LAS COMPETENCIAS TERRITORIALES

luis leguizamon
REGIMEN DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO ESTATAL
Este articulo aborda el análisis sobre régimen de organización y funcionamiento y las
competencias a cargo del estado en sus niveles nacional y territorial de gobierno, tal como
fueron establecidos por la Constitución de1991, describiendo los propósitos para los cuales fue
instituida esta nueva organización política, su componente estructural, es decir, los órganos de
gobierno y administración que la componen, y el reparto funcional de poder político y
administrativo entre los diversos niveles de gobierno establecidos para el cumplimiento de las
competencias estatales.1
A.
ORGANIZACIÓN ESTATAL
1.
Fines estatales
De conformidad con el artículo 2 de la Constitución Política (C.P.), el estado esta instituido para
el cumplimiento de determinados fines esenciales los cuales, a su vez, constituyen las funciones
propias a cargo de ese mismo estado. Para su ejecución, esos fines se expresan en funciones
estatales, las cuales son de carácter general o especifico.
2.
Funciones estatales
Conforme con lo dispuesto por la C.P. (Arts 2, 113 a 121), las funciones generales a cargo del
estado, también denominadas funciones publicas (Art. 150 num. 23 C.P.), son la función
legislativa, la función judicial, la función ejecutiva, la función electoral, la función de control fiscal
y la función de control disciplinario.
Adicionalmente están previstas funciones específicas dispuestas por la propia Constitución y
asignadas a órganos específicos del estado, tales como la función de gestión y control del
espectro electromagnético (Art. 75 C.P.), la función de planeación (Art. 342 C.P.) o la función
económica (Art. 375 C.P.), entre otras.
3.
Estructura de Estado
Para la ejecución de estas funciones estatales, la Constitución ha dispuesto una estructura de
estado, la cual se encuentra organizada con sujeción a tres criterios fundamentales (Art. 1 C.P.),
dos de naturaleza política: unidad (en el vértice) y autonomía territorial (en la base), y uno de
carácter administrativo: descentralización, que se encarga de articular el funcionamiento de los
dos previos principios. De manera general, esta estructura se compone de tres ramas de poder
público, un sector autónomo e independiente (Art. 113 C.P.) y unos organismos específicos
sometidos, en algunos casos, a un régimen de autonomía, encargados de desarrollar funciones
igualmente específicas.
Las ramas son la ejecutiva, legislativa, y judicial. A su turno, cada una de estas ramas cumple
una correspondiente función estatal. Así, a la rama judicial corresponde el ejercicio de la función
judicial (Art. 228 C.P.), a la Legislativa, la función legislativa (Art. 150 C.P.) y la ejecutiva, el
ejercicio de la función administrativa (Arts. 189, 209 C.P.).
1
Esta sección corresponde a un estudio elaborado por el autor de la presente tesis, titulado Las
competencias territoriales, elaborado para el Programa de Fortalecimiento Fiscal e Institucional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, en marzo de 2005.
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La organización autónoma e independiente esta conformada por las entidades encargadas de
ejercer la función de control disciplinario (Art. 118 C.P.), la función de control fiscal (Art. 119
C.P.), y la función electoral (Art. 120 C.P.).
Las funciones estatales de carácter especifico, desarrolladas por organismos específicos son,
entre otras: la función de control, gestión e intervención del espectro electromagnético, a cargo
del organismo respectivo (Arts. 75 y 76 C.P.); la función de administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos, a cargo de la Comisión del Servicio Civil (Art. 130 C.P.); la
recuperación de la actividad hídrica en una fuente fluvial especifica a cargo de la corporación
autónoma respectiva (Art. 331 C.P.); la función de evaluación de gestión y resultados de la
administración publica, a cargo del organismo nacional de planeación respectivo (Art. 343 C.P.);
la función de evaluación del sistema de planeación, a cargo de los organismos respectivos (Art.
344 C.P.); la función contable, a cargo del Contador general (Art. 354 C.P.); la función de
distribución de regalías , a cargo del Fondo de Regalías respectivo (Art. 361 C.P.); la función de
banca central a cargo del Banco de la Republica (Art. 371 C.P.); la función de control, inspección
y vigilancia de entidades encargadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios, a cargo
de la superintendencia respectiva (Art. 370 C.P.).
