europa central y oriental y los estados de reciente independencia

EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL Y LOS
ESTADOS DE RECIENTE INDEPENDENCIA
ESTRATEGIA DEL FIDA PARA
LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA EN
EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL Y LOS
ESTADOS DE RECIENTE INDEPENDENCIA
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
PANORAMA DE LA REGIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
LAS DIMENSIONES DE LA POBREZA RURAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
LA EXPERIENCIA DEL FIDA EN LOS ESTADOS DE RECIENTE
INDEPENDENCIA Y LECCIONES IMPORTANTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
ESTRATEGIA SUBREGIONAL PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
División del Cercano Oriente y África del Norte – Departamento de Administración de Programas – Marzo de 2002
INTRODUCCIÓN
En el presente documento se expone el programa
estratégico plurianual del FIDA para los países de
Europa central y oriental y los Estados de reciente
independencia a los que el Fondo concede actualmente préstamos: Albania, Armenia, Azerbaiyán,
Bosnia y Herzegovina, Georgia, la República de
Moldova, Rumania y la ex República Yugoslava de
Macedonia. Se basa en el marco estratégico del FIDA
para 2002-2006 y su análisis se funda en una evaluación pormenorizada de la pobreza en la subregión y
en un documento sobre posibilidades estratégicas presentado en un seminario sobre convalidación destinado a interesados oficiales clave que tuvo lugar en
Bucarest en diciembre de 2001. Se pretende que sea
un documento “vivo” que vaya evolucionando con el
paso del tiempo. En su presente versión, incorpora las
observaciones de los participantes en las mesas redondas organizadas por el Consejo de Gobernadores el
20 de febrero de 2002, en las que se presentó y debatió la estrategia actual.
En lo que hace a la pobreza, la situación de la región
de los Estados de reciente independencia es excepcional y constituye un desafío singular para el FIDA,
pues, por un lado, los pobres de estos países, al igual
que los del resto del mundo, carecen de activos y no
tienen acceso a servicios básicos; su nivel de vida es
bajo y se sienten impotentes e inseguros. Ahora bien,
a diferencia de lo que sucede en otras muchas partes
del mundo, la generalización de la pobreza es un
fenómeno relativamente nuevo en la región. En la
actualidad, la mayoría de los habitantes de los países
en transición están alfabetizados; muchos tienen un
alto nivel de instrucción y, hasta hace poco, gozaban
de seguridad en el empleo y tenían garantizadas las
pensiones de jubilación. Desde el derrumbamiento
del anterior régimen comunista, la pobreza ha ido
aumentando en los últimos tiempos a un ritmo sin
parangón en ningún otro lugar. Según datos recientes,
casi una de cada cinco personas de la región vive
actualmente con menos de USD 2,15 al día. Hace
justo un decenio, al inicio de la transición hacia una
economía de libre mercado, menos de una de cada
25 personas vivía en semejante pobreza absoluta.
Un hecho importante es que los campesinos de la
región de los Estados de reciente independencia
2
corren a menudo un riesgo más elevado de caer en la
pobreza que los residentes en las ciudades. Desde los
inicios de la transición, la situación se ha deteriorado
en el campo de toda la región y en la mayoría de los
países han aumentado enormemente las desigualdades entre las zonas rurales y urbanas. En Albania, por
ejemplo, casi el 90% de los pobres viven en zonas
rurales y el 60% de los cabezas de familia pobres son
trabajadores agrícolas autónomos. De igual modo, en
la República de Moldova más del 21% de los campesinos se encuentra en la actualidad por debajo del
umbral oficial de pobreza, mientras que en la capital
del país ese porcentaje no supera el 7%. Aunque los
campesinos producen gran parte de sus alimentos, lo
que los mantiene fuera de la pobreza extrema, la gravedad de la pobreza y la amplitud de las desigualdades entre los pobres son considerablemente mayores
en la mayoría de las zonas rurales.
Si bien la pobreza rural en la región de los Estados
de reciente independencia presenta múltiples facetas
de gran complejidad, un factor desencadenante
común a todos ellos es el vacío institucional provocado por el derrumbamiento de la planificación centralizada y el socialismo estatal. Muchos cabezas de
familia rurales son nuevos campesinos que se han
dedicado a la producción agropecuaria para compensar la pérdida de un empleo a raíz del derrumbamiento del anterior régimen económico. A pesar de la
amplia reforma agraria y de otros importantes cambios políticos que han tenido lugar, las rentas rurales
han permanecido estancadas, fundamentalmente a
causa del acceso limitado a insumos y tecnologías
esenciales, de los obstáculos a la concentración parcelaria, del deficiente acceso a los mercados, de la escasez de crédito rural y de las escasas posibilidades de
obtener ingresos con actividades no agrícolas. Como
han llegado a advertir los campesinos de la región,
para tener éxito es esencial poder acceder a los mercados y disponer de créditos, fertilizantes, tecnologías
apropiadas y otros activos productivos. Estos servicios, que antaño prestaba el Estado, sencillamente
han dejado de existir o no se adecuan a las necesidades de la agricultura de pequeñas explotaciones recién
privatizada. Así pues, una tarea fundamental del proceso de reducción de la pobreza consiste en crear nuevas instituciones adaptadas a la nueva realidad.
PANORAMA
DE LA REGIÓN
Los ocho países que constituyen la región de los
Estados de reciente independencia son un elemento
relativamente nuevo en la cartera de proyectos del
FIDA. En conjunto, forman una región diversificada
con una población de 53,3 millones de personas, de
las que se calcula que 23,2 millones viven en el campo
y obtienen sus medios de subsistencia de la agricultura. Aunque la situación varía enormemente de un
país a otro, las economías en transición están inmersas en un contexto marcado por la abrupta conclusión
de la planificación centralizada y de los servicios estatales, lo que comporta, entre otras cosas, la reducción
del gasto público y la disolución de los canales de producción, comercialización y distribución en los planos regional, nacional y local.
Consideraciones macroeconómicas
La amplitud del derrumbamiento económico caracteriza por sí sola la experiencia de la región de los Estados
de reciente independencia frente a la de otras partes del
mundo, pues la disminución de la producción y la
caída de los niveles de vida rivaliza con la situación
provocada por la Gran Depresión del decenio de 1930.
Como puede verse en el cuadro que figura a continuación, en la mayoría de los países el producto interno
bruto (PIB) y las rentas per cápita se encuentran en la
actualidad muy por debajo de los niveles registrados al
principio de la transición, cuyas consecuencias han
sido especialmente graves en los Estados de reciente
independencia de la ex Unión Soviética (Armenia,
Azerbaiyán, Georgia y la República de Moldova), que
dependían relativamente más de los mercados garantizados del anterior régimen estatal. Las rentas personales han disminuido en más del 60% en algunos países
y la producción actual es inferior a los niveles anteriores a la transición en todos los países, salvo en Albania
y la ex República Yugoslava de Macedonia.
