente. Así, por ejemplo, si una empresas puede trasladar (vía preciso mayores o
32
salarios menores) un impuesto sobre la contaminación, la efectividad del impuesto se verá
reducida sustancialmente.
Por otro lado, incluso si un impuesto medioambiental es efectivo, cuanto más
efectivo sea menor será la recaudación. La razón es que, al final, si un impuesto
medioambiental es efectivo su efectividad es proporcional a la base gravable que elimina.
Simplemente cojamos un caso extremo en el que lo óptimo es reducir prácticamente a
cero una actividad contaminante. Entonces si el impuesto consigue su objetivo la
recaudación será casi nula.
Finalmente, merece la pena señalar que, el impuesto medioambiental puede
acabar siendo soportado por el trabajo y que, el supuesto doble dividendo es más que
dudoso por varias razones. Primero porque el empresario puede reducir los salarios
pagados (traslación). Segundo, porque si el empresario aumenta los precios de venta,
puede acabar vendiendo menos y demandando menos trabajo. Tercero porque ante un
impuesto medioambiental puede reaccionar utilizando tecnologías menos intensivas en
trabajo. Cuarto, porque, como ya se ha señalado, si el impuesto medioambiental consigue
reducir la contaminación su recaudación puede ser baja y, entonces, la cuantía de los
impuestos sobre el trabajo que podrá sustituir es reducida. Quinto, porque como ya he
señalado en la sección anterior, reducir los impuestos sobre el trabajo no conduce
necesariamente a más empleo.
Los problemas anteriores se complican aún más en la práctica porque los
impuestos que se establecen suelen tener una conexión difusa con el objetivo
medioambiental que supuestamente tratan de lograr. Así, por ejemplo, frecuentemente se
denomina como impuestos medioambientales a impuestos que gravan la demanda de
bienes como las gasolinas o la electricidad. Ciertamente es dudoso que quien en su día
estableció estos impuestos tuviera algún objetivo medioambiental en mente. Pero dejando
esto al margen se trata de impuestos con demandas bastante inelásticas y cuya conexión
con la contaminación es indirecta. Máxime si, como ocurre en la práctica de muchos
países, se excluye a las empresas de estos impuestos.
Tomando todo en cuenta, la conclusión es que, probablemente, si se desea
controlar la degradación del medio ambiente lo mejor es utilizar la regulación o,
33
dependiendo del caso, las subastas de permisos de contaminación. Por contra, decir que
se va a controlar el medio ambiente a través de un impuesto que, además (en la medida
que sus ingresos se utilicen para sustituir el IRPF o las Cotizaciones Sociales o para no
aumentar estos impuestos) va a ser beneficioso para el empleo, parece más la
explicitación de un deseo que de una realidad.
3.5. Conclusión
Los razonamientos anteriores sugieren que muchas de las razones que están
ofreciendo los países de la UE para reducir los impuestos son cuando menos dudosas.
Así, es muy poco probable que la reducción de los impuestos sobre el trabajo fomente el
empleo porque, dentro de unos amplios márgenes de tipos, ni la mayoría de los individuos
cambian su oferta de trabajo como respuesta a los impuestos, ni la demanda de los
empresarios se altera como resultado de los impuestos sobre el trabajo.
En el caso de los trabajadores, de entrada, con una tasas de paro elevadas no está
claro cual es la ganancia para el empleo de que aumenten su oferta de trabajo. A esto hay
que añadir que la mayoría de los asalariados ni quiere ni puede variara sus horas de
trabajo. En el caso de los no asalariados de renta elevada, que son quienes en principio
podrían responder de forma más importante a un recorte de tipos, el problema es que,
además de que incluso tras impuestos obtienen rentas considerables, sus decisiones de
oferta pueden estar motivadas también por factores no monetarios (prestigio, vocación,
etc.)
En el caso de los empresarios el problema es que en muchos casos han trasladado
los impuestos a los trabajadores vía salarios más bajos. Entonces una reducción de
impuestos sobre el trabajo, si bien en el corto plazo puede traducirse en una reducción de
costes empresariales, en el medio y largo plazo redundará en beneficios más altos.
Además, sus decisiones de empleo pueden estar condicionadas por factores diferentes al
coste salarial como, por ejemplo, la situación y expectativas del mercado.
Otra de las justificaciones es que una reducción de impuestos (acompañada de una
reducción del gasto) estimulará la producción y el empleo. Esto es imposible que sea así
como criterio general porque, en otro caso, el nivel óptimo de impuestos y gasto sería
34
cero. En todo caso, una reducción de impuestos tendría pocos efectos sobre el
comportamiento de los agentes económicos porque las decisiones de individuos y
empresas son ampliamente independientes de las variables fiscales. Además la reducción
del gasto puede acabar siendo contractiva.
El argumento de la rebaja de impuestos sobre el capital como mecanismo para
atraer inversiones exteriores y evitar salidas de capitales interiores está plenamente
justificado en el caso de inversiones de capital financiero de los no residentes. En el caso
de las inversiones directas de los no residentes el argumento es más cuestionable porque
una empresa toma en cuenta una gran cantidad de factores a la hora de decidir donde se
instala (costes del trabajo, regulación del mercado de trabajo, existencia de empresas
suministradoras, etc.) y la fiscalidad es secundaria. Con todo hay razones para no
mantener un Impuesto sobre Sociedades sustantivamente más elevado que el del resto
de países de la UE.
Por otro lado, reducir la fiscalidad interior sobre los rendimientos del capital para
evitar las salidas de capital financiero es una política condenada al fracaso, a no ser que
se llegue a la exención total. Por ello es más razonable centrarse en cerrar vías de elusión
y evasión fiscal poniendo énfasis especial en el control de las instituciones financieras.
Finalmente, los argumentos de las reformas verdes no son demasiado sensatos.