La coordinación en el desarrollo de estas funciones entre las diferentes ramas, órganos y
agencias estatales, se garantiza mediante la aplicación de los principios de colaboración
armónica (Art. 113 C.P.) y de especialidad o legalidad en la competencia (Art. 121 C.P.).
Adicionalmente, esta estructura opera en toda la jurisdicción del estado comprendiendo los
diversos niveles de gobierno previstos en la Constitución y que por mandato de la misma se
establezcan, corroborando el carácter unitario conforme con el cual se encuentra organizado el
estado.
4.
Principios para el ejercicio de funciones estatales
Tal como se indicó, para la ejecución de funciones estatales, la Constitución prevé una
estructura de estado organizada de acuerdo con los principios de unidad, autonomía y
descentralización. Desde un punto de vista de ejercicio de funciones, el concepto de unidad es
mas explicito respecto de las funciones judicial y legislativa desempeñadas por las ramas judicial
y legislativa, respectivamente. El criterio de descentralización opera, de manera fundamental,
para la organización de la función administrativa, cuya ejecución se encuentra a cargo de la
rama ejecutiva del poder público. Esta descentralización, a su turno, puede ser funcional o
geográfica o territorial.
Por el carácter unitario de la republica, la rama judicial es estructurada bajo un concepto de
centralización que a nivel territorial asume la forma de desconcentración, esto es, las agencias
encargadas de administrar justicia en el nivel subnacional de gobierno carecen de autonomía
jurídica, actuando como agencias dependientes de las respectivas autoridades judiciales
nacionales. Respecto de la rama legislativa, esta sigue un criterio centralizado de organización.
En consecuencia, la función legislativa esta reservada (con excepciones que recaen en el
ejecutivo nacional) al Congreso de la Republica, quien la ejerce de manera exclusiva. Por
excepción, el Congreso confiere atribuciones especiales a las asambleas departamentales, las
cuales se entienden como aquellas propias que por mandato constitucional le corresponden al
legislativo (Art. 150 Num. 5, C.P.). Sin embargo, esta facultad no conlleva una desconcentración
o delegación de funciones, correspondiendo simplemente a una atribución cuyas características
las definirá la propia ley.
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La organización de la rama ejecutiva contiene un carácter de mayor flexibilidad haciendo uso de
herramientas de organización administrativa tales como descentralización (funcional y geográfica
o territorial), desconcentración y delegación para el ejercicio de las tareas que le son
encomendadas (Art. 209 C.P.).
B.
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
1.
Organización de la Rama Ejecutiva
En términos funcionales y para el cumplimiento de la función administrativa, la rama ejecutiva
esta organizada horizontal y verticalmente. Horizontalmente para efectos de gobierno y
funcionales (prestación de servicios), y verticalmente para efectos del reparto geográfico de
poder, reparto de competencias y ejercicio de gobierno (gobiernos territoriales). Sobre este
particular, el artículo 115 de la Constitución señala que las gobernaciones y las alcaldías forman
parte de la Rama Ejecutiva.
A su turno, y para efectos administrativos, la división horizontal de la rama ejecutiva, comprende
dos sectores: central y descentralizado. La distinción obedece estrictamente a un concepto
funcional y de aplicación de régimen jurídico. En el sector central se hallan las agencias de
gobierno encargadas de ejercer la función administrativa con arreglo a normas de derecho
público (de manera básica, presidencia de la republica, ministerios, departamentos
administrativos, unidades administrativas especiales). En el descentralizado, las distintas
agencias se encargan de cumplir funciones administrativas o de servicios de manera primaria,
con un régimen que varia acorde con la función, entre público y privado según la naturaleza de
los servicios o funciones desarrollados y el agente que la ejecuta.
A nivel vertical, la división comprende igualmente dos niveles: nacional y territorial. El nivel
nacional cuyo papel matriz fundamentalmente es normativo y el territorial, cuya función primaria
es de naturaleza ejecutora, desagregado a su turno en dos subniveles: departamental y
municipal (Este texto no se refiere a otro tipo de divisiones geográficas o administrativas
existentes tales como resguardos indígenas - Art. 356 C.P. - o tierras de comunidades negras –
Art. T. 55 C.P.).