En el gráfico que figura a continuación se analiza la
evolución de los resultados económicos. De él se desprende que los Estados de reciente independencia
normalmente experimentaron una enorme caída de
PIB al principio de la transición y que la recuperación
ha sido lenta y de difícil sostenimiento. Las únicas
excepciones a esta pauta son Albania, donde últimamente el crecimiento ha sido impresionante, debido
sobre todo a que el país ha salido de la autarquía virtual existente en el antiguo régimen, y Rumania, que
ha crecido de manera constante desde 1992. En la ex
República Yugoslava de Macedonia, el aumento considerable del PIB en 1999 dependió fundamentalmente del aumento de los gastos en construcción y
servicios relacionados con la guerra del Kosovo y de la
llegada de refugiados.
Una consecuencia importantísima del derrumbamiento económico es que todos los Estados de
reciente independencia de la región experimentaron
una fuerte disminución de la demanda de mano de
obra. Los puestos de trabajo que antaño garantizaba
el Estado dejaron simplemente de existir y han tardado en aparecer nuevas actividades del sector privado que pudieran absorber a esos trabajadores. Ante
la falta de alternativas, muchas familias se han orientado a la agricultura de subsistencia y otras formas de
trabajo autónomo a pequeña escala para obtener un
sustento mínimo. Así pues, uno de los principales
retos que tendrán en el futuro estos Estados, será, en
el sector de la agricultura, ayudar a los campesinos a
considerar las actividades agrícolas como una forma
de salir de la pobreza y no sólo de hacerle frente.
Producto Interno Bruto y renta per cápita de las economías en transición
PIB a precios de mercado (miles de millones de USD)
Renta per cápita, Método Atlas (USD)
1990
1999
1990
1999
Albania
2,11
3,11
845
870
Armenia
3,97
1,90
2 168
490
Azerbaiyán
9,84
3,70
1 351
460
10,60
4,52
1 980
1 147
8,82
3,41
1 967
620
Bosnia y Herzegovina
Georgia
República de Moldova
10,58
1,50
1 056
410
Rumania
38,46
34,14
1 585
1 520
2,56
3,30
1 195
1 690
Ex RepúblicaYugoslava
de Macedonia
Nota: Los datos correspondientes a 1999 son estimaciones preliminares; las cifras en bastardillas corresponden a años distintos de los especificados.
Fuente: Los datos de 1990, salvo los de Bosnia y Herzegovina, proceden de World Development Indicators 2000, Development Data Group, Development
Economics, Banco Mundial, Washington, D.C. Los datos de Bosnia y Herzegovina han sido tomados de EIU 2000 Country Report, Economist Intelligence
Unit, Londres. Los datos de 1999 proceden de: Banco Mundial, 2000, Country at a Glance Data Sheet.
3
Índice de los resultados económicos medido por el PIB a precios de mercado
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1990
1991
Albania
1992
1993
1994
1997
1998
1999
Nota: 1990 = 100 en todos los países salvo Georgia (1991 = 100)
y la ex República Yugoslava de Macedonia (1992 = 100). No se
dispone de datos de Bosnia y Herzegovina.
Rumania
Fuente: cálculos basados en los indicadores del desarrollo mundial 2000,
Development Data Group, Development Economics, Banco Mundial,
Washington, D.C. No se dispone de datos sobre Bosnia y Herzegovina.
Azerbaiyán
Ex-República
Yugoslava
de Macedonia
El contexto histórico
Por impresionante que sea el desplome de la producción económica y de los niveles de vida, lo que verdaderamente constituye la singularidad de la pobreza
reinante en la región de los Estados de reciente independencia es que ha surgido en el contexto de cambios sistemáticos, profundos y de largo alcance habidos en la vida política, económica y social. Desde el
punto de vista político, los habitantes de la mayoría
de estos países viven ahora dentro de nuevas fronteras
estatales, en naciones que están replanteando fundamentalmente sus entidades y en regímenes políticos
que han abierto nuevas vías a la libertad de expresión
y ampliado otros derechos civiles. En el ámbito económico, si bien la transición a una economía de mercado ha creado nuevas posibilidades de crecimiento y
fomentado las inversiones privadas, también ha pro4
1996
República
de Moldova
Armenia
Georgia
1995
vocado cierto grado de dificultades materiales e inseguridad desconocido anteriormente. Sucesivas crisis
económicas, que han acarreado la pérdida de puestos
de trabajo, el impago prolongado de los salarios, la
hiperinflación y una drástica erosión de los mecanismos compensatorios habituales (como el bajo costo o
la gratuidad de los servicios sociales, las subvenciones
y los descuentos del precio de los bienes y servicios)
han hecho que la gente se sienta vulnerable, impotente e incapaz de planear el futuro.
Desde la perspectiva social, la transición no sólo ha
entrañado problemas materiales antes desconocidos,
sino también la destrucción de las pautas sociales normales. A diferencia de la mayoría de los pobres de los
países en desarrollo, en general los de los países en
transición son instruidos (a menudo mucho); antes de
la transición, tenían un empleo seguro y preveían reci-
bir pensiones y prestaciones del Estado cuando se jubilaran. Conforme se pierden puestos de trabajo y
aumenta el desempleo, se quiebra la cohesión social.
En algunos países las tasas de suicidio de los varones se
han incrementado en más del 50%; está aumentando
la trata de mujeres jóvenes y cada vez hay más jóvenes
de las zonas rurales pobres que se dedican al narcotráfico. Estas pautas presagian la aparición de graves problemas sociales que amenazan con complicar las futuras actividades encaminadas a reducir la pobreza.
La agricultura en transición
Desde el principio de la transición, en todos los
Estados de reciente independencia se han alcanzado
progresos importantes en lo que se refiere a la liberalización de los mercados y el comercio, la privatización de las pequeñas y medianas empresas, la restructuración de las empresas, la comercialización de la
infraestructura y la promulgación de medidas legislativas que permitan la difusión de servicios financieros
privados. Se han efectuado numerosas reformas del
ordenamiento jurídico, entre ellas los nuevos códigos
civiles y de impuestos, las leyes sobre bancos comerciales, sobre propiedad de tierras agrícolas y sobre privatización. Los programas de privatización de las tierras han reasignado a pequeños campesinos privados
un porcentaje importante de tierras antes propiedad
de granjas estatales y colectivas.
A pesar de los notables avances alcanzados en lo que
se refiere a echar los cimientos de un crecimiento económico impulsado por el mercado, a la privatización
agrícola le urge el respaldo de una reforma institucional que aliente las inversiones y permita a los campesinos aumentar su capacidad de acceso a los mercados, a suministros de insumos, a financiación y a asistencia técnica. Por lo general, las instituciones públicas no se han ajustado a las necesidades de los pequeños agricultores privados y, además, carecen de los
recursos y del personal capacitado necesarios para desarrollar políticas sectoriales adecuadas o para prestar
servicios y facilitar bienes públicos en todo el país.
