4. La fase de la decisión de la política

4. La fase de la decisión de la política
Objetivo del módulo. Comprender la fase del ciclo de la política
que explica cómo se decide el contenido de una políitca entre las
distintas alternativas que deben ponderarse por parte del policy
maker.
Cuando se habla de la fase de decisión de la política, no se está diciendo
que es la fase en la empieza a decidirse, porque toda la política pública
es en sí un proceso de toma de decisiones. Se alude entonces a que es
la fase en la cual el decisor de política (policy maker) elige entre varias
alternativas cuál es la solución que va a implementar. Señalábamos que
de la manera cómo esté definido el problema, seguramente estará
determinada la solución que se adopte.
Muchas veces la racionalidad de la decisión de política tiene que ver con
la conciliación entre las alternativas razonablemente disponibles, las
presiones de distintos actores y la disponibilidad de recursos, lo que
implica el reconocimiento de las competencias legales de las entidades
que tiene que tomar la decisión.
Formulación de alternativas
El proceso de selección de alternativas se entiende como un proceso de
descarte de las alternativas posibles. La doctrina ha señalado que tiene
dos momentos: el de la selección de las alternativas posibles y
propiamente el de la adopción de la decisión, el cual generalmente se da
en un acto formal de la administración, como puede ser un acto
administrativo, la aprobación de un programa, la ejecución de un
presupuesto previamente aprobado para cumplir unos fines.
Puede construirse un listado de preguntas para seleccionar las distintas
alternativas. En esa medida habría distintos tipos de análisis.
-
-
análisis costo beneficio, que implica un análisis económico del
costo de adoptar o no un tipo de decisiones. Ejemplo, para
enfrentar la inseguridad ciudadana se decide o no aumentar el pie
de fuerza policial.
análisis de mérito, que implica una indagación para determinar si
la decisión que se discute corresponde con las necesidades y
demandas del problema. Ejemplo, en materia de seguridad hay
-
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-
una demanda por mayor presencia de policía en la calle y se opta
por mejorar el alumbrado público.
análisis de compatibilidad, que implica un análisis de congruencia
con las normas y los procedimientos de mayor jerarquía, tales
como normas legales o constitucionales, e incluso tratados
internacionales en el caso de decisiones que implique satisfacción
de derechos. Ejemplo, en materia de políticas a favor de personas
con discapacidad hay unos estándares mínimos que deben ser
tenidas en cuenta por los Estados que han suscrito la Convención
Americana para prevenir todas las formas de discriminación contra
la discapacidad.
análisis de reversibilidad, que implica un análisis sobre las
posibilidades de revertir la decisión en el evento en que resulte
fallida. Que no pueda revertirse no significa un bajo ranking,
supone un mayor juicio sobre su eficacia. Ejemplo, si se adopta la
decisión de construir un metro para Bogotá, es una decisión de
difícil reversibilidad.
análisis de robustez, que tiene que ver con el hecho de si la
decisión se conserva en su efectividad si cambian las condiciones
del entorno que hicieron posible su adopción. Por ejemplo, buena
parte de los programas del Plan Colombia depende de la
financiación con recursos foráneos, ¿qué pasa si esa ayuda se
termina? Puede comprometerse al continuidad de las políticas
adoptadas con base en esa fuente de financiación.
análisis de complejidad, que implica una ponderación de la
complejidad o simplicidad de de implementar la decisión. Ejemplo,
¿hasta dónde es posible erradicar de manera absoluta el problema
de la mendicidad infantil?
Análisis de vulnerabilidad, que implica preguntarse por la
continuidad de la política si uno de sus componentes falla. Por
ejemplo, ¿es dable continuar con el sistema Transmilenio sin
corregir las fallas de funcionamiento que se están presentando en
la actualidad?
análisis de flexibilidad, que supone la posibilidad de identificar las
externalidades positivas (efectos positivos no previstos) hacia
otros problemas que serán atacados con otras políticas. Ejemplo,
problemas de erradicación de la pobreza pueden contribuir con las
tasas de inseguridad y con el mejoramiento de las condiciones de
vida de todos habitantes.
Análisis de comunicabilidad, que implica el hecho de ser entendido
fácilmente por los ciudadanos, lo que contribuye con su
apropiación, Por ejemplo, la medida del pico y placa es entendida
por la gran mayoría de los ciudadanos, a pesar de ser una medida
2
cuyo monitoreo es difícil, dada la extensión de una ciudad como
Bogotá.
Ejercicio. Con el problema definido en el capítulo anterior, el estudiante
realizará un análisis de las distintas alternativas y construirá una matriz
de ponderación para determinar los distintos factores que inciden en el
proceso de decisión.
