ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

APUNTES SOBRE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Esquemas de clases de Derecho Público
Emilio Biasco
ACTOS JURÍDICOS
1.- CONCEPTO
Se denomina acto jurídico al acto humano, consciente y voluntario, del que nacen efectos
jurídicos.Son típicas manifestaciones de voluntad.En ellas, el sujeto quiere determinado resultado, tomado en consideración por el Derecho.2.- LOS NEGOCIOS JURÍDICOS
Son declaraciones de voluntad (palabras, signos o comportamientos) que expresan determinada
voluntad y persiguen ciertos efectos (crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas subjetivas).Se caracterizan por la bilateralidad.Son declaraciones de voluntad dirigidas a la producción de ciertos efectos jurídicos, reconocidos
por el ordenamiento jurídico positivo (objetivo).NEGOCIO: es el instrumento jurídico destinado a determinar efectos referidos a los intereses
subjetivos.Cumple una función constitutiva (dispositiva).-
3.- CLASIFICACIÓN DE LOS NEGOCIOS JURIDICOS
Según el número de declaraciones de voluntad, el negocio jurídico puede ser:
A) Unilateral: cuando existe una sola declaración de voluntad productora de efectos jurídicos,
independiente y aún en contra de la voluntad ajena.B) Bilateral: cuando resulta de dos declaraciones de voluntad, productoras de efectos jurídicos
recíprocos.C) Plurilateral: cuando es la resultante de más de dos declaraciones productoras de efectos para
todas las partes.La declaración de voluntad se atribuye a una parte (aunque sea plural).La parte puede ser simple o compleja.4.- La OFERTA es una declaración de voluntad que no es negocio jurídico, pues para surtir
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efecto, requiere de otra declaración de voluntad, que la acepte.El negocio unilateral, es perfecto; mientras que la declaración unilateral, es el germen de un
futuro negocio.5.- Los negocios unilaterales se distinguen en:
a) Recepticios: los que están dirigidos a un destinatario determinado; en cuyo caso la
notificación al destinatario, es necesaria.b) No recepticios: los que están dirigidos a un número no determinado de sujetos, y producen
efectos de inmediato.EBM: 1) Acto administrativo en sentido amplio, es la declaración de voluntad, de conocimiento o
de juicio de la Administración.2) Acto administrativo en sentido estricto, es la declaración de voluntad de la Administración
productora de efectos jurídicos (ya sean subjetivos o generales).-
ACTO (Provvedimento)
1.- Es concebido como toda manifestación de voluntad, con relevancia externa, emitida (posta in
essere) por una autoridad, en ejercicio de la función administrativa, para el caso concreto y para
destinatarios determinados o determinables.De este concepto restringido, quedan excluidos:
1) Los actos emanados de autoridades no administrativas.2) Los actos de autoridades administrativas, ejerciendo potestades no administrativas.3) Los actos de derecho privado de la Administración.4) Las operaciones (materiales o comportamientos) de la Administración (ejecución de actos,
reglamentos o leyes).-
5) LOS REGLAMENTOS
Criterios de distinción entre actos administrativos y privados:
A) Por la posición jurídica ejercida (poder o DS) (Virga).B) Por el fin perseguido (Allegretti, Pericu).C) Por la disciplina jurídica (Forti – Treves – Mide - Sandulli).
D) Por el carácter auxiliar de la actividad privada (Amorth).
E) Por la subordinación al servicio público (HUBER).-
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2.- ACTOS, MEROS ACTOS Y ACTOS MIXTOS
Los actos administrativos se distinguen en:
A) ACTOS: manifestaciones de voluntad dotadas de autoridad y de la capacidad de incidir sobre
las posiciones jurídicas de los sujetos.a) Actos negociales: cuando la Administración puede influir sobre los efectos que está
destinado a producir el acto, respecto de los destinatarios (autorizaciones, concesiones, admisiones,
órdenes, dispensas).Integran la más amplia categoría de los actos preceptivos.b) Determinaciones constitutivas: cuando la Administración solo determina la existencia de
requisitos y presupuestos, sin influir en su contenido (registros, inscripciones).La doctrina alemana niega el carácter de actos negociales a los certificados.En Alemania, son actos administrativos:
a) los actos imperativos;
b) los actos constitutivos;
c) y los acertamientos constitutivos.B) MEROS ACTOS: son manifestaciones de conocimiento o de juicio, con los que la
Administración cumple una actividad de determinación o de comunicación (certificados, autenticaciones,
notificaciones).La voluntad esta dirigida a emitir el acto, pero no a incidir en el objeto de la declaración.C) ACTOS MIXTOS: incluye manifestaciones de voluntad y de juicio o de conocimiento.P.e.: actos de control, propulsivos.Actos administrativos:
A) Actos
a) negociales
b) accertamenti
B) Meros actos
C) Actos Mixtos
DISCRECIONALIDAD
Los actos administrativos se caracterizan por la discrecionalidad, que constituye el margen de
apreciación que la ley deja a cargo de la Administración.Si falta toda discrecionalidad, se trata de un acto debido.Objetos de la discrecionalidad:
A) AN: elección sobre la emisión o no del acto (y no sobre la elección del ejercicio o no del poder)
(poder-deber).Biasco3
B) QUID: elección de máximos o mínimos del contenido del acto; o límites numéricos.C) QUOMODO: elección sobre los elementos accidentales, o la forma (si no es preceptiva).D) QUANDO: elección del momento.La discrecionalidad está limitada en los actos constitutivos.-
LIMITES A LA DISCRECIONALIDAD
Aunque exista una discrecionalidad plena, la elección administrativa encuentra algunos límites
generales:
a) El interés público
b) La causa del poder
c) Los preceptos de la lógica y la imparcialidad
A) Interés público: con los actos ampliativos pueden satisfacerse intereses privados, que el
ordenamiento jurídico considera dignos de tutela; pero, si se produce el contraste entre el interés público y
el interés privado, predomina el primero.¿Cuál es el interés público que predomina?:
a) El de la Administración Pública
b) El de la valoración subjetiva de la autoridad
c) El de la colectividad en conjunto (y no como la suma de intereses individuales).B) Causa del poder: todo poder posee una causa, una función específica; siendo ilegítimo el
ejercicio de un poder para cumplir una función diversa.Está viciado de exceso de poder por desviación, el acto emanado en ejercicio de un poder, para
ejercer una función propia de otro poder.C) Preceptos de lógica y de imparcialidad: en el proceso volitivo previo a la elección, la
autoridad no puede inspirarse en criterios arbitrarios, debiendo respetar los preceptos de la lógica y la
imparcialidad.a) P. e.: 1) el principio de coherencia; y
2) el principio de no contradicción con una elección anterior.El acto con el que la autoridad autolimita la propia discrecionalidad, puede desaplicarse en un
caso determinado, siempre que se demuestre en la motivación, las razones que lo hacen inaplicable
(Jurisprudencia del Consejo de Estado italiano).b) Puede reducirse a los principios de igualdad y justicia:
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1) Igualdad: de trato;
2) Justicia: deben adoptarse criterios de máxima, que aseguren la PAR CONDITIO de los
administrados.-
DISCRECIONALIDAD TÉCNICA
Existe discrecionalidad técnica cuando en la elección incide una valoración técnica realizada en
base a reglas de conocimientos y medios de la técnica y de las artes.Objetos de la apreciación discrecional:
a) Respecto de los presupuestos subjetivos y objetivos requeridos para emitir el acto (P.e.
idoneidad física para el cargo).b) Respecto de la calificación de un objeto a fin de aplicar la norma (P.e. si una sustancia es
tóxica o una enfermedad contagiosa).c) Respecto de la intensidad de cierta cualidad (p.e. el ruido que producen los objetos).d) Respecto de la idoneidad del medio elegido para lograr el fin querido por la ley (p.e. el medio
más idóneo para prevenir la amenaza de la salud, privada de la contaminación atómica).En la discrecionalidad técnica:
1) la apreciación no queda eliminada sino restringida;
2) no son actos vinculados;
3) ni inciden en los derechos subjetivos.La Administración siempre dispone de un margen de apreciación respecto de los objetos de la
discrecionalidad y de la técnica.-
MÉRITO DEL ACTO
Se distingue de la discrecionalidad.Expresa la correspondencia entre:
a) el contenido del acto y
b) el resultado a que debe tender.Debe confrontarse con las reglas de buena administración, que son reglas de oportunidad
práctica.Es ajeno al control de legitimidad del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; pero puede
controlarse en vía administrativa.Excepcionalmente se admite el control sobre el mérito, la oportunidad, conveniencia y
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adecuación.1.- El mérito expresa la correspondencia entre el contenido y el resultado del acto, al cual debería
tender, de acuerdo al principio de oportunidad.2.- Resulta de la confrontación entre reglas de buena administración, que son reglas de
oportunidad práctica.3.- El principio de oportunidad impone unir el resultado querido del modo más acorde, y usando
los medios más idóneos, o graduando el acto de manera más oportuna.4.- El principio de eficiencia
Sólo excepcionalmente las leyes admiten a los órganos de control o jurisdiccionales, el control del
mérito y de la correspondencia con el resultado que se pretendía obtener.El principio de eficiencia: es la correspondencia efectiva del objeto de una acción o el modo de
ser de una estructura.
5.- Discrecionalidad, mérito y eficiencia
Sin razón se habla del mérito como contrapuesto a la discrecionalidad, pues ambas nociones
actúan en planos diversos:
a) La discrecionalidad se refiere a la facultad de elección, inherente al ejercicio del poder
ejercido.
b) El mérito se refiere a la confrontación entre los efectos y el resultado perseguido.c) La eficiencia es la correspondencia entre los efectos reales y el resultado esperado.6.- Para Giannini, el mérito consiste en la ponderación entre varios intereses; la
discrecionalidad consiste en la fijación del valor comparativo de los intereses mismos.7.- Para Amorth, el mérito expresa la correspondencia entre el contenido del acto y el resultado al
que debería tender en base al principio de oportunidad..
8.- Para Mortati, el mérito está constituido por el complejo de valoraciones necesarias para juzgar
la correspondencia del acto a normas no jurídicas,9.- Para Ottaviano, ambas nociones se identifican; y sólo el control es diverso:
a) mientras que el control de mérito, es pleno, y el uso del poder discrecional se examina
directamente;
b) el control de legitimidad, es indirecto; el uso del poder discrecional es examinado sólo
respecto de los síntomas.
10.- Para Amorth el mérito se refiere a la relación oportunidad-adecuación, que se da entre el
medio y el resultado, al que el acto tiende.-
TIPICIDAD DEL ACTO
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La causa del poder y el procedimiento, en cuyo ejercicio se emite el acto, se establece por el
ordenamiento jurídico.Pero no existe normatividad general respecto de los actos administrativos.A deferencia con lo que ocurre en el ámbito de los negocios de derecho privado, pueden admitirse
figuras diversas a los tipos conocidos.-
ELEMENTOS Y REQUISITOS
Son los componentes del contenido del acto
I) Componentes del acto:
A) Elementos: inciden en la existencia y la perfección del acto.B) Requisitos: inciden sobre la validez y la eficacia del acto.II) Elementos del acto:
A) Esenciales: son necesarios para darle vida al acto.B) Naturales: están implícitos.C) Accidentales: completan o modifican los elementos esenciales.Están condicionados:
a) A los actos discrecionales; y
b) Valen en ausencia de normas contrarias.-
III.- CLASIFICACIÓN
A) Elementos:
a) Esenciales o
NULIDAD
b) Accidentales
B) Requisitos:
a) de legitimidad
ANULABILIDAD
b) de eficacia
2.-
ELEMENTOS ESENCIALES.- Enumeración:
A) Voluntad.B) Forma (Motivación).-
3.- EJEMPLOS DE ELEMENTOS ACCIDENTALES
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A) Términos
B) Condiciones
C) Cargas
D) Reservas
4.-
REQUISITOS DE LEGITIMIDAD
A) Presupuestos:
a) de hecho y de derecho (motivos)
b) Sujeto.c) Objeto.-
5.- REQUISITOS DE EFICACIA: a) Ejecutividad
b) Obligatoriedad
ELEMENTOS ESENCIALES
1.- Enunciación.- Según M. S. Giannini, constituyen elementos esenciales para la existencia del
acto:
A) La voluntad
D) La forma
Sandulli: agrega la finalidad.