No es ya que no exista un doble dividendo (control del medio ambiente y creación de
empleo) sino que es más que dudoso que se produzca un solo dividendo (control del
medio ambiente). Si se desea preservar el medio ambiente probablemente es más
razonable recurrir a la regulación o alas subastas de permisos de contaminación que
utilizar impuestos sobre bases que están relacionadas de forma difusa con la
contaminación y que, además, pueden acabar siendo trasladados a otros agentes sin
ninguna, o poca, reducción de la contaminación.
4. Las Reformas Fiscales Recientes
En esta sección revisaré alguna de las reformas que han hecho los países de la UE
en base a argumentos como los descritos en la sección 3.3.
35
4.1. Tendencias Generales
El Cuadro 5 presenta un resumen de las reformas realizadas y previstas en el
futuro por los países de la UE. Tal y como sugiere este Cuadro, los últimos años están
sido una época de reformas fiscales más o menos amplias en los diferentes países UE.
En lo esencial todas las reformas buscan reducciones en los impuestos que gravan el
trabajo. Para esto (aunque no exclusivamente para ello) la mayoría de los países están
reduciendo el IRPF. Esta medida se complementa con reducciones en las Cotizaciones
Sociales y en el IVA, y con medidas tendentes a abaratar el coste del trabajo en relación
al del capital en el Impuesto sobre Sociedades.
Muchos países están poniendo un énfasis especial en los impuestos sobre el
trabajo de los menos cualificados. Para ello están introduciendo deducciones especificas
en el IRPF, realizando reducciones selectivas en las cotizaciones de los trabajadores
menos cualificados y reduciendo el IVA de sectores intensivos en trabajo.
En el objetivo de estimular la economía, muchos países realizan reducciones
generales en el IRPF, que generalmente, conllevan reducciones en los tipos marginales
máximos. Muchos países reducen también los tipos del Impuesto de Sociedades, si bien
en algunos casos compensan esta reducción de tipos con ampliaciones de la base.
36
CUADRO 5:
Reformas Fiscales en la UE: Tendencias Generales (Reformas Aplicadas y
Previstas)
1. Reducciones de tipos en el IRPF
a) Reducciones generales en los tipos marginales: Alemania, Austria, Bélgica,
Finlandia, Reino Unido, Francia, Italia, Luxemburgo, Portugal, Irlanda, España,
Holanda
b) Reducciones selectivas dirigidas a grupos de renta baja
Dinamarca
Francia
Finlandia
Italia
Bélgica
Portugal
c) Deducciones en el IRPF para grupos específicos (generalmente trabajador
secundario, hijos y trabajadores con sueldos bajos)
c.1) Aumento en deducción por rendimientos del trabajo y cuidados de hijos.
Bélgica, Finlandia, Alemania, Italia, Holanda, Reino Unido
c.2) Eliminación Tributación conjunta/doble escala: Irlanda, España
c.3) Aumento Mínimo Exento: Francia, Alemania, Suecia, Grecia y España
c.4) Deducciones por Rendimientos del Trabajo para Rentas bajas:
Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Reino Unido
2. Impuesto sobre Sociedades
a) Reducciones de Tipos: Alemania, Irlanda, Italia, Bélgica, Dinamarca, Francia,
Luxemburgo, Holanda, Portugal, Reino Unido
b) Aumento de Tipos: Finlandia
c) Ampliaciones de la Base: Austria, Dinamarca, Alemania, Finlandia, Reino Unido
3. Reducciones en las Cotizaciones Sociales
a) Generales: Alemania, Austria, Finlandia
b) Selectivas (dirigidas a trabajadores poco cualificados)
Austria
Bélgica
Francia
Grecia
Holanda
España
Reino Unido Suecia
4. Reducción del IVA en sectores intensivos en trabajo
Bélgica
Luxemburgo
Grecia
Holanda
España
Portugal
Francia
Reino Unido
Italia
5. Reducciones del coste fiscal del trabajo y/o aumentos del coste del capital en el
Impuesto sobre Sociedades
Alemania
Dinamarca
Francia
6. Aumento de los impuestos medioambientales (hidrocarburos, electricidad, gas, carbón,
etc.)
Finlandia
Alemania
Holanda
Italia
Reino Unido
Fuente: Elaboración a partir de Jourmard (2001) y Parlamento Europeo (2001b)
37
Finalmente algunos países están aumentando los impuestos medioambientales
justificándolo en el marco de las denominadas reformas verdes. Sin embargo, en la
mayoría de los casos la parte más importante de la reforma ha consistido en aumentar los
impuestos que ya existían sobre hidrocarburos o la electricidad. A la dudosa efectividad
de estos impuestos para reducir la contaminación, hay que añadir que, en general, su
diseño tiene poco que ver con la contaminación que se deriva de las actividades
gravadas. Así, por ejemplo, típicamente las gasolinas más gravadas no son las que más
contaminan y se establecen bonificaciones para las empresas. Por ejemplo en Alemania,
al igual que ya se hizo en Suecia, el impuesto sobre la electricidad que se aplica a las
empresas se reduce en un 80% (en relación al que pagan las familias). Este ejemplo, y
muchos otros que se podrían dar, reafirman la idea de que las reformas verdes, a veces,
tienen más que ver con dar una determinada imagen que con un objetivo real29.
Finalmente, merece la pena resaltar que junto al objetivo de reducir los impuestos
sobre el trabajo varios países han mejorado el tratamiento de la familia en el IRPF y han
aumentado el mínimo exento.
Por países la reforma más amplia de los últimos años la ha realizado Alemania que
ha modificado sustancialmente su sistema fiscal. Como se detalla en las secciones
siguientes, uno de los elementos básicos de esta reforma ha sido una reducción
sustancial del IRPF y el Impuesto de Sociedades. También hay que destacar el caso de
Holanda que ha reformado radicalmente su IRPF, además de introducir diversas
modificaciones en el Impuesto de Sociedades.
