Administraciones públicas y proyectos de cooperación público privada

Red de Expertos en Calidad en la Administración Pública
Artículo de actualidad
JOAQUÍN RUÍZ LÓPEZ
Director del Departamento de
Calidad de los Servicios de la
Agencia Estatal de
Evaluación de las Políticas
Púbicas y Calidad de los
Servicios (AEVAL) del
Gobierno de España.
Administraciones Públicas y
Proyectos de Cooperación
Público Privada
“Necesitamos realizar un debate sosegado. No es tiempo para
aguerridos defensores de la titularidad pública de los servicios
como objeto en sí misma, ni para exacerbados predicadores
de una gestión eficiente como apelativo aplicable en exclusiva
al sector privado”
ELOY CUÉLLAR MARTÍN
Evaluador Principal de la
Agencia Estatal de
Evaluación de las Políticas
Públicas y Calidad de los
Servicios (AEVAL) del
Gobierno de España y
Coordinador Institucional de
la Red de Expertos en Calidad
en la Administración Pública.
CONTEXTO DE LO PÚBLICO Y CALIDAD INSTITUCIONAL
De nuevo asistimos a una dura pugna política, cultural y económica entre
distintos sectores sociales acerca del sentido y alcance de la intervención
del Estado en la economía y sus consecuencias para la seguridad y el bienestar de la sociedad.
La situación de incertidumbre que caracteriza la actual crisis económica
está sirviendo en la práctica para agudizar esta tendencia, cuya resultante
más inmediata es el cuestionamiento del sector público y, en particular, del
papel de las Administraciones Públicas como instrumentos adecuados para
la prestación de servicios a la ciudadanía.
Este cuestionamiento de lo público apela a la eficiencia y se diversifica
en aspectos tales como el rendimiento de los empleados públicos, el impacto del marco normativo en la eficiencia económica y sobre todo, los costes
de oportunidad que implica la prestación de servicios por las Administraciones Públicas.
Son críticas excesivamente centradas en las posibles ineficiencias a
corto plazo de la actuación de las Administraciones Públicas, que dejan en
el tintero otros elementos que igualmente tienen su importancia y que, en
buena medida, son la razón de ser de la propia Administración. En primer
lugar, su característica dimensión garantista en términos sociales, que hace
de la Administración Pública un elemento indispensable para paliar los desequilibrios del mercado. En segundo lugar, su acreditada solvencia a la hora
de facilitar un entorno estable para la ejecución de las políticas, lo que repercute positivamente en la sostenibilidad socioeconómica general. Ambos factores han hecho de la Administración Pública un instrumento clave para el
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avance de nuestras sociedades. De hecho, la calidad
institucional de un país es uno de los factores que
mejor explica el desarrollo económico. Su ausencia
está intrínsecamente ligada al persistente subdesarrollo de algunas regiones del planeta.
En un entorno dinámico de reequilibrio mundial, los
ritmos de construcción de la Unión Europea, en tanto
que proyecto de unidad política, están teniendo como
trasfondo un cuestionamiento del denominado Modelo
Social Europeo. Una realidad histórica con diferentes
contenidos nacionales, pero articulada en torno a tres
factores característicos: la garantía del bienestar para
todos los ciudadanos, la redistribución de la renta y la
aspiración al pleno empleo.
Con el trasfondo de todas estas cuestiones se ha
generado un debate que, en su versión más simplificada, viene dibujando dos tendencias muy marcadas:
los partidarios del mercado, cuyo argumento principal
es la búsqueda de la eficiencia, y quienes defienden
los servicios públicos como el principal baluarte y garantía de la equidad social. Los primeros piensan que
los empleados públicos, a los que se refieren utilizando de forma despectiva el término “funcionarios”, son
ineficientes por naturaleza y que suponen un freno a la
actividad económica. Los segundos, desconfían de
las intenciones de los primeros, pues presuponen un
afán privatizador y acaparador de recursos públicos.
