corridas bancarias y mecanismos de solucion: el salvador

Corridas Bancarias y Mecanismos
de Solución: El Salvador 1975 - 2004
Julieta Fuentes
Juan Antonio Osorio
Flor de María Novoa
Gerson Larios
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
Primer Semestre 2005
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
2005
Departamento de Investigación Económica y Financiera
Banco Central de Reserva de El Salvador
Alameda Juan Pablo II, entre 15 y 17 Avenida Norte
San Salvador, El Salvador, C.A.
El Banco Central al publicar esta serie de Documentos de Trabajo, pretende facilitar
la difusión de estudios económicos y financieros que contribuyan al mejor conocimiento
de la realidad salvadoreña.
Las interpretaciones, análisis y conclusiones de estos trabajos
representan las ideas de los autores y no coinciden necesariamente
con el criterio de este Banco Central.
Prohibida la reproducción total o parcial de este documento,
sin previa autorización del Departamento de Investigación Económica y
Financiera del Banco Central de Reserva de El Salvador.
ISSN 1810-8903
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
En apoyo al proceso de revisión de la calificación de riesgo país en
el último trimestre de 2003, realizado por la agencia Moody´s, se realiza una
exploración de los episodios de reducciones significativas de depósitos en el
sistema bancario de El Salvador desde 1975 a 2004, caracterizando el entorno
social y de política económica en que ocurrieron, el cual determinó el marco
de acción de las autoridades monetarias y las herramientas de política a su
disposición para responder ante tales eventos.
Utilizando principalmente las Estadísticas Financieras Internacionales
del Fondo Monetario Internacional y del Banco Central, se identifican tres
incidentes de corridas de depósitos en las instituciones financieras, relacionadas
con distintas causas: conflicto socio-político, fraude y contagio y gestión
administrativa inadecuada. Se detalla exhaustivamente el marco institucional
e instrumental actuales para manejo de liquidez, definidos en el contexto del
nuevo régimen cambiario.
A partir de la información derivada de cada uno de los incidentes
señalados, se considera que la economía dispone de una serie de mecanismos
para prevenir o en caso extremo cubrir una corrida de depósitos semejante a
las estudiadas, conclusión que fue compartida por la calificadora Moody´s,
quien como resultado del proceso de revisión confirmó la calificación Baa3
para El Salvador, modificando la perspectiva de negativa a estable en diciembre
de 2003.
3
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................
I.
II.
III.
5
LA DÉCADA DE LOS OCHENTA .........................................................................................
6
1.1
Entorno Económico y Político .....................................................................................
6
1.2
Las Corridas de Depósitos en los Ochenta .................................................................
6
LA DÉCADA DE LOS NOVENTA .........................................................................................
11
2.1
Entorno Económico y Político .....................................................................................
11
2.2
Las Corridas de Depósitos en los Noventa .................................................................
12
INTEGRACIÓN MONETARIA Y MECANISMOS
DE LIQUIDEZ ..........................................................................................................................
15
3.1
La Integración Monetaria ............................................................................................
15
3.2
Mecanismos de Liquidez de la Economía .................................................................
17
3.2.1
Reservas de Liquidez del Sistema Financiero ................................................
17
3.2.2
Nivel de Activos Líquidos ..............................................................................
18
3.2.3
Operaciones de Reporto con Fondos del Estado ............................................
18
3.2.4
Otras Medidas .................................................................................................
18
3.3
Mecanismos de Salida de Bancos e Instituto de
Garantía de Depósitos .................................................................................................
3.4
19
Evolución de los Depósitos del Sistema Financiero:
2001 - 2004 ...................................................................................................................
19
CONCLUSIONES .....................................................................................................................
22
BIBLIOGRAFÍA .........................................................................................................................................
23
IV.
4
Documento de Trabajo
2005 - 2005
01
Primer No.
Semestre
El nuevo enfoque adoptado por Moody´s
(2003a) en su metodología de riesgo soberano,
asigna un riesgo mayor tanto a los bancos
como a los Gobiernos de economías con
sistemas bancarios altamente dolarizados,
tomando como base la imposibilidad de dichas
economías para imprimir la divisa y hacer
frente a una corrida de depósitos, así como la
coincidencia encontrada entre corridas
bancarias y defaults de deuda soberana.
Pese a la existencia de diferencias conceptuales
respecto al término “sistema bancario
dolarizado”; este enfoque fue aplicado por la
firma calificadora a la economía salvadoreña,
generando inicialmente un cambio en la
perspectiva de la calificación asignada, que
pasó de estable a negativa en Mayo de 2003
y en el último trimestre del mismo año,
colocándola en revisión para una posible baja.
En apoyo al proceso de revisión, se procedió
a explorar los episodios históricos de caídas
de depósitos en El Salvador, especialmente
los que pueden ser considerados como corridas
bancarias, a fin de proporcionar una valoración
sobre las condiciones en que ocurrieron, la
magnitud alcanzada y el uso de las
herramientas de política a disposición de las
autoridades correspondientes, para examinar
con base a estos elementos la capacidad del
sistema financiero de responder a una eventual
corrida de depósitos.
Durante el periodo 1975-2004, se identificaron
tres incidentes de corridas de depósitos en las
instituciones financieras derivadas de distintas
causas: conflicto socio-político, fraude y
contagio y gestión administrativa inadecuada.
A partir de la información derivada de cada
uno de los incidentes señalados, se infirió que
la economía dispone de una serie de
mecanismos para prevenir o en caso extremo
cubrir una corrida de depósitos semejante a
las estudiadas.
La conclusión anterior fue compartida por la
calificadora Moody´s, quien como resultado
del proceso de revisión confirmó la calificación
Baa3 para El Salvador, modificando la
perspectiva de negativa a estable en diciembre
de 2003, reconociendo que si bien el proceso
de dolarización formal introduce riesgos
adicionales, estos son adecuadamente
capturados por la calificación actual del país.
Finalmente, con el objeto de actualizar la
primera versión del estudio se agregó, en una
etapa posterior el apartado denominado:
evolución de los depósitos del Sistema
Financiero 2001-2004, que incorpora los
resultados de la revisión efectuada por la
agencia calificadora y el comportamiento
registrado por los depósitos del sistema
financiero para dicho periodo.
