por Félix Peña Octubre 2013 La necesidad de conciliar visiones e

EL DIFÍCIL ARTE DE LOGRAR PUNTOS DE EQUILIBRIO SUSTENTABLES:
El caso de las estrategias de inserción comercial externa y de integración
regional
por Félix Peña
Octubre 2013
La necesidad de conciliar visiones e intereses diferentes se observa en las relaciones
internacionales cuando se trata de construir coaliciones voluntarias y con vocación
de permanencia, entre naciones soberanas que comparten un espacio geográfico
regional o que aspiran a desarrollar un sistema multilateral de comercio como es el
caso de la OMC.
Tanto en el plano interno de una nación como en el de un acuerdo internacional -sea
éste global, regional o interregional- lo más complejo es preservar el equilibrio de los
respectivos intereses en juego a través del tiempo. En cierta forma, la fundacional
parece ser la etapa fácil. Pero muchas iniciativas sucumben o pierden vitalidad en
esta primera etapa, la que sin embargo puede durar años o décadas. Mucho más
complicado es sostener a través del tiempo largo la reciprocidad de intereses que
sustenta el vínculo asociativo. Es decir cuando empieza "la curva del desencanto"
que se produce por el hecho que no todos los países participantes siguen
visualizando el acuerdo como generador de ganancias mutuas. Allí es donde
comienza la pérdida de efectividad, eficacia y legitimidad de las instituciones y reglas
originadas en el acuerdo fundacional. Ello es más complejo aún cuando un acuerdo
de cooperación multilateral o de integración regional se inserta en un cuadro de
dinámica de cambio, e incluso de fuerte volatilidad, sea en los países miembros o el
contexto internacional.
En el ámbito interno de una nación como en el de un acuerdo de trabajo conjunto
entre naciones soberanas que aspiran a desarrollar con vocación de permanencia un
proceso multidimensional de cooperación con fuerte énfasis en el comercio y la
integración productiva, tres parecen ser planos relevantes en los que sería más
importante lograr avances institucionales que permitan practicar el difícil arte de
lograr puntos de equilibrios que sean sustentables. El primero es el de la articulación
entre las estrategias de desarrollo y de inserción internacional de un país con los
requerimientos del respectivo acuerdo regional o multilateral. El segundo es el de la
articulación entre distintos acuerdos preferenciales en los que un país puede
participar, tanto entre ellos como con los compromisos asumidos en el plano global
multilateral. Y el tercero es el de la articulación entre requerimientos del corto y del
largo plazo, tanto en las estrategias nacionales como en el ámbito de los
compromisos internacionales que un país asume.
En el plano interno de una nación -especialmente si se trata de una sociedad abierta en el
sentido que emplea Ralph Dahrendorf en sus "Reflexiones sobre la Revolución en Europa"
(1991)- conciliar visiones e intereses diferentes, incluso contrapuestos, entre ciudadanos y
sectores sociales, es una condición necesaria para la estabilidad política y la gobernabilidad de
un sistema democrático. Lo es también para trazar estrategias y políticas sustentables para la
inserción comercial internacional, incluyendo el desarrollo de distintas modalidades de
coaliciones y alianzas con otras naciones, en particular si ellas se plasman en acuerdos e
instituciones con vocación de permanencia.
No es ello algo fácil de lograr. Es en buena medida un arte en el que se exteriorizan en su
plenitud las mejores cualidades de quienes ejercen el poder político. Es aún más difícil de lograr
en los casos en que una sociedad presenta marcadas desigualdades económicas y sociales entre
sus miembros y cuando, además, hubieren fracturas significativas de tipo ideológico y,
eventualmente, étnico y religioso. O en momentos en que se producen cambios profundos en
la estructura del poder mundial y en las condiciones de la competencia económica global, en
los que suelen predominar actitudes de "sálvese quien pueda" entre las naciones, pero también
dentro de ellas. En cierta medida es lo que está observándose en algunos de los países
miembros de la Unión Europea (UE), tal el caso por ejemplo de Grecia. Son momentos en los
que resulta más difícil articular intereses sectoriales y, en todo caso, sostener a través del
tiempo los puntos de equilibrio que eventualmente se logren.