Lectura sugerida. Graham. T. Allison. Modelos conceptuales y la crisis de
los misiles cubanos. En, La hechura de las políticas, Luis Fernando
Aguilar Villanueva, Editorial Porrúa, 1992.
Escenarios de viabilidad.
Viabilidad técnica. Se pregunta acerca de si existen los recursos
técnicos para implementar la decisión.
Viabilidad política. Se pregunta por el costo político que tiene adoptar
la decisión. No es lo mismo una reestructuración administrativa al inicio
de un gobierno que la final, por el capital político que la impulsa.
Viabilidad económica. Se pregunta sobre si existen los recursos
sostenibles en una perspectiva de sostenibilidad
Viabilidad legal. Se pregunta sobre si corresponde a la competencia
legal de la autoridad que toma la decisión para poder implementarla.
Viabilidad administrativa. Se pregunta sobre si existe el recurso
humano necesario para implementar la decisión.
Viabilidad social. Se pregunta por el impacto que tiene la decisión en
la distribución de cargas y beneficios de los afectados y de la ciudadanía
en general.
Ejercicio. El estudiante discutirá distintos ejemplos de cada una de las
formas de viabilidad.
El proceso de formulación de alternativas tiene como objetivo reducir
incertidumbre al momento de la decisión, para lo cual es fundamental
que se tengan claros los objetivos que se buscan con la política para
darle mayor razonabilidad al juicio. En una política que busca reducir la
vulnerabilidad de los habitantes de la calle, no podría contemplarse
como objetivo, por ejemplo, su erradicación total. Sería mucho más
razonable disminuir su grado de vulnerabilidad, por ejemplo medido por
medio de la disminución de las tasas de mortalidad. Cualquier decisión
que se adopte debe estar orientada a conseguir ese objetivo en un
período determinado.
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En la evaluación de las distintas alternativas, el decisor no tiene siempre
toda la información que se precisa ni el tiempo que se requiere. Como
los gobiernos tienen que adoptar innumerables decisiones, unas
estratégicas, unas coyunturales, la pretensión de exhaustividad que
reclaman los distintos modelos teóricos no procede, razón por la cual se
sugiere que la ponderación se circunscriba a aquellas alternativas que
de una manera realista logren los objetivos planteados. En esa medida,
un primer ejercicios es el descartar aquellas alternativas que no
busquen los objetivos señalados desde la definición del problema
Los modelos teóricos que han ido complejizando con la aparición del
avance de la informática sólo son un insumo para la decisión y no puede
confundirse con la decisión misma. Modelos como los de simulación,
comparación por parejas, satisficing, groller scorecard, entre otros,
dependen de la información con la cual son alimentados, y constituyen
una herramienta más. Es preferible tenerlos y aplicarlos a no hacerlo, la
idea es que de todos modos el proceso de decisión en una política
pública debe obedecer a una serie de criterios razonables, visibles,
medibles, justificables y defendibles por parte del hacedor de la política.
4.4. Adopción de la decisión.
Desde el punto de vista de la decisión adoptada, la literatura (Roth,
2002) ha sostenido que los modelos explicativos se dividen en dos
grandes paradigmas: los modelos donde el peso de la decisión recae en
el propio decisor, y entonces estamos hablando de los proceso de
decisión de racionalidad absoluta; y los procesos donde lo que prima son
las variables externas que no controla el decisor, y entonces estamos
hablando de los procesos de racionalidad limitada. Lo ideal es presentar
esta dicotomía como un continum, donde el decisor goza de más o
menos margen de discrecionalidad a medida que se desplaza por el eje
de dichos extremos.
Modelos de racionalidad
Modelos de racionalidad
Absoluta _______________________________limitada
4.4.1. Modelos de decisión.
4.4.1.1. Modelos de racionalidad absoluta.
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El modelo de racionalidad absoluta parte del supuesto de que el decisor
identifica un problema, lo define, se propone un objetivo, pondera las
distintas alternativas y elige la mejor opción, sin que ese proceso esté
contaminado por influencias externas, o que por lo menos dichas
influencias no desvían la ruta elegida. El proceso de toma de decisiones
es entonces un proceso racional donde la elección de medios y fines
depende de la voluntad del hacedor de la política.
Este proceso racional supone a su vez que se cuenta con toda la
información, que se tiene control sobre todos los recursos, que la
información que se consigue es lo suficientemente exhaustiva, que el
entorno no cambia y que la decisión que se adopta es la mejor (one best
way), para hablar en términos de las teorías positivistas, que son el
paradigma mayor en las que se inscriben los modelos racionales.
Cualquier observador desprevenido de la realidad en la que deben
adoptarse decisiones de política pública, sabe que la posibilidad de que
esos supuestos se den, son muy pocas. Esta limitación cognitiva de los
modelos racionalistas empezó a ser cuestionada por autores como
Charles Lindblom, en la medida en que simplificaban la realidad de una
manera tal que lejos de reducir las incertidumbres, las obviaba.