2.
Organización a nivel territorial
A nivel territorial opera la misma organización existente para la rama ejecutiva en el nivel
nacional. A nivel horizontal, la organización territorial sigue los mismos criterios de organización
central y descentralizada. El sector central encargado de las labores de gobierno y el
descentralizado encargado de la prestación de servicios acorde a un régimen jurídico específico.
A nivel vertical en el orden municipal se encuentra una subdivisión entre los niveles local, en el
Distrito Capital de Bogota (Art. 323 C.P.), regida por un criterio de descentralización, y comunal o
corregimental en los demás municipios del país (Art. 318 C.P.), regida por un criterio de
delegación. Para efectos de seguridad social, la Ley 100 implantó en el nivel territorial, el mismo
concepto de órganos autónomos que opera a nivel nacional, con las denominadas “Empresas
Sociales del Estado” garantizando la coordinación y el funcionamiento de estas entidades a
través de los instrumentos contenidos en el “Sistema de Seguridad Social”.
En consecuencia, normativamente el mismo sistema, esquema y estructura de gobierno vigente
para el nivel nacional, se ha replicado en el nivel territorial, pero desarrollándolo exclusivamente
dentro la rama ejecutiva del poder público.
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3.
Mecanismos de coordinación entre niveles de gobierno
La armonización de este reparto de poder, de organización de la rama ejecutiva, y de
coordinación en la ejecución de la política publica entre niveles de gobierno nacional y territorial,
dentro en un régimen de unidad, autonomía territorial y descentralización, la establece la propia
Constitución mediante un esquema de coordinación y la sujeción de los actos expedidos por las
autoridades territoriales al control de legalidad prevaleciente para los actos expedidos por la
rama ejecutiva.
a.
Esquema de coordinación
El esquema de coordinación esta integrado, básicamente, por los siguientes instrumentos y
facultades:
i.
Los denominados sistemas que articulan la acción de los niveles de gobierno nacional y
territorial para el desarrollo de las tareas a cargo del estado en sus diferentes niveles de
gobierno, con sujeción a las políticas y directrices definidas a nivel nacional. Los sistemas
básicos señalados por la propia Constitución son: los sistemas de planeación (Arts. 300, 339 y
340 C.P.), presupuesto (Arts. 352 y 353 C.P.), tributario (Ars. 338 y 363 C.P.), de participaciones
(Art. 356 C.P.), de gestión y resultados (Art. 343 C.P.), de seguridad social. Cada uno de estos
sistemas organiza las acciones nacional y territorial en las áreas o componentes básicos de la
gestión administrativa, y su adopcion, excepto en lo relativo a evaluación, tributario y seguridad
social, se efectúa mediante normas de naturaleza orgánica, condicionando así la actividad
misma del legislativo sobre estas materias (Art. 151 C.P.) para otorgarles un carácter de
estabilidad o permanencia. Adicionalmente, la ley ha venido complementado este instrumento
de coordinación mediante la adopción, entre otos, de los sistemas Nacional Penitenciario (Ley 65
de 1993), Sistema nacional integral de participación ciudadana, institucional y descentralizada en
la Policía Nacional (Ley 62 de 1993), Sistema de Control Interno (Ley 87 de 1993), Sistema
Nacional Ambiental (Ley 99 de 1993), Sistema de Seguridad Social Integral (Ley 100 de 1993),
Sistema Nacional del Transporte (Ley 105 de 1993), Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino (Ley 160 de 1994), Sistema Nacional del Deporte, la recreación, el
aprovechamiento del tiempo libre, la educación extraescolar y la educación física (Ley 181 de
1995), Sistema Nacional de Contabilidad Pública. (Ley 298 de 1996), Sistema Nacional de
Bomberos (Ley 322 de 1996), Sistema Nacional de Juventud (Ley 375 de 1997), Sistema de
Desarrollo Administrativo (Ley 489 de 1998), Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (Ley 607
de 2000), Sistema de gestión de la calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras
entidades prestadoras de servicios (Ley 872 de 2003).
ii.