Como ya se ha dicho, muchos de los nuevos pobres se
han dedicado a la agricultura para compensar la pérdida de empleo a raíz del derrumbamiento de las
industrias estatales. Estos nuevos campesinos suelen
tener escasez de efectivo y, al no existir o ser insuficiente el apoyo institucional, tienen pocas posibilidades de obtener crédito, lo que les permitiría dedicarse
a cultivos más rentables. Es necesario asimismo avanzar considerablemente en el establecimiento de un
suministro eficaz de insumos y mercados para los productos, más los servicios de apoyo conexos, entre
ellos, de extensión, veterinaria y elaboración de productos agropecuarios.
La reforma agraria. En principio, la privatización
de las tierras agrícolas ha concluido o está a punto de
hacerlo en todos los países examinados en este documento, pero se han dividido las tierras en parcelas
sumamente pequeñas y fragmentadas, propiedad de
ancianos u otras personas poco interesadas en la agricultura, por lo que sus consecuencias en la mitigación
de la pobreza no han sido tan grandes como se esperaba. Antes bien, en lo relativo al crecimiento y a la
mejora de las rentas rurales, han sido muy distintas,
dependiendo en gran medida de la calidad de los procesos de reforma agraria en cada país. Aunque la
metodología concreta de la reforma agraria ha variado
de un país a otro, por lo general el proceso de distribución inicial se ha basado en consideraciones de justicia, lo cual ha provocado en la región otro problema, pues la distribución equitativa de las tierras no
es forzosamente la más eficiente. Por todo lo dicho, es
esencial que se establezca un mercado de tierras que
funcione adecuadamente para promover las inversiones futuras en agricultura.
Los edificios y las máquinas. La privatización de los
edificios y las máquinas agrícolas planteó otro tipo de
problemas, ya que esos activos eran en buena medida
indivisibles y estaban pensados para ser utilizados en
actividades a gran escala. Prescindiendo de cómo se
dividieron esos activos fijos, por lo general los edificios y las máquinas proyectados para grandes explotaciones agrícolas estatales no se ajustan a las necesidades de los pequeños productores independientes. Así
pues, los Estados de reciente independencia tendrán
que hacer esfuerzos considerables para recapitalizar el
sector agrícola con maquinaria e infraestructura más
adecuadas a las necesidades de los actuales nuevos
campesinos. Por sus graves problemas de liquidez y su
escaso acceso a servicios financieros, la mayoría de los
productores independientes no han podido asumir
esas inversiones.
La producción agrícola y ganadera. En toda la
región ha habido un desplazamiento radical de los
cultivos en rotación a gran escala a los cultivos de
subsistencia con miras a alcanzar la seguridad alimentaria de las familias. En la actualidad, sólo se cultivan en mayor cantidad que antes cereales básicos y
patatas, mientras que ha disminuido enormemente la
producción de cultivos de valor superior, como cítricos, té, verduras, vino y tabaco, que exigen mayor
especialización y equipos de elaboración específicos.
Sencillamente lo que sucede es que, al tener una
pequeña superficie para cultivar, a la mayoría de los
campesinos que cultivan fincas familiares no les
queda otro remedio que dedicarlas enteramente a alimentos básicos para satisfacer sus necesidades de subsistencia. Luego, una vez atendida su seguridad ali5
mentaria, apenas tienen incentivos para intensificar la
producción a causa del escaso y deficiente acceso a los
mercados. La producción ganadera también ha
tenido que ajustarse a las nuevas condiciones de los
mercados y el tamaño de los rebaños ha disminuido
considerablemente a causa de la carencia de forraje
importado y de las ventas de reses que los pequeños
ganaderos se han visto obligados a realizar porque
necesitaban dinero en efectivo para subsistir.
Los mercados de insumos. Desde el comienzo de la
transición, en general se han realizado grandes progresos en la privatización de los mercados de insumos. Así, por ejemplo, según estudios efectuados
recientemente por el FIDA en Azerbaiyán y Georgia,
los proveedores privados predominan en la actualidad
en esos mercados, en particular en los de forraje,
semillas, abonos y productos agroquímicos, aunque
muchos comerciantes de insumos recién privatizados
siguen orientados a atender las necesidades de los
grandes productores agrícolas (comprendidas algunas
explotaciones agrícolas estatales que aún subsisten y
otras grandes actividades) y sólo ahora están empezando a asumir los tipos de servicios y líneas de productos adecuados a los pequeños productores actuales. En todos los países, estas consideraciones relativas
a la oferta y los costos se ven agravadas por la inexistencia de orientaciones sobre la aplicación y utilización de productos químicos (comprendida la gestión
integrada de plaguicidas) ajustadas a las necesidades
de los pequeños agricultores. Por estos y otros motivos, a muchos agricultores privados les resulta sumamente difícil obtener los insumos que necesitan y los
rendimientos de los cultivos son muy inferiores a lo
que cabría esperar realistamente con una gestión más
intensiva.
Los mercados de productos. Desde el derrumbamiento del régimen anterior, la inexistencia de mercados seguros para los productos está siendo un obstáculo mayor para el desarrollo de la actividad agrícola
que el acceso a los insumos. Los problemas que plantea la comercialización de las cosechas empiezan en las
mismas explotaciones agrícolas, donde la redistribución de la tierra en pequeñas parcelas ha creado unidades de producción aisladas, en drástico contraste
con la situación anterior a la transición, en la que se
producían grandes volúmenes que se conservaban en
almacenes centralizados. A consecuencia de ello, hoy
día muchos pequeños agricultores tienen que recorrer
largas distancias, con los consiguientes gastos e inconvenientes, para comercializar pequeñas cantidades de
productos. Sólo ahora están empezando a desarrollarse nuevas salidas comerciales y el poder monopsónico de las escasas empresas al por mayor existentes
(entre ellas, algunas estatales que han sobrevivido)
6
apenas deja a los campesinos margen de maniobra
para negociar precios favorables. Además, se ha generalizado la desconfianza respecto de nuevas modalidades de acción colectiva, como asociaciones de productores y cooperativas, que se podrían utilizar para negociar condiciones más favorables, pues a muchas personas les recuerdan demasiado la época comunista.
La financiación rural. En general, la experiencia de
la región de los Estados de reciente independencia en
materia de reestructuración de los servicios bancarios
ha sido mala, sobre todo por la persistente injerencia
de los gobiernos y su apoyo a las empresas públicas, la
insuficiente regulación y los problemas que ha planteado la liquidación de las deudas de las anteriores
granjas colectivas. Todavía no existen verdaderas instituciones de servicios financieros rurales y muchos
bancos son reacios a conceder préstamos a campesinos, a los que consideran clientes de riesgo elevado y
escaso rendimiento. Además, como todavía no se han
desarrollado salidas comerciales seguras para los productos, los campesinos no saben qué precios obtendrán y prefieren no contraer préstamos. Es evidente
que la inexistencia de instituciones que faciliten créditos de funcionamiento (a campesinos y comerciantes privados) y que financien inversiones en infraestructura y maquinaria agrícolas coarta el crecimiento
de la agricultura.