Así surgió entonces el paradigma de los modelos de racionalidad
limitada y los modelos incrementales o de comparaciones sucesivas
limitadas.
4.4.1.2. Modelos de racionalidad limitada.
Como una crítica al modelo de racionalidad absoluta cuyos supuestos de
aplicación son muy difíciles que se den, Herbert Simon, planteó el
modelo de racionalidad limitada. Las razones por las cuales el modelo de
racionalidad absoluta no se da, han sido sintetizados de la siguiente
manera (Roth, 2002):
-
nunca se tiene toda la información necesaria para evaluar el
problema y las alternativas de decisión posibles.
la capacidad cognitiva del decisor es variable y sujeta a sus
propias percepciones y juicios subjetivos
porque los criterios para validar todas las alternativas de decisión
no tienen el grado de consenso y de validez que se precisa para
tomar la mejor decisión.
5
-
porque los criterios del decisor no siempre se expresan, y no
puede hacerse control a posteriori sobre sus motivaciones.
Porque los decidores públicos tiene restricciones de tiempo que
impide la pretensión de exhaustividad.
Estas limitaciones, señala Simona, implica que el decisor adopta la
decisión que le parece más satisfactoria sin que necesariamente logre
un grado óptimo de decisión. Generalmente la decisión se basa en
experiencias anteriores y es el resultado de una mezcla de juicios
razonables, intuición y experiencias anteriores, privilegiando satisfacer
los intereses de uno o varios actores involucrados en que el problema se
haya incluido en la agenda.
4.4.1.3. Modelos de racionalidad incremental o de comparaciones
sucesivas limitadas.
Charles Lindblom extrema el modelo de racionalidad limitada y propone
el modelo incremental o de comparaciones sucesivas limitadas que en
resumen tiene las siguientes características.
-
-
en lugar de intentar una revisión y evaluación que incluya todas
las alternativas, los decisiones centran su atención solamente en
aquellas que difieren de manera incremental en las políticas ya
existentes.
dada la restricción de información y de tiempo, sólo se toma en
consideración un número reducido de alternativas posibles.
sólo se toman en consideración un número limitado de
consecuencias relevantes entre las alternativas consideradas.
el problema tiene que estar siendo redefinido de manera
constante por el decisor.
no existe una sola decisión, sino una serie de acercamientos a la
posible decisión.
Es un modelo remediador, reparador que parte del supuesto de
que ningún decisor parte de 0, que la experiencia y la intuición
cuentan, y que la mejor decisión en un momento determinado, es
la de ajustar de manera incremental la decisión que ha sido
previamente adoptada.
Como lo señala Roth, es en el juego de las presiones y de las contra
presiones entre los distintos actores involucrados en el problema, y la
experiencia adquirida en la implementación de la anterior decisión que
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se va a definir cuál es la decisión que más se ajusta a las exigencias
actuales.
Ahora bien, para que opere el modelo incremental, se precisa, según de
Lindblom de tres premisas:
→ los resultados de las políticas existentes deben ser exitosos
→ no debe cambiar de manera sustancial la naturaleza del problema
→ no debe alterarse la disponibilidad de los medios
Este modelo ha sido cuestionado por conservador, porque se sustenta
en que la realidad en la que las instituciones de gobierno toman
decisiones no sufren grandes cambios, por eso, como señala otro autor
(Dror, 1992), “en condiciones de estabilidad, la rutina es con frecuencia
la mejor política y, como el cambio ocurre lentamente, el cambio
incremental en política suele ser óptimo”.
Como no se tiene claridad sobre cuando un cambio institucional amerita
un ejercicio de incrementalismo o de profunda modificación., Amitai
Etzioni (1992) ha propuesto un modelo híbrido que busca conciliar lo
mejor del modelo de racionalidad limitada con lo mejor del modelo
incremental.
4.4.1.4. Modelos de exploración combinada
Así como el modelo racional atribuye un alto grado de control y de
discrecionalidad al tomador de decisiones a la situación por intervenir, y
el modelo incremental reduce dicho control, hasta el punto de no
concederle ninguna autonomía, Etzioni, propone combinar lo mejor de
los dos mundos y evaluar cada situación con el fin de identificar cuando
es posible y deseable un análisis exhaustivo y racional, y cuando es
posible y deseable un análisis incremental con alternativas restringidas.
4.4.1.5. Modelo de caneca de basura (garbage can) o de
anarquía organizada.
