La protección legal de las niñas y los niños contra todas las formas

La protección legal de las niñas y los niños contra todas las formas de violencia en el
hogar: un imperativo de derechos humanos
Reunión internacional de legisladores por la primera infancia
Puebla, México 24 de octubre de 2011
Cecilia Anicama
Oficina de la Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas sobre
la Violencia contra los Niños
Excelencias, distinguidos invitados, amigas y amigos,
Es un gran honor para mí representar a la Representante Especial del Secretario General de
las Naciones Unidas sobre la Violencia contra los Niños, la señora Marta Santos Pais, para
transmitirles sus saludos muy cordiales y al mismo tiempo expresarles su profunda pena por
no poder participar de este importante evento en razón de actividades agendadas con
anterioridad a la programación de esta reunión.
Me gustaría agradecer muy especialmente a las autoridades de México, especialmente al
Estado de Puebla, a la Organización de los Estados Americanos y a la Fundación Bernard Van
Leer por habernos invitado a asociarnos a vuestras importantes reflexiones. Este evento es
una oportunidad estratégica para consolidar la protección legal efectiva de las niñas y niños
frente a la violencia.
Siento también mucha alegría de participar en esta importante reunión que reafirma el
compromiso de los parlamentarios de las Américas con la realización de los derechos de las
niñas y niños en la primera infancia.
1. El Mandato de la Representante Especial
La Representante Especial es una defensora independiente y global en favor de la
protección de los niños contra todas las formas de violencia. Trabaja para mantener este
tema prominente en la agenda internacional, regional y nacional, para generar visibilidad y
una preocupación renovada sobre el impacto negativo en la defensa de los derechos del
niño, para promover un cambio de aptitudes, y para movilizar el apoyo necesario para
prevenir y para combatir esta violación de los derechos del niño.
La colaboración estrecha con actores del Sistema de las Naciones Unidas, con instituciones
regionales y nacionales, con los parlamentarios, líderes religiosos, organizaciones de la
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sociedad civil y las niñas y niños es de una extrema importancia para el cumplimiento del
mandato de la Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas sobre la
Violencia contra los Niños.
El éxito del mandato está estrechamente asociado al proceso de seguimiento garantizado
en cada región y en cada país a las recomendaciones del Estudio Mundial de las Naciones
Unidas sobre la Violencia contra los Niños.
2. El derecho a vivir libre de todas las formas de violencia
El derecho de las niñas y niños a vivir libres de todas las formas de violencia es un derecho
humano reconocido por la comunidad internacional comprometida con la salvaguarda de
los derechos de todas las niñas y los niños en todos los ámbitos y en todas las
circunstancias.
Junto con otros instrumentos internacionales, la Convención sobre los Derechos del Niño
largo tiempo en vigencia en casi todos los Estados miembros de la OEA, provee un marco
normativo sólido para prevenir y responder en forma efectiva a la violencia contra los niños
en todas sus formas. Basada en el reconocimiento de la dignidad del niño, la Convención
sobre los derechos del Niño establece claramente que en todas las circunstancias debe
prevalecer el interés superior del niño, la participación genuina de la opinión de los niños y
su protección contra todo tipo de discriminación, como principios no negociables y
obligaciones indispensables para todos los Estados. Estos principios forman parte del corpus
juris que en materia de niñez reconocen la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos
Humanos.
Pero además de estos principios, la Convención sobre los Derechos del Niño tiene un
mensaje claro e inequívoco de condena a la violencia, este tratado prohíbe la tortura y otros
tratos y castigos crueles, inhumanos y degradantes; exige la protección de los niños frente a
la negligencia, al abuso y explotación sexual, y frente a la explotación económica, la venta el
tráfico y cualquier otra forma de explotación que afecte el bienestar del niño. También
condena la disciplina inconsistente con la dignidad humana y establece que la familia tiene
derecho a la asistencia del Estado en el desempeño de las responsabilidades de crianza de
los niños.