4.2. Implicaciones Financieras
Como se ha señalado en la sección anterior en los últimos años la mayoría de los
países han reducido o planean reducir los tipos efectivos del IRPF, Además también se
realizan reducciones selectivas o generales del IVA y de las Cotizaciones Sociales y de
los tipos del Impuesto de Sociedades. Estas pérdidas recaudatorias sólo se compensan
parcialmente en algunos países mediante ampliaciones de la Base del Impuesto sobre
Sociedades y la creación o aumento de determinados impuestos especiales relacionados
de forma más o menos difusa con el medio ambiente.
29
No se debe ignorar que, por ejemplo, en Alemania la coalición de gobierno incluye a un partido ecologista.
38
Estas reducciones fiscales, sin embargo, generalmente no se han acompañado de
reducciones del gasto. A pesar de ello, tal y como muestra el Cuadro 6, en los últimos
años, salvo en Dinamarca, la recaudación no ha disminuido sustantivamente en ningún
país e, incluso, en algunos ha aumentado de forma importante (Grecia, Reino Unido,
Suecia y España).
CUADRO 6: Evolución de la Presión Fiscal en la UE 1997-2000
2000
∆97/00
Luxemburgo
Dinamarca
Austria
Bélgica
Francia
Alemania
Suecia
Holanda
Finlandia
Reino Unido
Italia
Irlanda
42
48,4
43,1
46
45,5
37,8
53,3
41,8
46,5
37,7
42,3
31,5
0,2
-1,6
-1,1
0,3
0,3
0,8
1,8
-0,2
0,4
2,5
-1,9
-1,3
España
35,3
1,6
Grecia
Portugal
38
34,7
4,3
1,2
Unión Europea
41,6
0,1
Fuente: OCDE, Revenue Statistics
Estas reducciones fiscales sin pérdida de ingresos han sido posibles gracias a la
bonanza económica que han tenido la mayoría de los países de la UE en los últimos
años. Simplemente, los ingresos adicionales derivados del crecimiento han sido utilizados,
no para consolidar las finanzas públicas, sino para reducir los tipos efectivos legales. Esto
ha sido criticado por la Comisión Europea que considera que, previo a las reducciones
fiscales, se debían haber saneado las finanzas públicas, y que los recortes fiscales, para
ser razonables, deben ir acompañados de reducciones del gasto.
De hecho, es obvio que estos recortes ponen en peligro la estabilidad
presupuestaria de algunos países de la UE. La razón es que cuando la economía se
ralentice, algo que ya está pasando en el segundo semestre del año 2001, los ingresos
39
fiscales van a disminuir. En el corto plazo esto va a aumentar el déficit de los países30 y,
en el medio plazo, puede a forzar a deshacer los recortes fiscales actuales o realizar
reducciones precipitadas del gasto. Sin embargo, bajar los impuestos es sencillo, pero
aumentarlos al poco puede encontrar una resistencia fiscal considerable.
4.3. Las Modificaciones en el IRPF
El Cuadro 7 recoge las tendencias recientes en el IRPF en los diferentes países de
la UE. Este Cuadro pone de manifiesto, en primer lugar, que el IRPF juega un papel muy
distinto en los diferentes sistemas fiscales lo que implica que las implicaciones
recaudatorias de las reformas fiscales son muy distintas. Dinamarca es, con mucho, el
país donde el IRPF representa un porcentaje mayor de la recaudación ya que aporta más
de la mitad de los ingresos fiscales. La razón es, como ya se ha señalado, que las
prestaciones sociales se pagan con cargo a los ingresos generales en vez de mediante
Cotizaciones Sociales. En el otro extremo, el IRPF no apenas llega al 20% de la
recaudación en Portugal y Grecia y, quizá de forma un tanto sorprendente, en países con
una amplia tradición de progresividad como Holanda y Francia. España es uno de los
países de la UE donde el IRPF tiene una importancia recaudatoria más baja tanto en
términos absolutos como en porcentaje del PIB.
El Cuadro 7 permite analizar las reformas recientes (y previstas) en el IRPF y el
efecto de las ya realizadas en los tipos efectivos de los contribuyentes en el periodo 1997­
2000.
En cuanto a las reformas, existe, como ya se ha señalado, una tendencia en
muchos países a reducir la escala de tipos en general y los tipos máximos y mínimos en
particular. De esta forma muchos países, además de ampliar el mínimo exento y el tipo
mínimo, están llevando los tipos marginales máximos a entornos del 45% e incluso por
debajo. Así, tras las reformas previstas quedarán con un tipo máximo por debajo del 45%
por lo menos Luxemburgo (38% en el 2002), Alemania (42% en el 2005), Reino unido
(40% en la actualidad), Italia (44% en 2003) Irlanda /44% en 2001), Grecia (40% en 2002)
y Portugal (40% en la actualidad y con reducción prevista). Otros países como Holanda y
Francia, sin llegar tan lejos, también van a reducir sus tipos marginales, aunque seguirán
30
Por ejemplo, hay quien considera que en el año 2001 Alemania va a tener serios problemas para cumplir
40
por encima del 50%. Las excepciones a este proceso son los países nórdicos (Finlandia,
Suecia y Dinamarca) donde los tipos son superiores al 50% y no se prevén reducciones
de tipos. Dinamarca va, incluso, a aumentarlo.
Junto con las reformas de la escala, muchos países han mejorado el tratamiento de
la familia y de las rentas del trabajo. Otras medidas tomadas por algunos países, pero que
no son ni mucho menos generales, incluyen reducir el grado de corrección de la doble
imposición de los dividendos (Alemania31), eliminación de la escala conjunta (Irlanda,
España) o de la deducción por matrimonio (Reino Unido) y aumentos de las deducciones
(Portugal, Italia).