Bassi: agrega la causa.A) Sujeto.- La autoridad administrativa.El funcionario debe estar investido y actuar dentro de los límites temporales y espaciales.Se consideran válidos los actos de los funcionarios de hecho y los funcionarios prorrogados.B) Voluntad.- Un acto puede atribuirse a un sujeto, cuando ha sido emitido a sabiendas.Es un elemento capital; aún en los actos de ciencia y de juicio.Debe distinguirse la:
a) voluntad del acto; de la
b) voluntad del contenido del acto.-
Lo que da lugar a la clasificación en actos de voluntad y actos voluntarios.-
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Debe existir concordancia entre:
1) Voluntad formada (expresada, real); y
2) Voluntad manifestada (declarada).Error obstativo: se verifica cuando el significado objeto de la expresión, es diferente del atribuido
por el autor.La voluntad real debe prevalecer sobre la declarada.¿Puede existir simulación en el acto administrativo?
Es difícil, ya que el acuerdo entre la Administración y el tercero, sería ilícito.C) Objeto.- Es la cosa o hecho (res) sobre la cual incide el acto.Bassi: niega que el objeto sea un elemento esencial.El objeto puede consistir en:
1) un bien: mueble o inmueble;
2) un hecho: objeto de la documentación; o
3) un comportamiento: dar, hacer, padecer, no hacer.-
CARÁCTER DEL OBJETO
Debe ser:
a) Determinado
b) Posible
c) Lícito.-
FORMA: Es el medio a través del cual se exterioriza la voluntad.Los
pueden ser:
a) formales: el ordenamiento jurídico impone una forma
b) no formales: el ordenamiento jurídico no impone forma
La forma puede surgir: a) de las normas;
b) de la naturaleza del acto.La forma escrita se impone:
a) Cuando el acto debe someterse a control;
b) Cuando el acto es preparatorio de otro dictado por otra autoridad;
c) Cuando requiere alguna forma de publicidad.El acto puede ser escrito, computarizado, etc.Partes formales del acto escrito:
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1) Intestación
2) Preámbulo (resultandos y considerandos)
3) Dispositiva (preceptiva en la parte resolutivo)
4) Fecha
5) Suscripción
6) Cláusula enunciativa del régimen contencioso.-
2.- MANIFESTACIÓN TÁCITA DE VOLUNTAD
Cuando la voluntad del agente puede obtenerse de un acto, del cual un acto precedente
constituye el presupuesto necesario.-
ACTO IMPLÍCITO
Se da cuando
CONCLUYENTE.-
la
manifestación
de
voluntad
resulta
de
un
COMPORTAMIENTO
P.e: la revocación de un acto precedente puede deducirse del mero retiro o de la no dedicación
de oposición a los requerimientos del órgano de control, a fin de no dar cumplimiento al acto adoptado.EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN
Se da cuando falta toda expresión de voluntad de la Administración.En sí mismo, carece de significado; salvo norma en contrario.Es un hecho jurídico.Pero el silencio puede estar tipificado; o verificarse en circunstancias tales, que se le pueda
atribuir el significado de acto concluyente (implícito).Silencio tipificado
A) El asentimiento: se acoge la instancia.B) El rechazo: se rechaza la instancia.Presupuestos del silencio-rechazo
a) Transcurso del término de duración;
b) Intimación judicial, con plazo;
c) Inercia de la Administración.Biasco10
El acto superviniente: puede y debe dictarse.-
4.- Relevancia penal de comportamiento omisivo.Para que surja la responsabilidad penal se requiere:
a) La intimación;
b) El transcurso del término;
c) La falta de emisión del acto o de las causas por las que no se dicto.P.e.
1) Complejidad;
2) Necesidad de consultas;
3) Determinaciones;
4) Nulidad de pruebas.-
5.- PRUEBA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
a) Acto formal: prueba documental.b) Acto no formal: testimonios, persecuciones, etc.Actas aprobadas y suscritas: hacen plena prueba (y las declaraciones póstumos de los
consejos no hacen prueba en su contra.ELEMENTOS ACCIDENTALES
Determinaciones accesorias que la Administración Pública puede introducir en el acto para
extender o restringir los efectos normales del mismo.Deben distinguirse:
A) Los elementos accidentales:
a) Condición
b) Término
c) Carga
d) Reserva
B) De las cláusulas accesorias: determinaciones que la Adm. puede agregar al contenido típico
del acto administrativo (M. S. Giannini).a) TERMINO: día en que el acto:
1) Produce sus efectos (término inicial);
2) Cesa de producir efectos (termino final).Biasco11
b) CONDICIÓN: acontecimiento futuro e incierto a cuya verificación está subordinada el inicio de
los efectos de un acto (condición suspensiva) o el cese de sus efectos (condición resolutoria).
c) CARGA: se impone al destinatario de un acto ampliativo, para asegurar la realización de los
fines públicos, perseguidos por el mismo.d) RESERVA: cuando al proveer sobre cierta materia, la Administración se reserva de adoptar
futuras determinaciones en orden al objeto.Puede referirse al ejercicio de facultades o a los efectos de los actos.No procede en los actos vinculados y en los meros actos (no existe discrecionalidad respecto del
QUID).Se discute la admisión de condiciones a los actos de control.El acto condicionado no es ejecutivo, mientras el órgano controlado no se llama a la condición.La invalidez del elemento accesorio vuelve inválido al acto sólo cuando la Administración no lo
hubiera emitido sin el mismo; de lo contrario debe considerarse como no puesto.REQUISITOS DE LEGITIMIDAD
1) Concepto.- Son comprobantes que deben existir para que el acto responda al esquema
abstracto del ordenamiento jurídico, de manera que su falta importa la invalidez del acto.La falta de un elemento esencial determina la nulidad o la inexistencia del acto.La falta de un requisito de legitimidad comporta la anulabilidad del acto.2) TIPOS DE REQUISITOS
A) Presupuestos.a) Motivos: existencia de ciertas situaciones de hecho o de derecho, indispensables al tipo
abstracto.b) Calificaciones especiales de los elementos esenciales.La motivación debe ser: a) existente y b) suficiente.3) Motivos del acto
A) De hecho: eventos, situaciones y contingencias, a cuya verificación está subordinado el
ejercicio del poder administrativo.Pueden referirse:
a) al destinatario del acto: como la edad de retiro;
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b) a determinado bien;
c) a ciertas contingencias: peligro público.B) De derecho: procedimientos previos al acto (instrucción, informes, etc.).4.- ORIGEN DE LOS PRESUPUESTOS
Los presupuestos surgen de la ley o de actos expresos; o están implícitos, como justificación del
acto: teoría de la presuposición.-
5.- MOTIVACIÓN.- Requisito de validez.En la motivación la Administración hace público el raciocinio que la indujo a dictar el acto con
cierto contenido, facilitando al interesado y al juez, el control sobre el iter lógico seguido por la autoridad.6.- FUNCIONES DE LA MOTIVACIÓN
a) Facilita la interpretación del acto.
b) Facilita el control administrativo y jurisdiccional.
c) Constituye una garantía del interesado para ejercer los recursos administrativos y la acción
jurisdiccional.7.- OBJETOS DE LA MOTIVACIÓN
a) Presupuestos de hecho: emergentes del procedimiento administrativo.b) Razones jurídicas: de leyes, reglamentos, razonamientos.-
8.- MOMENTO DE LA MOTIVACIÓN
Generalmente, la motivación integra el acto original; no puede agregarse, sustituirse o
rectificarse a posteriori, ni aún ante el TCA.Pero también puede emanar de los actos instructorios del procedimiento.Órganos colegiados: la motivación se obtiene del proponente del acto y de los exponentes de
la mayoría.9.- OBLIGACIÓN DE MOTIVAR.- Debe estar impuesta por la ley.Actualmente se exige incluso a los actos ampliativos, que satisfacen peticiones de los
interesados, pues se entiende que pueden causar un perjuicio a terceros.a) Actos de elección comparativa (concursos) (explicitación de los criterios usados).b) Actos que inciden en actos ampliativos precedentes, otorgados en favor de otros sujetos.Biasco13
c) Actos de concesión de beneficios, cuando exista desproporción entre la demanda y la
disponibilidad.d) Actos que, persiguiendo un interés público, pueden perjudicar otros intereses merecedores de
tutela.La motivación debe ser:
1) Congrua y suficiente;
2) no estereotipada; y
3) explícita.10.- PRINCIPIOS GENERALES DE LA MOTIVACIÓN
a) Suficiencia de un solo motivo lícito.b) Obligación de motivar el apartamiento o separación del dictamen.c) Irrelevancia de la integración póstuma.-
COMPONENTES DEL CONTENIDO DEL ACTO
ELEMENTOS Y REQUISITOS
I) COMPONENTES DEL ACTO
A) Elementos: inciden en la existencia y la perfección del acto.B) Requisitos: inciden sobre la validez y la eficacia del acto.II) ELEMENTOS DEL ACTO
A) Esenciales: son necesarias para darle vida al acto.B) Naturales: implícitos.C) Accidentales: completan o modifican los elementos esenciales.Están condicionados:
a) a los actos discrecionales; y
b) valen en ausencia de normas contrarias.-
III) REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
A) DE LEGITIMIDAD: necesarios para la adecuación al esquema abstracto del acto.Biasco14
a) Presupuestos de hecho y de derecho.b) Calificación es sobre tal aquel, voluntad y forma
B) DE EFICACIA: idóneos para desplegar los efectos del acto.a) De ejecutividad: referentes al a.a. en si (p.e.: controles, condiciones, términos).b) De obligatoriedad: necesarios para producir efectos respecto de los destinatarios
(p.e.: notificaciones).-
IV) ELEMENTOS ESENCIALES
A) Agente: autoridad, órgano, funcionario.B) Destinatario: destinatarios de las situaciones jurídicas.