Con el conocimiento adquirido luego de más de dos décadas de implementación de la
Convención sobre los Derechos del Niño, y sus Protocolos Opcionales cerca de alcanzar la
ratificación universal; la comunidad internacional tiene hoy un sólido marco jurídico para
responder a los distintos aspectos de la protección de la primera infancia frente a la
violencia, el abuso y la explotación. En este proceso los parlamentarios han tenido un papel
fundamental. Efectivamente, en muchos países es con la aprobación del Parlamento que se
ratifican los tratados multilaterales. Pero además de la ratificación, los parlamentos tienen
un papel esencial en ayudar a traducir los principios y provisiones de la Convención en
acciones concretas que hacen una diferencia sustancial en la vida cotidiana de las niñas y los
niños. Las normas son claras así como las obligaciones de todos los Estados para asegurar su
efectiva implementación.
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La protección de las niñas y niños en la primera infancia frente a la violencia es también una
prioridad en la agenda del Comité de los Derechos del Niño – tanto en el proceso de revisión
periódica de los informes de los Estados, la adopción de las Observaciones Finales y en los
días anuales de debate; como la discusión anual de 2004 sobre la implementación de los
derechos de los niños en la primera infancia, así como, a través de sus Observaciones
Generales. La Observación General 71 establece que la primera infancia comprende el
período de vida entre el nacimiento hasta los 8 años de edad y urge a los Estados a asegurar
que la educación del niño pequeño promueva el desarrollo pleno de su personalidad, dotes
y aptitudes. La Observación General más reciente trata específicamente sobre la protección
de los niños frente a la violencia2.
La preocupación constante del Comité por este tema hizo que solicitara un estudio
comprensivo de todas las formas de violencia contra los niños, solicitud que fue
positivamente endorsada por la Asamblea General y que abrió el camino para que en 2006
el profesor Paulo Sérgio Pinheiro, de Brasil, presentara el Estudio Mundial sobre la Violencia
contra los Niños.
Como reconocimiento de la importancia crítica que tiene la implementación de las
recomendaciones del Estudio Mundial, las Naciones Unidas establecieron un nuevo
mandato – la posición de Representante Especial del Secretario General de las Naciones
Unidas sobre la Violencia contra los Niños.
Estos son desarrollos positivos que necesitamos celebrar. Pero los desafíos que persisten
nos obligan a avanzar con un renovado sentido de urgencia.
3. La violencia en la primera infancia es generalizada, invisibilizada y socialmente
condonada
A través de las regiones y países, la violencia contra los niños persiste, profundamente
escondida y socialmente condonada superando fronteras geográficas, sociales y culturales.
El Estudio Mundial sobre la Violencia contra los Niños identificó que el hogar es el entorno
con mayor potencial para proteger a los niños de la violencia, pero a la vez reconoció que el
hogar puede ser un entorno donde los niños estén en mayor riesgo de ser víctimas de
violencia. El Estudio reconoce que los niños en la primera infancia son más vulnerables de
ser víctimas de violencia de parte de los familiares o personas responsables de su cuidado
en razón de su condición de dependencia de los adultos y su limitada independencia para
interactuar socialmente fuera del hogar.
La violencia contra los infantes en la mayoría de las situaciones se inicia en el nacimiento,
debido a que la mayoría de los partos se dan en una forma traumática, en la que el parto no
es concebido como un momento de afecto y unión entre padres e hijos, que tiene una
importancia fundamental en lo que se denomina la secuencia de períodos sensibles en el
desenvolvimiento secuencial del cerebro humano, y que impacta en el desarrollo posterior
del ser humano, según lo evidencia la neurociencia.
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CRC/C/GC/7/Rev.1, Realización de los derechos del niño en la primera infancia, 20 de septiembre de 2006
CRC/C/GC/13, Derecho del niño a no ser objeto de ninguna forma de violencia, 18 de abril de 2011.
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Los niños pequeños enfrentan riesgos de lesiones o muerte como resultado de violencia
física o sexual. El Estudio Mundial identificó que algunos países industrializados, donde la
muerte de niños es rigurosamente registrada, los infantes menores de un año de edad
tienen un riesgo tres veces mayor de homicidio por parte de sus padres, que los niños entre
uno y cuatro años. En los países en donde existen estadísticas de homicidio en personas
menores de 18 años, se identifica a los infantes como el segundo grupo de edad que sufre
mayores riesgos de homicidio.