5
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
La Década de los Ochenta
En el estudio de los episodios de
inestabilidad financiera y fuga de capitales
experimentados en nuestro país, iniciaremos
con una caracterización del entorno socioeconómico y las políticas económicas aplicadas
según el modelo económico en vigencia.
1.1 Entorno Económico y Político
En el primer quinquenio de esta década, la
economía salvadoreña experimentó una fuerte
caída en su producto interno bruto a raíz de las
graves perturbaciones socio económicas a las
que se venía enfrentando el país, la creciente
polarización y violencia política, las restricciones
al financiamiento externo y la fuerte salida de
capitales privados y del deterioro experimentado
en los términos de intercambio.
Desde fines de 1979 la economía salvadoreña
entró en una fase contractiva del ciclo
económico experimentando un crecimiento
negativo en su producto real desde 1979 hasta
1982, una caída en sus niveles de ingreso y de
empleo y un deterioro significativo de las
finanzas públicas y de la balanza de pagos.
En el ámbito político, este periodo estuvo
caracterizado por la inestabilidad de las
instituciones gubernamentales incluyendo el
poder ejecutivo que fue objeto de un golpe de
Estado y la instalación de cuatro diferentes
gobiernos entre los años 1979-1982 y por el
recrudecimiento de la violencia; así como, por
1
2
3
Ley de Control de Transferencias Internacionales (1961).
Memoria de Labores del Banco Central de Reserva (1980).
Estas últimas constituyeron la denominada “represión financiera”.
6
un fuerte intervensionismo estatal en diversas
áreas de la economía.
La amplia participación del Estado se manifestó
en el establecimiento de medidas y políticas
tales como: el control cambiario y la restricción
al movimiento de capitales1, la nacionalización
del comercio exterior y de los bancos y
asociaciones de ahorro y préstamo 2 , la
administración y/o control de las tasas de interés
y del otorgamiento de crédito por parte de la
autoridad monetaria3 y el plan de Reforma
Agraria entre otros.
En el entorno internacional se observó una caída
en el crecimiento mundial, un aumento en el
nivel de precios, derivado en buena medida de
la crisis del petróleo; un fuerte incremento en
las tasas de interés internacionales y una
disminución gradual de los precios
internacionales del café.
1.2 Las corridas de depósitos en los
ochenta.
El dinamismo en el crecimiento de los depósitos
de los bancos comerciales e Hipotecario y de
las asociaciones de ahorro y préstamo fue
afectado por la coyuntura interna, principalmente
por el conflicto socio político. La situación
monetaria, crediticia y bancaria se tornó crítica
y estuvo asociada al notable deterioro
experimentado en la actividad económica.
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
Los datos agregados de depósitos del sistema
bancario muestran que la reducción de depósitos
más importante en esta década ocurrió en 1980.
Este primer episodio significativo de
inestabilidad financiera se caracterizó por la
caída persistente de los depósitos durante el
periodo enero – octubre de dicho año. La mayor
reducción anual se registró en el mes de
septiembre (-7.4%), por valor de ¢131 millones
(1.5 % del PIB), equivalentes a US$ 52 millones.
Al comparar los saldos al mes de mayo de 1979,
considerado como de situación normal antes de
la corrida, con febrero de 1980 donde se
observaron los saldos más bajos, se obtiene una
pérdida acumulada de depósitos de ¢232
millones (US$ 93 millones). De forma análoga,
entre abril y septiembre de 1980 se observó una
pérdida acumulada de ¢241 millones (US$ 96
millones). Dichas variaciones representan una
caída relativa respecto al inicio de la corrida,
de 12.8% y 14.0% respectivamente4.
Gráfica No. 1
Depósitos totales en Bancos 1975 - 1985
Saldos en Millones de dólares
1600
1400
1200
1000
800
600
400
D-85
D-84
D-83
D-82
D-81
D-80
D-79
D-78
D-77
D-76
D-75
200
850
1979 - 1981
800
750
US$734
US$751
700
650
US$641
US$655
600
E-79 M-79 S-79 E-80 M-80 S-80
E-81 M-81 S-81
Fuente: International Financial Statistics. IMF.
4
Estas variaciones representan una caída respecto a los depósitos totales promedio de los tres meses previos al inicio de la corrida.
7
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
Los periodos señalados corresponden a los de
mayor incertidumbre política y de introducción
de cambios estructurales en el sistema financiero
como lo fue la nacionalización de banca. Así,
para 1981, los elementos de incertidumbre
derivados de dichas transformaciones estaban
siendo neutralizados y la restauración de la
confianza en el sistema financiero nacionalizado
empezó a recuperarse paulatinamente. Los
depósitos captados crecieron a una tasa de 14%
para este año hasta alcanzar una tasa de
crecimiento de 27.0% en 1985.
Gráfica No. 2
Variación anual de Depósitos en Bancos y del crédito del Banco Central
(Millones de dólares)
600
Depósitos
500
Crédito del BCR
400
300
200
100
0
D-76
J-77
D-77
J-78
D-78
J-79
D-79
J-80
D-80
J-81
D-81
-100
-200
Fuente: International Financial Statistics. IMF
Gráfica No. 3
Profundidad Financiera (M2/PIB)
60
50
45.9 48.3
40.6
40
36.2
35.3
33.4
32.8
34
30
33.6
31.8
28.9
28.4 28.7
30.6
38.1
40.8
46.3
44.8
38.3
32.4
27.4
26.2
20
10
0
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
Fuente: International Financial Statistics. IMF y página Web BCR
8
1997
1999
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
Lo destacable de esta corrida es la importancia
relativa de la reducción, al ocurrir en condiciones
de baja profundidad financiera y el considerable
otorgamiento de créditos por parte del Banco
Central de Reserva, que al final se tradujo en
la pérdida de reservas internacionales. (Véase
Gráficos No. 2 y No. 4)
durante los tres primeros años del periodo en
estudio, de un nivel máximo de US$ 407.5
millones en junio de 1977 se tornaron negativas
en 1980 y continuaron así alrededor de 6 años,
siendo el menor nivel registrado de –US$ 291
millones en enero de 1982.