LAS DIMENSIONES DE LA
POBREZA RURAL
Para calcular el número de personas que viven en
pobreza absoluta, un estudio reciente del Banco
Mundial recurre al umbral de pobreza de dos dólares
al día, que es realmente de USD 2,15 por persona y
día en paridad del poder adquisitivo (PPA). Aunque
el umbral de un dólar al día se utiliza para calcular la
privación absoluta en otras muchas partes del
mundo, el de dos dólares por día es más adecuado
para esta región, en la que las bajísimas temperaturas
comportan más gastos en calefacción, ropa de abrigo
y alimentos. Este umbral se halla además en el
extremo inferior de los umbrales nacionales de
pobreza, expresados en PPA, de los países más pobres
de la región.
Por lo que se refiere al grupo-objetivo de las actividades del FIDA, según cálculos sencillos basados en
los índices de cómputo de la pobreza y en datos
demográficos de los diferentes países, cerca de
4 millones de campesinos de la región de los Estados
de reciente independencia (excluida Bosnia y
Herzegovina, de la que no se tienen datos) viven con
menos de USD 2,15 al día. Si se aplica un umbral
de pobreza algo superior, de USD 4,30 al día (más
apropiado para países de renta media como Rumania
y la ex República Yugoslava de Macedonia), el
número de campesinos pobres aumenta hasta rondar
los 12,3 millones, es decir, más o menos la mitad de
las personas que viven en el campo. Aunque estas
estimaciones no son precisas, la enorme diferencia
entre el número de personas que viven con USD 2,15
y las que viven con USD 4,30 al día indica claramente que si bien puede que mucha gente todavía no
se encuentre en situación de pobreza absoluta,
muchísimas personas viven al borde de ella y carecen
de medios de subsistencia seguros.
En estas estimaciones también se pasan por alto las
considerables diferencias que suelen existir en cuanto
a la gravedad y difusión de la pobreza entre las zonas
rurales y las urbanas. A decir verdad, no se puede
medir la pobreza aplicando únicamente los indicadores de la renta, ya que en las zonas rurales de todos
los países están empezando a surgir síntomas alarmantes de aumento de la malnutrición, de la morbilidad y de disminución de los niveles de instrucción.
Agrava la situación el hecho de que las vías de comunicación, los centros de salud, las escuelas y el abastecimiento de agua potable de las zonas rurales se desarrollaron fundamentalmente conforme a las necesidades de las anteriores explotaciones agrícolas estatales y colectivas y ya no se adecuan a la población
actual, más desperdigada. A este respecto, es posible
que incluso la cifra de 12,3 millones de campesinos
pobres no refleje en toda su magnitud la incidencia de
la pobreza.
La pobreza rural es más grave y difundida entre los
grupos siguientes:
• Los campesinos de tierras altas y zonas montañosas. Sucede con frecuencia que hay enteras comunidades de manteña que viven en situación de
pobreza extrema y carecen de alimentos suficientes
para satisfacer sus necesidades biológicas. Los campesinos de esas zonas tienen pocas posibilidades de
generar ingresos a partir de actividades no agrícolas
y tropiezan con graves limitaciones en lo que se
refiere a la comercialización de lo que producen a
causa de su aislamiento.
• Asalariados rurales. A causa de la reducida superficie de las explotaciones agrícolas, la mayoría de los
campesinos debe obtener gran parte de sus ingresos
de actividades no agrícolas. Según los activos que
posean, las familias que viven gracias a actividades
asalariadas a menudo son más pobres que los campesinos porque no producen sus propios alimentos.
• Las campesinas. Las transición ha tenido importantes consecuencias negativas en la igualdad entre los
sexos y actualmente las mujeres son una buena parte
de los campesinos pobres. Con frecuencia los hombres emigran a las ciudades en busca de empleo y las
mujeres se quedan en el campo para atender a los
hijos en la explotación agrícola y quedan atrapadas
en una producción de subsistencia.
• Los ancianos. Los ancianos y los jubilados también
constituyen un gran porcentaje de la población
rural de la mayoría de los países. Aunque los ancianos fueron a menudo los principales beneficiarios
de los programas de devolución de tierras, muchos
de ellos ya no son capaces de trabajarlas y se
encuentran en situaciones particularmente trágicas.
• Las minorías étnicas. Las nuevas fronteras estatales,
la creación de nuevas relaciones entre mayorías y
minorías y la exacerbada competencia por controlar
recursos menores, se han aunado para dividir a las
sociedades conforme a sus etnias. Las minorías que
trabajaban en la agricultura colectiva, con el proceso
de reforma agraria perdieron en muchas ocasiones el
acceso a las tierras.
LA EXPERIENCIA DEL FIDA EN
LOS ESTADOS DE RECIENTE
INDEPENDENCIA Y LECCIONES
IMPORTANTES
A finales de 2001, el FIDA había apoyado en la región
de los Estados de reciente independencia un total de
17 proyectos de inversión, 14 de los cuales estaban
todavía en curso. El total de préstamos del Fondo
ascendía a USD 177,6 millones y el valor total de
todos los proyectos, comprendidas las contribuciones
por concepto de cofinanciación y las de los gobiernos
y beneficiarios, ascendían a USD 379,5 millones.
Dicho de otro modo, por cada dólar que el FIDA ha
invertido, se ha movilizado USD 1,14 más en financiación total de proyectos.
En cuanto a los gastos de los proyectos per cápita, el
FIDA ha invertido USD 3,33 por cada persona de los
países de la región a los que concede préstamos y
USD 7,65 por cada habitante del campo. Respecto
de los campesinos pobres, las inversiones ascienden
en total, per cápita, a USD 14,48 (basándose en un
umbral de pobreza de USD 4,30 al día), es decir, únicamente USD 1,61 por persona y año en los nueve
años transcurridos desde que se aprobó el primer
préstamo a la región. Aunque determinados proyectos
todavía pueden tener un impacto directo e importante en grupos-objetivo concretos, según estos cálculos no es probable que los proyectos del FIDA tengan
por sí solos consecuencias importantes en la incidencia general de la pobreza rural; antes bien, por tratarse
de una institución de financiación relativamente
pequeña, la ventaja comparativa del FIDA en la
región radica en su capacidad de hallar nuevos enfoques y de demostrar medidas que den buenos resultados con vistas a una aplicación más amplia.
7
De la experiencia del FIDA en los Estados de
reciente independencia se desprenden varias lecciones
que tienen consecuencias importantes en la estrategia
subregional:
• El vacío institucional provocado por el derrumbamiento de la planificación centralizada es un factor
importantísimo del problema de la pobreza rural y,
por consiguiente, para dar buenos resultados, los
proyectos deben basarse en una estrategia a largo
plazo de creación y reforzamiento de instituciones y
deben estar diseñados con flexibilidad suficiente
para subsanar las carencias actuales.