Los niños pequeños son víctimas de negligencia y trauma cuando son testigos de violencia
doméstica, así como, también cuando experimentan intimidación, humillación, agresión
física, abuso y explotación.
El impacto de la violencia contra los niños pequeños en el hogar es devastador en la
perpetuación del ciclo de violencia en sus propias vidas y en la sociedad. Una investigación
realizada por el Centro Internacional de Investigación sobre la Mujer basado en entrevistas
a 8000 hombres adultos en seis países distintos quienes durante su infancia habían
presenciado violencia contra sus madres tenía mayor probabilidad de emplear la violencia
contra sus parejas e hijos. Recientemente un estudio realizado en Perú por GRADE reveló
que los niños cuyas madres han sido víctimas de violencia en el hogar tienen mayor
probabilidad de ser víctimas de violencia. Y adicionalmente, si la madre fue víctima de
violencia en su infancia tienden a ser madres que no se involucran cuando sus niños sufren
violencia.
Además de la edad, el género y las creencias religiosas y prácticas tradicionales dañinas
también son factores que incrementan el riesgo de ser víctimas de violencia para los niños y
niñas pequeñas. En algunos países, los datos de muertes de niñas a pocos días después de
su nacimiento son considerablemente más altos como resultado de infanticidio femenino.
En muchos países, las prácticas de circuncisión de niñas y niños pequeños continúa siendo
legalmente permitida.
De acuerdo con datos del estudio de UNICEF sobre prácticas disciplinarias utilizadas por
padres y otros adultos responsables del cuidado de niños, en 35 países en desarrollo (que
comprende el diez por ciento de la población en los países en desarrollo), tres de cada
cuatro niños entre 2 y 14 años sufre alguna forma de violencia en el hogar. La disciplina
violenta es más común en el grupo de edad entre 5 y 9 años. Gritar a los niños es la práctica
más común, pero en muchos casos otras formas más severas de violencia ocurren –
inclusive palmazos, golpes con cinturones, palos u otros objetos.
Estos hallazgos son profundamente preocupantes y son confirmados por muchas
investigaciones en diferentes lugares del mundo. Pero el estudio de UNICEF brinda razones
de esperanza dado que en la mayoría de los hogares, la disciplina no violenta es más común
que las actitudes violentas; sin embargo, la mayoría de adultos responsables por el cuidado
de niños admite que la violencia física no es necesaria para la crianza de los niños; y en
casos donde estos adultos tuvieron acceso a niveles más altos de educación y actividades de
juego con niños para la promoción de la disciplina positiva, la violencia fue menos
prevalente. Estas son importantes indicaciones de un camino alentador basado en la
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promoción de la paternidad positiva y de técnicas de crianza que fortalezcan iniciativas de
prevención similares.
4. La violencia contra los niños y niñas en la primera infancia puede ser prevenida
El premio nobel de economía, Profesor Jack Heckman sostiene que cada dólar que se
invierte en la primera infancia significa una ganancia de 8 dólares para el país. Esta
afirmación es absolutamente relevante en tiempos de crisis económica internacional, en el
que la primera respuesta suele ser la reducción de costos sociales. Sin embargo, la
economía, la psicología y la neurociencia prueban que existe una relación intrínseca entre
inversión en prevención de la violencia en la primera infancia y reducción de costos en salud
mental, cuestiones de inseguridad ciudadana y desarrollo de un país.
El Estudio Mundial identificó una serie de medidas que los Estados deben emprender para
prevenir la violencia contra los niños en el hogar, entre ellas se encuentran:
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El desarrollo de un sistema comprensivo de prevención de la violencia,
implementado a gran escala que se sustente en el respeto del niño y de su familia,
en su dignidad y su privacidad y sensible en términos de género, cultura y
discapacidad.
La inversión en el desarrollo de capacidades de los profesionales con
responsabilidades en el cuidado, atención y protección de los niños en la primera
infancia, asegurándoles remuneraciones adecuadas y posibilidades para su
desarrollo profesional.