La necesidad de conciliar visiones e intereses diferentes también se observa en las relaciones
internacionales, especialmente cuando se trata de construir coaliciones voluntarias y con
vocación de permanencia en el tiempo, entre naciones soberanas que comparten un espacio
geográfico regional, o que aspiran a desarrollar un sistema multilateral de comercio como es el
caso de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En tales casos, los puntos de equilibrio
que se logren entre distintos intereses nacionales en juego son los que sustentan el pacto
fundacional y las normas jurídicas que se incluyen en el acuerdo que lo formaliza. Se supone
que también sustentan los mecanismos y reglas que derivan luego, a través del tiempo, de los
instrumentos jurídicos fundacionales. Sin embargo no siempre ocurre así y ello puede conducir
a la pérdida de eficacia, de efectividad e incluso de legitimidad del respectivo acuerdo y del
proceso que aspira impulsar, sea éste regional o multilateral global.
Tanto en el plano interno de una nación como en el de un acuerdo internacional -sea éste
global, regional o interregional- lo más complejo es entonces preservar el equilibrio de los
respectivos intereses en juego a través del tiempo. En un acuerdo de integración regional,
como es por ejemplo el caso del Mercosur, la parte más difícil no ha sido, necesariamente, la de
llegar al momento fundacional. Éste requiere, por cierto, de visión estratégica y de habilidad
política. También requiere suerte. Ello también puede observarse hoy en la llamada -y por
cierto, muy publicitada- "Alianza del Pacífico".
En cierta forma, la fundacional es la etapa fácil. Pero muchas iniciativas sucumben o pierden
vitalidad en esta primera etapa, la que sin embargo puede durar varios años o décadas. Mucho
más complicado es sostener a través del tiempo largo la reciprocidad de intereses que sustenta
el vínculo asociativo. Es decir cuando se empieza a observar lo que podemos denominar "la
curva del desencanto", que normalmente se produce por el hecho que no todos los países
participantes siguen visualizando el respectivo acuerdo como generador de ganancias mutuas.
Allí es donde comienza, a veces por goteo, la pérdida de efectividad, eficacia y legitimidad de
las instituciones y reglas originadas en el respectivo acuerdo fundacional. Ello es más complejo
aún cuando un acuerdo de cooperación multilateral o de integración regional se inserta en un
cuadro de dinámica de cambio, e incluso de fuerte volatilidad, sea en cada uno de los países
miembros o el contexto internacional. Es lo que ocurre en la actualidad con los movimientos
sísmicos que están sacudiendo, a pesar de sus notorias diferencias, tanto la UE como el
Mercosur.
En el plano interno de una nación, una situación de fuerte dinámica de cambio puede poner a
prueba la calidad y la eficacia de las instituciones de gobierno. Asimismo, en el plano regional
los cambios en las realidades significan un test para la eficacia de los mecanismos de
concertación de intereses nacionales -tanto en su componente interno dentro de cada nación
como en el nivel común o multinacional- y pueden incidir asimismo en la efectividad de las
reglas de juego que se pacten. Un ejemplo al respecto lo constituye lo que ocurriera en la
evolución del Grupo Andino y de su principal órgano común -la Junta del Acuerdo de Cartagenaque fuera perdiendo eficacia e incluso legitimidad a medida que se superaba un período
fundacional en el que predominara un entorno externo favorable y la afinidad de valores e
intereses entre los países miembros. Un momento de quiebre al respecto fue el retiro de Chile,
país que junto con Colombia había desempeñado un papel fundamental en la creación del
Grupo Andino bajo los liderazgos respectivos de los entonces Presidentes Eduardo Frei y Carlos
Lleras Restrepo.
Más complicado puede ser el cuadro cuando un momento fundacional marcado por la afinidad
de valores e intereses -una situación de "like-minded countries"-, es seguido luego por períodos
de diferencias significativas entre los socios aún cuando ellas fueran coyunturales y, además,
cuando no se hubiere instalado un mecanismo de concertación de intereses -en el sentido de lo
que impulsara Jean Monnet en los momentos fundacionales de la integración europea- que
permitiera lograr puntos de equilibrio entre intereses nacionales no siempre convergentes. El
papel del "facilitador independiente" en el proceso de toma de decisiones es al respecto
fundamental, además de significar una garantía para aquellos países participantes con menor
dotación de poder relativo.