Una reforma que merece una atención especial es la introducción de lo que se ha
dado en denominar un sistema dual de renta en Suecia, Finlandia y Holanda32. Tal y como
muestra el Cuadro 8, en lo esencial este sistema consiste en separar la tributación de los
rendimientos del trabajo y del capital (en el caso de Holanda también los rendimientos
empresariales) y grabar los rendimientos del trabajo de forma progresiva y los del capital
de forma proporcional.
De entrada hay que señalar que el sistema dual es menos novedoso de lo que
parece ya que, tal y como muestra el Cuadro 3, hay muchos países como Austria,
Bélgica, Francia o Italia que de facto gravan determinados rendimientos del capital a tipos
proporcionales por la vía de las retenciones liberatorias. En todo caso, el objetivo del
sistema dual es simplificar el impuesto, mejorar la neutralidad del IRPF entre inversiones
del capital alternativas y reducir la fiscalidad sobre los rendimientos del capital en un
contexto como el de la UE en el que no existe coordinación entre los países. El precio de
esta, la quiebra de la equidad y, sobre todo, que se abren vías de elusión y evasión
mediante la transformación de rendimientos del trabajo en rendimientos del capital.
el límite del 3% del déficit recogido en el PEC. Se va a pasar de un sistema de imputación total a un sistema en el que los sólo se gravan la mitad de los
dividendos en la base. 32
Dinamarca también da un tratamiento algo diferenciado a las rentas del trabajo y capital, pero no se
ajusta al modelo dual. 31
41
CUADRO 7: El IRPF en la Unión Europea: Situación, Reformas Recientes y Tendencias
Tipos Marginales 1999
Recaudación 1998
%
PIB
Luxembur
.
8,6
Máximo
Mínimo
Tramos
%Ingresos
∆
∆
∆
∆
∆
1999
1999
1999
99/90
99/90
99/90
98/90 Fiscales 90/98
-1,6
19,0
-4,3
47,1 -8,9
10
0
17
-7
Tipo Trabajador Medio
Casado 2
Soltero
hijos
∆
∆
2000
2000
0,0
Modificaciones Recientes
97/00
97/00
0,0
1
12,7
Reducción del número de escalas de 16 a 14 para el 2002.
-1,7 Reducción de tipos marginales en al 42% en el 2001 y al 38% en
2002. Aumento mínimo exento.
Reducción de tipos marginales de rentas bajas para el 2002.
Dinamarca 25,4 0,6
51,5
-1,2 59 -9,0 32
10
3
0
25,8 -2,0 32,5 -2,6 Aumento del tipo máximo 63%. Aumento tipo gobiernos locales.
al
Aumento deducciones familiares. Reducción del IRPF. Reducciones
Austria
9,8 1,2
22,2
1,2
50 0,0
10
0
5
0
2,8 -2,2 9,7 -0,5 adicionales previstas 2003 en tipos para rentas medias y bajas.
Desde 1999, indiciación de tramos. En el 2001 deducciones para
Bélgica
14,3 0,4
31,0
-0,7 56,6 1,6
25
0
7
0
17,0 +0,5 27,9 +0,3 rentas bajas y eliminación tipos marginales máximos. Eliminación
suplemento de crisis para el 2004.
Reducción entre 2001-03 (0,5 del PIB) centrada en rentas bajas.
Reducción en tres años de la CSG (Contribución social generalizada)
Francia
8,3 3,2
18,5
6,6
54 -3,0 10
5
12
-6
7,6 +3,9 14,4 +3,5 para rentas bajas. Reducción de tipos marginales máximo/mínimo a
52.5%/7% en el 2003.
Reducción progresiva de tipos marginales el máximo hasta el 42%
(en el 2005) desde el 51% (en el 2000) y el mínimo hasta el 15% (en
Alemania 9,2 -0,9
24,9
-2,7 55,9 2,9
24
5
-1,1 -2,1 20,8 -0,4 2005) desde el 25,9% (en 1998). Aumento mínimo exento. Reducción
∞
de corrección doble imposición dividendos
Tributación separada de rentas del trabajo y del capital. Reducción de
3
Suecia
18,6 -2,8
35,0
-3,5 56
5,0
30
0
3
1
25,9 -2,6 25,9 -2,6 tipos para rentas medias y bajas en 1999. Aumento mínimo exento.
Más reducciones previstas en el 2002-04.
Tributación separada de rentas del trabajo, del capital y otras rentas
(2001). Aumento mínimo exento y reducción gravamen sobre rentas
del trabajo. Reducción de tipos en el 2001. En rentas del trabajo, el
Holanda
6,2 -4,8
15,1
-9,6 60 0,0
36
-3
4
1
4,9 +1,43 7,3 +0,8 tipo máximo se reduce del 60% al 52% y el mínimo 32,2%. Las rentas
del capital a un tipo único del 30%. Y las rentas empresariales al
25%.
Sistema Dual. Reducciones generales de tipos en 2000-01 más
Finlandia 15,2 -2,1
32,3
-6,2 55,5 -3,5 23
0
6
0
26,5 -1,5 26,5 -1,5 intensas para rentas más bajas vía eliminación del tramo más bajo.
Aumento deducción rendimientos del trabajo.
Aumento en el mínimo exento para rentas del trabajo y deducciones
Reino
familiares. Reducciones de tipos. El mínimo al 10% (desde el 20%) y
10,3 0,2
27,5
-0,4 40 0,0
10
-15
3
0
14,4 -0,7 15,9 -0,8 el medio al 22% (desde el 23%). Aumento del tramo sujeto al 10%.
Unido
Eliminación deducción por matrimonio.