• Para hacer frente al desafío del desarrollo de las zonas
de montaña, el Fondo considera esencial un planteamiento sistemático, basado en el conocimiento de
cómo se relacionan las comunidades de montaña
con otros sectores de la economía nacional. Este
planteamiento requiere cooperar estrechamente con
otros donantes para ayudar a financiar inversiones
en vías de comunicación, escuelas y centros de salud
rurales, necesarios para que el crecimiento sea sostenido y esté impulsado por los mercados.
• El desarrollo de los servicios financieros rurales necesita una focalización a largo plazo en las instituciones y una separación neta de los organismos públicos en su condición de proveedores de servicios.
También es necesario desplegar esfuerzos considerables para reforzar las capacidades locales de evaluación de las solicitudes de préstamos personales. Los
empleados de banca de la región casi no tienen
experiencia en evaluación de préstamos para pequeñas inversiones, lo cual puede limitar notablemente
la difusión de los créditos y su utilización eficaz por
los beneficiarios de los proyectos.
• La inexistencia de mercados seguros para los productos está representando una limitación para el desarrollo de la agricultura todavía mayor que la falta
de insumos para los cultivos. Es necesario un reconocimiento explícito de las ventajas que supone
hacer participar a los comerciantes privados y otros
inversores comerciales en las estrategias de los
proyectos del FIDA para respaldar el proceso de
transición.
• Muchos de los campesinos pobres de los Estados de
reciente independencia no tienen en la agricultura
su fuente principal de subsistencia. Es esencial apoyar los servicios agrícolas, la elaboración de productos agrícolas y otros aspectos de la economía rural no
agrícola con miras a una disminución sostenible de
la pobreza rural.
• Los habitantes de la región en ocasiones se muestran
escépticos a propósito de los posibles beneficios de
la formación de agrupaciones, porque les resulta difícil diferenciar la acción colectiva, con las múltiples
8
ventajas que comporta, del legado del comunismo.
En este contexto, la experiencia del FIDA demuestra que a menudo los grupos que más éxito tienen
son los formados con un objetivo financiero claro
y/o para administrar un recurso compartido.
• La mayoría de los gobiernos de la región, en particular los que conciertan empréstitos en condiciones
intermedias, son reacios a utilizar el dinero de los
préstamos del FIDA para crear capacidades y capacitar a los agricultores. Como estos servicios suelen
ser esenciales para focalizar las actividades en los
grupos sociales más pobres, se debe dar la prioridad
a la movilización de la cofinanciación mediante
donaciones de los componentes de capacitación y
extensión agrarias de los proyectos.
• Como las capacidades necesarias para respaldar el
desarrollo rural y la comercialización en el sector
agrícola son muy distintas de las necesarias en el
anterior régimen centralizado, se debe prestar la
debida atención al perfeccionamiento de los recursos
humanos en el plano institucional.
• Habida cuenta de las necesidades de las poblaciones, hoy día más desperdigadas, con frecuencia el
escaso desarrollo de la infraestructura (vías de comunicación, centros escolares, centros de salud, suministro eléctrico y telecomunicaciones) es un factor
limitativo capital del crecimiento en las zonas remotas en las que actúa el Fondo.
ESTRATEGIA SUBREGIONAL PARA LA
REDUCCIÓN DE LA POBREZA
El marco estratégico del FIDA
Los principales objetivos. El objetivo estratégico
general del FIDA en la región de los Estados de
reciente independencia consiste en apoyar el proceso
de transición con programas agrícolas sostenibles que
contribuyan a disminuir la pobreza rural. Los progresos alcanzados a este respecto se pueden verificar en el
plano macroeconómico averiguando las tasas de crecimiento agrícola, las pautas de los gastos de las familias, la disminución de la desigualdad de los ingresos
y otros indicadores de los niveles de vida rurales y del
desarrollo humano. Ahora bien, en este contexto es
importante reconocer que no es probable que las
inversiones del FIDA basten por sí solas para influir
de manera considerable en los resultados generales del
sector y en la incidencia de la pobreza rural. Como ya
se ha dicho, hasta la fecha el total de préstamos
del FIDA en la región es en promedio algo inferior a
USD 14,50 por habitante del campo que vive por
debajo del umbral de la pobreza y, por consiguiente,
la estrategia del Fondo debe basarse en crear asociaciones eficaces con otros organismos para alcanzar un
crecimiento significativo de la economía rural.
En su condición de miembro de la comunidad
internacional del desarrollo, el FIDA se guía también
por la necesidad de contribuir a los objetivos de desarrollo del Milenio, suscritos en la Asamblea General
del Milenio de las Naciones Unidas celebrada en septiembre de 2000. Los objetivos de desarrollo del
Milenio fijaron metas a las actividades de reducción
de la pobreza, mejora de la salud y la educación y
protección del medio ambiente y constituyen una
formidable tarea para el FIDA y la comunidad internacional del desarrollo, sobre todo en la región de los
Estados de reciente independencia, en la que la
pobreza ha aumentado enormemente desde que se
inició la transición, con el correspondiente deterioro
de la situación de la salud, la educación y la igualdad
entre los sexos.
Por ser una institución de financiación pequeña y
especializada, el Fondo tiene que abordar la realización de los objetivos de desarrollo del Milenio concentrando sus recursos en unas cuantas áreas de
importancia estratégica. Aunque no es probable que
las inversiones del FIDA basten por sí solas para
influir de manera importante en el objetivo de reducir a la mitad el número de campesinos pobres en los
Estados de reciente independencia, los distintos proyectos pueden tener repercusiones importantes y
demostrar enfoques que puedan reproducirse a
mayor escala. Así pues, la principal contribución del
Fondo a dichos objetivos consistirá en poner en práctica su capacidad de concebir y ensayar métodos
innovadores de reducción de la pobreza rural y de
promover el diálogo en los planos nacional, regional
e internacional sobre estrategias de desarrollo eficaces. Los proyectos del FIDA en la región también
pueden constituir una contribución importante para
la igualdad entre los sexos y la ordenación de los
recursos naturales, aunque no apliquen directamente
los criterios concretos especificados en los objetivos
de desarrollo del Milenio.
Enfoque operativo. Para alcanzar estos objetivos
generales de desarrollo, el Fondo se centrará en unos
cuantos ámbitos en cada país, en los que, al poseer
una ventaja comparativa clara, puede multiplicar el
impacto conseguido por sus recursos. A este respecto,
el éxito se medirá más por las consecuencias que tengan proyectos específicos en los beneficiarios que por
los cambios macroeconómicos y la reducción general
del número de campesinos pobres. En este plano, se
puede calcular el impacto de los proyectos del FIDA
a tenor de los cambios de la productividad en las
agrupaciones agrícolas y las pautas de los cultivos,
mediante los volúmenes de productos vendidos a
cambio de efectivo y por el crecimiento de la economía rural no agrícola (comprendidos los servicios
agrícolas y el comercio de bienes esenciales de los
pobres rurales). El éxito se puede medir también por
el grado de asunción de las estrategias de los proyectos por los gobiernos y otros donantes, lo que
aumenta el impacto y permite ampliar la cobertura.