La disponibilidad de divisas, fue aspecto crítico
para el desarrollo de la actividad productiva en
la década de los ochenta. Al inició de la misma,
las trayectorias de las Reservas Internacionales
y del crédito del Banco Central, describieron la
conducta típica de ataque a las Reservas
financiado con recursos provenientes del crédito
del Banco Central.
Por su parte, el crédito del Banco Central
destinado a las instituciones financieras públicas
y privadas, así como el dirigido al Gobierno
aumentó durante este periodo de manera
significativa, alterando los vínculos usuales
entre las variables financieras. Cabe destacar
que el financiamiento del Banco Central a las
Instituciones Oficiales Autónomas y al Gobierno
Central para 1980 creció en términos anuales
en 131.1% y 365.6%, respectivamente.
Las Reservas Internacionales Netas se
contrajeron de manera drástica y creciente
Gráfica No. 4
RIN y Crédito del Banco Central
(Millones de Colones)
2500
RIN
Cto. a Bancos
Cto. a Gob. C.
2000
1500
1000
500
0
D-75
S-76
J-77
M-78
D-78
S-79
J-80
M-81
D-81
S-82
J-83
M-84
D-84
S-85
J-86
-500
-1000
Fuente: International Financial Statistics. IMF
9
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
Para hacer frente a los compromisos de pago
tanto del sector público como del sistema
financiero, así como para solventar el pago de
importaciones, el Banco Central incrementó en
un inicio su nivel de endeudamiento,
principalmente de corto plazo, que creció a una
tasa superior al 100% anual para 1980.
Las principales fuentes de recursos fueron las
obligaciones contraídas con el Fondo Monetario
Internacional, los bancos extranjeros y otras
obligaciones extranjeras de corto plazo. Con
estos recursos el Banco Central atendió las
necesidades de divisas de los diversos sectores
de la economía nacional y amortiguó la caída
del nivel de Reservas Internacionales Netas.
Lo anterior, es acorde con el hallazgo encontrado
en diversos estudios5 sobre la “huída hacia el
dólar” que se produce en las crisis financieras
y por ende a la necesidad de acceder a
financiamiento externo en dólares cuando ocurre
una corrida generalizada del sistema y de la
moneda local.
Cuadro No. 1
Endeudamiento del Banco Central
(Saldos en millones de dólares)
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
64.16
41.99
51.29
45.31
288.89
87.67
365.72
73.37
299.52
70.44
194.01
89.70
189.78
80.56
200.75
105.60
Crédito recibido de los de
la CCCA
0.00
0.00
5.26
41.51
5.56
0.00
13.63
19.80
Otras obligaciones
extranjeras a corto plazo
2.17
5.99
46.62
102.39
111.47
76.48
44.98
34.33
0.00
0.00
0.00
0.13
0.08
6.29
4.43
6.64
20.00
0.00
149.33
148.32
111.97
21.55
46.19
34.39
Pasivo
Obligaciones con el FMI
Otros convenios
Compensación
de
Préstamos Bcos. Ext. a corto
plazo
Fuente: Revistas Trimestrales del BCR. Varios Números.
El esfuerzo posterior por recuperar la posición
externa, comprendió la renegociación de deuda
de corto plazo, trasladándola a deuda de largo
plazo y una política de endeudamiento y
obtención de recursos principalmente de
organismos internacionales. No menos
importante fue el papel desempeñado por el
5
Hinds, M. (2003)
10
ingreso de transferencias oficiales y privadas,
factores que concurrieron a restablecer a valores
positivos las Reservas Oficiales en 1986, año
en que se adoptó un programa de ajuste de corto
plazo para corregir los desequilibrios externos
e internos bajo la dirección del FMI.
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
C
apítulo
II
La Década de los Noventa
2.1 Entorno Económico y Político
El logro de la paz y las reformas estructurales
e institucionales implementadas, propiciaron
un entorno de estabilidad económica que se
reflejó en el comportamiento de la inflación y
el tipo de cambio. El Producto Interno Bruto
(PIB) experimentó una notable recuperación
creciendo en promedio a una tasa de 4.6% anual
para el período 1990-1999, la inflación promedio
se ubicó en 10.6% y a partir de 1997 fue inferior
a 5%; mientras que, el tipo de cambio nominal
se mantuvo prácticamente fijo desde 1993, así
mismo, para finales de 1999 se contaba con un
déficit de cuenta corriente de 1.9%, un déficit
fiscal de 3.3% y un nivel manejable de deuda
externa 21.2%, como proporción del PIB.
En el ámbito político, se llevaron a cabo tres
elecciones presidenciales (1989, 1994 y 1999),
mediante las cuales se han sucedido en el poder
tres gobiernos democráticos liderados por la
Alianza Republicana Nacionalista (ARENA),
con la participación de los grupos de izquierda
que tras los acuerdos de Paz se transformaron
en un partido político.
El plan de gobierno para 1989 - 1994 implicó
un cambio radical en el papel del Estado a fin
de establecer un sistema de economía social de
mercado. Acorde a este propósito se impulsaron
reformas que comprendían todos los aspectos
de la actividad real, incluyendo un programa
de reforma fiscal, se inició un proceso de
apertura comercial y se liberalizaron las
trasferencias de capital y los precios: tipo de
cambio, tasas de interés y otros productos.
6
Dentro de los cambios promovidos por el
gobierno en 1989, estaba comprendida la
reforma financiera, cuyo objetivo consistía en
desarrollar un sistema financiero eficiente y
competitivo mediante la reducción de costos de
transacción, la dispersión del riesgo y una mejor
movilización de los recursos internos. El sistema
financiero atravesaba por una crisis de solvencia
y estaba técnicamente quebrado6.
El programa en mención abarcaba dos
componentes: el primero incluía al nuevo papel
del Banco Central y la redefinición de las
políticas monetaria, crediticia y cambiaria; y el
segundo componente que englobaba la
modernización del sistema financiero: la
readecuación del marco legal institucional, el
saneamiento y fortalecimiento de las
instituciones, incluyendo las oficiales de crédito,
la privatización y el desarrollo de los mercados
de dinero y de capitales, a través del
fortalecimiento de las instituciones de previsión
social, la modernización del sector seguros, el
apoyo en la creación de nuevas formas de
financiamiento y la promoción de una mayor
competencia en el mercado, entre otros.