Reforma 1998: Reducción tipo máximo (al 46% desde el 51%) y
aumento del mínimo (al 19% desde el 10%), reducción número de
tramos. En 2000 reducción tipo rentas medias y aumento
Italia
9,9 -0,3
22,7
-3,6 46 -4,0 19
9
5
-2 14,5 -0,8 19,0 -0,2 deducciones para rentas bajas. Reducciones de tipos y aumento
deducciones previstas en 2001-03. el tipo máximo/mínimo pasará a
ser 44%/18%
Reducción en el 2001 del tipo máximo al 44% (desde el 46%) y del
Irlanda
10 -0,7
30,9
-1,1 46 -7,0 24
-6
2
-1
5,0 -1,1, 15,2 -5,3 mínimo al 22% (desde el 24%). Aumento deducciones personales y
del rango del tramo medio. Cambios de deducciones base a cuota.
Reforma sustancial en 1999. Reducción de los tipos máximo (en 8
España
7,1 -0,4
20,8
-0,9 48 -8,0 18
-7
6
-10 3,0 -3,8 12,1 -1,7 puntos) y mínimo (2 puntos). Introducción mínimo vital, reducción
deducciones eliminación escala conjunta.
Reducción de tipos máximos desde el 45% hasta el 40% (en el 2002).
Grecia
5
0,8
20,1
6,0
45 -5,0
5
-13
5
-4
1,9 -0,9 1,8 -0,2 Mejora del tratamiento de la familia. Indiciación de tramos.
Reducción de tipos en el 2001.Reducción del máximo en 12% y el
mínimo en 1%. Tributación separada. Régimen simplificado para
Portugal
6
1,2
17,0
1,2
40 0,0
15
4
-1
2,7 -0,4 6,7 -0,5 autónomos. Aumento deducciones ahorro, vivienda y gastos
personales.
1. Tipo medio que paga el trabajador que gana el salario medio del país. 2. En 1998 la cifra para los casados es 6,4 y los solteros13,8. Las cifras desde 1998 son -1,0/+0,1
Fuentes: OCDE Revenue Statistics, OCDE Taxing Wages, OCDE Tax Database, Joumard (2001), Parlamento Europeo (2001b)
42
CUADRO 8:
El sistema dual de Imposición sobre la renta en la Unión Europea
A) Países: A finales de los 80 y principios de los 90, Finlandia, y Suecia. A partir del 2001, Holanda
B) Características
a) Tributación separada de rentas por tipos
En países nórdicos hay dos grupos: rentas del trabajo y rentas del capital
En Holanda existen tres grupos de rentas: Trabajo, Capital y Profesionales
b) Tarifa Progresiva sobre rentas del trabajo y Proporcional sobre rentas del Capital y/o Empresariales
1
Rentas del Trabajo (Máximo
Rentas del Capital
Rentas Empresariales
Tipo Sociedades
1
2
. 1999, .2001
1
Suecia
56
30
Finlandia
55,5
28
28
28
2
Holanda
52
30
25
35
C) Causas
Aumentar la neutralidad de la inversión en activos alternativos
Simplificar el sistema
Reducir la fiscalidad sobre los rendimientos del capital en un contexto de movilidad internacional
Aproximar los tipos de los rendimientos del capital en IRPF e IS
D) Problemas
Tratamiento de las rentas mixtas (qué parte trabajo, qué parte capital)
Aumento de la evasión/elusión (mediante transformación rentas del trabajo en de capital)
Reducción de la progresividad del IRPF
43
Conceptualmente, el sistema dual es un mecanismo atractivo por la simplificación y
neutralidad que introduce en el tratamiento de las rentas del capital. Por otro lado, el coste
de equidad puede ser menor de lo que parece a primera vista porque en la actualidad los
intereses y dividendos están sobregravados en muchos países33. Sin embargo, para
poner en práctica este sistema es preciso diseñar mecanismos precisos que eviten que se
transformen las rentas del trabajo en rentas del capital. Y la experiencia de los países
nórdicos pone de manifiesto que esto es, como poco, un ejercicio complicado.
Los efectos de las reformas del IRPF en la presión fiscal individual (esto es, en los
impuestos que paga cada contribuyente) de los contribuyentes están recogidos en el
Cuadro 7 donde se establece el tipo medio que paga el trabajador que gana el salario
medio de cada país (tanto si está soltero como si está casado y con dos hijos) y como ha
variado este tipo entre 1997 y el año 2000. Tal y como se sigue de este cuadro, en 12 de
los 15 países de la UE se ha producido una reducción de la presión fiscal individual34. Los
países donde más se ha reducido los impuestos son Irlanda, Suecia y Dinamarca. En el
otro extremo Francia es el país donde más han aumentado los impuestos individuales.
Con todo tanto Francia como Holanda van a realizar reducciones significativas del IRPF
en los próximos años.
4.4. El Impuesto sobre Sociedades
El Cuadro 9 recoge las modificaciones recientes y previstas en el futuro en el
Impuesto sobre Sociedades. Este cuadro revela, en primer lugar, que la importancia
recaudatoria del Impuesto de sociedades es sustancialmente menor que la del IRPF en
todos los países de la UE. Merece resaltarse el hecho de que, con la excepción de
Luxemburgo que debido a la importancia del Sector Financiero es un caso especial, en
general el Impuesto sobre Sociedades es más elevado (tanto en porcentaje del PIB como
de los ingresos fiscales) en los países pobres que en los ricos.
33
En el caso de los intereses, se gravan los intereses nominales mientras que, en principio, sólo se
deberían gravar los intereses reales. Más aún desde una perspectiva de equidad vitalicia, ni siquiera se
deberían gravar los intereses reales. En el caso de los dividendos el problema es que la mayoría de los
países sólo corrigen parcialmente la doble imposición de los dividendos.
34
Obsérvese que el cambio en la presión fiscal individual recoge tanto el cambio en el tipo medio como el
aumento en la renta del trabajador medio, que minorará el efecto de las reducciones fiscales. Es decir que
la reducción fiscal real es mayor que lo que se sigue del Cuadro 7.