La corta historia del Mercosur presenta en diferentes momentos ejemplos interesantes al
respecto. Incluso es posible formular la hipótesis de que ha sido la ausencia o la debilidad de
mecanismos eficaces que faciliten la concertación de intereses nacionales, una de las
explicaciones de las recurrentes dificultades que el Mercosur ha tenido y tiene, para adaptarse
a los efectos de la dinámica de cambios internos y contextuales que han caracterizado las
relaciones entre sus países miembros -y en especial Argentina y Brasil- desde que el proceso de
integración se lanzara con los acuerdos multidimensionales del período 1985-1994, esto es, en
el plano estratégico, nuclear, político, económico y social. Es una debilidad que no pudo
superarse ni cuando se creara la Secretaría Técnica -el hecho que se le impidiera publicar en
Internet un informe anual sobre la evolución del Mercosur tuvo luego un fuerte impacto
negativo en su eficacia- ni después con la creación de la figura de un Alto Representante que,
sin embargo, más allá de su función representativa nunca ha podido tener suficiente incidencia
significativa en el proceso de articulación de intereses nacionales conducente a la producción
de reglas de juego que efectivamente se apliquen. Es un déficit institucional que requeriría más
reflexión académica y sobre todo política, que la que se le ha brindado a través de la historia
reciente del Mercosur.
Tanto en el ámbito interno de una nación como en el de un acuerdo de trabajo conjunto -sea
global multilateral como el de la OMC, o regional como el del Mercosur y ahora la Alianza del
Pacífico- entre naciones soberanas que aspiran a desarrollar con vocación de permanencia un
proceso multidimensional de cooperación con fuerte énfasis en el campo del comercio y de la
integración productiva, tres parecen ser planos relevantes en los que sería más importante
lograr avances institucionales que permitan practicar el difícil arte de lograr puntos de
equilibrios que sean sustentables.
El primero es el de la articulación entre las estrategias de desarrollo y de inserción internacional
de un país con los requerimientos del respectivo acuerdo regional o multilateral. Entre muchos
otros, un ejemplo al respecto es el de las políticas comerciales que se entiende necesario
aplicar en función de la combinación de intereses ofensivos y defensivos de las empresas y
sectores sociales de un país, y los compromisos jurídicos asumidos en materia, en particular, de
acceso al respectivo mercado interno y de protección del comercio. En momentos de crisis
económica global y de caída relativa de los flujos de comercio internacional, la tendencia
natural de cada país es la de proteger las fuentes de trabajo de su población. Muchas veces se
hace en forma encubierta y con tal sutileza jurídica, que resulta difícil a los eventualmente
afectados por la política de uno de los socios, demostrar que efectivamente se han violado
reglas de juego pactadas. Otras veces las violaciones son fragrantes y ello afecta la credibilidad
internacional del país que aplica las respectivas medidas contrarias a lo pactado. Pero por lo
general, son situaciones que ponen en evidencia insuficiencias en las reglas de juego que
tornan difícil o directamente no prevén, válvulas de escape de aplicación rápida, excepcional y
temporaria, tal como lo ha propuesto para la OMC el profesor Dani Rodrik especialmente en su
libro "One Economics Many Recipes. Globalization, Institutions and Economic Growth",
Princeton University Press, Princeton and Oxford 2007.
El segundo plano es el de la articulación entre distintos acuerdos preferenciales en los que un
país puede participar, tanto entre ellos como con los compromisos asumidos en el plano global
multilateral. De hecho es cada vez más frecuente que un país participe simultáneamente en
distintos acuerdos regionales o comerciales preferenciales, celebrados al menos formalmente
en el marco multilateral de la OMC. O que aspire a participar. Ello puede eventualmente
generar la necesidad de lograr puntos de equilibrio entre los compromisos asumidos en los
distintos acuerdos y los respectivos intereses nacionales. El logro de tales puntos de equilibrio
depende también de cuáles son las concesiones y las reglas de juego pactadas en cada uno de
los acuerdos. Y en particular, depende de los objetivos reales, así como del alcance político y
estratégico, a veces profundo, de un determinado acuerdo preferencial regional.
El Mercosur ofrece un ejemplo al respecto. Si bien los socios están comprometidos a una unión
aduanera con un arancel externo común -elemento clave de la distinción con profundo sentido
político y no sólo económico entre "nosotros" y "ellos"- que de hecho ha sido concebido como
un instrumento flexible funcional a requerimientos de estrategias comerciales de geometría
variable, se observan tendencias crecientes a procurar enfoques diferenciados entre los socios
al negociar con terceros países o con grupos de países. La similitud con la experiencia de los
"canales diferenciados" en los aeropuertos del Mercosur -donde los ciudadanos de países
miembros que se supone que tienen trato preferencial (Decisión CMC 12/91) terminan
haciendo fila junto con los de terceros países y separados de los locales- es bastante ilustrativa
de las consecuencias que podrían tener tales enfoques preferenciales diferenciados. Es
precisamente en el caso de las negociaciones con la UE donde se nota en forma más clara la
tendencia a procurar enfoques y ritmos diferenciados. Se suele evocar el que la limitación
existente (prevista en la Decisión CMC 32/00) se aplica sólo a las negociaciones de preferencias
comerciales arancelarias. Quienes así argumentan utilizan la expresión "anything but trade"
para indicar la amplitud de lo que un país como Brasil podría negociar con la UE. Quizás
desconozcan así las profundas consecuencias estratégicas y políticas de tal enfoque.