Una definición de entidades territoriales básicas (Art. 286 C.P.), que para este efecto son
departamentos, distritos y municipios, y el establecimiento de un régimen mínimo o básico de
gobierno para cada nivel territorial, el cual no puede ser desconocido, pero si complementado, ni
por la ley ni tampoco por los actos expedidos por las autoridades de gobierno del orden
territorial. Este régimen mínimo de gobierno, asegura la existencia de un “sistema de gobierno”
que actúa conforme con las funciones estatales que le son asignadas, dentro de un esquema de
sistemas, y sometido a control de legalidad propio para la rama ejecutiva del poder publico.
iii.
Un reparto de competencias normativas entre nación y niveles de gobierno atendiendo a
la naturaleza propia de cada nivel de gobierno (normativa o ejecutora). Para efectos de
garantizar su armonización con el esquema de sistemas, este reparto se efectúa de acuerdo con
unas reglas dispuestas por una ley de naturaleza orgánica (Arts. 151 y 288 C.P.). En
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consecuencia, este sistema armoniza administrativa e institucionalmente la asignación de
competencias y criterios de ejecución de las mismas por parte de las entidades territoriales.
Ante la ausencia de esa ley normativa y los criterios de distribución, diferentes leyes han
organizado sistemas sectoriales, mediante los cuales se han efectuado asignaciones sectoriales
de funciones. La asignación se ha definido, en consecuencia, caso por caso conforme lo
establece la correspondiente ley. Sólo se encuentra previsto un criterio general dispuesto por el
articulo 357 de la Constitución, el cual dispone que la asignación deberá estar acompañada de
los correspondientes recursos para su cumplimiento, pero esta parece estar referida
exclusivamente, dada su ubicación normativa, a aquellas competencias comprendidas o
autorizadas por el sistema general de participaciones de que trata ese mismo articulo.
iv.
El manejo de la política macroeconómica es responsabilidad exclusiva del nivel nacional,
siendo las autoridades territoriales agentes para su ejecución.
v.
Complementa este esquema la facultad en el manejo del orden público, la cual radica de
manera exclusiva en el ejecutivo nacional, siendo las autoridades territoriales agentes del
presidente de la republica para estos efectos (Arts. 296, 303, 315 num. 2 C.P.).
b.
Control de legalidad de los actos expedidos por autoridades territoriales
Conforme con lo anterior, los actos expedidos por las autoridades territoriales para el ejercicio de
las competencias a su cargo, tienen naturaleza administrativa debido a que dichas entidades:
i.
Estructuralmente se encuentran ubicadas en la rama ejecutiva del poder público.
ii.
Ejercen funciones de naturaleza administrativa.
ii.
Por la jurisdicción encargada de revisar la legalidad de dichos actos, esto es, la
jurisdicción de lo contenciosos administrativo.
Es decir, estas entidades carecen de atribuciones legislativas, correspondiéndoles una
naturaleza eminentemente administrativa, organizadas en el contexto de un estado unitario, el
cual reparte el ejercicio de poder en la rama ejecutiva conforme al principio funcional y
geográfico de descentralización administrativa, lo cual reafirma la naturaleza unitaria del estado.
En suma, el nivel territorial es agente del estado para el reparto de poder político – administrativo
y para la ejecución de la política pública o fines a cargo del mismo estado, dentro de un régimen
de organización administrativa descentralizada.
C.
AUTORIDADES TERRITORIALES
La Carta Política establece como un derecho de las entidades territoriales el de gobernase por
autoridades propias y ejercer las competencias que les correspondan (Art. 287, nros. 1 y 2).
Respecto de autoridades propias, la Constitución establece directamente un régimen mínimo de
gobierno y señala las autoridades encargadas de ejercerlo (Este texto no se refiere al régimen de
organización y funcionamiento dispuesto para entidades tales como regiones, provincias o áreas
metropolitanas).
1.
Régimen mínimo de gobierno territorial
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El régimen mínimo de organización y funcionamiento dispuesto por la Constitución para las
entidades que conforman el nivel territorial de gobierno, es el siguiente:
a.