C) Voluntad: determinación volitiva del agente.D) Objeto: término al que se dirige la voluntad.F) Forma: expresión externa de la voluntad del agente.-
V) ELEMENTOS ACCIDENTALES
A) Típicos: términos, condiciones, modos.B) Accesorios: al contenido del acto (ampliativos o restrictivos) (cargos, reservas, términos,
condiciones) (sólo para los actos negociales).Son inadmisibles:
a) los imposibles o ilícitos;
b) los incompatibles con la naturaleza del acto; o
c) los que alteran su naturaleza.-
Efectos:
a) Anulabilidad
b) Se tiene como no puesta
Ejemplos de elementos accesorios
a) Términos
b) Condiciones
c) Modos
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ELEMENTOS Y REQUISITOS
Son componentes que inciden en la existencia y perfección del acto.I) ELEMENTOS
A) Existencia: mínimo de consistencia material y jurídica para integrar el tipo.B) Perfección: cuando hace intervenido todas las manifestaciones de los órganos necesarios
para su formación.II) REQUISITOS: son componentes que inciden en la eficacia y validez del acto.A) Validez: cuando conforman el esquema abstracto previsto en el ordenamiento jurídico.B) Eficacia: cuando es idóneo para producir los efectos propios del acto.-
CLASIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS Y LOS REQUSITOS
A) ELEMENTOS:
a) Esenciales
b) Naturales
c) Accidentales
B) REQUISITOS:
a) De legitimidad (presupuesto)
b) De eficacia: 1) de ejecutoriedad d y
2) de obligatoriedad
Ejecutoriedad: controles, condiciones, términos.Obligatoriedad: comunicaciones.-
ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1.- Concepto.- Son aquéllos elementos, a falta de los cuales, el acto no nace; es absolutamente
nulo.Se refieren a la EXISTENCIA misma del acto.2.- ENUMERACIÓN.1) Agente: la autoridad administrativa que emite el acto.2) Destinatario: aquél en quien se producen los efectos del acto.1) Voluntad: es la determinación volitiva de la Administración tendiente a disponer, ordenar,
permitir, determinar, etc.-
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4) Objeto: es la cosa o hecho la que se dirige la determinación volitiva (comportamiento, hecho,
bien).a) los comportamientos pueden ser: consentidos, mandados, prohibidos, determinados,
certificado.b) los hechos y los bienes sufren una calificación (p.e.: agua: pública).2) Forma: expresión externa de la determinación volitiva.Virga excluye:
a) la causa: por entender que es un requisito del poder jurídico, del cual el acto constituye su
ejercicio.b) el interés público.-
ELEMENTOS ACCIDENTALES DEL ACTO
1.- Concepto
Son determinaciones accesorias que la Administración puede insertar en el (procedimiento) acto,
tendientes a obtener que los efectos del mismo sean más amplios o más limitados, respecto de los
efectos normales del tipo al que pertenece.2.- Clases.1) Términos: día en que un acto debe comenzar a producir sus efectos (término inicial), o a partir
del cual debe cesar de producirlos (término final).2) Condiciones: evento futuro e incierto, a cuyo acaecimiento está subordinado el inicio de los
efectos de un acto (condición suspensiva) o la c de sus efectos (condición resolutoria).3) Carga: se impone al destinatario de un acto, para mejor asegurar la realización de los fines de
interés público perseguido por el mismo.4) Reservas: la Administración se reserva de adoptar futuros actos en relación al mismo objeto.REQUISITOS DE LEGITIMIDAD
1.- Concepto.- Son componentes necesarios, para que el acto corresponda al esquema abstracto
previsto por la ley para ese tipo; de manera que, en base a tal contraste, se presente inmune de vicios.La falta de un elemento esencial determina la nulidad o la inexistencia del acto; la falta de un
requisito de legitimidad, comporta la anulabilidad del acto.2.- Tipos.a) Existencia de situaciones de hecho o de derecho (PRESUPUESTOS); MOTIVOS.b) Calificaciones especiales de los elementos esenciales (voluntad y forma).-
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3.- Requisitos de legitimidad del agente:
a) capacidad;
b) competencia;
c) legitimación.4.- Requisitos de legitimidad de la voluntad.- Debe existir correspondencia de la determinación
volitiva:
a) al interés público;
b) a la causa del poder;
c) a los preceptos de lógica y de imparcialidad;
d) falta de vicios de error y violencia.5.- Requisitos de legitimidad de la forma: motivación existente y suficiente.- Congruidad.-
REQUISITOS DE EFICACIA
1.- La eficacia consiste en la idoneidad del acto para desplegar los efectos inherentes al mismo.2.- La perfección se refiere al cumplimiento de los actos necesarios para la existencia del acto.3.- La validez se refiere a la conformidad del acto de las norma que lo regulan y a la falta de
vicios.4.- Mientras no se verifique los requisitos de eficacia el acto no produce efectos; está en situación
de pendencia.5.- Especies de los requisitos de eficacia:
A) Requisitos de ejecutividad: determinan una situación objetiva de pendencia, referidas al acto
en sí y por sí.Son:
a) la verificación de la condición suspensiva o el término inicial;
b) el resultado positivo de los controles;
c) la aceptación del interesado.Efecto retroactivo: cumplido el requisito, el acto adquiere eficacia desde el momento en que
fuera emitido.B) Requisitos de obligatoriedad: determinan la eficacia subjetiva del acto.Son las denominadas participaciones:
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a) trasmisiones
b) notificaciones
actos
c) publicaciones
recepticios
No tienen carácter retroactivo.-
6.- REQUISITOS DE EJECUTIVIDAD
Condicionan por sí y en sí, la eficacia del acto, que queda en una situación de pendencia.A) Verificación de la condición o del término.B) Resultado positivo de los controles.C) Aceptación del interesado
- concesiones
- designación a un cargo público
7.- REQUISITOS DE OBLIGATORIEDAD.- Son las condiciones necesarias para que los actos
recepticios sean eficaces.P.e.: comunicaciones o notificaciones.No poseen eficacia retroactiva.CONTENIDO DEL ACTO
1.- Según unos autores, contenido es el complejo de los elementos del acto; y puede ser esencial,
natural o implícito y accidental (BODDA, ALESSI).2.- Según otros, el contenido se identifica con el objeto del acto, definiéndose como disposición
del acto que la autoridad adopta (Ranelletti, Zanobini, Merta).3.- Críticas de VIRGA.a) La primera posición, deja afuera los requisitos de validez del acto.b) La segunda posición, circunscribe la noción a uno sólo de los elementos esenciales.- Ver.
Sandulli: Procedimiento p. 45; y Manual, p.387.c) La forma no puede contraponerse al contenido, en cuanto comprende todos los elementos del
acto (incluso la propia forma).
OBJETO DEL ACTO
TEORÍAS
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1.- El OBJETO es el término pasivo sobre el que opera el acto.- Sandulli: Manual, p. 393.2.- El objeto del acto es su contenido.- Ranelletti, Amorth: Atti amm. 1110.- Fragola: Atti, p. 31.3.- En el objeto existe un bien tutelado.- Giannini, Lecciones, p. 314; Miele, Principios, p. 149.4.- El objeto se identifica con el efecto jurídico al que tiende el acto.- D'ALESSIO, D.A., T.1., p.
207.5.-El objeto se individualiza con el interés público concreto.- VERBARI, Procedimenti, p. 224.6.- VIRGA: El objeto constituye el término al que se dirige la volición de la autoridad administrativa
que emite el acto.A) Consiste en una de las 3 entidades:
a) comportamientos
b) hechos; o
c) bienes.a) COMPORTAMIENTO: actividad material o jurídica.Material: constituye el objeto de los actos negociales, quienes pueden consentirla, mandarla,
prohibirla, asumirla.Jurídica: constituye el objeto de meros actos, tomándola en consideración para comunicarla,
certificarla, documentarla, calificarla.El comportamiento objeto del acto puede emanar de órganos y de sujetos.La motivación material de los particulares que forma el objeto de los actos negociales, toma el
nombre de PRESTACIÓN; y consiste en:
a) dar dinero o cosa determinada (dar),
b) en cumplir un acto (hacer),
c) en sufrir una restricción en la esfera individual del destinatario (PATI), o
d) en abstenerse del cumplimiento de cierta actividad (no hacer).b) HECHO: evento al cual el ordenamiento conecta efectos jurídicos con fines de documentación,
certificación, comunicación o calificación.P.e: nacimientos, muertes, daños adicionales, enfermedades profesionales, etc.c) BIENES: pueden considerarse por el acto para calificarlos jurídicamente, por medio de una
manifestación de conocimiento (accertamento) (inscripciones) o manifestaciones de juicio (valoraciones)
(patrimonio histórico).-
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B) El objeto debe ser:
a) Determinado: individualizado, identificado.- Son inválidos los actos ablatorios, con objeto
indeterminado.b) Posible: material y jurídicamente.c) Lícito: no contrarios a la ley penal, la moral o las buenas costumbres.-
CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS
1.- CRITERIOS.A) Elemento psíquico:
a) actos;
b) determinaciones constitutivas;
c) nuevos actos (conocimiento y juicio)
d) mixto (propulsivos).-
B) Tipo de administración:
a) activa
b) consultiva
c) de control
C) Sujetos.a) Agentes.-
1) colegiados o colegiales
2) complejos
3) colectivos
b) Destinatarios:
1) generales
2) plúrimos
3) colectivos
c) Recíproca interdependencia:
1) continuados
2) compuestos
3) coligados
D) Acuerdos entre administraciones:
a) convenciones
b) acuerdos
E) Acuerdos endoprocedimentales: realizados con particulares.-
ACTOS ADMINISTRATIVOS
Según el CONTENIDO:
1) Manifestación de voluntad
Biasco21
2) Discrecional
3) Preceptivos (autoritativos)
4) Constitutivos
5) Con efectos favorables o desfavorables sobre las posiciones jurídicas subjetivas de los
destinatarios.1) Tipos.-
A) Admisión:
a) de prestaciones públicas
b) de acceso a instituciones
c) de admisión a un concurso
B) Autorización:
a) licencias
b) nulla osta (remates)
c) habilitaciones
C) Concesiones:
a) traslativas
b) constitutivas:
1) de status
2) de derechos subjetivos
3) de ejercicio profesional
D) Ordenes:
a) comandos o mandatos
b) prohibiciones
E) Dispensas
F) Subvenciones
II) DETERMINACIONES CONSTITUTIVAS
Concepto:
1) son actos vinculados (deben emitirse);
2) cuando se determine la existencia de los presupuestos legales.-
1.- TIPOS
A) Inscripciones
B) Registros
Biasco22
C) Asignaciones
D) Excensiones
E) Subsidios
Actos negociales paralelos
Admisiones Autorizaciones
Comisiones
Dispensas
Subvenciones
III) ACTOS DE CONOCIMIENTO
A) Publicaciones
B) Notificaciones
C) Documentaciones
D) Certificaciones
E) Legalizaciones
F) Autenticaciones
IV) ACTOS DE JUICIO
A) Valoraciones
B) Decisiones: a) finales
b) no finales
VII) ACTOS DE CONTROL
A) Preventivo
B) Concomitantes
C) Sucesivos
D) Sustitutivo
Tipos:
Biasco23
a) Visto
b) Aprobación
c) Homologación (mérito)
d) Control de mérito, previo pedido de re-examen
VIII) ACTOS COLEGIALES COMPLEJOS Y DE CONCIERTO
Según la participación de los agentes en la formación del acto.A) Colegiales
B) Complejos: a) Internos;
b) Externos.C) De concierto.IX) ACTOS GENERALES, PLURIMOS Y COLECTIVOS (DESTINATARIOS)
A) Generales
B) Plúrimos
C) Colectivos
X) ACUERDOS ENTRE ADMINISTRACIONES
1) Concepto.-
a) Consecución de fines comunes;
b) Cooperación entre varios entes;
c) para superar los límites de la competencia.-
2) Tipos.-
A) Convenciones: entre Entes distintos.B) Acuerdos: entre órganos de un ente.-
XI) ACUERDOS ENDOPROCEDIMENTALES CON PARTICULARES
La Administración acuerda el contenido del acto, en temas que no podrá imponer en forma
unilateral.-
CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS
Biasco24
1) Generalidades.- Existen diversas clasificaciones fundadas en variados criterios:
a) Funcionales: según los efectos que producen (Ranelletti, Forti, Vitta).b) Finales: según el fin que la actividad adm. persigue (Zanobini).c) Contenido: según el contenido de los actos (Mayer).d) Subjetivos: según la cualidad de los destinatarios (Laubadere, Eisenmann).e) Sustanciales: según las posiciones jurídicas sobre las que inciden (Sandulli).2.- VIRGA:
a) Actos (provedimentos)
b) Acertamientos constitutivos
c) Meros actos:
a) de conocimiento y
b) de juicio.-
d) Mixto: propulsivos.A) Actos de administración activa: destinados a la satisfacción inmediata de fines públicos.B) Actos de administración consultiva o pareceres: ilustran a los órganos de decisión.C) Actos de control: constatan la acción legítima o eficaz de la Administración.a) Agentes:
a) Colegiales
b) Complejos
c) De concierto
b) Destinatarios:
a) Generales
b) Plúrimos
c) Colectivos
c) Interdependientes: a) Continuados
b) Compuestos
c) Coligados
A) Actos resultantes de acuerdos entre administraciones.Biasco25
B) Actos resultantes de acuerdos endoprocedimentales con los particulares.-
CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN
A) ACTOS DE ADMINISTRACIÓN ACTIVA, CONSULTIVA Y DE CONTROL: según la
naturaleza de la actividad realizada.a) Actos de administración activa: tienden a la satisfacción inmediata de fines y necesidades.b) Actos de administración consultiva: asesoramiento técnico, jurídico, económico de los
órganos de decisión.c) Actos de administración de control: control de actuación de la Adm. activa según las normas
jurídicas (legitimidad) o de oportunidad (mérito).-
B) ACTOS DE VOLUNTAD, DE CONOCIMIENTO Y DE JUICIO: según el elemento psíquico.a) Actos de voluntad: cuando la voluntad está dirigida directamente a incidir con
determinaciones correctas sobre las posiciones jurídicas activas o pasivas de los destinatarios.b) Actos de juicio: enunciación de juicios, apreciaciones u opiniones respecto de un objeto
determinado.c) Actos de naturaleza mixta: manifestaciones de voluntad y de conocimiento; o de voluntad y
de juicio (propuestas).-
C) ACTOS NEGOCIALES Y MEROS ACTOS: según la influencia de la voluntad de la
Administración sobre los efectos que el acto está destinado a producir.a) Actos negociales: cuando la Adm. con su determinación puede influir sobre los efectos que el
acto puede producir frente a los destinatarios.b) Meros actos: sus efectos son determinados por el ordenamiento jurídico.