El Programa de Fortalecimiento y Privatización
del Sistema Financiero comprendió la restitución
de patrimonios netos, la privatización de las
instituciones financieras mediante la venta de
acciones al mayor número de inversionistas, el
fortalecimiento de la Superintendencia y la
revisión del marco regulatorio.
Con relación a la readecuación y modernización
del marco legal, en 1990 se aprobaron la Ley
Estudio realizado en 1988 por firma alemana Interdisciplinary Project consulting (IPC).
11
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
de Casas de Cambio, la Ley de Saneamiento y
Fortalecimiento de Bancos y Asociaciones de
Ahorro y Préstamo, la Ley de Privatización de
Bancos y Asociaciones de Ahorro y Préstamo.
Con el fin de fortalecer la supervisión y
fiscalización de las instituciones financieras,
también se aprobó la Ley Orgánica de la
Superintendencia del Sistema Financiero, en
diciembre de 1990, en virtud de la cual ésta
pasó a ser una entidad de derecho público con
carácter autónomo, con el objeto que pudiera
desempeñar sus funciones de manera más
eficiente e independiente.
En mayo de 1991, se aprobó la nueva Ley
Orgánica del Banco Central de Reserva de El
Salvador. Se estableció como parte de su misión,
la promoción y el mantenimiento de la
estabilidad monetaria y el desarrollo de un
sistema financiero eficiente y competitivo, que
operara con base a principios de economía de
mercado. Así mismo se le dio mayor autonomía
y con el propósito de lograr un mayor
ordenamiento financiero, reduciendo las
presiones inflacionarias, se determinó que el
Banco Central no podría financiar al Gobierno
Central ni a las instituciones y empresas
públicas. Se eliminó también la facultad que
poseía para fijar el tipo de cambio y las tasas
de interés, que desde entonces quedaron sujetas
a las fuerzas del mercado.
En cuanto al financiamiento a bancos y
financieras, la Ley Orgánica del Banco Central
contemplaba la posibilidad de otorgar
financiamiento a dichas instituciones con la
finalidad de financiar a los sectores productivos
del país. Así mismo con el objeto de mantener
la estabilidad del sistema, el Banco Central
podía conceder los siguientes tipos de crédito:
créditos de liquidez automáticos en situaciones
normales de solvencia, créditos de estabilización,
créditos para cubrir deterioros estructurales de
liquidez y solvencia y créditos a bancos o
financieras en liquidación.
Es importante señalar que en 1994, al aprobarse
la Ley de Creación del Banco Multisectorial de
Inversiones, el cual tiene por objetivo promover
12
el desarrollo de proyectos de inversión del sector
privado, fue reformada la Ley Orgánica del
Banco Central suprimiéndose su función de
otorgar financiamiento a las instituciones
bancarias con el propósito de atender a los
sectores productivos.
En mayo de 1991 fue promulgada la Ley de
Bancos y Financieras, que tenia por objeto
establecer una serie de normas para proteger la
solvencia y estabilidad de las instituciones,
estimular la eficiencia del sistema a través de
la competencia, garantizar la transparencia de
información para los usuarios, asegurar
parcialmente los recursos de los depositantes y
evitar la concentración del crédito en personas
o grupos relacionados.
Esta Ley, ha sido objeto de varias reformas con
el propósito de mantener actualizada la
normativa prudencial acorde a los riesgos
bancarios y al entorno cambiante, tomando
como base las recomendaciones internacionales
de mejores prácticas.
Por su parte, los participantes en el sistema
financiero se han venido ampliando y
diversificando en el transcurso de la década, a
raíz del surgimiento de instituciones como la
Bolsa de Valores y casas de corredores en 1992,
la creación de las Superintendencias de Valores
y Pensiones, las Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones.
Las medidas de privatización del sistema
bancario, liberación gradual de las tasas de
interés y en general del sistema financiero,
dieron paso a una mayor intermediación bancaria
y a un crecimiento acelerado de depósitos, en
cuyo marco se dieron otros dos casos de corridas
de depósitos.
2.2 Las corridas de depósitos en los
noventa.
En julio de 1997 fue intervenida la financiera
FINSEPRO, al descubrirse fraude conjunto con
otra sociedad del grupo financiero (INSEPRO),
que operaba al margen del marco regulatorio.
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
El total de los depósitos de FINSEPRO
representaba el 1.4% del sistema de bancos y
financieras.
En este caso no se registró una reducción anual
en los depósitos totales del sistema; no obstante,
a nivel individual se produjo un efecto contagio
sobre cinco bancos pequeños (Bancorp,
Multivalores, Unibanco, Promérica y Capital),
que registraron reducciones en sus depósitos
entre 7.4% y 25.2% de junio a diciembre de
1997. En conjunto estos bancos representaban
menos del 6% del total de depósitos del sistema.
Cuadro No. 2
Variación de Depósitos de las Instituciones Financieras afectadas
(en millones de US$)
Saldos
Institución
Junio 1997
Variación
Diciembre 1997
Absoluta
Relativa
Bancorp
59.2
53.5
-5.7
-9.6%
Multivalores
94.4
77.6
-16.8
-17.8%
Unibanco
66.7
51.0
-15.7
-23.5%
Promérica
32.5
30.1
-2.4
-7.4%
Capital
28.1
21.0
-7.1
-25.2%
280.8
233.2
-47.7
-17.0%
Total
Fuente: Registros del Banco Central de Reserva (1997)
La participación del Banco Central se
materializó en líneas de financiamiento de
liquidez a las cinco instituciones afectadas por
el contagio; los montos aprobados ascendieron
a US$51.6 millones, equivalentes a ¢450.3
millones, aunque estos no fueron usados en su
totalidad por las instituciones.
financiamiento utilizadas fueron completamente
canceladas. Este episodio de corrida no se tradujo
en un ataque a las Reservas Internacionales
debido a que ocurrió en el segmento de bancos
pequeños del sistema, cuyos depositantes se
trasladaron hacia bancos de mayor tamaño y de
reconocida trayectoria.