La evaluación del impacto de las políticas públicas sobre las familias
La promoción de servicios sociales para los padres y familias, incluyendo el cuidado
de la primera infancia, incluyendo el acceso a servicios de atención pre y post natal,
licencias de paternidad, la implementación de visitas al hogar a cargo de
profesionales capacitados
La implementación de programas de paternidad positiva y prácticas de crianza
adecuadas para padres y adultos responsables del cuidado de niños.
El fortalecimiento de las redes de seguridad económica y social que den apoyo a las
familias con niños
El acceso universal a la educación en la primera infancia
Es preciso escuchar a los propios niños pequeños. La violencia contra los niños es la
preocupación más importante para los niños en todas las regiones. Este fue un claro
mensaje del Primer Foro de Niñas, celebrado en el marco del XX Congreso
Panamericano del Niño, en Lima en 2009. Es primordial escuchar la opinión y las
experiencias de los niños y niñas en la primera infancia. Podemos aprender de sus
experiencias, de sus dibujos, de sus cantos y de su silencio.
Y como paso primero y fundamental en materia de prevención, el Estudio urge a
todos Estados para que aseguren la prohibición legal explícita de todas las formas de
violencia contra los niños.
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5. La prohibición legal de todas las formas de violencia en la primera infancia
El Estudio Mundial sobre la Violencia contra los Niños urge a todos los Estados para que
“prohíban todas las formas de violencia contra los niños y niñas”3, en todos los entornos,
incluyendo el castigo corporal, la violencia sexual, las prácticas tradicionales dañinas de
conformidad a los estándares internacionales. Si consideramos el plazo establecido por el
Estudio para esta recomendación, estamos claramente muy atrasados.
La urgencia de esta recomendación estratégica es incuestionable y desde que el Estudio de
Naciones Unidas fue concluido, ha ganado renovada importancia!
Por esta razón, una de las prioridades del mandato de la Representante Especial es
promover la adopción de legislación para prohibir todas las formas de violencia contra los
niños en todos los entornos, y el fortalecimiento de los marcos legales para prevenir y
responder en forma efectiva a la violencia.
La legislación tiene un papel decisivo para la prevención y protección de los infantes frente a
la violencia en el hogar, incluso promoviendo prácticas adecuadas de crianza y de disciplina
positiva, favoreciendo cambios en las actitudes y en el comportamiento y estableciendo el
marco para la acción de los gobiernos y de los servicios sociales en su apoyo a las
responsabilidades de crianza de las familias.
Sin un marco legal sólido y conforme a los estándares internacionales de derechos
humanos, que asegure el derecho del niño a desarrollar todas sus potencialidades, a vivir en
un hogar seguro y donde se nutra de afecto, a la intimidad familiar, la inviolabilidad del
hogar, las responsabilidades y derechos de los padres y la dignidad e integridad del niño, las
políticas y acciones en materia de infancia corren el riesgo de convertirse en acciones poco
sistémicas y marginales cuando otras prioridades exigen la atención de los gobiernos.
La reforma legal es un proceso de cambio social. La ley es una herramienta dinámica que va
más allá del círculo de expertos legales. Más importante aún, la reforma legal es la
expresión solemne del compromiso ético, jurídico y político de un Estado para respetar la
dignidad y la integridad del niño en todos los entornos y en todas las circunstancias. En julio
de este año, la Representante Especial organizo una Consulta de Expertos sobre reforma
legal para prohibir, prevenir y responder a todas las formas de violencia contra los niños. En
ese marco se identificaron seis componentes esenciales que debería involucrar un proceso
de reforma legal en esta materia que son: el contenido de la legislación, la complexidad, el
proceso de reforma legal, los mecanismos para su implementación, la evaluación de
impacto y la coordinación para su efectivo cumplimiento.
Contenido de la legislación
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Recomendación 2.