Al respecto, con motivo de la reciente visita al Brasil de Antonio Tajani, Comisario de Industria
de la UE, el Presidente de EUBrasil, foro que nuclea empresas y especialistas (ver:
http://www.eubrasil.eu/about/), le envió una carta en la que sobresale el párrafo siguiente:
"There is a widespread expectation that there is no possibility of arriving, in the foreseeable
future, at an EU-MERCOSUR agreement; negotiations are stuck since 2004. But in order to
foster a new more competitive growth model, Brazil needs more access to foreign markets (and
the EU is its most important customer market) and needs to open up much more its own
market if it wants to enhance its firm's competitiveness. There are two possible parallel paths
to unlock the current situation. The first is to go ahead with a set of bilateral EU-Brazil
agreements on "anything but trade": rules, standards, SPS, investment, taxation, regulations,
business facilitation, the whole arsenal of technical barriers to trade and non-tariff barriers to
trade. This can be done without endangering MERCOSUR and would strengthen the Brazilian
hand in promoting the second path: the sequencing of the bi-regional talks. MERCOSUR would
be kept as a negotiating umbrella under which each member country could adopt faster or
much slower liberalization commitments and schedules. The EU has already experienced this
kind of solution in its negotiations with the Andean Community" (resaltado es nuestro) (ver la
carta completa en: http://www.eubrasil.eu/). Sobre las consecuencias de eventuales acuerdos
bilaterales de países del Mercosur con la UE ver nuestra nota en La Nación, del 22 de mayo de
2012 (en: http://www.felixpena.com.ar/). Lo que la carta no señala es que tras las
negociaciones de dos de sus países miembros con la UE -Colombia y Perú-, la Comunidad
Andina de Naciones entró en una fase de significativa irrelevancia. Y el problema que puede
plantearse en el Mercosur sería precisamente que el alcance bilateral de las negociaciones
comerciales de países miembros del Mercosur con la UE, aunque no incluyan preferenciales
arancelarias, pudiera terminar afectando la razón de ser profunda de los acuerdos logrados
entre Argentina y Brasil, primero en 1985-86 y luego en 1990-91, que penetra hondo en
cuestiones estratégicas y sensibles cuál es, entre otras, la nuclear. No parece ser ello
conveniente en la perspectiva de una integración estratégica concebida como sinónimo de "paz
y estabilidad política en América del Sur" -tal como lo señalara en su momento el entonces
Canciller Celso Amorim, en respuesta a una pregunta que le formulara un colega en un panel
sobre el comercio internacional en el World Economic Forum de Davos en el 2008-.
Y, finalmente, el tercer plano es el de la articulación entre requerimientos del corto y del largo
plazo, tanto en las respectivas estrategias nacionales como en el ámbito de los compromisos
internacionales que un país asume. Lo que se observa al respecto es el efecto de erosión
creciente de la distinción entre intereses de corto y de largo plazo, resultante de la estrecha
vinculación entre comercio e inversión productiva que se refleja en las nuevas modalidades de
organizar la producción a nivel multinacional. En efecto, la fragmentación de la producción en
cadenas transnacionales de valor está generando, como uno de sus efectos, una notoria
dificultad en distinguir entre corto y largo plazo al aplicarse políticas comerciales restrictivas por
parte de un país. Según como ellas se apliquen, si bien teóricamente tales medidas incidirían
sólo en los flujos de comercio de corto plazo, pueden tener también un fuerte efecto sobre
decisiones de inversión hacia el respectivo país, fruto de una apreciación que en el ámbito de
una cadena de valor transnacional se efectúe sobre la conveniencia de operar desde su
mercado. La incertidumbre con respecto a los flujos de comercio puede entonces producir sus
efectos sobre decisiones de inversión productiva que si bien apuntan al largo plazo tienen
también incidencia en el corto plazo. En la industria automotriz, por ejemplo, puede inclinar a
los inversores a preferir aquellos países que además de dimensión de mercado y grado de
desarrollo industrial, aporten seguridad con respecto a la fluidez en los flujos trans-fronterizos
de intercambio comercial.
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