D) ACTOS CONSTITUTIVOS Y DECLARATIVOS: según los efectos sobre las posiciones
jurídicas de los destinatarios.a) Actos constitutivos: son los que crean, modifican o extinguen una relación jurídica entre la
Administración y los particulares o entre, particulares, modificando sus posiciones jurídicas (concesiones,
inscripción, registraciones).b) Actos declarativos: se limitan a determinar, certificar o dar a conocer la existencia de un
hecho o de una situación jurídica, sin poder modificarla o extinguirla (certificados, notificaciones, etc.)
E) Actos de eficacia instantánea y actos de eficacia permanente.- Según los efectos en el
tiempo.-
Biasco26
a) Actos de eficacia instantánea: se agotan con la emisión
b) Actos de eficacia prolongada: cuyos efectos se prolongan mientras no cese la relación
jurídica que les dio origen (autorizaciones, concesiones, etc.)
F) ACTOS INTERNOS Y EXTERNOS: según el ámbito de eficacia.
a) Actos internos: con eficacia circunscrita a los órganos de la Administración.b) Actos externos: cuya eficacia se extiende a terceros.-
G) ACTOS AMPLIATIVOS Y RESTRICTIVOS: según el resultado ventajoso o prejudicial frente a
los destinatarios.a) Actos ampliativos: tienden a atribuir al destinatario derechos, facultades o posiciones, que
antes no tenía (comisiones, autorizaciones, admisiones).b) Actos restrictivos: los que tiendan a restringir la esfera jurídica del destinatario o a ponerle
obligaciones (órdenes).H) ACTOS A INSTANCIA Y DE OFICIO: según el carácter de acto propulsivo que pone en
movimiento el procedimiento que culmina en la emisión del acto.a) Actos a instancia: de los destinatarios (ampliativos).b) Actos de oficio: prescinden de la instancia o del asentimiento.-
I) ACTOS PERSONALES O REALES: según el objeto del acto.a) Actos personales: se refieren a la actividad del sujeto (autorizaciones y concesiones).b) Actos reales: referidos a la calificación de bienes u obras (vínculos, declaraciones de utilidad
pública).-
ACTOS NEGOCIALES DE ADMINISTRACIÓN ACTIVA
1.- CONCEPTO: son manifestaciones de voluntad, emanadas del ejercicio de un poder
discrecional.a) manifestaciones de voluntad;
b) emanadas del ejercicio de un poder discrecional;
c) destinados a incidir con eficacia constitutiva y con efectos ampliatorios (autorizaciones,
concesiones, etc.) o restrictivos (ordenes) sobre la esfera jurídica del destinatario.2.- ENUMERACIÓN
Biasco27
1) Admisiones: introducen al destinatario en una organización o categoría, para hacerlo partícipe
de facultades o para consentirle el goce de algunos servicios.2) Autorizaciones: remueven un límite que impide el ejercicio de una potestad por parte de un
órgano administrativo, o un derecho subjetivo.3) Concesiones: confieren nuevas posiciones jurídicas activas.4) Ordenes: imponen comportamientos y obligaciones o limitan derechos fundamentales.5) Dispensas: eximen del cumplimiento de una obligación o la observación de una prescripción
legal.6) Subsidios: atribuyen un beneficio pecuniario.-
DETERMINACIONES CONSTITUTIVAS
1.- CONCEPTO
a) Son actos de voluntad (no de conocimiento).
b) Con efectos constitutivos.
c) En los que la Administración debe limitarse a determinar la existencia de los requisitos y los
presupuestos establecidos por el ordenamiento jurídico (sin poder influir en su contenido).2.- CATEGORÍAS
1.- Actos negociales de voluntad: producen efectos constitutivos como resultado de una
actividad vinculada de la Administración, la que debe expedirse, una vez constatada la existencia de los
requisitos y los presupuestos.Se esgrime un interés legítimo.-
Biasco28
2.- Actos de conocimiento: cuando el examen de ciertos requisitos o presupuestos está
destinado a un pronunciamiento dirigido a incidir de forma constitutiva frente a los destinatarios.Se esgrime un derecho subjetivo.En definitiva: mientras que en los actos negociales de voluntad se esgrime un interés legítimo; en
los actos de conocimiento, se esgrime un derecho subjetivo.3.- Existe cierta simetría entre los actos de determinación constitutiva y los actos de
voluntad.1) Inscripciones: son admisiones vinculadas.2) Registraciones: son autorizaciones vinculadas.3) Asignaciones: son concesiones vinculadas.4) Excuciones: son dispensas vinculadas.5) Subvenciones: son subsidios vinculadas.-
ACTOS DE CONOCIMIENTO
1.- Concepto
Declaran la existencia de cierta situación de hecho o de derecho, de la que se tuvo conocimiento
por obra de la propia Adm.2.- Categorías.A) Reconocimiento: se verifica con una simple operación de aprehensión, la existencia o no de
hechos, actos o cualidades.B) Declaraciones: se manifiesta externamente el conocimiento adquirido o poseído; con diversos
fines:
a) Para preconstituir prueba de hechos (verbalización);
b) Para dar cuenta a la población (publicación);
c) o a los interesados (notificación), de ciertos actos o hechos.3.- CARACTERES.a) No son actos negociales.b) No incide la voluntad o la intensión de la Administración.
c) Son vinculados en el an o en el quid.d) Son meros actos, pues la Administración no puede influir en los efectos que deben producir.-
Biasco29
e) Poseen efectos declarativos, pues reconocen situaciones jurídicas preexistentes.4.- CLASES
A) Participaciones: ponen en conocimiento un acto, un hecho o una calidad (notificaciones,
publicaciones, correspondencia, etc.).B) Documentaciones: reproducen o registran actos o hechos, atestándose su existencia en
documentos oficiales, con fines probatorios.-
ACTOS DE JUICIO
1.- Concepto
Consisten en el enunciado de una opinión en relación a un acto o un hecho o calidad de personas
o cosas, expresada por medio de normas jurídicas (recurso jerárquico) o normas técnicas (declaraciones
de habilidad).2.- A veces se inserta en un procedimiento, para aclarar o asesorar a la Adm. (pareceres)
(consultas); otras veces, poseen autonomía y son emanados de órganos de Adm. activa.3.- Son actos discrecionales.4.- Son actos negociales o meros actos?
a) Juicios de legitimidad: son meros actos; pues son el resultado de un silogismo en que las
premisas son reglas jurídicas o técnicas.b) Juicios de mérito: son actos negociales, pues los criterios de conveniencia dejan una latitud
de apreciación, que el órgano decisor puede adecuar a su criterio.5.- CLASES.A) Valoraciones: manifestaciones de juicio acerca de cualidades de personas o cosas,
susceptibles de apreciación.B) Decisiones: manifestaciones de juicio tendientes a la composición de divergencias de
opiniones o intereses en un procedimiento contencioso.- P.e.: recursos administrativos.-
ACTOS PROPULSIVOS O DE INICIATIVA
1.- Concepto
Tienden a promover, excitar, estimular la actividad de los órganos de Administración y sujetos
privados.2.- Poseen autonomía jurídica, cuando resultan idóneos para hacer surgir la obligación de emitir
un acto o hacer caer en mora al particular para el cumplimiento de una obligación preexistente.3.- Se distinguen:
a) de las manifestaciones de mero deseo (votos, órdenes del día) que expresan una
Biasco30
aspiración); y
b) de los otros actos de voluntad de la Administración activa, pues ponen en movimiento un
procedimiento administrativo o excitan la actividad de la Administración, en un procedimiento un curso.4.- Poseen naturaleza mixta, son al mismo tiempo:
a) manifestaciones de voluntad; y
b) manifestaciones de juicio
P.e.: propuesta que:
1) promueve la actividad de otro órgano; y
2) expresa el contenido que debe tener el acto.5.- CLASIFICACIÓN
A) Actos propulsivos del ejercicio de poderes de una autoridad con la función excitar su
ejercicio y crear la obligación de dictar el acto (requerimientos iniciativas, propuestas).a) A veces el acto propulsivo excita a la Administración (iniciativa, requerimiento) sin incluir
sugerencias sobre el contenido del acto.-
Biasco31
b) Otras veces, confiere al proponente la facultad de expresar un juicio sobre el contenido del acto
(propuesta); siendo el acto de contenido MIXTO:
1) Acto de voluntad: impulso.2) Acto de juicio: juicio sobre el contenido.B) Actos propulsivos del cumplimiento de obligaciones preexistentes.a) Se promueve el cumplimiento.b) Se hace caer en mora, recordándole las sanciones y las consecuencias desfavorables.c) Comprende las intimaciones dirigidas a los inferiores o a los particulares.d) Poseen naturaleza declarativa; salvo cuando la intimación se acompañe con la fijación de plazo
para el cumplimiento .6) TIPOS
A) Requerimientos: entre autoridades, para provocar el dictado de un acto, sin incidir en el
contenido.B) Propuestas: excita la actuación de un órgano y expresa un juicio sobre el contenido del acto
(voluntad y juicio).C) Directivas: el superior invita al subordinado a realizar un programa o a cumplir cierta tarea.D) Intimaciones: se solicita el cumplimiento de una obligación preexistente emanada de la ley o
de un a.a., poniéndolo en mora.-
LOS PARECERES
1.- Concepto.- La función consultiva es de carácter prodrómico o neutro, pues el órgano de
consulta tiene la tarea de ilustrar y apoyar al órgano de administración activa en la emisión de un acto
(órganos colegiados).Principio general: la conciliación es de muchos; el obrar es de pocos.2.- Caracteres.- Son:
a) Actos de juicio.- Manifiestan opiniones.b) Meros actos.c) Actos internos.d) Actos preparatorios.e) Parcialmente discrecionales.3.- CALIFICACIÓN
Biasco32
A) Facultativos.B) Obligatorios:
a) No vinculantes.b) Vinculantes: o acepta la propuesta, o no dicta el acto.c) Parcialmente vinculante: cuando se puede emitir un acto diverso a la
propuesta, en determinada dirección.C) Según el contenido:
a) Técnicos
b) jurídicos
c) de solución única
d) de solución alternativa
4.- Designaciones:
a) a veces el órgano designante no puede pronunciar sino conforme a la propuesta (vinculante);
b) otras veces posee la facultad de elegir uno entre varios nominados (ternas).-
ACTOS DE CONTROL
1.- Concepto.- Es el reexamen de los actos de administración activa con el fin de contrastar su
conformidad a las normas jurídicas (legitimidad) o técnicas (mérito) (resultado a conseguir).2.- Son manifestaciones de juicio o de voluntad.3.- Pueden ser: preventivos, concomitantes o sucesivos (sustitutivos).4.- CLASIFICACIÓN
a) De legitimidad (límites, procedimientos, formas) Vigilancia.b) De mérito: conveniencia o oportunidad (tutela).c) Preventivo: antes de emitirse el acto.d) Sucesivo: después de emitirse el acto.e) Sustitutivo: en lugar de quien debe emitir el acto.-
5.- TIPOS
Biasco33
A) Visto: Control de legitimidad
B) Aprobación: Control de mérito.C) Homologación: control de mérito; de sustitución o de aprobación.D) Aprobaciones parciales y condicionadas.E) Control de mérito mediante solicitud de reexamen.-
SEGÚN LOS AGENTES
1.- Concepto.- Los a.a. pueden ser uni o bilaterales, según que sean emitidos por un solo sujeto
u órgano o por varios órganos del mismo o de diversos entes.Unilaterales = actos colegiales.Bilaterales = actos complejos.2.- CLASES
A) Colegiales: emanados de órganos integrados por pluralidad de personas físicas.B) Complejos: resultan del concurso de voluntades de varios órganos movidos por el mismo fin o
interés; simultaneo o sucesivo.C) Actos de concierto.- Cuando existiendo un órgano competente en una materia, debe obtener
la adhesión por parte de otros órganos en la iniciativa o en la formación.- P.e: los planes de estudio.Son un tipo de actos complejos.Actos de previo acuerdo: se requiere el asentimiento de otro órgano, pero no su firma.D.- CONTRATOS DE DERECHO PÚBLICO
SEGÚN LOS DESTINATARIOS
1.- Concepto.- Según que estén dirigidos a un destinatario o a varios.2.- Clases.A) Actos generales.Cuando los destinatarios no están determinados, ni pueden determinarse a priori (sino a
posteriori) (en la etapa de ejecución).P.e.: Bases de un concurso.B) Actos plurales.-
Biasco34
Bajo la forma de un único acto, se presentan varios actos de un único agente y de contenido
idéntico, pero dirigidos a destinatarios diversos, de modo que el acto puede escindirse conceptualmente
en una suma de actos particulares.P.e.: nómina de ganadores de un concurso.C) Actos colectivos.Cuando con un único acto se resuelve unitaria e indivisiblemente frente a un complejo de sujetos,
que constituye una unidad, de forma tal que el acto no podrá escindirse en tantos actos como fueren los