La pretensión de racionalidad de los demás modelos, con más o menor
exhaustividad, es desconocida por el llamado modelo caneca de basura
que supone que cuando no existe suficiente información y todos los
problemas están ranqueados con la misma importancia, y los actores
cambian constantemente su percepción, y existe baja institucionalidad,
cualquier alternativa es viable. La metáfora del decisior metiendo su
mano en un cesto de basura donde los problemas y las alternativas no
están ranqueados, constituye tal vez una de las formas de explicar el
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proceso de toma de decisiones en una institución. Este modelo se daría
en escenarios de profunda ambigüedad y de relativización, así como en
un escenario donde los actores no tienen como prioridad hacer respetar
las reglas de juego.
5. Fase de la Implementación de la decisión
Cuando hablamos de la implementación de las decisiones de política
pública, estamos hablando de la fase de la gestión de las políticas
públicas, cuando es necesario materializar las decisiones adoptadas e
intervenir el problema.
Tradicionalmente, la fase de la implementación se ha entendido como un
problema técnico administrativo, alejado de las decisiones políticas. Esta
percepción coincidió con el paradigma donde la política y administración
se entendían como dos esferas distintas del proceso de toma de
decisiones. Desde la década del sesenta del siglo XX, los expertos
empezaron a llamar la atención sobre la importancia de la
implementación cuando encontraron que muchos de los problemas que
habían sido incluidos en la agenda pública no estaban siendo resueltos.
Empezó a hablarse entonces de la brecha de la implementación
(implementation gap) para señalar la diferencia entre las alternativas de
decisión seleccionadas y la materialización de éstas.
Uno de los supuestos que se removieron para abrir el debate de la
importancia de la implementación, fue el de la supuesta neutralidad de
la administración encargada de concretar las decisiones de política. Hoy
desde los trabajos de Wildasky y Pressman (1998), se entiende que en
esta fase también se produce una suerte de resignificación de la política,
en la medida en que distintos actores, institucionales y no
institucionales, disputan el modo de implementar una decisión de
política, y este modo, en ocasiones incluso puede significar un cambio
sustancial al proceso decisional.
Lecturas sugeridas. “La Ciencia de salir del Paso”. Lindblom, Charles.
En, La Hechura de las Políticas Públicas, Aguilar Villanueva, Luis F;
Colección de Antología de Política Pública, Editorial Porrúa, Méjico 1992.
“La Exploración combinada: Un tercer enfoque de la toma de
decisiones”. Amitai, Etzioni. En, La Hechura de las Políticas Públicas,
Aguilar Villanueva, Luis F; Colección de Antología de Política Pública,
Editorial Porrúa, Méjico 1992.
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5.1. Los modelos de implementación
Los modelos teóricos sobre implementación generalmente son de dos
categorías: los modelos que explican la implementación como un
proceso que se aplica de arriba a abajo (top down), y los modelos que la
explican como un modelo de abajo arriba (bottom up).
Los primeros modelos se basan en la famosa dicotomía política y
administración, y es propio de los entornos altamente jerarquizados
donde el proceso de toma de decisiones está compartimentado, y se
supone que unos agentes definen la decisión de política y otos la forma
de implementar dicha decisión. Estos modelos ponen el énfasis en la
fase de la identificación y de la definición del problema, sobre la base de
que un problema bien identificado y definido determina el éxito mismo
de la decisión y de la implementación.
En contraste están los modelos de abajo -arriba (bottom up), que ponen
el énfasis en la naturaleza misma del problema y se asigna una solución
operativa específica. Aquí los procedimientos habituales tendrían la
suficiente capacidad resolutiva, por sí mismos, de los problemas
planteados. Ambos modelos sólo son una aproximación descriptiva para
responder a las preguntas de cómo funcionan las organizaciones
públicas al momento de implementar una decisión.
En el escenario institucional colombiano, lo predominante es que la fase
de implementación se resuelva en sede administrativa, y que el peso
esté en los procedimientos administrativos, en las reglamentaciones, en
los manuales de procedimiento, en los manuales de funciones de los
funcionarios, y no tanto en la posibilidad de discutir los contenidos de
las políticas. Es decir, la administración pública se mueve más en una
lógica top down que en una bottom up. Es decir, nos encontraríamos
con los mismos problemas con los que se encontraron los investigadores
hace unos 40 años en los Estados Unidos, de sincronizar las lógicas de la
gestión con las lógicas de las políticas públicas.
Esta tensión se ha tratado de resolver incorporando técnicas de la
gestión privada en la gestión pública, para dar lugar al modelo de la
nueva gestión pública.
5.1.1.
Modelo de la nueva gestión pública (New Management
Public)
9
Este modelo se basa, según Roth (2002) en la creencia de que dadas
ciertas circunstancias, la lógica de la gestión privada puede resolver los
cuellos de botella de la implementación de una decisión de política.