La situación de los bancos afectados se
regularizó a mediados de 1998 y las líneas de
El siguiente caso de corridas corresponde al
banco CREDISA, con una participación en el
13
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
sistema de 5.2% de los depósitos totales. La
reducción de depósitos en esta institución inició
en marzo de 1998, a raíz de la percepción
negativa sobre su manejo administrativo y el
deterioro de su cartera crediticia y se aceleró
entre agosto y octubre (fecha de intervención)
del mismo año, provocando una caída en sus
depósitos del orden del 15.6%; que a diciembre
se había ampliado a cerca de 30.0%.
El crédito otorgado por parte del Banco Central
hacia dicha institución alcanzó un nivel cercano
a los US$75.4 millones hacia finales de 1998,
que representó menos del 2% de los depósitos
totales del sistema financiero y que se recuperó
totalmente mediante la entrega en pago de
cartera de crédito. En este caso, las reservas
internacionales, que desde 1986 venían
registrando una acumulación, no se vieron
afectadas.
El financiamiento concedido por el Banco
Central, fue destinado en principio para atender
las necesidades de liquidez de la institución por
la caída de depósitos; sin embargo las
debilidades estructurales de la cartera de créditos
minaron la solvencia imposibilitando su
reestructuración y forzando su salida del
mercado.
La liquidación de este banco involucró la
participación del resto de bancos en la
adquisición de activos y pasivos. Dado el marco
14
legal vigente, el Banco Central le otorgó un
préstamo por un monto de US$141.6 millones
(¢1,239 millones), para facilitar su liquidación
y posibilitar una salida ordenada del mercado,
evitando de esta manera un efecto de contagio
al resto del sistema. El préstamo concedido a
CREDISA fue garantizado con los activos de
dicho banco.
En julio de 2004, la comisión liquidadora de
CREDISA canceló el saldo adeudado al Banco
Central (US$86.0 millones) mediante efectivo
(US$1.8 millones), cartera de crédito e
inmuebles (US $44.5 millones) y los restantes
US$39.8 millones fueron cubiertos con una
fianza de los bancos Cuscatlán (US$25.1
millones), Salvadoreño (US$8.4 millones),
Agrícola (US$4.7 millones) e Hipotecario
(US$1.6 millones).
A partir de estas experiencias, la Ley de Bancos
fue reformada y actualmente contempla un
mecanismo expedito para resolver problemas
bancarios, basado en soluciones de mercado,
que procura minimizar el riesgo de contagio y
lograr la máxima recuperación de los activos;
así mismo, con el objeto de apoyar de diversas
maneras la salida ordenada de un banco que no
puede continuar operando, se creó el Instituto
de Garantía de Depósitos (1999), que se alimenta
con recursos que trimestralmente le traslada el
sistema financiero en concepto de primas por
depósitos captados.
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
Integración Monetaria y Mecanismos de Liquidez
Después de una década de reformas, en el año
2000, El Salvador contaba con una economía
estable: moderado déficit en cuenta corriente
(3.3% del PIB), bajos niveles de deuda externa
(21.5% del PIB), inflación baja y estable (4.3%),
tipo de cambio real de equilibrio y fuerte
acumulación de Reservas Internacionales
(US$1,890 millones).
desaceleró. Estos elementos planteaban a juicio
del Gobierno la necesidad de continuar con las
reformas, fundamentando el establecimiento de
un nuevo régimen monetario y cambiario como
parte del denominado “Programa de
Integración”7.
Pese a lo anterior, las tasas de interés reales
permanecían en niveles relativamente altos, la
inversión había venido deteriorándose en el
último quinquenio y el crecimiento se
En enero de 2001, entró en vigencia la
denominada Ley de Integración Monetaria
(LIM), mediante la cual el Gobierno adoptó el
dólar de los Estados Unidos de América como
3.1 La Integración Monetaria
Gráfica No. 5
Tipo de Cambio y Depósitos en Bancos
(colones por dólar y millones de US$)
9
1800
Colones for US$1
Depósitos
1600
7
1400
6
1200
5
1000
4
800
3
600
2
400
1
200
0
Millions of US$
Tipo de Cambio
8
0
D-75
M-77
J-78
S-79
D-80
M-82
J-83
S-84
D-85
M-87
J-88
S-89
D-90
Fuente: International Financial Statistics. IMF.
7
Anunciado por el Presidente de la República el 22 de noviembre de 2000 y que consta de tres componentes: dimensión humana, territorial y
económica.
15
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
moneda de curso legal y se comprometió a
mantener fijo el precio de su divisa8 (¢8.75 x 1
dólar). El nuevo esquema monetario, fue
sustentado en la estrecha relación de la economía
del país con la estadounidense, a través de flujos
de comercio9 , inversión y transferencias en
forma de remesas familiares.
Conforme a la Ley de Integración Monetaria,
todas las operaciones financieras tales como
depósitos bancarios, créditos, pensiones, emisión
de títulos valores y cualquier otra operación
realizada por medio del sistema financiero así
como sus registros contables se expresan en
dólares. Al adoptar dicha moneda como unidad
de cuenta de todas las transacciones
financieras10, se minimizó el riesgo cambiario
y por ende la probabilidad de que ocurra un
descalce de monedas en el sistema financiero.
La existencia de activos en moneda doméstica
y dólares en una economía, es lo que determina
que ante expectativas de devaluación de la
moneda local y sus efectos negativos en la
riqueza de los ahorrantes11 (ver Gráfica No. 5),
se pueda producir una demanda extraordinaria
de dólares, que es financiada por los agentes
económicos mediante el retiro de depósitos en
moneda local de los bancos.
En cuanto al Banco Central de Reserva, los
principales efectos de la Ley fueron la supresión
de su facultad de emisión de moneda, de
formulación de política monetaria y de
otorgamiento de líneas de financiamiento al
sistema bancario. Esta última potestad ha sido
reestructurada trasladándose a la industria
bancaria mediante el establecimiento de
mecanismos eficientes para manejo de liquidez
y de un proceso expedito de salida del mercado
8
9
10
11
12
de las instituciones que no puedan seguir
operando.