44
Como se señaló en el Cuadro 3, en los últimos años se producido una
convergencia notable en los tipos impositivos aplicados por el gobierno central en un
intervalo entre el 30% y el 35%. Las excepciones más notables son Alemania que
únicamente tiene un tipo del 25% y Bélgica que aplica un 39%. Sin embargo, la existencia
de impuestos locales sobre sociedades en varios países (Luxemburgo, Bélgica, Alemania,
Francia, Italia y Portugal) difumina parcialmente esta convergencia. El caso más
significativo es el de Alemania donde los impuestos municipales sobre beneficios suponen
un tipo adicional de más de 14 puntos, con lo que a pesar de que tras la reforma del año
2000 el tipo del gobierno central es bajo, el tipo total que pagan las empresas en
Alemania es uno de los más altos de la UE.
Las reformas recientes se pueden resumir en reducciones de tipos y ampliaciones
de base mediante la depuración de amortizaciones generosas, incentivos y tipos
especiales. Algunos países como Portugal. Francia y España han bonificado a las
empresas medianas y pequeñas.
Una reforma interesante es la que han llevado a cabo Austria e Italia. Estos países
a fin de reducir las ventajas de financiar las inversiones mediante capital ajeno35 han
introducido bonificaciones fiscales a las aportaciones de capital propio. Así, en Austria,
desde el año 2000 se puede deducir un coste de oportunidad de los aumentos de capital
propio en concepto de gastos operativos, y los beneficios resultantes se gravan a un tipo
más bajo. En Italia los beneficios imputables a aumentos del capital propio de las
empresas tributan a tipos más bajos.
El Cuadro 9 presenta también los tipos efectivos a los que están gravadas las
empresas de los diferentes países de la UE, así como las variaciones de estos tipos en
los últimos años. La primera observación es que en todos los países los tipos efectivos
son sustancialmente inferiores a los tipos nominales, lo que pone de manifiesto la
35
En todos los países, los intereses en los préstamos son deducibles de la base del Impuesto de
Sociedades pero el coste de oportunidad del capital propio no es deducible. Esto abarata la financiación
mediante Deuda en relación a la financiación mediante capital propio.
45
CUADRO 9:
El Impuesto sobre Sociedades en la Unión Europea: Situación, Reformas Recientes y Tendencias
Recaudación 1998
Luxemburgo
%
PIB
8,6
Dinamarca
Tipos Nominales 2001
%Ingresos
∆
∆
98/90 Fiscales 90/98
Gobierno
Central
Local o
Recargos
7,45
Total
37,45
Tipos Efectivos 2001
∆
01/98
∆
01/98
-4
Total
18,98
30
-10
18,81
-1,52
34
-9
18,25
-5,84
1,17
40,17
-2
18,89
0
33,33
2,0
35,33
-3,67
30,11
-2,72
-0,5
25
14,36
39,36
-25/-11
25,20
-3,61
2,8
28
28
-12
15,73
0
1,6
19,1
3,1
30
2,8
1,3
5,7
2,5
30
Austria
2,3
0,8
5,2
1,6
34
Bélgica
3,4
1,0
7,5
2,1
39
Francia
2,7
0,4
6,0
0,7
Alemania
1,6
-0,2
4,3
Suecia
3,1
1,4
5,9
0
Holanda
4,3
0,9
10,5
3,0
35
35
0
20,67
0,07
Finlandia
4,2
2,2
9,0
4,4
29
29
-4
18,09
1,37
Reino Unido
4,1
-0,1
11,0
-0,6
30
30
-5
20,83
0,27
Italia
4,8
0,9
11,0
1,0
36
40,25
0
13,74
0
Irlanda
3,5
1,8
10,7
5,7
20
20
-20
España
2,5
-0,5
7,3
-1,5
35
35/32,5
0/-2,5
18,30
0
Grecia
3,0
1,4
12,4
6,9
35
37,5
-11
6,76
-2,61
Portugal
3,7
1,3
10,9
2,9
32
35,2
-3
18,15
-1
4,25
3,2
0
Modificaciones Recientes
Eliminación impuesto local sobre beneficios.
Amortización menos generosa. Reducción del tipo del
32% al 30%.
Bonificación de ampliaciones de capital. Ampliación de la
base.
Reducción futura de tipos 30%-35%
Reducción de tipos al 33,3% en el 2001. Amortizaciones
menos generosas Bonificaciones empresas innovativas de
nueva creación. Reducción impuestos para PYMES
Eliminación tipo reducido para beneficios distribuidos.
Reducción amortizaciones. Minoración corrección doble
imposición dividendos. Aumento pequeños impuestos
locales. Exención ganancias de capital en ventas de
acciones entre empresas.
Reducción del 5% de la base en los primeros 50 mil
guilders de beneficios, exención de las ganancias de
capital empresariales a más de un año. Recargo del 20%
en dividendos excesivos.
Amortización menos generosa. Aumento IBI. Aumento del
tipo en el 2000 al 29%.
Reducción incentivos inversión. Minoración corrección
doble imposición dividendos. El tipo ha sido reducido al
30%.
Incentivos capitalización beneficios y ampliación de
capital.
El tipo será el 12,5% a partir del 2003. Se ha eliminado la
corrección de la doble imposición de los dividendos.
Reducción tipos (empresas no cotizadas) al 35% en el
2002. beneficios al capital riesgo.
Reducción del tipo al 25% en el 2006.Simplificación
impuesto PYMES. Eliminación doble imposición
dividendos. Incentivos I+D.
Fuentes: Elaboración propia a partir de OCDE (1991), OCDE (2001), KPM (2001) y Baker&McKenzie (2001)
46
importancia de los mecanismos incentivadotes que aplican los diferentes países de la UE.