Departamentos
La Constitución dispone un régimen ordinario de organización y funcionamiento para los
departamentos. De manera adicional, establece un régimen especial para el Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; así mismo, la posibilidad de
establecer diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las
señaladas para ellos en la Constitución para el cumplimiento de las funciones estatales; y
provisiones especificas respecto de departamentos ubicados en zonas de frontera.
a.1.
Régimen Ordinario
1.
Funciones
Los departamentos cumplen una triple función administrativa: atienden los asuntos propios
relativos a su propia jurisdicción, hacen las veces de articulador entre el nivel nacional y el nivel
municipal para la ejecución de la política pública, y prestan los servicios públicos que la
normatividad disponga, dentro de su jurisdicción o en las jurisdicciones municipales ubicadas
dentro de la respectiva jurisdicción departamental. (Art. 298 C.P.).
De este modo sus funciones constitucionales o propias en su condición de entidad territorial son:
i.
En relación con la jurisdicción departamental:
.
Administración de los asuntos seccionales
..
Planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio.
ii.
En su condición de nivel articulador entre el gobierno nacional y municipal
.
Funciones de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de
intermediación entre la Nación y los Municipios y
iii.
Prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.
2.
Órganos de gobierno
Para el cumplimiento de las funciones a su cargo, el Departamento cuenta con la siguiente
estructura básica de gobierno:
a.
Asamblea
Tiene a su cargo el ejercicio del control político, la adopción de los sistemas administrativos
arriba señalados en la jurisdicción departamental, la reglamentación de competencias a cargo
del departamento con arreglo a una potestad reglamentaria secundaria o derivada (Art. 299
C.P.).
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b.
Contraloría
Ejerce la vigilancia de la gestión fiscal en la jurisdicción departamental (Art. 272 C.P.).
c.
Gobernación
Ejercida por el Gobernador quien hace las veces de jefe de la administración seccional y
representante legal del departamento; éste es agente del Presidente de la República para el
mantenimiento del orden público y la ejecución de la política económica general, así como para
aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con el departamento (Art. 303
C.P.).
a.2.
Previsiones específicas
1.
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
Este departamento, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros
departamentos, se rige por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración,
fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el
legislador y cumple funciones específicas relativas a esa materia con aplicación en la jurisdicción
del archipiélago.
2.
Asunción de nuevas responsabilidades
Acorde con el artículo 302 de la Constitución y en atención a la necesidad de mejorar la
administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos
económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas, la ley podrá establecer
para uno o varios Departamentos diversas capacidades y competencias de gestión
administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución,
En desarrollo de ello, la ley podrá delegar, a uno o varios Departamentos, atribuciones propias
de los organismos o entidades públicas nacionales.
3.
Departamentos ubicados en zonas de frontera
Departamentos ubicados en zonas fronterizas están facultados para adelantar, mediante
convenios, con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de
cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de
servicios públicos y la preservación del ambiente (Art. 289 C.P.).
b.
Municipios
La Constitución dispone un régimen ordinario de organización y funcionamiento para los
municipios. Así mismo, establece un régimen especial para Bogotá teniendo en cuenta su
carácter de distrito capital; también prevé disposiciones que permiten la adopción de regimenes
específicos de organización y funcionamiento para municipios acorde con un categorización que
de los mismos efectué la ley; y, finalmente, provee reglas especificas para municipios ubicados
en zonas de frontera.
b.1.
Régimen ordinario
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1.
Funciones
El municipio es definido como la entidad fundamental de la división político-administrativa del
Estado (Art. 311 C.P.). En tal condición, cumple tres funciones básicas: una función
planificadora del desarrollo en su jurisdicción, una función ejecutora de las tareas a su cargo, y
una función de garantizar la participación ciudadana en su jurisdicción conforme con los
mecanismos e instituciones previstos constitucionalmente.
De este modo sus funciones constitucionales o propias en su condición de entidad territorial son:
i.
Prestar los servicios públicos que determine la ley
ii.
Construir las obras que demande el progreso local
iii.
Ordenar el desarrollo de su territorio
iv.
Promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
2.
Órganos de gobierno
Para el cumplimiento de las funciones a su cargo, el municipio cuenta con dos niveles dentro de
su estructura básica de gobierno. El nivel municipal propiamente dicho, el cual es el previsto en
la Constitución de manera directa, y el nivel comunal o corregimental, el cual es facultativo a
cargo de la administración local, encargado de funciones delegadas y de garantizar la
participación comunitaria en su jurisdicción.