Estas circunstancias o supuestos son:
-
-
la política debe estar sustentada en una teoría sólida relacionada
con las expectativas de los ciudadanos para lograr un verdadero
impacto
le decisión debe estar fundamentada de manera clara – no
ambigua – de manera que todos los actores involucrados puedan
maximizar su utilidad sin desvirtuar el objetivo central de la
política
los encargados de implementar la política deben contar con el
poder, la legitimación y los recursos necesarios para decidir de
manera autónoma los problemas de implementación.
la política debe contar con un entorno externo favorable
el marco conceptual que sustenta la política no debe estar
sometido a múltiples negociaciones para hacer efectiva la
materialización de la decisión.
La inclusión de técnicas de la gerencia privada, sobre la base de estos
supuestos, sería suficiente para resolver los problemas de
implementación.
5.1.2.
Modelo del buen gobierno
Cuando se habla de implementación, es preciso tener en cuenta dos
escenarios: el institucional y el extra institucional. En el escenario
institucional, es preciso considerar varios escenarios:
-
-
el escenario institucional intragubernamental, que es el que se
configura entre las propias instituciones de una administración,
por ejemplo, todas las instituciones de la alcaldía de Bogotá. Entre
estas pueden darse relaciones horizontales y relaciones verticales,
dependiendo del grado de jerarquía y de subordinación entre unas
y otras.
el escenario institucional extragubernamental, que es el que se
configura entre las instituciones gubernamentales y otras
instituciones del Estado que no pertenecen a la misma unidad
organizativa. Por ejemplo, las relaciones que pueden darse entre
las secretarías y los organismos de control, o la que puede darse
entre el Distrito en su conjunto y las instituciones del orden
nacional.
10
-
El escenario extrainstitucional, que es el que se configura entre las
instituciones de gobierno y otras organizaciones no estatales,
como las organizaciones no gubernamentales y otros actores del
ámbito privado, pro ejemplo con las empresas, de la mano de la
llamada responsabilidad social empresarial. Estas alianzas entre
las organizaciones del gobierno y las organizaciones de la sociedad
civil han sido recogidas en el llamado modelo de buen gobierno o
de gobernanza o de governance, por su expresión en inglés. Este
modelo se enfoca en la creación de condiciones que hagan posible
la implementación de una política en entornos sociales conflictivos,
o allí donde no hay suficiente consenso entre los actores sobre
cómo debe implementarse una política.
En la práctica, termina involucrando actores de la sociedad civil en
la propia implementación de la política. Se trata de generar
espacios de concertación y de negociación entre distintos actores
para remover las resistencias que impiden una buena
implementación. Este paradigma supone la creación de redes de
políticas públicas (policy networking), y la interacción constante
entre los decidores políticos y los afectados por el problema.
Bibliografía del módulo
11
Aguilar Villanueva, Luis Fernando. La hechura de las políticas Editorial
Porrúa, 1992.
Aguilar Villanueva, Luis Fernando. La implementación de las políticas,
editorial Porrúa, 1992.
Dror, Yehezkel. Salir del paso, ¿ciencia o inercia? En, Aguilar Villanueva,
Luis Fernando. La hechura de las políticas Editorial Porrúa, 1992.
Etzioni, AmitaiLa exploración combinada: un tercer enfoque de la toma
de decisiones. En, Aguilar Villanueva, Luis Fernando. La hechura de las
políticas Editorial Porrúa, 1992.
Muller, Pierre. Génesis y Fundamento del análisis de políticas públicas y
La producción de las políticas públicas. En, Revista Innovar Nos. 11 y 12
Universidad Nacional de Colombia, junio y diciembre de 1998, Bogotá
1998.
Roth,
Deubel,
Andre-Noel.
implementación y evaluación,
Bogotá, 2002.
Políticas
Públicas,
Formulación,
páginas 73-105. Ediciones Aurora,
Presman Jeffrey & Wiuldasky, Aaron. Implementación. Cómo grandes
expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland. Fondo
de Cultura Económica, México, 1998.
Preguntas frecuentes
12
1. ¿Se puede ser tan exhaustivo en el análisis de una política
pública? En el trabajo académico, con la información y el tiempo
suficientes, se puede ser exhaustivo en el análisis de una política
pública, sin embargo, en la práctica gubernamental no siempre
se tiene la información, los recursos y la información necesaria.
Por eso la pretensión de exhaustividad suele ser un espejismo en
la gestión pública. El análisis de política contribuye a reducir la
incertidumbre en el proceso decisional pero no corrige todas las
asimetrías que entraña un proceso de esta naturaleza.
2. ¿En el proceso decisional no intervienen actores distintos
a los miembros de la burocracia? Si bien en esta fase, el peso
de las decisiones recae sobre los burócratas, también es cierto
que la intervención de distintos actores para enriquecer el
proceso de ponderación puede contribuir a elevar la legitimidad
de la política.