Para la mayoría de los países el tipo efectivo es sólo entre el 50% y el 65% del tipo
nominal. En algunos casos sin embargo, las diferencias son extremas. Así, por ejemplo en
Grecia el tipo efectivo es poco más del 30% del nominal y en Italia no llega al 35%.
Francia, por contra, es el país donde el tipo efectivo y nominal son más próximos, ya que
el tipo efectivo es casi el 85% por nominal.
Estas diferencias tan amplias son reveladoras de la competencia fiscal que existe
en la UE y de hasta qué punto los países de la UE tratan de estimular la actividad de sus
empresas mediante incentivos fiscales. Al mismo tiempo sugieren que todavía queda un
amplio camino que recorrer en el proceso de reducción de tipos nominales y ampliación
de la base. De esta forma se aumentará la neutralidad del impuesto y los tipos nominales
reflejarán mejor la tributación real en cada país.
En todo caso, el Cuadro 9 también revela que en los últimos años si bien no se ha
producido una reducción amplia y generalizada de tipos efectivos varios países,
significativamente los más ricos, han realizado reducciones sustanciales en los tipos
efectivos. Así, en Austria se ha reducido el tipo efectivo en casi 6 puntos, en Alemania en
cuatro y en Francia en 3 puntos.
4.5. El IVA
El Cuadro 10 establece la situación y reformas recientes en el IVA. Tal y como
muestra este cuadro, en la mayoría de los países de la UE, el IVA supone entre el 15% y
el 29% de la recaudación y recauda entre el 6% y el 8% del PIB. Dinamarca, Austria y
Finlandia son los tres países de la UE en los que el IVA recauda por encima del 8%. Por
otra parte, España es, junto con Luxemburgo, el país donde el IVA recauda menos.
Por otro lado, en la mayoría de los países la importancia recaudatoria del impuesto
no ha variado demasiado a lo largo de las década de los 90. Además en los últimos años
no se han realizado grandes reformas en la mayoría de los países. Sólo Francia, Italia y
Holanda han aumentado algunos tipos del IVA. Francia ha aumentado el tipo general en
un punto y Holanda en punto y medio. Italia, por su parte eliminó el tipo reducido del 16%.
Irlanda es el único país que ha reducido el IVA. En el año 2001 lo redujo en un punto.
CUADRO 10:
El IVA en la Unión Europea: Situación, Reformas Recientes y Tendencias
Tipo
Nominal
Standard
Recaudación 1998
Tipos
Efectivos
Modificaciones Recientes
%
%Ingresos
∆
∆
∆
1 % sobre
1998 nominal
2001
01/90
PIB 98/90 Fiscales 90/98
Luxemburgo
5,7
0,6
12,6
1,0
15
3
8,9
59,2
Dinamarca
Austria
9,7
8,3
1
-0,2
19,7
18,6
1,2
-2,1
25
20
3
0
14,6
12,2
58,3
61,2
Bélgica
7
0
15,1
-0,9
21
2
10,3
49,0
Francia
7,7
-0,2
17,1
-1,3
19,6
1
10,9
53,0
Alemania
Suecia
6,6
7,1
0,5
-1,2
17,8
13,4
1,2
-1,4
16
25
2
1,5
9,4
10,0
59,0
40,1
Holanda
6,9
-0,4
16,7
0,3
19
0,5
10,5
60,1
Finlandia
8,3
-0,4
17,8
-1,7
22
0,8
12,9
58,5
Reino
Unido
6,8
0,6
18,1
1,1
17,5
2,5
8,8
50,1
Italia
5,9
0,2
13,6
-1,1
20
1
8,5
42,7
Irlanda
7,2
0,3
21,8
1,3
20
-3
12,2
58,2
España
5,7
0,3
16,6
0,9
16
4
8,0
49,7
Grecia
7,6
0,3
30,9
6,3
18
0
9,5
53,0
Portugal
8,0
2,1
23,3
3,7
17
0
10,5
61,5
Reducción
IVA
en
intensivos en trabajo.
servicios
Reducción
IVA
en
servicios
intensivos en trabajo.
Reducción IVA en reparaciones
domésticas y servicios. Aumento del
IVA en un punto.
Reducción
IVA
en
servicios
intensivos en trabajo. Aumento del
IVA del 17,5% al 19%.
Reducción
IVA
en
servicios
intensivos en trabajo (Sólo Isla de
Man).
Reducción
IVA
en
servicios
intensivos en trabajo: renovación de
casas, etc. Aumento del IVA mínimo
al 20%, eliminado el IVA intermedio
del 16%.
Reducción del IVA del 21% al 20% en el
2001.
Reducción
IVA
en
servicios
intensivos en trabajo: peluquerías y
reparaciones domésticas.
Reducción
IVA
en
servicios
intensivos
en
trabajo
y
en
electricidad.
Reducción
IVA
en
servicios
intensivos en trabajo.
Los tipos nominales eran los mismos que en el 2001, excepto Francia (20,6), Irlanda (21), Holanda (17,5)
Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE Tax Database, Joumard (2001).
En cuanto a las reformas, éstas han sido limitadas y al margen de las
modificaciones de tipos ya señaladas, en lo esencial se ha reducido el tipo aplicable a
servicios intensivos en trabajo, en la esperanza de que esto aumentará el empleo de los
trabajadores menos cualificados.
En el IVA, al igual que ocurre en el Impuesto sobre Sociedades, existe una amplia
divergencia entre el tipo efectivo standard y el tipo efectivo al que está gravado el
consumo. Esto es el reflejo de la existencia de tipos reducidos y exenciones. Así, en la
mayoría de los países el tipo efectivo está entre el 50% y el 60% del tipo standard. Las
48
excepciones son Portugal y Austria donde el tipo efectivo supera el 60% del nominal e
Italia, donde no llega al 43%. Esto sugiere que en todos los países de la UE existe un
amplio margen para aumentar la recaudación por IVA por la vía de eliminar tipos
reducidos y exenciones.