2.1
Primer nivel
a.
Concejo
Tiene a su cargo el ejercicio del control político, la adopción de los sistemas administrativos
arriba señalados en la jurisdicción municipal, la reglamentación de competencias a cargo del
municipio con arreglo a una potestad reglamentaria secundaria o derivada (Art. 312 C.P.).
b.
Contraloría
Ejerce la vigilancia de la gestión fiscal en la jurisdicción municipal (Art. 272 C.P.).
c.
Personero
Encargado de las funciones de ministerio publico a nivel municipal (Art. 118 C.P.).
d.
Alcalde
Jefe de la administración local, representante legal, primera autoridad de policiva y quine dirige la
acción administrativa del municipio (Arts. 314 y 315 C.P.).
2.2
Segundo nivel
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Conformado por divisiones administrativas denominadas comunas (sector urbano) y
corregimientos (sector rural) en aquellos municipios en donde estas han sido organizadas.
Cuentan con una junta administradora como órgano de administración. Las funciones básicas
de este nivel son las de proveer al mejoramiento en la prestación de los servicios y asegurar la
participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos locales.
b.2.
Regimenes especiales
1.
Categorización
Conforme con la respectiva población, recursos fiscales, importancia económica y situación
geográfica, la ley podrá establecer categorías de municipios y señalar distinto régimen del
ordinario para su organización, gobierno y administración (Art. 320 C.P.).
2.
Distrito Capital
En su condición de distrito capital, Bogotá, además del régimen ordinario, cuenta con
disposiciones especiales en materia de organización y funcionamiento que incluyen, entre otros,
los siguientes aspectos:
i.
Cuenta con un subnivel de gobierno organizado en divisiones administrativas
denominadas localidades, las cuales reciben y ejecutan recursos y funciones administrativas
distritales. Estas tareas son ejecutadas por las respectivas autoridades locales encabezadas por
las juntas administradoras locales.
ii.
En materia electoral constituye una circunscripción propia e independiente, con el rango
de departamento.
iii.
Cumple las mismas funciones que en materia normativa le son asignadas a
departamentos y municipios gozando igualmente de las correspondientes participaciones
percibidas por cada una de estas entidades.
3.
Otros distritos
Además del régimen ordinario vigente para los municipios, los distritos especiales de Cartagena
de Indias, Santa Marta y Barranquilla, están regidos por disposiciones especiales relativas al
cumplimiento de las funciones y recursos asignadas a los departamentos, dentro del sistema
general reparticipaciones.
4.
Municipios ubicados en zonas de frontera
Municipios ubicados en zonas fronterizas están facultados para adelantar, mediante convenios,
con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e
integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la
preservación del ambiente (Art. 289 C.P.).
2.
Esquema de organización y funcionamiento del gobierno territorial
Los órganos señalados forman parte de la estructura de gobierno territorial. Conforme con ello,
la estructura se organiza de acuerdo con los siguientes criterios:
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a.
Nivel de la estructura
1.
Una estructura básica, de primer piso, constitucional (expresión del derecho
constitucional de gobernarse por autoridades propias que a su turno constituyen el régimen
mínimo de gobierno territorial), la cual no puede ser modificada por la ley o la correspondiente
autoridad territorial.
2.
Una estructura complementaria, de segundo piso, que puede ser legal (dispuesta por la
ley para cumplir de manera sectorial las distintas competencias asignadas a las entidades
territoriales), o administrativa, es decir, aquella dispuesta por la propia entidad para el
cumplimiento de sus funciones, y que puede ser modifica de acuerdo con la respectiva decisión
legal o administrativa por las propias autoridades territoriales.
b.
Organización funcional
Desde un punto de vista de áreas funcionales, la estructura de gobierno territorial es la siguiente:
1.
Área política: conformada, según el caso, por la asamblea y concejo, en la cual se
adoptan procesos de naturaleza político-administrativa y se ejerce el correspondiente control
político a nivel local o seccional según el caso.
2.