Al aplicar esta estrategia, el FIDA seguirá utilizando
distintos instrumentos: préstamos tradicionales para
la financiación de proyectos, donaciones de asistencia
técnica para investigaciones agrícolas y económicas,
donaciones del Programa Ampliado de Cooperación
FIDA/ONG (PAC) para fomentar nuevas asociaciones y la consolidación de la sociedad civil, y donaciones del Servicio de Operaciones Especiales encaminadas a acelerar la ejecución y mejorar el impacto de los
proyectos. El programa de asistencia técnica del
FIDA, por ejemplo, no es un instrumento aislado,
sino que refleja las estrategias generales de desarrollo
del Fondo y ha sido concebido para prestar apoyo al
programa regional de préstamos promoviendo las
investigaciones y la transferencia de conocimientos
pertinentes. La experiencia del FIDA también
demuestra la necesidad de flexibilidad y de apoyo técnico y administrativo al diseño y ejecución de los proyectos, los cuales requieren a menudo un seguimiento
intensivo de los administradores de las carteras de los
países y/o los consultores, lo cual significa que se debe
prestar especial atención a las necesidades de asistencia técnica en la fase de diseño de los proyectos.
Las actividades futuras del Programa tratarán además de basarse en los buenos resultados obtenidos
anteriormente y de seguir focalizándose en zonas descuidadas en las que el FIDA puede obtener una visibilidad máxima y establecer una plataforma para el
diálogo con los gobiernos que reciben los préstamos,
otros donantes y la sociedad civil sobre temas de
importancia crucial para los campesinos pobres. A
este respecto, las zonas de montaña ofrecen posibilidades especiales, ya que a menudo son ignoradas por
otros donantes aunque en ellas vivan algunas de las
personas más pobres y vulnerables de la región. El
FIDA ha acumulado asimismo una considerable
experiencia en el desarrollo de servicios financieros
rurales y está ayudando a promover nuevos enfoques
institucionales que aseguren un mejor acceso de los
campesinos pobres a capitales de explotación y recursos para inversiones que necesitan para aumentar la
productividad y la participación en los mercados. De
igual modo, el Fondo ha colaborado positivamente
con asociaciones de regantes y otros grupos de beneficiarios formados con la finalidad manifiesta de
mejorar el acceso local a los recursos de desarrollo.
Aunque el eje concreto de las operaciones del FIDA
variará de un país a otro, cada programa procurará
abordar las causas subyacentes de la pobreza de los
9
grupos rurales más pobres y vulnerables de la región.
En el caso de las comunidades de montaña, por ejemplo, la experiencia de los proyectos demuestra que
para ello hará falta reconocer el reto único que plantea trabajar en esas zonas y tener particularmente en
cuenta las posibilidades de interacción con otros sectores de la economía nacional y las posibles limitaciones. A causa del aislamiento físico de esas zonas, es
probable que sea necesario colaborar estrechamente
con los gobiernos y otros donantes para establecer la
infraestructura material y social necesaria para respaldar la participación económica en los planos regional,
nacional e internacional. Las actividades del FIDA
deben estar guiadas además por el reconocimiento de
que para muchos de los campesinos pobres de los
Estados de reciente independencia la agricultura no es
la fuente principal de subsistencia. Así pues, será esencial apoyar los servicios agrícolas, la elaboración de
productos agrícolas y otros aspectos de la economía
rural no agrícola con miras a una reducción sostenible de la pobreza rural. Por último, en cuanto a la
función singular que desempeñan las mujeres en los
hogares rurales, y en un entorno en el que la migración de los varones en busca de trabajo es un mecanismo importante de las familias para hacer frente a la
situación, las actividades del FIDA también deben
tratar de lograr que las mujeres tengan acceso a las
inversiones que se proponen y que estén adecuadamente representadas en todas las asociaciones e instituciones rurales pertinentes.
Oportunidades para las inversiones del FIDA
En cuanto a terrenos concretos de intervención de los
proyectos, el análisis anterior demuestra que centrarse
en el desarrollo institucional a largo plazo y en el apoyo
a nuevos enlaces con los mercados ofrece algunas de las
mejores oportunidades de aprovechar los recursos del
FIDA de manera que tengan el máximo impacto. Una
vez más, las estrategias de los proyectos variarán según
el país de que se trate, pero ambas cuestiones tienen
importancia prácticamente general en toda la región,
ya que el insuficiente apoyo institucional y el escaso
acceso a los mercados limitan las oportunidades de la
inmensa mayoría de los pobres rurales de salir de la
pobreza. Otros ámbitos estratégicos de intervención
del Fondo pueden ser el apoyo a la mejora de la productividad de las explotaciones agrícolas, el desarrollo
de la economía rural no agrícola y la creación de sistemas sostenibles de ordenación de los recursos naturales, aspectos que el Fondo abordará en parte mediante
el desarrollo de servicios financieros rurales que encaucen los recursos directamente a actividades que beneficien a los campesinos pobres o respalden actividades
pertinentes de comercio e inversión.
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El desarrollo institucional. Aunque las prioridades
específicas que se procurará aplicar dependerán de las
circunstancias propias de cada país, un elemento fundamental de la estrategia del FIDA en toda la región
de los Estados de reciente independencia será reforzar
la capacidad institucional de los ministerios estatales,
las instituciones financieras privadas y la sociedad
civil para atender las necesidades de los campesinos
pobres. En este contexto, el Fondo hará especial hincapié en ayudar a los grupos beneficiarios a crear sus
propias instituciones para satisfacer las necesidades
locales y aprovechar los recursos de desarrollo esenciales. Esta manera de actuar exige un empeño a largo
plazo y un planteamiento programático, tanto para
dotar a las instituciones existentes de una focalización
mayor en favor de los pobres como para crear las nuevas instituciones que se precisen.
Así pues, una parte importante de la estrategia del
FIDA consiste en suscitar en los planos nacional e
internacional conciencia de la importancia de la agricultura para el crecimiento económico y la reducción
de la pobreza. Según las circunstancias de cada país, es
probable que para ello sea necesario reforzar las capacidades de los ministerios de agricultura para ejercer
presión: a) en otras ramas del ejecutivo en favor de
reformas de las leyes que beneficien a los campesinos
pobres; y b) en la comunidad de donantes para que
alleguen más recursos destinados al desarrollo. Como
ha dejado suficientemente claro la experiencia de la
transición, la reforma del ordenamiento jurídico es
sólo el punto de partida del desarrollo de las instituciones. Ahora es preciso desplegar una labor considerable para establecer servicios y capacidades esenciales
que sirvan de apoyo a los nuevos agricultores de la
región y creen oportunidades comerciales.