En el camino se quedan los matices, pues ambas
posturas adoptan posiciones ofensivas y defensivas
respectivamente, que imposibilitan un debate sosegado y el esbozo de soluciones complejas, más allá del
blanco y el negro.
De darse un debate mesurado e inteligente, los defensores de la Administración Pública podrían reconocer los efectos positivos de implantar la evaluación del
rendimiento entre los empleados públicos, para evitar
situaciones indeseables y motivar a los más comprometidos. También podrían aceptar que algunos servicios pueden ofrecerse en mejores condiciones desde
la iniciativa privada.
Por su parte, los defensores de la iniciativa privada
podrían reconocer los logros de unas Administraciones
Públicas que, en muy pocos años, han pasado de las
colas en ventanillas a prestar servicios a través de Internet. También podrían reconocer que existen competencias que por su incidencia en la estabilidad social y
el bienestar, deben permanecer en el ámbito público,
de cuya inversión depende no solamente la garantía
de acceso a ciertos recursos para los que no pueden
ARTÍCULO
DE
ACTUALIDAD
Los defensores de la iniciativa
privada podrían reconocer los
logros de unas
Administraciones Públicas
que, en muy pocos años, han
pasado de las colas en
ventanillas a prestar servicios
a través de Internet
obtenerlos en el mercado, sino también el impulso de
las actividades necesarias para el desarrollo a largo
plazo de sectores productivos clave.
Por ejemplo la Agencia Estatal de Administración
Tributaria (AEAT), un organismo adscrito al Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas, ha puesto
en marcha una serie de servicios de ayuda para la
confección y presentación de la declaración del impuesto sobre la renta de las personas físicas, la principal obligación tributaria para los ciudadanos en España.
Gracias a una adecuada gestión de la información
y al uso eficiente de las tecnologías de Información y
Comunicación, éste organismo público, que posee
un régimen jurídico propio, ha logrado un gran reto:
pagar impuestos en España es un trámite sencillo,
cómodo y rápido para millones de ciudadanos. La
AEAT incluso ha llegado a incorporarse al sistema
sms para que los ciudadanos puedan llevar a cabo
este trámite desde cualquier teléfono móvil. Las repercusiones positivas de la iniciativa han sido numerosas. Para empezar el ahorro en las horas de dedicación a la confección de la declaración de la renta
de millones de ciudadanos.
Precisamente la iniciativa ha sido muy bien acogida
por los ciudadanos que, en un principio, se mostraron
gratamente sorprendidos con el sistema. Así el 95 por
ciento de los contribuyentes que reciben el borrador
declaran su intención de recibirlo en el futuro y un 90
por ciento lo recomiendan a otros contribuyentes. La
valoración media del borrador por parte de los contribuyentes es de un 8 sobre 10.
Esta práctica, que demuestra que la Administración
Pública puede ser proactiva, innovadora y contribuir al
JOAQUÍN RUÍZ LÓPEZ
Y
ELOY CUÉLLAR MARTÍN
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desarrollo económico, fue reconocida con el Premio
Ciudadanía a las Buenas Prácticas (AEVAL) y es toda
una referencia internacional (OCDE) pues está sirviendo de inspiración para numerosas reformas en muchos países en desarrollo.
Otro ejemplo destacado es la apuesta por la Alta
Velocidad ferroviaria que han realizado de forma sostenida diferentes gobiernos en España. La iniciativa pública del Tren de Alta Velocidad (AVE) ha redundado
en un considerable aumento de la competitividad y
productividad de las empresas constructoras y de ingeniería españolas que en la actualidad se presentan
con éxito a numerosos concursos y adjudicaciones internacionales.1
TRANSFORMACIONES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
La propia estabilidad en el puesto de los funcionarios, también es un lugar común para defensores y detractores de la función pública, se utiliza como arma
arrojadiza, pues para unos es un privilegio y para otros
una aspiración legítima frente a la incertidumbre del
mercado laboral. En el actual contexto del debate, tan
cargado de intenciones subyacentes, no es posible
analizar con calma las razones históricas de su existencia y la conveniencia de su mantenimiento.