El marco regulatorio del sistema financiero se
fortaleció y adecuó al nuevo esquema monetario,
considerando que la mejor forma de preservar
la estabilidad y solidez del sistema financiero
es contar con una regulación que comprenda la
adopción de recomendaciones internacionales
para el manejo de riesgos, supervisores fuertes
y un entorno de estabilidad.
La Ley de Integración Monetaria incluyó
reformas en la Ley de Bancos, estableciendo
un conjunto de medidas para el manejo de
liquidez. La primera de dichas medidas es la
constitución de una reserva de liquidez, que
permite contar con una acumulación de recursos
ex-ante. Adicionalmente, se definieron
requerimientos de activos líquidos y la
posibilidad de que el Banco Central pueda
inyectar recursos a la economía con fondos
aportados por el Estado, ante una situación de
iliquidez generalizada12.
En septiembre de 2002, se aprobaron nuevas
reformas a la Ley de Bancos, dotando al
supervisor de mayores facultades en su actuación
preventiva y correctiva. Entre las medidas
preventivas establecidas se destaca lo referente
al fortalecimiento de los requerimientos
patrimoniales, considerando exigencias de
capital en función de los riesgos asumidos; otro
aspecto que se mejoró fueron las disposiciones
aplicables a las operaciones que se realizan en
el exterior, reduciendo los límites de exposición
y estableciendo nuevos requisitos para aquellas
instituciones que deseen incrementar este tipo
de operaciones. Entre las medidas correctivas,
se estableció una gradualidad para la actuación
Ley de Integración Monetaria, artículos 1 y 3.
Estados Unidos ha sido históricamente uno de los principales socios comerciales de El Salvador. En los últimos dos años el comercio con
Estados Unidos ha representado el 60% de las exportaciones y más del 50% de las importaciones.
Ley de Integración Monetaria, artículo 9.
Las devaluaciones del colón impactaron fuertemente la riqueza de los depositantes; en 1986 se devaluó en 100% pasando de una tasa de cambio
de ¢2.5 a ¢5.00 por dólar, lo que provocó una reducción neta de US$ 777 millones en la capacidad de adquisición de dólares por los depósitos
al mes previo a la devaluación; el otro deslizamiento cambiario importante se registró a mediados de 1990 y significó una reducción neta de
US$396 millones en un mes.
En los próximos apartados se hace un mayor desarrollo de estos aspectos y del proceso de salida del mercado de bancos en problemas.
16
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
del supervisor considerando la gravedad de la
deficiencia presentada por la institución bancaria,
cuando se presente el caso.
3.2 Mecanismos de Liquidez de la
Economía
Como se mencionó anteriormente, el nuevo
esquema monetario se complementó con
medidas prudenciales que se han venido
perfeccionando en el marco de recomendaciones
internacionales, así como por las experiencias
derivadas del crecimiento y regionalización de
las operaciones de importantes grupos
financieros radicados en el país.
En ese sentido, se han desarrollado y
estructurado un conjunto de mecanismos que
permiten mantener una posición sólida de
liquidez en el sistema financiero. Las
disposiciones adoptadas permitieron que a
diciembre de 2004 los bancos mantuvieran una
cobertura de aproximadamente 28% de los
depósitos totales del sistema.
3.2.1 Reservas de Liquidez del Sistema
Financiero
La reserva de liquidez es el principal de los
requisitos de liquidez que la Superintendencia
del Sistema Financiero13 establece a los bancos
con el propósito de que dichas entidades cuenten
con un colchón de liquidez para atender
deficiencias de fondos. Este requerimiento cubre
alrededor del 20%, pudiendo llegar hasta un
25% de los depósitos y otras obligaciones. Este
porcentaje es elevado si se compara con el
requerimiento de encaje legal establecido en
Ecuador que desde enero de 2001 es del 4.0%.14
Gráfica No. 6
Comportamiento de los Saldos de Reservas de Liquidez
(en millones de dólares)
1,600
1,550
1,500
1,450
1,400
Saldo diario
1,350
01/01/04 29/01/04
Requerimiento
26/02/04 25/03/04 22/04/04 20/05/04
17/06/04
Fuente: International Financial Statistics. IMF.
13
14
Ley de Bancos, artículo 44.
Artículo 1, Política Monetaria y Crediticia, Codificación de regulaciones del Banco Central de Ecuador.
17
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
Esta reserva está depositada en el Banco Central
y sus recursos son invertidos en el exterior con
políticas de inversión de alta liquidez y bajo
riesgo. Los bancos pueden utilizar libremente
hasta un 25% del total de la reserva de liquidez
(Tramo I) que para diciembre de 2004 alcanzó
una cuantía de US$397 millones. También los
bancos pueden hacer uso del restante 25% en
efectivo de la reserva de liquidez (Tramo II),
pero en la medida que una institución utiliza de
manera persistente esta parte de la reserva de
liquidez es considerado como un indicador de
alerta.
El Tramo III asciende a cerca de US$794
millones y puede ser utilizada exclusivamente
con autorización del supervisor y activa otros
mecanismos contemplados en la Ley de Bancos
para cautelar el riesgo de liquidez incluyendo
un plan de regularización, cuyas condiciones y
requerimientos dependen de su situación
financiera particular, siempre y cuando
mantengan un nivel apropiado de solvencia y
un esquema de supervisión especial.
3.2.2 Nivel de Activos Líquidos
Constituye una medida prudencial15, que consiste
en el mantenimiento por parte de los sujetos
obligados de un determinado porcentaje de
activos líquidos respecto al total de sus pasivos
exigibles, fijado por la Superintendencia del
Sistema Financiero.
De acuerdo con su potestad reglamentaria, la
Superintendencia del Sistema Financiero,
recurrió a este instrumento como parte de una
serie de medidas contingenciales adoptadas de
manera transitoria, a partir de julio de 2003,
ante la coyuntura suscitada por las elecciones
presidenciales de marzo de 2004.
En diciembre de 2004, la Superintendencia del
Sistema Financiero decidió no prorrogar la
15
16
17
18
vigencia de las medidas contingenciales16 y
estableció como requerimiento permanente para
las instituciones financieras17 el mantenimiento
de inversiones en títulos valores de fácil
realización, por un monto equivalente al 3.0%
del promedio mensual de sus depósitos, sujetos
a reserva, del mes anterior.