Área de ejecución: conformada, según el caso, por la alcaldía y gobernación, que
constituyen a su turno el sector central de la administración y que tiene a su cargo la ejecución
de los principales procesos de gestión administrativa (planeación, presupuesto, contratación,
control y evaluación), entre otros.
3.
Área de servicios o funcional que corresponde al sector descentralizado de la
administración, encargada de la ejecución y prestación de determinadas funciones o servicios
públicos y sometidas de manera general a un régimen jurídico propio.
4.
Área de coordinación o asesoria, integrada por órganos consultivos cuyas funciones
consisten en presentar recomendaciones tendientes a ejecutar o articular las decisiones
nacionales con las competencias del nivel local; o de asesoria en asuntos de naturaleza local; u
organismos dirigidos a garantizar la representación ciudadana en la adopción de decisiones
relacionadas con la prestación de servicios públicos de carácter local.
5.
Área de control, integrada por la contraloría y personería según el caso, la cual goza de
competencia administrativa propia y la que, según el ámbito de sus competencias, en los
correspondientes niveles de gobierno, ejerce las funciones de control fiscal y de ministerio
publico.
c.
Tipo de estructura
Para la ejecución de las competencias, la estructura puede ser directa o indirecta (igualmente
denominada como una privatización de la competencia o participación por colaboración cuando
involucra agentes regulados por el derecho privado), es decir, la norma correspondiente
establece una dependencia directamente en la respectiva administración territorial, o autoriza la
prestación a través de un esquema organizacional a cargo de un tercero, quien puede ser un
agente privado o publico, sometido a un régimen jurídico particular. Así, estructura directa
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corresponde a aquella agencia de gobierno (con un régimen de organización y funcionamiento
propio de una entidad de derecho publico) establecida directamente por la Constitución o ley, y
estructura indirecta, es aquella consistente en un esquema organizacional dispuesto por la
normatividad para el cumplimiento de esta función, la cual es ejecutada por una agente publico o
privado regulado, de manera general mas no exclusiva, por un régimen de organización y
funcionamiento sometido al derecho privado.
D.
ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS
La Constitución y la ley (Art. 150 nral. 4 C.P.) son las fuentes primaria y secundaria,
respectivamente, del reparto de competencias al nivel territorial, las cuales se ejecutan a través
del régimen de gobierno dispuesto por la propia Carta Política.2
1.
Competencias dispuestas directamente por la Constitución Política
Para la asignación o reparto de competencias, la Constitución prevé diversos criterios. Así,
asigna competencias de manera genérica al Estado (T. I, Capitulo II C.P.) o asigna de manera
específica determinadas competencias al nivel territorial, o defiere a la ley la distribución de esas
responsabilidades estatales. En este ultimo evento, corresponde a la ley determinar los niveles
responsables de garantizar la ejecución o cumplimiento de ese deber estatal, el cual se traslada
al nivel territorial en forma de competencia.
También la Constitución establece la competencia y el órgano encargado de ejecutarla, como es
el caso de los organismos territoriales de planeación, control interno, control fiscal, control
disciplinario, entre otros.
2.
Competencias dispuestas por normas de carácter legal
La segunda fuente de asignación de competencias, fuente derivada, es la ley, la cual las
distribuye en desarrollo de mandato constitucional o, en ejercicio de la función legislativa, las
organiza y distribuye al correspondiente nivel de gobierno territorial.
Por disposición constitucional, la asignación de competencias debe hacerse mediante la
expedición de una norma orgánica, de acuerdo con lo señalado por los artículos 151 y 288 de la
Constitución. Sin embargo, ante la ausencia de criterios legales, la asignación y coordinación de
funciones se hace de manera sectorial, de acuerdo con la reglamentación que para cada sector
se expida por parte de la correspondiente ley. Un solo criterio general se encuentra a nivel
constitucional contenido en el artículo 357 el cual señala que la asignación de competencias
debe realizarse con la previa asignación de recursos requeridos para su ejecución.
2
Este texto no se refiere a las competencias o funciones establecidas mediante acto administrativo
expedido por autoridades del orden nacional en ejercicio de su potestad reglamentaria y que deben ser
ejecutadas por las autoridades territoriales de gobierno.
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