La imagen del funcionario con manguitos pertenece al pasado, al igual que la los despóticos capitanes
de industria. En la actualidad, cada vez hay más
empleados públicos que desarrollan su actividad con
un alto nivel de especialización y esfuerzo, y al igual
que muchos empresarios, responden al perfil de emprendedores con una dedicación intensa y afán de superación.
Al igual que los emprendedores, los directivos públicos han de ser capaces de establecer orientaciones
claras en sus organizaciones, desarrollando una cultura propia en la Administración, con sus correspondientes pautas, valores y principios éticos, así como un sistema de gestión orientado a sus grupos de interés,
además deben contar con mecanismos para el reconocimiento oportuno a las personas de su organización por sus esfuerzos y logros. Además deben ser
capaces de adaptarse a un entorno cambiante, sin
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perder por ello la perseverancia y coherencia con la
misión y visión. Para que esto sea posible es necesario salir del entorno de permanente indefinición y evolucionar hacia la profesionalización de la gestión directiva.
LA COOPERACIÓN ENTRE LOS ÁMBITOS
PÚBLICO Y PRIVADO
A comienzos del siglo XXI, habiendo comprobado
los efectos prácticos de las diferentes experiencias:
estatalismo burocrático, neoliberalismo exacerbado,
cabe extraer conclusiones para un debate de otro tipo;
menos simple, más afinado, donde prime el análisis
frente a la propaganda, las experiencias frente a las
concepciones apriorísticas. En definitiva, un debate en
términos inteligentes:
Recogiendo este sentido de complejidad y con el
ánimo de iniciarlo, nos atrevemos a presentar tres
ideas de partida:
1. Debemos considerar un “bien social” el mantenimiento del equilibrio entre la autonomía del dinamismo económico, en la que tiene un papel fundamental la iniciativa privada, y la intervención reguladora, redistributiva, controladora de las relaciones
laborales y garante de la seguridad, que realiza el
sector público.
2. Este equilibrio está sujeto a una gran inestabilidad.
Si la autonomía del dinamismo económico se ve
ahogada por la intervención reguladora del estado,
se resentirá el crecimiento. Sin embargo, si el sector público adelgaza demasiado perdiendo su capacidad de regulación y liderazgo, aumentarán las
desigualdades y las injusticias, el desorden y la inseguridad. Algo que repercutirá en la cohesión social y en el desarrollo económico.
3. La Administración pública, gracias a su doble capacidad reguladora y gestora, es quizá la institución más legitimada y con mayores instrumentos
para impulsar soluciones viables a los problemas
que genera una sociedad compleja, con capacidad para planificar a medio y largo plazo. Para ello
deberá contar con la colaboración del sector privado y el tercer sector, cuyo papel dependerá de
En noviembre de 2011 el ICEX informó de que un consorcio integrado por 12 empresas españolas y en el que participan varias firmas saudíes llevará el AVE al trazado La Meca-Medina. Se trata de un proyecto global que incluye desde la construcción de la plataforma de la línea, de unos 450 kilómetros de longitud, hasta la instalación de su ‘superestructura’ (sistemas de señalización, electrificación, telecomunicaciones y seguridad), además del suministro de 35 trenes AVE por parte de Talgo y el posterior mantenimiento
del corredor durante 12 años.
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cada situación planteada. Sería deseable el establecimiento de acuerdos donde la cooperación público privada genere sinergias y sea fructífera para
la sociedad que, al fin y al cabo, de eso se trata.
Este último aspecto merece ser valorado con mayor
detenimiento. La Cooperación entre los ámbitos público y privado puede llevarse a cabo mediante una amplia gama de fórmulas de acuerdo con cada situación
concreta.