El término del “fácil realización” de acuerdo a
la norma NPB3-11, se aplica a los títulos de
alta liquidez que posean una calificación de
riesgo en grado de inversión de las calificadoras
Standard & Poor, Fitch y/o Moody´s. Por otra
parte, aunque la Norma establece que la mayoría
de inversiones deben realizarse en títulos valores
extranjeros, deja abierta la posibilidad de cumplir
con el requerimiento mediante la constitución
de un depósito a la vista en el Banco Central.
3.2.3 Operaciones de reporto con fondos
del Estado
En adición a los recursos de liquidez anteriores,
el Banco Central está facultado18 para realizar
operaciones de reporto con títulos valores
emitidos en dólares por el Estado, el Banco
Central o el Instituto de Garantía de Depósitos
utilizando para ello recursos que para tal efecto
le deposite el Estado.
Las operaciones anteriores se realizan
únicamente en los siguientes casos: a) para
prevenir situaciones de iliquidez general del
sistema financiero, b) para restablecer la liquidez
en caso de una crisis causada por una fuerte
contracción del mercado, y c) en casos de fuerza
mayor.
3.2.4 Otras medidas
Por otra parte, el gobierno se encuentra en
proceso de negociación de un préstamo con el
BID por US$100 millones, con el propósito de
contar con una fuente alternativa de recursos.
Ley de Bancos, artículo 49-C
Con vencimiento en diciembre de 2004.
Bancos constituidos en El Salvador, Sucursales de bancos extranjeros y las sociedades de ahorro y crédito reguladas por la Ley de Intermediarios
Financieros No Bancarios.
Ley de Bancos, artículo 49-B
18
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
3.3 Mecanismos de Salida de Bancos e
Instituto de Garantía de Depósitos
El modelo de resolución bancaria anterior a las
reformas se basaba fundamentalmente en el
régimen tradicional de intervención, con
financiamiento por parte del Estado, mediante
el cual las dificultades que pudiera enfrentar la
entidad financiera eran solventadas con
asistencia del Banco Central, lo cual tenía como
inconvenientes sus altos costos y el complicado
proceso de liquidación sin un adecuado
tratamiento de los depositantes.
El esquema anterior fue reformado totalmente,
en el vigente se incorporan diversas medidas
para el tratamiento de instituciones financieras
que enfrenten dificultades, dependiendo la
gravedad de la situación. En el caso de que la
institución bancaria no logre superar sus
problemas, la Ley faculta la separación de
activos y pasivos 19 en forma expedita,
retirándosele la autorización para operar en el
mercado, quedando por liquidar una sociedad
con un balance residual sin obligaciones con
los depositantes.
Una de las causales para activar estos
mecanismos es la utilización por parte de una
institución de los recursos del tramo III de la
reserva de liquidez o la detección de deficiencias
de recursos para atender sus obligaciones de
pago con normalidad.20 En ese sentido, la
Superintendencia condicionará la autorización
de uso de dichos recursos al cumplimiento de
un plan de regularización. Otras causales, que
activan este mecanismo son deficiencias en el
cumplimiento de la relación entre el fondo
patrimonial y la suma de activos ponderados
de riesgo, así como prácticas ilegales que pongan
en peligro los depósitos del público.
19
20
La exclusión de activos y pasivos es un proceso
muy similar al realizado por la Federal Deposit
Insurance Corporation (FDIC) de Estados
Unidos. Bajo este enfoque se está privilegiando
a los depositantes sobre otros acreedores,
minimizando el riego de contagio, frenando la
destrucción de valor de los activos bancarios y
reduciendo costos al ser un proceso ágil apoyado
en soluciones de mercado.
Corresponde al Instituto de Garantía de
Depósitos apoyar el proceso anterior cubriendo
la brecha existente entre activos y pasivos, en
función de un análisis costo-beneficio mediante
el cual decide de manera alternativa entre saldar
la brecha o hacerle frente a los depósitos
garantizados. Dicho Instituto administra una
garantía limitada para los depositantes, mediante
la cual se brinda cobertura hasta por un máximo
de US$7,060 para un depositante en un mismo
banco. Su patrimonio total ascendió a US$61.8
millones en diciembre de 2004.
Esta solución de mercado es más eficiente que
el anterior sistema en el sentido que atenúa los
problemas de riesgo moral.
3.4 Evolución de los depósitos del Sistema
Financiero: 2001-2004
Los depósitos en los bancos crecieron a una
tasa promedio de 2.8% durante el transcurso de
la década hasta diciembre de 2004, con una tasa
acumulada de 11.8%. A parir de 2002 se registró
una importante ruptura en la trayectoria de
depósitos que determinó una notable
desaceleración en el crecimiento anual, que
descendió de un promedio de 5.63% en el año
2001 a 1.12% en 2003, identificado como el
más bajo del período.
Los pasivos comprenden depósitos y obligaciones laborales
Ley de Bancos, artículo 76
19
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
Gráfica No. 7
Depósitos Totales en Bancos 2001 - 2004
(Saldos en millones de dólares)
6400
6300
6200
6100
6000
5900
5800
5700
5600
5500
E-01
J-01
E-02
J-02
E-03
J-03
E-04
J-04
Fuente: International Financial Statistics. IMF.
La abrupta reducción de saldos entre los meses
de abril hasta agosto de 2002 no puede atribuirse
a retiros masivos como los tipificados en los
períodos previos analizados en este documento.
La reducción de US$ 130.2 millones ocurrida
entre marzo y abril de 2002, refleja cambios en
los registros como la exclusión de los depósitos
captados por la subsidiaria del Banco Agrícola
en Panamá, de aproximadamente US$100
millones, que al operar previamente bajo la
denominación de sucursal, se incluían en los
saldos del Banco Agrícola en El Salvador.
El resto del período estaría marcado por menores
tasas de captación de depósitos en un entorno
de baja demanda de crédito, que responde al
bajo desempeño de la actividad económica, al
mayor uso de fuentes externas de fondeo y la
reducción de las tasas de interés pasivas que en
términos reales se tornaron negativas en 2004,
actuando como claro desestímulo al ahorro
financiero.