destinatarios.P.e.: disolución de un cuerpo organizado.-
SEGÚN SU RECÍPROCA INTERDEPENDENCIA
1.- Actos continuados
Resultan de varios actos emitidos en momentos sucesivos por un único agente y teniendo
carácter de homogeneidad.P.e.: varias intimaciones para obtener un determinado resultado.2.- Actos compuestos.Resultan de varios actos emitidos simultáneamente por varios agentes en ejercicio de funciones
diversas, pero unidas por un vínculo de instrumentalidad, en el sentido que la manifestación de un sujeto
es accesoria respecto a la de los otros.P.e.: la presencia de un Secretario de actas.3.- Actos coligados: son actos autónomos, pero conectados a otros actos precedentes.Pueden coligarse en la ejecución o en la confirmación de un acto anterior.Son dictados por el mismo órgano.4.- Actos de un procedimiento.Resultan de actos sucesivos, emitidos por varios órganos, en ejercicio de funciones
heterogéneas, pero preordenados a la producción de un efecto único, y dirigidos a la formación de un acto
conclusivo o final.-
PROCEDIMIENTO EN GENERAL
1.- CONCEPTO.- Sucesión de una pluralidad de actos, de diversa naturaleza y función,
cumplidos por varios sujetos u órganos, pero dirigidos -no obstante su heterogeneidad y su relativa
autonomía- a la consecución de un mismo fin y a la producción de efectos propios de cierta especie.2.- FASES GENERALES
Biasco35
1) Iniciativa: actos propulsivos con los que se da inicio al procedimiento.2) Instructora: actos tendientes a obtener y evaluar todos los elementos necesarios para la
emisión del acto conclusivo.3) Dispositiva: emisión del acto principal y conclusivo.4) Control: de legitimidad o mérito.5) Comunicación: publicidad del contenido.-
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.- Concepto.- Es una secuencia de actos de diversa naturaleza y función, preordenados no
obstante su heterogeneidad y su relativa autonomía a la emisión de un acto central o conclusivo.P.e: procedimiento expropiatorio, disciplinario, de concurso, etc.2.- Los actos del procedimiento pueden emanar tanto de órganos de la propia Administración,
como de particulares; y pueden emanar de la administración activa, consultiva o de control.
3.- Los actos del procedimiento producen efectos prodrómicos y parciales; pueden ser
susceptibles de impugnación autónoma, y giran en torno a un acto central, conclusivo o final, respecto del
cual los otros actos actúan como satélites y son subsidiarios y auxiliares, preparatorios o integrantes de
su eficacia, donde el procedimiento se encuadra dentro del fenómeno jurídico de la formación sucesiva de
la especie o tipo.4.- Clasificaciones.A) Por la naturaleza del acto final
a) Autorizativos
b) Concesorios
c) Aleatorios
d) Sancionatorios
B) Por el ejercicio de poderes de autotutela o reexamen:
a) de primer grado; y
b) de segundo grado.C) Según participen uno o más Entes:
a) unisubjetivos; o
b) plurisujetivos.D) Según el origen de la iniciativa:
a) de oficio; o
Biasco36
b) a instancia de parte.E) Según concluyan o no, con una decisión:
a) contencioso; o
b) no contencioso.
Contenciosos: son aquéllos en que el acto final es una decisión que dirime una controversia
entre el particular y la Administración.5.- Italia: Ley No. 241 de 7.8.90.- Sobre el procedimiento administrativo.a) Incluye garantías al particular en la fase de formación de acto administrativo.b) Disciplina la fase de iniciativa y de instrucción.c) Incluye normas sobre la organización y funcionamiento de la Administración.d) Es una ley de principios, con preceptos generales, que serán disciplinados mediante
reglamentos (elementos preceptivos y programáticos).P.e:
1) Duración del procedimiento.2) Secreto.-
e) Se aplica a todos los procedimientos, incluso los anteriores.6.- Principales reformas.a) Plazos del procedimiento y decisión expresa.b) Comunicación personal del inicio del procedimiento.c) Individualización del órgano y del funcionario responsable.d) Conocimiento de los actos preparatorios.e) Simplificación y aceleración de los procedimientos.1) En los dictámenes obligatorios, se faculta a la Administración a prescindir de ellos, pasados 90
días.2) En los dictámenes técnicos, se pueden pedir a otro técnico.3) Cuando se requieran consentimiento, visto bueno, etc. de otras Administraciones, esos actos
pueden ser sustituidos por el consentimiento de funcionario competente.4) Se admite la autocertificación, en lugar del documento original.7.- Obligación de concluir el PA.- Mediante acto expreso.Biasco37
En caso de incumplimiento:
a) Intimación judicial notificada.b) Denegatoria ficta.c) Acciones jurisdiccionales.d) Responsabilidad penal.8.- Individualización de los procedimientos.- Denominación.9.- Duración determinada.a) Término final: Se delega a la reglamentación.Pero en caso de silencio, el término es de 30 días.En caso de intervenir varias Administraciones, se suman los términos.Cuando se requieran dictámenes: 90 días (con 60 días para la elaboración y 30 días para la
valoración).Los términos se refieren al dictado del acto; excluyen la fase de eficacia (controles, notificaciones,
etc.).b) Término inicial:
1) De oficio: cuando se decide instaurarlo.2) A instancia de parte: cuando se recibe.10.- Responsabilidad a causa del procedimiento
Recae en el órgano competente para adoptar la resolución inmediata o final; según cada
procedimiento y la etapa en que se encuentra.11.- Funcionario responsable.- El jefe de la repartición competente para adoptar el acto; quien
puede delegar.Competencias del instructor:
a) Determinación de los presupuestos y de los requisitos;
b) Cumplimiento de los actos instructorios;
c) Ligazón con los órganos interesados en el procedimiento;
d) Efectuar las notificaciones, publicaciones, etc.-
Responsabilidades generales:
Biasco38
a) administrativas;
b) civiles;
c) penales.-
FASES DEL PROCEDIMIENTO
1.- EXISTEN TRES FASES FUNDAMENTALES
A) Preparatoria:
a) iniciativa
b) instrucción
B) Dispositiva
C) Integrativa de la eficacia:
a) controles
b) comunicaciones
2.- En cualquier disciplina positiva, los diversos procedimientos se componen de tres fases
fundamentales:
A) Fase preparatoria dirigida a poner en movimiento el procedimiento, determinando la
existencia de los presupuestos y a ponderar los intereses en contraste.Esta fase se distingue en dos estados:
a) Iniciativa: actos propulsivos del procedimiento.b) Instrucción: adquisición y elaboración de datos, con la finalidad de ponderar adecuadamente
los intereses en contraste.En interés del debido proceso (giusto procedimento) se realiza la composición de los intereses, a
fin de realizar la graduación de los distintos intereses públicos y la atemperación del interés público con
las posiciones jurídicas de los particulares (Santaniello - Bertolotti).c) Fase dispositiva: se emite el acto final, central o conclusivo y se cumplen las operaciones
accesorias tendientes a revestir el acto de una forma, verbal o documentada.Órganos colegiados: se sigue un subprocedimiento para adoptar la deliberación.C) Fase integrativa de la eficacia: es la dirigida a reunir al acto con los requisitos de eficacia; y a
su vez, comprende dos fases:
a) control: para darle ejecutividad al procedimiento
para hacerlo legítimo;
b) comunicación: el acto se hace conocer y se torna
obligatorio, si tiene carácter
recepticio.-
Biasco39
3.- INICIATIVA.- Comprende los actos propulsivos con los que se pone en marcha el
procedimiento.Especies:
A) De oficio
1) Autónoma: enana del mismo órgano que dicta el acto;
2) Eterónoma: requerimiento o propuesta de otro órgano.B) A instancia de parte.Iniciativa de parte:
a) instancia: se requiere la emisión de un acto;
b) denuncia: se le entera a la autoridad un determinado hecho o situación;
c) recurso: se pide el re-examen de legitimidad o de mérito de actos lesivos de derechos
subjetivos o intereses legítimos (procedimiento de 2º grado).El acto de iniciativa del particular posee naturaleza negocial y determina la obligación de la
Administración de disponer el procedimiento; aunque no de decidir favorablemente, salvo que se trate de
un acto debido por ley.Las formalidades del acto propulsivo, no inciden sobre la nulidad y pueden subsanarse.Las instancias, las denuncias y los recursos, pueden presentarse por quienes poseen capacidad
de obrar o por los representantes legales.En las personas jurídicas actúan quienes poseen el poder de representación externa.Se aplican al acto de iniciativa las normas sobre invalidez por vicios de la voluntad o de la
declaración.La iniciativa debe contener indicaciones sobre:
a) La autoridad (adita);
b) El interesado;
c) Domicilio;
d) Especificaciones del acto reclamado;
Biasco40
e) Declaraciones prescritas;
f) Suscripción autógrafa, autenticada por Escribano o por otros funcionarios públicos; la falta de
autenticación puede suplirse o subsanarse.El acto de iniciativa puede presentarse:
a) Personalmente;
b) Por correo; o
c) Notificado por medio del oficial judicial.Presentación.- El acto de iniciativa debe presentarse al órgano competente; es admisible aunque
se presente ante una autoridad incompetente, pero perteneciente a la misma administración; la autoridad
que recibe el acto, debe trasmitirlo a la autoridad competente de la misma Administración.Los términos de presentación son perentorios.A veces el interesado debe presentar documentos en cierto plazo.Esa carga resulta atenuada por tres facultades:
a) Facultad de valerse de la autocertificación: sustitutiva del original, bajo su responsabilidad;
quedando obligado a presentarlo a pedido de la Administración, si el procedimiento le es favorable.b) Facultad de valerse de copias autenticadas en sustitución de los originales.c) Facultad de referirse a documentos en posesión de la Administración.Revocabilidad del acto de iniciativa.- El acto de iniciativa es revocable, mientras no fuere
adoptado el acto conclusivo.-
3.- FASE INSTRUCTORIA
Está dirigida a obtener y evaluar todos los datos útiles a la emanación del acto final adoptado en
la fase dispositiva.Del resultado de la instrucción, debe notificarse:
a) a quien presentó la iniciativa;
b) a los interesados en el acto final (beneficiarios); y
c) a los contrainteresados (perjudicados).Formas alternativas de publicidad.- En Italia se admite la publicidad en boletines, gazetas, etc.Responsable del procedimiento.- El Jerarca designa a un responsable del procedimiento
comunicando a los interesados.Operaciones principales:
Biasco41
a) Determinación de los requisitos y presupuestos para la admisibilidad de la instancia.b) Verificación de los datos relevantes:
- examen de documentos;
- inspecciones;
- investigaciones;
- convocatorias, etc.c) Obtención de los dictámenes obligatorios y las evaluaciones técnicas.Pueden obtenerse otros dictámenes, pero a condición de que no se pretenda obstruir el
procedimiento.d) Requerimientos de manifestaciones de voluntad de otros órganos o administraciones
(conferencia de servicios).e) Valoración de las proposiciones presentadas por los interesados.Principios de la instrucción:
A) Celeridad.B) Oficialidad:
a) inquisitorio;
b) trasparencia;
c) participación.-
C) Contradictorio.NULLA OSTA: declaración de que nada se opone a lo pedido y que puede seguir su curso.-
Biasco42
4.- FASE DISPOSITIVA
Obligación de decidir.- La Administración tiene la obligación de adoptar una resolución
conclusiva.Motivación del acto.- Los antecedentes de la resolución deben contener la motivación con el
iter lógico de la misma.Efectos de los dictámenes.- No se puede apartar de la opinión o dictamen, sino en forma
fundada.Efectos de la decisión: el acto queda perfecto.Actuaciones posteriores a la decisión.- Las etapas de control y de comunicación tienden a la
eficacia y ejecutividad (con los actos de control) o de obligatoriedad (con las comunicaciones).Efectos de la decisión.- Los efectos del acto conclusivo se retrotraen a la etapa dispositiva en
la que se perfecciona el acto.5.- Deliberaciones de los órganos colegiados.Etapas necesarias:
a) convocatoria;
b) reunión (SEDUTA);
c) deliberación;
d) votación;
e) confección y aprobación de las actas.A.- CONVOCATORIA.- La realiza:
a) el presidente; o
b) una minoría (richiesta).