Las relaciones entre el sector público y el mercado
han estado marcadas por la desconfianza mutua. A la
hora de la puesta en marcha de proyectos colaborativos, desde el ámbito público se ha criticado a las empresas por falta de visión estratégica y un cierto cortoplacismo centrado en la búsqueda de beneficios inmediatos. De otra parte, desde el mercado, se ha criticado a la Administración Pública por su falta de agilidad y burocratismo. ¿Es posible combinar la estabilidad y visión estratégica de la Administración Pública
con la Agilidad y Dinamismo de las empresas para desarrollar Proyectos de Cooperación Público-Privada en
la prestación de servicios a la ciudadanía?
La tensión entre la máxima flexibilidad y la estabilidad delimitan un rango en el que se pueden definir diferentes fórmulas de cooperación: desde el clásico reparto de roles donde la Administración Pública se encarga de la provisión y el sector privado de la producción (ya sea mediante externalización, concesión o
concertación) a los Partenariados Público Privados
(PPP), que implican el desarrollo de proyectos conjuntos con un alto nivel de implicación por ambas partes.
Un ejemplo de esta fórmula de gestión, en este
caso referido a la Administración Local, es Línea Madrid2, el servicio de atención al ciudadano del Ayuntamiento de Madrid. A finales de los años 90, este ayuntamiento prestaba sus servicios de atención al ciudadano a través de un conjunto heterogéneo de canales,
cuyas responsabilidades estaban dispersas. Sin embargo, en el año 1997 se constituyó un grupo de trabajo para definir un modelo integrado de atención al
ciudadano multicanal que aglutinase la atención telefónica, telemática y presencial. Para ello se decidió introducir un proveedor privado en las Oficinas al que se
encargó la cobertura de una serie de puestos a los
que se asignaron las tareas más simples y repetitivas,
tales como la información general, expedición de vo-
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ARTÍCULO
DE
ACTUALIDAD
lantes de empadronamiento, duplicados de documentos de pago de tributos municipales, recogida de documentación, y otras similares. Para los servicios de
atención de especial complejidad y para la coordinación se contó con empleados públicos. De esta forma
se fue produciendo la transición entre el antiguo y el
nuevo modelo de prestación de servicios. En concreto
se pasó de una empresa adjudicataria de los contratos
separados de prestación del servicio telefónico y de
apoyo a la atención presencial a una Unión Temporal
de Empresas (UTE) adjudicataria del nuevo contrato
único que contemplaba ambos servicios. El impacto
del nuevo modelo fue inmediato, el Teléfono 010 atendió en 2009 más de 300.000 llamadas más que en el
año anterior, ahorrando en términos reales medio millón de euros, con un descenso superior al 18% en el
coste por cada llamada atendida.
Una de las claves del éxito de la iniciativa descrita
radicó en la intensa relación del Ayuntamiento con la
UTE adjudicataria del contrato único de servicios para
la atención del Teléfono y el apoyo a la atención presencial, que partiendo del marco contractual apuesta
por la transformación del modelo de servicio a partir
de una progresiva integración de los contratos con la
Organización. En el camino ambas partes han logrado
ajustar los costes en consonancia con los principales
procesos de servicio.
Así pues, no es tiempo para aguerridos defensores
de la titularidad pública de los servicios como objeto
en sí misma, ni para exacerbados predicadores de
una gestión eficiente como apelativo aplicable en exclusiva al sector privado. Es necesario que todos aceptemos que, ni todas las actuaciones del sector público
se adecúan al interés general, ni todas las actuaciones
del sector privado son eficientes y generan competitividad. Estamos ante el reto de reformar las reglas de
funcionamiento de ambos sectores, dando el papel
más adecuado a cada uno. Para ello será necesario
establecer un nuevo consenso social en torno al catálogo de servicios y prestaciones a cargo de las Administraciones Públicas.
Es urgente promover un entorno inteligente, en el
que la Administración Pública y el sector privado puedan desarrollarse y generar sinergias. Cuanto antes
comencemos, mejor para el país.
Línea Madrid es un servicio del Ayuntamiento de Madrid que cuenta con una certificación AEVAL en el modelo EFQM.