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La legislación es un componente fundamental del desarrollo de un país, debido a su valor
educativo para la sociedad. La legislación necesita basarse en un enfoque holístico y
sistémico de derechos del niño de conformidad con los estándares internacionales en esta
materia y compromisos internacionales y regionales. Se requiere una definición clara de que
tipo de legislación se necesita y de que mecanismos de regulación e instituciones se
requieren para asegurar su efectiva implementación. La reforma legal debe ser
comprensiva, en el sentido de que responde a una visión integral y armónica del marco legal
nacional y que contiene provisiones para prevenir la violencia, proteger a las víctimas,
investigar y sancionar a los responsables y asegurar la reparación para los niños víctimas. La
mera prohibición legal no es suficiente. Es también necesario enfatizar el costo beneficio de
no contar con una legislación efectiva. Estudios disponibles indican que las respuestas a la
violencia son más costosas que su prevención.
Adicionalmente, la legislación necesita basarse en datos estadísticos confiables sobre la
situación que busca regular. Para contribuir a este objetivo, la Representante Especial esta
conduciendo un Cuestionario de Progreso Global sobre la implementación de las
recomendaciones del Estudio Mundial. Dicho cuestionario fue remitido a todos los Estados
en agosto de este año y el plazo para presentar las respuestas es el 30 de octubre. Esta es
una oportunidad excepcional para que con el apoyo de los parlamentarios de la región
podamos conocer los avances, oportunidades y desafíos que existen en el ámbito de la
protección legal de la niñez contra la violencia.
Complexidad
Existen aspectos multidimensionales de la violencia contra los niños debido a que muchas
formas de violencia están interrelacionadas y en ocasiones, diversas formas de violencia
victimizan al mismo niño. Estas situaciones requieren de una respuesta multidimensional y
holística que comprenda la prevención, prohibición, protección, sanción y reparación de los
niños víctimas.
Otra dimensión compleja se basa en la necesidad imperativa de asegurar el acceso de los
niños pequeños y de los adultos responsables de su cuidado y protección a mecanismos
sensibles, amigables y efectivos de consejería, queja y reporte de incidentes de violencia. Tal
como lo evidencia el reciente Informe Conjunto4 que presentó la Representante Especial
ante el Consejo de Derechos Humanos, en la gran mayoría de países no existen mecanismos
seguros y confidenciales para consejería, denuncia y reporte de incidentes de violencia y
cuando existen no cuentan con recursos para asegurar la protección efectiva de los niños.
En situaciones en donde no existen mecanismos especializados para niños, ellos tienen
mayores probabilidades de ser víctimas de violencia, porque tienen menos oportunidad de
acceder a consejo sobre sus derechos y mecanismos de protección; así como, a programas
de prevención. En el caso de los infantes y los niños con discapacidad, la vulnerabilidad se
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A/HRC/16/56 Joint report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child
pornography and the Special Representative of the Secretary General on Violence against Children (original en
ingles)
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agrava en tanto, enfrentan mayores limitaciones para comunicar las situaciones de abuso y
enfrentan dificultades terribles cuando el intérprete es el abusador.
Mecanismos de implementación
La reforma legal no es efectiva sino existe un sistema nacional de protección fuerte. Se
requiere también de instituciones nacionales de derechos humanos independientes, como
las defensorías y comisiones especializadas en temas de infancia. Estas instituciones tiene
un papel fundamental en la vigilancia de la aplicación efectiva de la ley y de la actuación de
los funcionarios públicos.
La reforma legal para erradicar la violencia contra los niños es una de las áreas donde hay
motivos de optimismo. Cuando el Estudio mundial fue finalizado solo 16 países contaban
con leyes que prohibían todas las formas de violencia contra los niños, incluyendo el castigo
corporal en los hogares. Actualmente, 32 países cuentan con dicha prohibición legal, tres de
ellos en las Américas-Uruguay, Venezuela y Costa Rica-.
Muchos países en la región están trabajando para alcanzar el mismo objetivo. Los
parlamentos de Perú y Brasil reflejan esta tendencia y países como Belice ya han prohibido
los castigos corporales en las escuelas.