3. ¿Toda decisión de política pública debe quedar contenida
en una ley o en un decreto? No necesariamente las decisiones
de una política pública deben concretarse en una ley o en un
decreto, pero es posible como medida para hacer más visible la
decisión.
4. ¿Se puede implementar una política pública sin
presupuesto? Generalmente una política pública se inscribe en
un contexto de decisiones presupuestales, así que si bien,
algunas decisiones pueden no tener de respaldo en un
presupuesto, cuando deba implementarse una decisión
específica, seguramente se requerirá un gasto.
5. ¿Se puede modificar una decisión que está siendo
implementada? Si el hacedor de la política identifica que la
decisión adoptada no está cumpliendo con los objetivos
propuestos, podrá realizar los cambios necesarios con el
propósito de modificar el problema. Para ello, deberá estar atento
a realizar el seguimiento y el monitoreo necesarios para la
verificación de los objetivos establecidos.
Glosario.
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Gobernanza. Derivación del concepto de gobernabilidad que implica la
incorporación de actores sociales a las distintas fases del proceso de
implementación de políticas públicas.
Burocracia. Conjunto de recursos institucionales y humanos con los
que cuenta un régimen político para el proceso de formulación e
implementación de políticas públicas.
Public Choice. Corriente teórica de la ciencia política que pretende
incorporar el enfoque de la elección racional a la provisión de bienes
públicos.
Diseño institucional.
Forma que adopta el régimen político de
acuerdo con el desarrollo de la sociedad y de la influencia de los actores
políticos.
Gestor público. A diferencia del administrador público, es la persona
que no solamente toma decisiones públicas, sino que está en capacidad
de implementarlas y de gestionar los conflictos sociales que subyacen a
dichas decisiones.
Opacidad del sistema. Es el grado de complejidad y de
entrecruzamiento de las distintas instituciones que facilitan u
obstaculizan los procesos decisionales.
En este módulo no hay compendio normativo
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5. Evaluación de la política pública.
5.1.
Concepto.
Esta fase es fundamental dentro del ciclo de la política pública porque es
la que permite asignar valor al contenido de la política. Si queremos
saber si una política ha sido exitosa o no, si el problema que se pretende
tratar se ha resuelto o transformado, debemos evaluar, es decir asignar
un juicio de valor. En términos generales evaluar es un proceso de
medición técnica y de valoración política, y en sentido estricto, evaluar
es un proceso de investigación para determinar si se cumplieron o no a
cabalidad los objetivos trazados en la política.
Que en el modelo de Jones la fase de la evaluación esté al final no
significa que sólo hasta el final de la política se evalúe. El marco
conceptual de la evaluación hay que empezarlo a construir desde el
momento mismo en que se define el problema y se elige entre varias
alternativas. Allí mismo debe procurarse la información necesaria para
construir indicadores que nos permitan determinar si se cumplieron los
objetivos de la política. Por ejemplo, si se define el problema de
seguridad ciudadana como un problema de homicidios y de lesiones
personales, fundamentalmente, es necesario construir indicadores de
partid (número de homicidios y de lesiones por 100 mil habitantes, para
saber si al cabo de un tiempo estoy siendo efectivo con la política.
5.2. Clases de evaluación
5.2.1. Según el tiempo. Hace relación con el momento en que se
realiza la evaluación.
5.2.1.2. Evaluación ex ante. Construcción de líneas de base
Es la evaluación que se realiza antes de que se inicie el ciclo de la
política pública. Está íntimamente ligada con la definición del problema
y determinará el tipo de decisión que se adopte. Si identifico que un
grave problema social es la vulnerabilidad de ciertos grupos de
población, debo establecer una línea de base que me permita
establecer desde dónde parto y hacia dónde voy. Esta construcción de
líneas de base, también llamados indicadores de partida es
fundamental para configurar un buen marco conceptual de evaluación.
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La línea de base, en el ejemplo de la vulnerabilidad, sería la
caracterización cuantitativa (cuántos son y dónde están ubicados de
los grupos vulnerables (adultos mayores, niños y niñas, habitantes de
la calle, jóvenes en riesgo, personas con discapacidad, desplazados), y
cualitativa (la naturaleza de la vulnerabilidad (enfermedades, tasa de
mortalidad).
5.2.1.3. Evaluación concomitante
Es la evaluación que se realiza mientras se está implementando la
política pública. Si la evaluación se realiza por la propia institución y se
centra en el cumplimiento de los procedimientos y las metas parciales,
estamos hablando de monitoreo. Si por el contrario ser realiza por
parte de un actor externo y sobre los objetivos más gruesos, estamos
hablando de evaluación propiamente.