Contenido de la citación.- La citación debe contener el orden del día.Salvo texto expreso en contrario, la falta del punto en el orden del día, importa la invalidez de la
deliberación.No son admisibles las referencias genéricas o difusas respecto de los temas a tratar.La citación a los colegiados debe hacerse con anticipación suficiente (salvo casos de urgencia),
y mediante medios idóneos.-
Biasco43
B.- REUNIÓN (seduta).- Debe existir un quorum de reunión o de funcionamiento; generalmente:
más de la mitad de componentes.Concepto de mayoría absoluta.- Es el número que, duplicado, supera al número de
componentes.Quorum integral: respecto de órganos contenciosos o valoratorios.Segunda convocatoria: para colegios de gestión, y con número más bajo de componentes.(Pero no inferior a 1/3).La presencia de sujetos extraños puede viciar la deliberación.Cometidos del Presidente.1) Hace cumplir las normas y garantiza el orden y la regularidad de las discusiones y votaciones.2) Abre las sesiones.3) Dirige las discusiones y toma las votaciones.4) Da y quita la palabra.5) Indica el contenido y el orden de las votaciones.6) Proclama el resultado de las votaciones.7) Determina la precedencia de las mociones.8) Suspende y clausura las sesiones.El levantamiento de la sesión por el Presidente (aunque sea ilegítimo) impide que se adopten
resoluciones.La anulación del levantamiento de la sesión no puede legitimar ex post las resoluciones
adoptadas por los restantes consejeros.C.- DISCUSIÓN.- Según el orden del día, salvo alteración dispuesta por el órgano colegiado (no
comprende a los puntos agregados).Iniciación.- Se inicia después de una relación inicial del Presidente o de un relator.Cierre.- Se declara cerrado el debate y se llama a votación.D.- VOTACIÓN.Puede ser:
a) Nominal
b) A mano alzada
c) Secretas (designación de personas).-
Mayorías:
a) Absoluta de votos (más de la mitad)(quorum funcional).
Biasco44
b) Abstenciones: se toman en cuenta para el quorum funcional.
c) Votos en blanco o nulos: se toman en cuenta para el quorum funcional.d) Empate: no hay resolución; y se vuelve a votar en la misma o en otra sesión; salvo que el
Presidente tenga doble voto y la votación sea pública.Etapas:
a) Escrutinio: recuento de votos a favor y en contra por el presidente y funcionarios
b) Proclamación del resultado:
c) Rectificación de votación.d.- ACTAS (verbalizzazione): constituyen la documentación de la voluntad colegial.Son la declaración de ciencia que otorga certeza a lo resuelto por el colegio.Están a cargo del secretario.Deben poseer: fecha, lugar y nombre de los asistentes.Contenido: reproducción fiel de la discusión y votación.Necesidad de aprobación: las actas deben ser aprobadas.Las actas no pueden sustituirse por declaraciones póstumas de los concurrentes; y hacen fe,
hasta que se rechazan de falsedad.6.- CONTROL.- Es un requisito de eficacia del acto final o conclusivo, pues no influye en la
perfección del acto -ya ocurrida en la fase dispositiva-, ni sobre la validez; sino sobre la eficacia o los
efectos; y puede ser preventivo o sucesivo.Especies:
a) de legitimidad (tutela);
b) de mérito (vigilancia);
c) sobre los actos; o
d) sobre la actividad de dirección (eficiencia).-
Controles atípicos: P.e: Constitución, arts. 300 y 303.Sub-procedimiento de control:
a) Trasmisión del acto al órgano de control: incumbe al órgano de vigilancia o de tutela; y
mientras no intervenga, el órgano que dictó el acto, puede retirarlo o revocarlo.-
Biasco45
b) Instrucción del control: procedimiento específico.c) Adopción de la resolución positiva o negativa: dentro del plazo.El acto positivo de control no es impugnable; el negativo, sí (contrario actus).Emitido el acto, no se puede revocar, modificar o suspender.d) Comunicación del acto de control: el acto de control es recepticio; debe emitirse dentro del
plazo, y con la motivación correspondiente.-
7.- COMUNICACIÓN.- Confiere eficacia al acto ya perfeccionado.A) Acto recepticio: es requisito de obligatoriedad y se pone como condición.Son recepticios los actos que restringen el ámbito de las facultades del sujeto; imponen al
destinatario una obligación positiva o negativa; o restringen o limitan poderes, facultades o derechos.B) Acto no recepticio: sólo pone en conocimiento, a los efectos de la impugnación.No constituye requisito de validez, sino de eficacia; y mantiene antonomía respecto del acto
comunicado.Sus vicios no inficionan el acto comunicado.
La comunicación a persona determinada, se produce por notificación, aplicándose las normas
procesales sobre notificación.Publicación: comunicación a sujetos indeterminados; en el Diario Oficial.No equivale a notificación; salvo casos expresos.8.- EFECTOS PRODROMICOS O PARCIALES DE LOS ACTOS INTERMEDIOS
que
Principio: los actos preparatorios desarrollan sus efectos sobre los actos sucesivos; mientras
los actos endo-procedimentales tienen repercusión sobre el acto conclusivo.-
NEXO CON EL ACTO FINAL
A) INVALIDEZ
1) El vicio de un acto preparatorio, invalida los actos del PA íntimamente ligados.2) La invalidez de los actos sucesivos no inficiona a los actos precedentes.3) Los actos sucesivos no se invalidan si se demuestra que la invalidez del acto precedente no
tuvo efectos sobre aquéllos.B) IMPUGNACIÓN.- Los vicios de legitimidad que inficionan un acto preparatorio no determinan
siempre una lesión actual de los intereses legítimos, porque esa lesión se produce con el acto final.-
Biasco46
Salvo el caso de efectos prodrómicos y parciales que pueden lesionar inmediatamente al
individuo (p.e.: las ases del concurso).C) Disciplina intertemporal
Es la incidencia de las nuevas leyes dictadas durante el procedimiento.Principio: Tempus regit actum.Los actos ya cumplidos no quedan afectados, aunque se modifique la composición o la
competencia de los órganos.En cambio, rige la nueva ley:
a) cuando posea caracteres sustanciales;
b) regule en forma distinta los efectos del acto;
c) regule en forma distinta la potestad administrativa.-
SUSPENSIÓN PREVENTIVA (O CAUTELAR)
1.- CONCEPTO.No constituye una sanción disciplinaria, sino un acto pre o endo-procedimental tendiendo a la
separación del funcionario de sus funciones, cuando la gravedad de los hechos lo requiera, y para evitar
que continúe prestando servicio en perjuicio del regular funcionamiento del servicio o del prestigio de la
Administración.Es autónoma, respecto del procedimiento disciplinario; ya que puede ser dispuesta antes de la
contestación de la imputación (o cargos) y antes de la iniciación del procedimiento disciplinario.2.- SUSPENSIÓN OBLIGATORIA O FACULTATIVA
Incide en la adopción del acto de suspensión.A) Obligatoria: la dispone el jefe del servicio cuando se emitió un acto restrictivo de la libertad del
funcionario (custodia, etc.).b) Facultativa: dispuesta por decreto ministerial o dirigencial.Puede ser de 2 especies:
a) previo o pendiente un procedimiento penal: cuando la gravedad de la imputación no permite la
continuidad en el servicio;
b) pendiente un procedimiento disciplinario: cuando la gravedad del caso sea incompatible con el
prestigio del servicio y su regular funcionamiento.-
3.- SUSPENSIÓN OBLIGATORIA.- La dispone el jerarca del servicio cuando se entere del
arresto del funcionario, o se encuentre bajo custodia cautelar.Biasco47
Se trata de un acto debido.Dura por todo el tiempo de la detención.Lograda la libertad provisoria se podrá imponer la suspensión facultativa.-
CAPACIDAD, COMPETENCIA, LEGITIMACIÓN
1.- Respecto del agente, el acto puede considerarse legítimo, cuando emane del titular legitimado
de un órgano del Estado o de otro Ente público, al que se le atribuyó el poder.2.- Desde el punto de vista subjetivo 3 son los requisitos legitimidad:
a) Capacidad del ente: los entes públicos pueden emitir actos administrativos en el ámbito de la
capacidad de Derecho público que les atribuye el ordenamiento jurídico.