La legislación tiene también un valor educativo para la sociedad, al enviar un mensaje
inequívoco de no tolerancia a la violencia y promover actitudes y conductas que desafían
prácticas incompatibles con los derechos de los niños.
Evaluación de impacto
Es preciso hacer una revisión periódica de la aplicación e impacto de la legislación. Para ello,
será útil identificar estrategias exitosas en reforma legal y experiencias positivas de
implementación legal.
Coordinación
La reforma legal debe nutrirse de una estrecha coordinación entre redes y actores en el
ámbito internacional, regional y nacional. Ejemplo de esta coordinación son las
declaraciones políticas adoptadas por organizaciones e instituciones regionales en materia
de prevención y protección de los niños frente a la violencia.
Proceso de reforma legislativa
Este proceso comprende el antes, durante y después de la adopción de la ley. Debería ser
acompañado de campañas de sensibilización y ser un proceso participativo que involucre a
todos los actores relevantes, incluyendo a los parlamentarios, la academia, la sociedad civil
y los niños, niñas y adolescentes.
El rol de los parlamentarios es crucial. Como líderes políticos, muchos parlamentarios son
voceros de los derechos de los niños, ayudando a sensibilizar a la sociedad, su influencia es
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decisiva en este proceso, que involucra la aprobación de presupuestos, el apoyo al
desarrollo de planes nacionales de acción y en algunas circunstancias su participación en
órganos nacionales responsables por el desarrollo de políticas y la coordinación de acciones
en materia de niñez. A través de comisiones especiales de infancia, o a través de comisiones
nacionales o regionales, los parlamentarios han sido un fuerte catalizador a favor de la
realización de los derechos de los niños, y un fiscalizador crítico de las políticas
gubernamentales. Congresistas alrededor del mundo han tenido un papel valioso en la
sensibilización de sus pares, en su vínculo con ministerios y autoridades gubernamentales y
asegurando que las decisiones en materia de infancia sean informadas por las opiniones y
contribuciones de grupos profesionales y de la sociedad civil en su conjunto; así como, de
los niños y niñas.
En este proceso, un desafío crítico ha sido mantener los derechos del niño en el centro de la
agenda parlamentaria, a pesar de la dinámica agenda política y de diversas prioridades
nacionales con las que se confrontan los Parlamentos. Para mantener este compromiso,
monitorear progresos y estimular el cambio, algunos parlamentos han establecido debates
parlamentarios anuales sobre la situación de la infancia, involucrando a actores
gubernamentales y de la sociedad civil. Este debate es particularmente relevante para
asegurar un seguimiento estratégico a las recomendaciones formuladas por el Estudio
Mundial y a las recomendaciones del Comité de Derechos del Niño.
Efectivamente, los Parlamentos y las redes parlamentarias pueden considerar la
organización de sesiones parlamentarias para monitorear el avance en el seguimiento de las
recomendaciones del Estudio Mundial sobre la Violencia contra los Niños, contribuyendo a
colocar en el centro del debate público y de las políticas públicas el tema de no violencia
contra los niños para romper la conspiración del silencio alrededor de este fenómeno.
Asimismo, los parlamentarios pueden adoptar legislación que condene claramente la
violencia en todas sus formas, para proteger a las víctimas y testigos y para luchar en forma
efectiva contra la impunidad.
Adicionalmente, los parlamentarios pueden apoyar la adopción de políticas públicas y la
asignación de presupuesto suficiente y adecuado para la prevención de la violencia,
contribuyendo a responder a las causas de la violencia y dando atención prioritaria a los
grupos en mayor riesgo como los niños y niñas en la primera infancia.
Uniendo nuestros esfuerzos podemos asegurar que la protección de los derechos de los
niños deje de ser una preocupación de pocos y se convierta en una prioridad para todos.
En nombre de la Representante Especial deseo reafirmar que nos sentimos muy
comprometidos en proseguir esta labor reforzando los lazos de cooperación institucional
con todos ustedes.
Muchas gracias.
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La Oficina de la Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas
sobre la Violencia contra los Niños puede ser contactada en
633 Third Avenue, New York, N.Y. 10017
srsg.violenceagainstchildren.org
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