5.2.1.4. Evaluación ex post
Es la evaluación que se realiza luego de que ha pasado un tiempo de
estarse implementando la política pública. Es la evaluación que mayor
información aporta sobre si los objetivos de la política se han cumplido
o no. Generalmente, esta evaluación indica si la política debe
continuar, debe terminarse o se deben introducir ajustes para lograr
los objetivos planteados. Unos de los dilemas centrales de la
evaluación es el de cómo atribuir el éxito de la política, porque puede
darse que se cumpla el objetivo propuesto (reducción de la tasa de
homicidio), pero no por la decisión adoptada (aumento del pie de
fuerza policial), sino gracias a otro tipo de medidas (aumento del gasto
social), o bien puede suceder lo contrario, que no se esté logrando el
resultado porque se adoptó una decisión errónea. La evaluación ex
post ayudaría a corregir esta dificultad.
5.2.2. Según quien evalúa. La pregunta se centra en el tipo de
persona o de organización que realiza la evaluación.
5.2.2.1. Evaluación externa
Es la evaluación que realizan actores externos a la organización que
implementa la política. Estos actores externos pueden ser de la propia
administración (por ejemplo la evaluación que realizan los
departamentos de planeación sobre las políticas de las otras
entidades), o la que realiza instituciones ajenas a la administración,
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como por ejemplo, la que realizan los organismos de control
(contralorías o procuradurías), o las corporaciones políticas como
concejos y asambleas. También existe evaluación externa realizada por
organismos internacionales y por organizaciones de la sociedad civil.
5.2.2.2. Evaluación interna.
Es la evaluación que realiza la propia entidad encargada de
implementar la política pública. Puede hacerla a través de organismos
especializados, ejemplo las oficinas de planeación, o a través de otros
mecanismos, como podría ser las oficinas de control interno.
Igualmente, dicha evaluación puede delegarse en un equipo
especializado asignado a la política, o en personal de las áreas
misionales conocedores del tema del que se ocupa la política.
5.2.2.3. Evaluación política
Es la evaluación que realizan los órganos de control político, como el
Congreso de la República respecto de las políticas del gobierno
nacional, las Asambleas respecto de las políticas del gobierno
departamental, y los Concejos municipales respecto de las políticas del
gobierno municipal. Por ley (ley 152 de 1994) cada año, los gobiernos
deben enviar un informe de gestión a estas corporaciones, insumo
sobre la que se sustenta la evaluación política, la cual para evitar el
subjetivismo propio de todo juicio de valor político, debe soportarse
con una medición técnica creíble y científicamente soportada.
5.2.2.4. Evaluación participativa
Es la evaluación que realiza la ciudadanía en ejercicio de su derecho de
participación ciudadana, generalmente organizada por medio de
veedurías ciudadanas (ley 134 de 1994, mecanismos de participación
ciudadana).
5.2.3. Según qué se evalúa. Hace referencia al contenido mismo de
lo que se evalúa.
5.2.3.1. Evaluación de eficacia
Es la evaluación que se realiza para determinar el cumplimiento de las
metas establecidas previamente y que conducen al objetivo final.
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También se conoce como evaluación de gestión. Si el objetivo de la
política es la reducción de la mortalidad en niños menores de 18
meses, y me propongo vacunarlos, la evaluación de eficacia tiene que
ver con la manera como voy cumpliendo el número de niños que me
he propuesto vacunar. Su cumplo con las metas parciales seguramente
lograré el objetivo final.
5.2.3.2. Evaluación de eficiencia
Es la evaluación que se realiza para determinar la manera cómo se
invirtieron los recursos y el tiempo. Planteado un objetivo, los recursos
se pueden racionalizar, de manera que no se tengan que consumir en
su totalidad. Si se tiene un techo presupuestal definido se puede ser
eficiente logrando mayor cumplimiento en el objetivo, si no se tiene un
techo presupuestal definido, se puede lograr el objetivo usando menos
recursos.
En el caso del escenario presupuestal colombiano, no existen
incentivos para el ahorro, para la eficiencia. Los ejercicios de
planeación y de presupuestación tienen que hacerse de una manera tal
que si por alguna razón se cumple el objetivo y sobran recursos,
vendrá un reproche de parte de las oficinas de hacienda y de los
organismos de control. Por esta razón, es una práctica recurrente que
las entidades gasten todos sus recursos para evitar que éstos pasen a
otra vigencia fiscal.
5.2.3.3. Evaluación de rentabilidad
Es la evaluación que busca establecer la tasa interna de retorno de una
política pública, es decir, cómo la inversión, se reviente sobre los
indicadores financieros de la propia política o sobre un componente
más agregado de bienestar que puede medirse económicamente. La
construcción de un puente tiene una tasa interna de retorno de la
inversión que puede reflejarse en el aumento de los intercambios
económicos entre dos regiones que estaban desconectadas, lo cual
puede medirse con el cálculo del producto interno de cada región y su
evolución en el tiempo.