21
Cabe destacar, la emisión por parte de la
Superintendencia del Sistema Financiero, en
junio de 2003, de las “Medidas Contingenciales
para Prevenir Deficiencias de Liquidez” con el
objeto de mantener la estabilidad del sistema
bancario ante la posibilidad de experimentar
deficiencias de liquidez a raíz de las elecciones
presidenciales a realizarse en marzo de 2004.
Las disposiciones comprendieron un incremento
en el nivel de reserva de liquidez, mediante un
requerimiento adicional de 3%21 de cobertura
de los depósitos y otras obligaciones bancarias,
que se constituyó de manera gradual hasta
completarse en diciembre de 2003;
adicionalmente, un 6.0% respecto al total de
obligaciones sujetas a la reserva de liquidez,
debía mantenerse en inversiones extranjeras de
fácil realización. Estas medidas estuvieron
vigentes hasta los meses de junio y diciembre
de 2004, respectivamente.
Calculado con base al total de obligaciones sujetas a reserva de liquidez al 20 de mayo de 2003 (US $227.2 millones).
20
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
El saldo de los depósitos totales se redujo entre
los meses de agosto de 2003 y febrero de 2004
(-2.0%); sin embargo, para marzo de 2004 estos
ya se habían recuperado mostrando un nivel
similar al de agosto de 2003 (US$ 6,688.7
millones)
Durante el primer trimestre de 2003, de forma
casi paralela a los señalamientos anteriores, la
calificadora de riesgo Moody´s adoptó un nuevo
enfoque para su evaluación de riesgo soberano,
en la cual asignaba un riesgo mayor tanto a los
Gobiernos como a los bancos de economías con
sistemas bancarios altamente dolarizados.
En un primer momento El Salvador fue afectado
por el cambio de metodología, a raíz de la cual
la calificadora efectuó un cambio en la
perspectiva de la calificación asignada, que pasó
de estable a negativa en el mes de Mayo y
posteriormente en el último trimestre de 2003,
colocó la calificación del país en revisión para
una posible baja. La revisión fue adoptada para
evaluar la percepción del riesgo de crédito
asociado con el proceso de dolarización.
Sin embargo, después del proceso de revisión
la calificadora concluyó que los hallazgos
derivados de economías parcialmente
dolarizadas no podían ser extendidos a El
Salvador, ya que en éste país la dolarización
constituyó una decisión de política deliberada
que fue implementada después de un periodo
extendido de estabilidad macroeconómica,
confirmando la calificación Baa3 para El
Salvador y modificando la perspectiva de
negativa a estable en diciembre de 2003.
Moody´s señaló que aunque considera que el
proceso de dolarización formal introduce riesgos
adicionales a la economía, estos son
adecuadamente capturados por la calificación
actual del país. Así mismo, indica en su informe
que la posición subyacente de los bancos sería
la que determinaría la posibilidad de una corrida;
siendo su correspondiente posición de liquidez
la que definiría la habilidad de hacerle frente a
la misma.
Finalmente, la calificadora precisó a partir de
la revisión de los indicadores bancarios y la
realización de ejercicios de simulación bajo
escenarios alternativos de corridas, que aún bajo
un fuerte estrés, el sistema financiero cuenta
con un nivel de tolerancia adecuado de tal forma
que éste no enfrentaría un colapso repentino.
21
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
Ante la pérdida de capacidad del Banco Central
para otorgar financiamiento a las instituciones
bancarias, se han establecido una serie de
mecanismos para atender necesidades
extraordinarias de liquidez de las instituciones
financieras como: la reserva de liquidez y los
requerimientos de activos líquidos que aunados
a la mayor oportunidad en la actuación del ente
supervisor, permitirían prevenir o en caso
extremo cubrir una corrida de depósitos de
dimensiones similares a las sufridas por las
instituciones financieras en los episodios de
crisis identificados.
Durante el periodo de estudio, la regulación del
sistema financiero ha sufrido fuertes
transformaciones; fortaleciendo las medidas
prudenciales implementadas, de tal manera que
al momento de la entrada en vigencia del nuevo
esquema monetario se procuró mayor
proximidad con las regulaciones internacionales
y se mejoraron los mecanismos de salida de
bancos en problemas, al incorporar soluciones
de mercado que presentan ventajas sobre la
intervención del Banco Central.
En el período de estudio se identifica que la
reducción en los depósitos ocurrida en 1980,
por un valor de US$93 millones, fue el episodio
que reviste mayor importancia a nivel de sistema
22
por su magnitud y por darse en un entorno
caracterizado por una baja profundidad
financiera. Esta corrida estuvo asociada a la
inestabilidad socio-política de la época y fue
contenida con financiamiento del Banco Central,
ocasionando la pérdida de Reservas
Internacionales. La reducción sufrida en los
depósitos representó aproximadamente un 14.0%
de los depósitos totales del sistema; por lo que,
los requerimientos promedios de liquidez
vigentes (23.0%-28.0%) parecen ser adecuados
para cubrir un evento análogo.
Los problemas presentados por FINSEPRO
(1997) y CREDISA (1998), que generaron
pérdidas de depósitos en las instituciones
involucradas de 25.2% y de alrededor de 30.0%,
respectivamente, hubieran podido ser atendidos
mediante el mecanismo actual de liquidez.
La calificadora Moody´s ha reconocido que la
dolarización establecida en El Salvador difiere
de la dolarización parcial presentada por las
otras economías y los hallazgos observados en
las mismas no pueden ser extendidos a este
caso, coincidiendo en que la posición de liquidez
de las instituciones bancarias, que se encuentra
vinculada al esquema de liquidez y normativa
establecida en torno al nuevo régimen cambiario,
es la que definiría la habilidad de hacerle frente
a retiros masivos de depósitos.
Documento de Trabajo No. 2005 - 01
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Moody´s Investors Service (2004), Analysis
sobre El Salvador. Enero.
23
Impreso en los talleres de
Impresos Quijano, S.A. de C.V.
150 ejemplares
Julio de 2005