Los vínculos con el mercado. En el marco general
del desarrollo institucional, los préstamos futuros del
FIDA se dedicarán fundamentalmente a fomentar los
nuevos vínculos con el mercado necesarios para respaldar el proceso de transición y ayudar a los campesinos a utilizar la agricultura para algo más que su
mera subsistencia. Para ello, se prestará apoyo a redes
privadas de extensión, servicios financieros rurales,
acuerdos en materia de suministro de insumos, actividades agrícolas por contrata y asociaciones de productores que mejoren la capacidad de negociación de
los pequeños campesinos aislados y de otros productores rurales.
Conforme madura la cartera de proyectos en los
Estados de reciente independencia, va resultando
cada vez más evidente que se debe reconocer más
explícitamente la necesidad de que los comerciantes
privados y otros inversores comerciales tengan posibilidades de participar en las estrategias de los proyectos
del FIDA. Es evidente que corresponde al sector privado desempeñar una importante función en el desarrollo de los mercados que son cruciales para reducir la pobreza, pero es improbable que colabore con
los campesinos pobres a menos que éstos representen
una inversión segura. A este respecto, la estrategia del
Fondo servirá de catalizador del cambio ayudando a
crear los vínculos y los servicios financieros necesarios
para fomentar el desarrollo de nuevas relaciones entre
el sector privado y los pequeños productores. El
FIDA también puede ayudar a establecer acuerdos
institucionales oportunos que faciliten la creación de
mercados de cultivos y ganado más eficaces, transparentes y mejor regulados.
La creación de asociaciones es otro elemento fundamental de la estrategia del FIDA en materia de desarrollo de los mercados y tiene especial importancia en
las zonas de montaña aisladas en las que los recursos
de que dispone el Fondo no bastan para efectuar
inversiones en grandes infraestructuras (por ejemplo,
vías de comunicación rurales, telecomunicaciones,
centros escolares y de salud) necesarias para respaldar
a largo plazo el crecimiento económico y la participación en los mercados. Ahora bien, los proyectos del
FIDA facilitarán una plataforma para determinar las
necesidades concretas de las comunidades-objetivo y
demostrar enfoques que se puedan reproducir. El
FIDA, sobre todo centrándose en zonas descuidadas,
ha podido aumentar su visibilidad y desempeñar una
función ayudando a coordinar la política de desarrollo en asociación con gobiernos, otros donantes y la
sociedad civil.
La productividad de las explotaciones agrícolas.
Como condición previa del crecimiento económico y
de la participación en los mercados, el FIDA seguirá
apoyando también determinadas inversiones en
mejora de la productividad de las explotaciones agrícolas. Aunque muchos agricultores ya satisfacen sus
necesidades básicas de subsistencia, las familias a
cargo de mujeres y otros nuevos campesinos siguen
necesitando acceso a mejores semillas, servicios veterinarios y asesoramiento de extensión. Como ya se ha
analizado anteriormente, la experiencia de la transición pone de manifiesto la necesidad de establecer
nuevos canales de suministro para que los campesinos
tengan acceso a insumos estacionales y otros servicios
institucionales. Por ejemplo, las inversiones para ayudar a desarrollar servicios privados de arada y empacado de heno pueden contribuir a mejorar la eficacia
de la agricultura de pequeñas explotaciones y a crear
puestos de trabajo para trabajadores del campo.
Además, el fomento de las pequeñas redes de regadío
gestionadas comunitariamente, otro ámbito en el que
el FIDA ha cosechado grandes éxitos, puede ayudar a
aumentar la producción de cultivos de productos alimentarios para el consumo doméstico y de nuevos
bienes esenciales con miras a su venta.
La economía rural no agrícola. Las inversiones del
FIDA se centrarán no sólo en la producción agrícola
primaria, sino también en otros aspectos de la economía rural. Esta manera de actuar se justifica por el
gran número de campesinos cuya fuente principal de
subsistencia son actividades no agrícolas. De hecho, el
apoyo a los pequeños y medianos elaboradores de
productos agrícolas, proveedores de servicios agrícolas
y otros tipos de empresas rurales ofrece algunas de las
mejores oportunidades de estimular el crecimiento y
crear los nuevos mercados necesarios para reducir la
pobreza. El FIDA focalizará sus iniciativas en esas
empresas mediante disposiciones para prestar servicios financieros adecuados y asistencia técnica con
objeto de desarrollar planes comerciales y hallar nuevas oportunidades de mercado. También serán un
importante elemento práctico de esta estrategia las
asociaciones con organizaciones no gubernamentales
(ONG) locales e internacionales capaces de prestar
esos servicios.
La ordenación de los recursos naturales. Proteger la
frágil base de recursos naturales de la región es otro
importante tema transversal que deberán asumir los
futuros proyectos del FIDA. El descuido general y la
falta de respeto por el medio ambiente durante la
época de la planificación centralizada han provocado
una grave contaminación de las tierras agrícolas. La
explotación descontrolada de los bosques para obtener leña y de los ejidos para pastoreo, junto con la
inexistencia de medidas de preservación de las tierras,
ha erosionado y degradado enormemente los suelos,
amenazando gravemente la producción agrícola y
ganadera. Por todo ello, los futuros proyectos se esforzarán en incentivar a las comunidades para que protejan su entorno local y apliquen medidas correctivas
que impidan el aumento de la contaminación de las
aguas y las tierras y la erosión de los suelos. Una vez
más, estas inversiones estarán impulsadas por el mercado y tendrán por eje los beneficios financieros que
las comunidades locales puedan esperar obtener gracias a una mejora de la ordenación de los recursos
naturales.
Los servicios financieros rurales. Para apoyar sus
programas en los ámbitos mencionados, el FIDA
seguirá otorgando gran prioridad al desarrollo de los
servicios financieros rurales como condición previa
fundamental del crecimiento económico sostenible.
Esta focalización es asimismo una parte importante
de la estrategia del FIDA en materia de creación de
instituciones. Así pues, en los proyectos futuros se
colaborará con bancos privados y otros prestatarios
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de servicios en el fomento de servicios de créditos
estacionales e inversiones a corto plazo y para establecer el apoyo necesario a las reformas del ordenamiento jurídico. El FIDA tiene una experiencia considerable en distintos enfoques de crédito rural y
seguirá utilizando diversos mecanismos para centrarse en grupos-objetivo concretos. Según las circunstancia de cada país, podrá tratarse de asociaciones de crédito de aldea para los nuevos productores
rurales que ayuden a garantizar la devolución de los
préstamos gracias a la responsabilización conjunta, o
de otras disposiciones más formales destinadas a
pequeñas y medianas empresas (PYME) de mayores
dimensiones y que apoyen nuevos vínculos comerciales y el crecimiento en las esferas pertinentes de la
economía rural no agrícola. En este contexto, el
Fondo hará hincapié en los nuevos cauces de distribución de créditos orientados no sólo a campesinos
que trabajan explotaciones familiares, sino también a
comerciantes de bienes esenciales, prestatarios de servicios agrícolas, elaboradores de productos agrícolas y
otros empresarios rurales.