5.2.3.4. Evaluación de impacto
18
Es la evaluación más importante porque es la que nos permite
identificar si el problema que fue incluido en la agenda se está
resolviendo o transformando. Para ello se hace análisis de
cumplimento de objetivos sobre unos indicadores previamente
establecidos, por ejemplo, reducción de la tasa de homicidios en una
ciudad. Al momento de iniciar la política se podía tener una tasa de 55
x 100 mil habitantes, y se propuso una disminución de un 50% al cabo
de cuatro años. Al finalizar ese período, la tasa de homicidios debería
estar en 27.5 x cien mil habitantes. Cualquier número inferior de logro
es una señal de que no se ha tenido éxito con la política, y
seguramente será necesario hacer ajustes.
Esta medición cuantitativa, generalmente se complementa con
evaluación cualitativa, que implica estudios de percepción y de
satisfacción por parte de de los beneficiarios de la política. Se pueden
bajar las tasas de homicidio, pero la percepción de inseguridad puede
seguir siendo alta, para lo cual habrá que no sólo reforzar el contenido
de las políticas sino mejorar la comunicación de los efectos positivos
de éstas.
La evaluación ideal debe ser el resultado de combinar todas las formas
de evaluación.
6.
Terminación de la política pública.
En el modelo de Jones se habla de la terminación de la política pública, o
bien porque se ha cumplido un tiempo, por ejemplo un período de
gobierno, o bien porque se ha cumplido el objetivo planteado. Sin
embargo, la práctica indica que cuando un problema ingresa en la
agenda pública difícilmente sale de ella. Puede que se transforme y
entonces habrá que replantear el contenido de la política pública.
En el capítulo de las clasificaciones de las políticas hablamos de políticas
de gobierno y de políticas de Estado. Cuando el tema ingresa en la
agenda y tiene vocación de quedarse, porque su solución definitiva es
muy compleja y hasta imposible (lucha contra la pobreza, inseguridad;
inequidad social), seguramente la continuidad de una política hará que
se convierta en política de Estado, y entonces la política no termina
nunca. Sin embargo, puede ocurrir que un gobierno se proponga
durante su período unas metas que hacen que al cabo de un tiempo de
implementación y de evaluación de impacto, ésta pueda darse por
terminada, no porque se haya terminado el problema sino porque
19
desencadenó una serie de aprendizajes que permiten el logro de otras
políticas. El ejemplo sería las políticas de cultura ciudadana
implementados durante la administración del alcalde Antanas Mockus
que fueron desarrollados sólo durante su mandato, luego fueron
terminados, pero el tema de cultura ciudadana quedó en la agenda
pública, sin que necesariamente le corresponda una política específica
en los gobiernos que los sucedieron.
Bibliografía.
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20
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Salazar Vargas, Carlos. Las políticas públicas. Pontificia Universidad
Javeriana, Bogotá, 1999.
Solarte, Leonardo. Las evaluaciones de políticas públicas en el Estado
liberal. Programa editorial Universidad del Valle, Cali, 2004.
Preguntas frecuentes
1. ¿Es la evaluación de políticas públicas una obligación legal?
La Constitución política y la ley 152 de 1994 exigen a las
entidades evaluaciones periódicas de los planes de desarrollo y de
las políticas que las contienen. Anualmente los gobiernos tienen
que rendir un informe de evaluación al Congreso de la República
donde se informa el estado de avance de las políticas definidas en
los planes de desarrollo.
2. ¿La evaluación sólo se realiza en la fase final de la política?
Todo el proceso de análisis de una política pública es en el fondo
un proceso de evaluación. Desde el mismo momento en que se
está definiendo el problema deben estar creándose los indicadores
necesarios para establecer con el paso del tiempo si se están
cumpliendo los objetivos de la política.
3. ¿Cómo evaluar el impacto agregado de las políticas
públicas? En principio, los procesos de evaluación están pensados
para las políticas específicas, pero existe la forma de agregar los
impactos de las políticas públicas. Indicadores como el de
desarrollo humano (IDH) o condiciones de vida (ICV) que
desarrolló el Departamento Nacional de Planeación, sirven para
establecer en qué medida las políticas públicas inciden en el
mejoramiento del bienestar social.
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Glosario
Indicador. Es una medida numérica que permite establecer el grado de
cumplimiento de una política pública
Programa. En el lenguaje de la planificación y de los planes de
desarrollo, el programa es el conjunto de proyectos que definen un
campo de acción específico.
Proyecto. Es la unidad de análisis más desagregada de una política
pública
Beneficiarios. Son las personas que
beneficiadas con las decisiones de la política.
se
verán
directamente
Población objetivo. Es el conjunto de población hacia donde se dirige
la implementación de una política pública.
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