5. Conclusiones
La mayoría de los países de la UE han realizado o están realizando reformas
sustanciales de sus sistemas fiscales. En el IRPF la mayoría de los países están
reduciendo los tipos de la escala ampliando el mínimo exento e introduciendo
deducciones que benefician a las rentas del trabajo, y a la familia. En el Impuesto sobre
Sociedades se están reduciendo los tipos, aunque en general esta reducción se
compensa con ampliaciones de la base que, a veces, encarecen el coste del capital en
relación al trabajo (eliminación amortizaciones, incentivos a la inversión, etc.). Muchos
países están reduciendo las Cotizaciones a la Seguridad Social, aunque en muchos casos
estas reducciones se limitan a las cotizaciones de los individuos menos cualificados. En el
IVA no se están produciendo grandes reformas, si bien muchos países están reduciendo
el IVA que grava actividades intensivas en trabajo. Finalmente algunos países han
aumentado algunos impuestos especiales (electricidad, hidrocarburos) en base a razones
de protección del medioambiente.
Todas estas reformas implican, conjuntamente, que la mayoría de los países están
reduciendo los tipos individuales de la mayoría de algunos impuestos y, por extensión la
recaudación. La justificación de estas reformas se apoya en primero, la creencia de que
los impuestos en general y los impuestos sobre el trabajo en particular son demasiados
elevados en la UE y que están desalentando el crecimiento y la creación de empleo.
Segundo, en que la ausencia de cooperación fiscal en la UE impide gravar los
rendimientos del capital (ahorro y beneficios empresariales). Tercero en la existencia de
un doble dividendo (aumento del empleo y reducción de la contaminación) al sustituir los
impuestos sobre el trabajo por impuestos medioambientales.
A pesar de que estas justificaciones tienen tal aceptación que, incluso algunas de
ellas, se han convertido en recomendaciones de la Comisión Europea, en este trabajo se
ha tratado de argumentar que muchas de ellas se basan en argumentos teóricos y
empíricos endebles. Así, no está claro que, dentro de unos amplios márgenes de tipos,
49
los impuestos sobre el trabajo (IRPF o cotizaciones) reduzcan el empleo. La única
excepción son, probablemente, las Cotizaciones Sociales que recaen sobre, los
trabajadores poco cualificados.
Tampoco es cierto que reducción de impuestos, incluso si, como propone la
Comisión Europea, va acompañada de una reducción del gasto, estimule el crecimiento
económico. Muy al contrario, salvo que alguien aporte evidencias de que el gasto y los
impuestos han ido demasiado lejos en los países de la UE, es razonable pensar que una
reducción simultánea de ingresos y gastos no sólo puede ser contractiva sino que,
además, reducirá con certeza el bienestar social. Esta evidencia no puede provenir, como
se hace con cierta frecuencia, de la observación trivial de que en los EE.UU. los
impuestos y el gasto son más bajos que en la UE y al mismo tiempo, el crecimiento es
mayor y el paro más bajo.
El argumento de la ausencia de cooperación tiene una base razonable y justifica
que se eximan de tributación los rendimientos del capital de los no residentes y que el
Impuesto sobre Sociedades no sea sustantivamente superior al de otros países de la UE.
Finalmente
el
doble
dividendo
de
las
reformas
medioambientales
es,
probablemente, más un deseo que una realidad. De hecho, debido a la traslación de estos
impuestos, no es ya que los impuestos medioambientales no produzcan dos dividendos,
sino que es probable que ni siquiera produzcan uno. Y menos si dentro de esta categoría
se incluyen como figuras básicas los impuestos sobre la electricidad e hidrocarburos.
Todo lo anterior sugiere que la mayor parte de las reformas no están justificadas
por las razones que se aducen. Muchos gobernantes, sin embargo, pueden creer que son
ciertas. Otros, aunque no se las crean, pueden temer alejarse de las pautas generales
que dominan en otros países. Finalmente otros pueden tomar estas medidas porque
necesitan transmitir a la sociedad la idea de que están haciendo algo significativo para
estimular la economía y reducir el paro. Estas razones de los oferentes (los gobernantes)
se han encontrado con unos contribuyentes que aceptan gustosos las razones de
eficiencia ofrecidas porque, además de prometer más renta y empleo, reducen los
impuestos que pagan. La coincidencia de oferentes y demandantes hace que, en la
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actualidad, pocos políticos que deseen salir elegidos se atrevan a proponer aumentos de
los impuestos.
En todo caso, conviene señalar que hasta el momento las reducciones fiscales se
han realizado sin recortes del gasto. La razón es que en los últimos años se ha producido
una bonanza económica que ha hecho aumentar la recaudación. En este contexto los
gobiernos de muchos países han optado por utilizar los ingresos extra en vez de sanear
financieramente las finazas públicas. Esto ha contrariado a la Comisión Europea que
considera que antes de reducir los impuestos es prioritario consolidar las finanzas de los
países. Pero lo que es peor, ha llevado a los países a una situación de tipos bajos que
cuando llegue un estancamiento económico, algo que de hecho ya se está produciendo,
va a obligar a deshacer los recortes fiscales, reducir el gasto de forma precitada o
aumentar el endeudamiento. Dado que aumentar los impuestos de forma rápida no es
demasiado factible, reducir el gasto puede tener un coste político importante máxime
cuando algunos de estos gastos pueden aumentar debido al estancamiento (prestaciones
por desempleo por ejemplo). Entonces lo más probable es que aumente el déficit con el
riesgo de incumplir los requisitos del PEC. Riesgo que, de hecho, parece que ya corren
algunos países en el futuro no muy lejano.
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REFERENCIAS
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