b) Competencia del órgano: es la esfera de potestades administrativas atribuidas por el
ordenamiento jurídico a cada órgano de un mismo ente.La competencia se distribuye de acuerdo a 3 criterios:
a) territorio
b) materia
c) valor y fuerza de los actos (entidad del acto a emitir) poderes.c) Legitimación del titular: en la habilitación para obrar por el titular del órgano; la
correspondencia entre la persona que de hecho obra, con aquella que el ordenamiento jurídico consiente
que debe obrar.Generalmente es el titular del cargo.Requisitos de la legitimación del titular:
a) Designación regular
b) Cumplimiento de las condiciones para obrar
c) Ausencia de incompatibilidades
d) Vigencia del cargo.-
INVALIDEZ DEL ACTO
1.- CONCEPTO.Comprende las hipótesis en que el acto se presenta desajustado respecto del modelo delineado
abstractamente por la ley.2.- La validez de un acto se establece a través del contraste entre el acto y el esquema abstracto
previsto por la norma.Biasco48
3.- DISTINCIÓN ENTRE INVALIDEZ E ILICITUD
A) Invalidez: se refiere al acto.|
B) Ilicitud: se refiere al comportamiento de la Administración (aún cuando se base en un acto
precedente).4.- La ilicitud del comportamiento puede depender de la ilegitimidad del acto, cuando se
encuentra precedida del acto; pero eso puede no ocurrir.Hipótesis:
A) Comportamiento ilícito, ejecutivo de un acto ilegítimo.B) Comportamiento ilícito ejecutivo de actos legítimos (p.e: orden legítima de disolver una
manifestación no autorizada y comportamiento ilícito del agente que dispara sobre la masa).C) Comportamiento de hecho (sin atribución previa de poder) (p.e: ocupación de bienes no
precedida del decreto de ocupación o expropiación).D) Comportamiento ilícito contrario a las normas y a la prudencia (p.e: lesiones culposas en
accidente).5.- Finalidad de la valoración de la ilicitud del comportamiento de la Administración.Establecer la responsabilidad:
a) Penal
b) Civil
c) Administrativa
Al emitir un acto ilícito la Administración puede incurrir en ILICITUD.DISTINCIÓN:
A) invalidez del acto;
B) ilicitud del comportamiento.-
6.- TIPOS DE INVALIDEZ.- Según la mayor o menor gravedad de la deformación del acto
respecto del esquema del modelo normativo, se distinguen 3 especies de invalidez:
A) NULIDAD: cuando falta un elemento esencial (sujeto, objeto, voluntad, forma).Hipótesis:
a) falta de calidad del órgano competente;
b) incompetencia absoluta;
c) voluntad viciada;
d) objeto imposible, ilícito, indeterminado;
e) falta de una forma esencial.-
Consecuencias:
a) nulidad de jure
Biasco49
b) sentencia declarativa
c) nulidad opuesta:
1) en todo momento;
2) por cualquier persona.-
d) imposibilidad de convalidar (si de convertir);
e) emana con carencia de poder;
f) no es idóneo para debilitar el DS en IL.El acto nulo no emerge del ejercicio ilegítimo del poder, sino de la falta de poder.Como la jurisdicción administrativa no puede emitir sentencias declarativas, no podría declarar la
nulidad de un acto nulo.b) ANULACIÓN: cuando el acto se encuentra viciado en sus requisitos de legitimidad
(presupuestos de hecho y de derecho; motivación).El acto anulable produce todos sus efectos, mientras no sea anulado o suspendido por:
a) el TCA;
b) o por el órgano que dictó el acto.Anulado el acto, la anulación tiene efecto retroactivo y el acto se considera como nonato.El acto nulo por falta de firma, puede validarse firmándolo.El acto nulo no supone el ejercicio ilegítimo del poder, sino carencia de poder.-
VICIOS QUE COMPORTAN LA ANULACIÓN DEL ACTO
a) incompetencia;
b) violación de la ley;
c) exceso de poder.Alternativas:
A) el TCA anula los
anulables;
B) pero el PJ sólo podrá desaplicarlos.-
CONSECUENCIAS DE LA ANULABILIDAD
1) No ocurre de jure, debe hacerse valer.2) Puede invocarse sólo por el interesado.3) Dentro del límite temporal de decadencia (término).Biasco50
4) Puede convalidarse, subsanarse, ratificarse.-
C) IRREGULARIDADES: cuando la deformación respecto del esquema normativo es de poca
relevancia, no está establecida como causa de anulación.Se trata de violaciones de normas formales (p.e: error en la cita normativa).La irregularidad siempre es subsanable y su determinación podrá dar lugar a sanciones de
carácter disciplinario (o profesional).7.- TIPOLOGÍA DE LA ANULABILIDAD
A) Textuales y virtuales
a) Textual: establecida por ley.b) Virtual: surge implícitamente de las normas que regulan la materia.B) Total y parcial: la invalidez parcial no inficiona al resto (UTILE PER INUTILE NON
VITIATUR).P.e: en el acto plúrimo: la invalidez afecta sólo al sujeto involucrado en la misma; no, a los
restantes sujetos.La invalidez de una parte del acto inficiona al resto sólo cuando esa parte es inescindible del
resto, que queda inevitablemente perjudicada.C) Directa y derivada
a) Directa: cuando la invalidez surge del mismo acto.b) Derivada: cuando existe invalidez de un acto precedente o presupuesto íntimamente
coligado.P.e.: la invalidez de la composición del tribunal de concurso, supone la invalidez derivada de
todos los actos sucesivos: incluida la nómina de vencedores.Ello ocurrirá sólo cuando exista una estrecha consecuencialidad y cuando entre el acto
presupuesto y el acto consecuencial no se interponga un tercer acto que sea fruto de una elección
discrecional de la Administración.La caducidad automática se limita a aquellos actos que son meramente actuativos de otros que
constituyen el presupuesto.8.- INVALIDEZ SUCESIVA.La validez de un acto administrativo debe evaluarse de acuerdo a la situación de hecho y de
derecho existente al dictarse el mismo y que éste no puede adquirir una causa de invalidez por efecto de
eventos verificados en forma sucesiva a su emanación.
Biasco51
P.e: 1) nueva normativa; o 2) declaración de ilegitimidad de la ley bajo cuya vigencia se dictó.La doctrina está dividida: Romano, Sarni; etc.Aunque predomina la tesis que rechaza la teoría de la invalidez sucesiva.A) Cuando se emite una ley que prohíbe una actividad precedentemente autorizada, se
produce un problema de eficacia de la nueva norma sobre las relaciones nacidas bajo el imperio de la
norma anterior (ídem cuando se declara la inconstitucionalidad).VIRGA sostiene que la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma que atribuye un poder
discrecional, hace cesar la eficacia, pero no importa de jure la caducidad de los dictados en base a ella;
pues deben removerse por actos de retiro, emitidos por la Administración.b) Cuando decaen los presupuestos subjetivos o el interés público, la Administración
adquiere el poder de pronunciar la decadencia o la abrogación del acto.-
VICIOS DE LEGITIMIDAD
1.- CONCEPTO.- Son aquellos que comportan la anulabilidad del acto.a) Violación de las normas.b) Incompetencia.c) Exceso de poder.Estrictamente: todas son violaciones a las normas.-
Biasco52
2.- VIOLACIÓN DE LAS NORMAS
Es la relación de contradictoriedad entre el acto y una norma jurídica concerniente a la forma, al
procedimiento o al contenido del acto.Esa contradictoriedad puede ser de 2 especies:
a) no aplicación; (o desaplicación); y
b) falsa aplicación (hipótesis no contemplada).Posee carácter residual, abarcando los vicios que no entran en las restantes categorías.El juez debe aplicar la norma comunitaria y desaplicar la norma nacional que se le oponga.Las directivas y recomendaciones no se dirigen al juez, sino al legislador.Se distinguen las violaciones de normas procesales de las violaciones de normas sustanciales.
3.- INCOMPETENCIA
Cuando el acto emanó de un órgano distinto de quien posee la potestad; siempre que se trate de
una autoridad que integra el mismo sistema orgánico y posea los mismos poderes (relativa).Cuando es dictado por un órgano de otro sistema o investido de otros poderes (absoluta) no
existe anulabilidad, sino inexistencia.Se suele denominar:
a) falta de poder;
b) falta de atribución (Sandulli);
c) desbordamiento de poder (empietement de pouvoir) (VITA, BASSI).-
La incompetencia relativa puede darse por razones de:
a) materia (acto dictado por la JD, en lugar del IM);
b) grado (acto dictado por una autoridad inferior);
c) territorio (acto dictado por el G.D. en lugar el MTOP);
d) valor (si extralimita el límite por monto).Integran los vicios por incompetencia relativa, los relativos a:
a) vicios de legitimación (incompatibilidad del funcionario);
b) vicio de irregular integración del órgano.Carece de valor la llamada prueba de resistencia consistente en detraer los componentes que
debieron abstenerse o que no debieron participar en la formación de voluntad del órgano colegiado,
Biasco53
porque no sólo han votado, sino que participaron en la discusión y pudieron influir sobre la votación y
cambiar el resultado.-
4.- EXCESO DE PODER (detournement de pouvoir)
Comprende todas las violaciones de los límites internos de la discrecionalidad administrativa,
que aún no consagrados en normas positivas, son inherentes a la naturaleza del poder ejercido.Son de tres tipos:
A) Interés público: se persigue un interés diverso o propio del agente: (desviación de poder)
(desviación del interés público).B) Causa del poder ejercido: cuando se vale de un poder para obtener las finalidades que se
logran con el ejercicio de otro poder.- Desviación de la causa típica.C) Preceptos de lógica y de imparcialidad
a) Ilogicidad.b) Irracionalidad.c) Imparcialidad:
favoritismo;
disparidad de trato;
trato desfavorable.-
Cuando no existe discrecionalidad, no puede configurarse el vicio de exceso de poder.El vicio por exceso de poder es un vicio de legitimidad distinto del mérito, de la oportunidad, de la
conveniencia y de la adecuación del acto.El vicio de exceso de poder implica una confrontación objetiva entre el acto y el precepto no
escrito que precede a la discrecionalidad y prescinde de la valoración de la idoneidad del acto para lograr
el resultado que se quería conseguir.Se discute si el vicio de exceso de poder incide en la causa, la voluntad, los motivos, el interés
público, la función (o sobre todos).-
5.- FIGURAS INDICIARIAS DEL EXCESO DE PODER
Se trata de una elaboración jurisprudencial.A) Desviación del interés público: (favoritismo clientelismo).B) Desviación de la causa típica: se persigue un fin diverso a aquél para el cual se confirió el
poder.P.e. se traslada en lugar de sancionar, porque es más fácil.-
Biasco54
C) CONTRADICCIÓN ENTRE LA MOTIVACIÓN Y LO DISPOSITIVO O ENTRE LAS PARTES
DE LA MOTIVACIÓN
Cuando falta el nexo lógico entre las premisas y las consecuencias.D) CONTRADICCIÓN CON MANIFESTACIONES DE VOLUNTAD ANTERIORES
Pero no da lugar a exceso de poder:
a) las razones que motivan el acto retirado;
b) la contradicción entre actos de control, pues la potestad de control se ejerce separadamente
para cada acto;
c) el comportamiento contrario de administraciones diversas.E) Falseamiento de los hechos: cuando el acto se funde en hechos que resulten inexistentes; o
que se supongan inexistentes hechos que resulten probados como existentes.F) Tratamiento desigual: violación del principio de igualdad.Debe tratarse de situaciones objetiva y subjetivamente iguales, respecto de las cuales no se
justificaría una discriminación.No se da esta casual, en los casos de actos reglados.No existe disparidad de trato cuando se cambia de opinión.Así, la Administración tiene la obligación de predeterminar y exteriorizar los criterios en base a los
cuales otorga subvenciones, subsidios, contribuciones, ventajas económicas, etc.G) Ausencia de predeterminación de los criterios de atribución de beneficios (en los actos
ampliativos: autorizaciones, comunicaciones, subvenciones).Cuando la demanda es superior a la oferta, deben determinarse los criterios de máxima y los
parámetros de referencia en base a los que se conceden los beneficios.-
H) Defecto de motivación: cuando falta o sea insuficiente
a) Falta: cuando no existe o es muy sucinta para fundar el iter lógico que motiva el acto.b) Perpleja, insuficiente, contradictoria: cuando no son convincentes las razones que justifican
el acto; o existan lagunas; o son contrastantes.-
I) Violación de circulares: cuando la Administración se separa de las directivas impartidas por la
misma autoridad (o la autoridad superior); salvo que se justifique el apartamiento para el caso concreto.-
J) Violencia moral o dolo: vis compulsiva; engaño.Biasco55
No alcanza con intimidación reverencial hacia el superior, o con la amenaza de un procedimiento
disciplinario.K) Violencia o elusión de la cosa juzgada: cuando se reitera el acto en violación de una
sentencia, aunque con diversa forma o modalidad.O se dicta un acto en contraste con el imperativo derivado de la cosa juzgada.-
ACTOS DE RETIRO
1.- AUTOTUTELA
Los actos de retiro constituyen la manifestación de autotutela de la propia Administración.Mediante estos procedimientos la Administración procede autónomamente a eliminar sus propios
actos ilegítimos o inoportunos, resolviendo recursos administrativos interpuestos por los interesados, o de
oficio (anulación, revocación, abrogación).El jus poenitenda de la Administración, no posee las limitaciones que existen en los contratos
privados.En su mérito, la Administración dispone de discrecionalidad para retirar sus propios actos, sin el
consentimiento de los destinatarios.Los actos de retiro gozan de la prerrogativa de la ejecutoriedad, dado que no se requiere
intervención jurisdiccional.-
2.- NATURALEZA Y CARACTERES
Los actos de retiro constituyen una manifestación de administración activa, de la misma
naturaleza que el poder de dictar el acto.Presupone la subsistencia del poder de dictar el acto.No requiere autorización expresa.El poder de retiro corresponde también al jerarca inmediato y al jerarca máximo, salvo que se
trate de competencia exclusiva (privativa).El acto de retiro debe adoptarse con las mismas formas y procedimiento que el acto retirado
(contrarius actus).Ergo, si para emitir el acto se requiere una opinión obligatoria, para retirarlo, también.Los actos de retiro de actos ampliatorios (autorizaciones, concesiones, admisiones, etc.)