Actividades no consistentes en préstamos
Además del programa de préstamos del FIDA, en el
futuro las intervenciones se centrarán en la creación
de asociaciones, en el diálogo sobre políticas y en la
gestión del conocimiento como elementos de la estrategia subregional del FIDA que se refuerzan mutuamente. Para alcanzar su objetivo general de una
reducción sostenible de la pobreza rural, el Fondo
debe centrarse en determinados aspectos para alcanzar un impacto máximo, lo cual dependerá a su vez de
una gestión correcta del conocimiento de las estrategias ya ensayadas, del diálogo con los gobiernos prestatarios y otros interesados en la reforma de las políticas, y de la creación de asociaciones que aumenten la
cobertura que el FIDA puede alcanzar por sí mismo.
Estos ámbitos corresponden al plan de acción institucional del Fondo.
La creación de asociaciones. Hasta ahora, el FIDA
ha obtenido grandes éxitos en la creación de nuevas
asociaciones con donantes bilaterales y regionales en
los Estados de reciente independencia. Así pues, una
tarea primordial será consolidar esas relaciones e
introducir un enfoque más programático. Hasta la
fecha, la mayoría de las asociaciones han tenido por
eje la cofinanciación tradicional de proyectos concretos; ahora, el FIDA tiene que explorar nuevas vías de
cooperación que se basen en prioridades a largo plazo
y en los intereses estratégicos de cada donante. El
Fondo tratará además de mejorar y reforzar sus relaciones con donantes bilaterales y multilaterales en la
región, comprendidos el Banco Europeo de
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Reconstrucción y Desarrollo, el Banco de Desarrollo
del Consejo de Europa, la Unión Europea, el Banco
Mundial y el Fondo de la OPEP.
Además, el FIDA seguirá apoyando distintas donaciones del PAC para potenciar el impacto de los proyectos en áreas estratégicas y crear asociaciones con la
sociedad civil. En la medida de lo posible, estas iniciativas seguirán siendo cofinanciadas por las ONG
participantes y otros donantes y por los propios
beneficiarios de los proyectos, para garantizar su
identificación con ellos y su sostenibilidad a largo
plazo. Este enfoque favorable a la creación de asociaciones contribuye a la sostenibilidad general de las
inversiones del Fondo y constituye una oportunidad
de obtener recursos adicionales para cofinanciar proyectos futuros.
El diálogo sobre políticas. La estrategia del FIDA
en materia de diálogo sobre políticas en la región de
los Estados de reciente independencia se aplicará, por
ejemplo, por conducto de los proyectos a los que
presta apoyo. A partir de ello, las operaciones futuras
tendrán por objeto llegar a un consenso sobre cuestiones de política aprovechando en común las lecciones extraídas de las asociaciones con interesados locales e internacionales. El FIDA ya está ayudando a
influir en la política de desarrollo de las zonas montañosas de varios países y ha avanzado considerablemente en lo tocante al diálogo sobre las disposiciones
jurídicas en materia de privatización de las tierras y
los enfoques institucionales para el desarrollo de servicios financieros rurales.
El Fondo, además, seguirá dialogando con otros
donantes para hacerles comprender la importancia del
desarrollo rural, encontrar posibles sinergias y ponerse
de acuerdo sobre los distintos aspectos de la responsabilidad operativa. Ese diálogo es especialmente oportuno en la región, ya que la mayoría de los programas
de otros donantes se han centrado hasta ahora mucho
más en la reestructuración de empresas, el desarrollo
industrial, la democratización y los servicios urbanos
que en la agricultura e, incluso cuando han tenido por
objeto la agricultura, se ha prestado mayor atención a
las zonas agrícolas de elevado potencial, sin tener en
cuenta a los grupos más pobres y vulnerables.
Focalizándose concretamente en esos grupos y en las
causas de su pobreza, el FIDA está en una posición
excelente para establecer una plataforma con miras al
diálogo sobre las estrategias gracias a las cuales la transición pueda funcionar realmente en beneficio de
todos, comprendidos los campesinos pobres.
La gestión del conocimiento. El objetivo principal
de la estrategia del FIDA en materia de gestión del
conocimiento en los Estados de reciente independencia es documentar estrategias ya ensayadas que puedan
ser adaptadas a una aplicación más amplia y extraer las
cuestiones esenciales de los proyectos en curso y los
nuevos enfoques que ayuden a potenciar al máximo el
impacto. Además de los informes detallados de terminación de los proyectos, de las evaluaciones a mitad de
período y de otros cauces normales de presentación de
informes, un elemento clave de la estrategia del FIDA
para la mejora de la gestión del conocimiento consiste
en establecer sistemas de seguimiento y evaluación
orientados al impacto aplicados a los proyectos que
financia. En el plano nacional, los documentos sobre
oportunidades estratégicas en los países seguirán
siendo una de las herramientas más importantes de
gestión del conocimiento. Además se utilizarán donaciones de asistencia técnica para generar nuevos conocimientos sobre las oportunidades de desarrollo de los
mercados y ayudar a encauzar el conocimiento existente en beneficio de los proyectos en curso o futuros.
La gestión del impacto. Para potenciar el impacto,
el Fondo: a) explorará nuevas vías que le permitan
participar más en las fases de ejecución y supervisión;
b) pondrá en marcha donaciones en apoyo de la ejecución de los proyectos y reforzará los aspectos de los
proyectos en los que los gobiernos se muestran reti-
centes a invertir (por ejemplo, la colocación en primer plano de las consideraciones sociosexuales y el
apoyo al desarrollo de la sociedad civil); c) intervendrá en mayor medida en el diálogo sobre políticas y
las negociaciones a largo plazo con los gobiernos en
torno a las prácticas idóneas de ayuda a los campesinos pobres; y d) se centrará en proyectos de desarrollo participativo que ofrezcan más posibilidades de
sostenibilidad a largo plazo y de identificación con
ellos de los beneficiarios.
Aunque hasta ahora ha sido difícil determinar el
impacto del FIDA, en los programas futuros se desplegarán más esfuerzos para evaluar el impacto de los
proyectos de desarrollo en sus beneficiarios y extraer
lecciones de la experiencia. Se podrá alcanzar estos
objetivos: a) llevando a cabo evaluaciones basadas en
las informaciones comunicadas por los participantes y
beneficiarios; b) supervisando los cambios de política
y la evolución de las instituciones locales y su capacidad de asumir el proceso de desarrollo; y c) colaborando estrechamente con otros interesados de la
comunidad del desarrollo en la concepción de instrumentos e indicadores más aptos para medir y gestionar el impacto.
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Impreso por: U. Quintily S.p.A.
Roma, Italia, Marzo de 2002