requieren una motivación adecuada respecto de las exigencias de interés público para el ejercicio del
jus poenitendi.-
Biasco56
3.- CLASIFICACIÓN
Existen dos categorías:
A) Cuando sólo inciden sobre el acto: anulación, revocación abrogación y mero retiro.B) Cuando inciden sobre la relación constituida por el acto: producen efectos no ya sobre la
existencia del acto, sino sobre sus efectos o eficacia (P.e.: decadencia de la concesión).a) Anulación: retiro retroactivo de un acto ilegítimo.b) Revocación: retiro ex nunc.c) Mero retiro: acto preparatorio que no produjo efectos.d) Actos afines al retiro: suspensión, reforma, rectificación.
Otras teorías sobre la revocación y la anulación
a) La revocación es el retiro del acto por el órgano que lo dictó; mientras que la anulación, es el
retiro por una autoridad diferente (Ranelletti, Amorth, D'Alessio).b) La anulación responde a vicios de legitimidad; la revocación responde a vicios de mérito
(Zanobini, Borsi).c) La anulación consiste en la eliminación de un acto ilegítimo o inoportuno con eficacia ex tunc;
la revocación comprendería todas las eliminaciones ex tunc (Bassi).d) Anulación es la remoción del acto por vicios originarios (de legitimidad o de mérito); la
revocación es la expresión del poder de la administración de adecuar su actividad al interés público
(Sandulli)e) Solo algunos distinguen revocación de abrogación (Guicciardi).-
4.- ANULACIÓN DEL ACTO
Es el retiro, con eficacia retroactiva (ex tunc), del acto inficiado por un vicio de legitimidad:
a) violación del ordenamiento jurídico;
b) incompetencia;
c) exceso de poder.Pueden disponerla:
a) La autoridad que dicto el acto (autoanulación).b) La autoridad jerárquicamente superior en ejercicio de la facultad de reexamen de los actos de
los Órganos subordinados (supremacía jerárquica) (anulación jerárquica).-
Biasco57
Siempre que no se trate de una competencia privativa.Algunas leyes especiales otorgan el poder de anulación de oficio a órganos que, aunque no
ejercen poderes de jerarquía propia, poseen una potestad de vigilancia sobre órganos subordinados:
1) El Ministro puede anular de oficio por vicios de legitimidad actos emanados de subordinados,
dentro de 40 d. de su emisión (y revocación o reforma por mérito).2) Algunos decretos de policía de las regiones pueden suspenderse o anularse por el Prefecto,
durante la previa comunicación de los mismos.3) El Presidente de la Región puede anular dentro de 18 meses las decisiones sobre violaciones
urbanísticas, ilegítimamente emitidas.c) El Ministro puede anular los actos emitidos por funcionarios del propio Ministerio (anulación de
actos dirigenciales).d) Poder de anulación gubernativa (L. Nº 400, de 23.8.88, art 2 litt.p.) emanado de poder general
de vigilancia sobre los entes públicos.Son anulables:
a) los actos en relación a los cuales la autoridad que los dictó no estaba investida de la potestad
de decidir.b) No podrá anularse, cuando el poder que se ejerce por única vez (UNA TANTUN), ha sido
consumado (acto consultivo, acto decisorio).c) Son anulables sólo los actos finales, no los actos endoprocedimentales, cuyos efectos interinos
cesan automáticamente al terminar el procedimiento con un acto negativo (incluye a los actos consultivos
y de control) (ídem acto decisorio).d) No son anulables los actos, cuando ha transcurrido el término perentorio para emitir el acto de
anulación.-
Presupuestos para el ejercicio del poder de anulación
Deben resultar estrictamente de la motivación del acto.a) Ilegitimidad originaria del acto.b) Interés público concreto y actual, distinto del mero repristinamiento de la legalidad.c) Ausencia de posiciones convalidadas a favor del destinatario del acto.A) Ilegitimidad originaria del acto
1) Deben indicarse específicamente los vicios que inficionan el acto.2) Esos vicios debían existir en el momento de la emisión del acto (si el contraste debiera
determinarse en relación a eventos supervinientes -abrogación o declaración de ilegitimidad
Biasco58
constitucional de la norma en cuya ejecución se dictó el acto- puede hacerse lugar solo al poder de
abrogación).Carece de relevancia la inconstitucionalidad superviniente, respecto de los actos consolidados
por falta de impugnación.Tampoco justifica la anulación un cambio interpretativo de las disposiciones legales, por parte de
la jurisdicción administrativa.B) Interés público, concreto y actual, diverso del mero repristinamiento de la legalidad.No alcanza la superviniente constatación de la ilegitimidad del acto.Ese interés puede manifestarse:
1) en el descrédito de la imagen de corrección administrativa;
2) en la obligación -en los actos continuados- de un desembolso ilegítimo de fondos públicos;
3) en la exigencia de asegurar el orden edilicio de una zona; etc.
C) Ausencia de posiciones consolidadas en favor del destinatario del acto cuestionado.Aunque no existan -salvo causas de excepción- términos perentorios para ejercer el poder de
anulación, deberá tenerse en cuenta que, transcurrido un cierto lapso desde la emisión del acto, se
consolidaron de buena fe, situaciones favorables al particular, que deberían sacrificarse con grave
perjuicio para el mismo.Si ha transcurrido un breve lapso, puede anularse de oficio, pues no se crearon intereses que
ameriten la tutela.Consentimiento del acto.- No corresponde admitir la solicitud de anulación de oficio de un
particular que consintió el acto que ahora considera anulable.Efectos de la anulación.- El acto de anulación tiene eficacia retroactiva (ex tunc), ya que los
vicios de legitimidad estaban presentes cuando se dictó el acto.Efecto sobre los actos intermedios.- Es consecuencia de la anulación, caen todos los efectos
que el acto produjo medio tempore (interin).Límites de la anulación: no procede sobre los efectos cumplidos.No puede darse la restitutio in integrum.Factum infectum fieri nequit: situaciones que no pueden ser removidas.P.e: el cese de un funcionario no puede hacer caer los actos cumplidos durante el lapso de
desempeño de la función y proceder a cobrar el sueldo.Efectos sobre los actos del procedimiento
La anulación sólo influye sobre los actos sucesivos, no sobre los anteriores.-
Biasco59
Los actos no transformados como consecuencia de la anulación pueden renovarse.5.- REVOCACIÓN DEL ACTO
Es el retiro con eficacia ex nunc (para el futuro) de un acto inoportuno, por una valoración distinta
del interés público existente al emitirse el acto.Se elimina un acto inoportuno o inconveniente, en base a una apreciación distinta de la situación
que dio lugar a la emisión del mismo.Con efectos hacia el futuro: ex nunc.Debe tenerse en cuenta la confianza que el acto ha determinado en sus destinatarios.¿Quién puede revocar?
a) La autoridad que dictó el acto (autorrevocación);
b) La autoridad supraordenada (revocación jerárquica);
c) El Ministro, respecto de los actos dirigenciales.No existe un poder general de revocación, simétrico al poder de anulación.No alcanza con que el acto sea ilegítimo o inoportuno, sino que debe subsistir un interés
público, concreto y actual.Debe existir una congrua motivación sobre las ventajas del retiro del acto, para la comunidad.No debe ser necesariamente expresa; puede ser tácita (deducida del hecho que el acto sucesivo
es incompatible con el precedente): revocación tácita por incompatibilidad.Está limitada por los derechos subjetivos surgidos del acto a retirar.-
Posición de la Doctrina
a) Irrevocabilidad de los actos constitutivos de derechos subjetivos.- Cammeo, De Valles,
Romero, Zanobini, D'Alessio.b) Discrepantes: Alessi, Giannini, Mernissi, Bassi.Pero, pueden revocarse actos constitutivos de relaciones privadas (Bassi).No son revocables los actos constitutivos de status (p.e: concesión de ciudadanía) y los
constitutivos de derechos adquiridos (p.e: los sueldos).Cuando la modificación de la relación funcional importe una reducción del sueldo, deberá
atribuírsele una suma ad personam, para impedir que se reduzca.Se le denomina: principio de intangibilidad del sueldo conseguido.-
Biasco60
Es admisible la revocación de la revocación, volviendo a revivir el acto revocado.
Contra: DL. 15524 art.
6.- ABROGACIÓN DEL ACTO
Es el retiro con eficacia ex nunc de un acto originalmente oportuno, que por haber cambiado las
circunstancias de hecho (o sobrevenir nuevas) no responde al interés público.Caracteres:
a) es un acto de retiro;
b) con eficacia ex nunc;
c) por cambio o nuevas circunstancias de hecho;
d) que ya no responde al interés público.Importa una revaloración de la oportunidad de la permanencia del acto, en situaciones de hecho
distintas a la originaria.Se justifica porque:
a) desaparecieron las razones de interés público que determinaron su emanación;
b) surgieron nuevas exigencias de interés público;
c) han surgido nuevos medios técnicos que superan o hacen anacrónico el acto.-
7.- MERO RETIRO DEL ACTO
Ocurre frente a un acto aún ineficaz o privado de un requisito de ejecutividad (falta de aprobación
del órgano de control o de un requisito de obligatoriedad (no comunicación a los destinatarios).La autoridad competente para dictar el acto conclusivo advierte un error, vicio o su inoportunidad
y lo elimina, sin proceder a cumplir las sucesivas etapas de control o de comunicación.Es suficiente la determinación de la ilegitimidad o inoportunidad del acto.No se requiere la valoración del interés público concreto y actual (como en la anulación o
revocación).El acto retirado nunca fue ejecutivo, ni obligatorio; pues es inidóneo para crear una situación
jurídica a sus destinatarios.8.- ACTOS AFINES A LOS DE RETIRO
Poseen efectos, más limitados.-
Biasco61
a) Suspensión
b) Reforma
c) Rectificación
A) LA SUSPENSIÓN DEL ACTO
Para evitar los efectos perjudiciales y permitir una más adecuada ponderación de los
presupuestos de hecho y de derecho que lo motivaron.Puede disponerla, la autoridad que lo dictó, para reexaminarlo.Posee carácter provisorio y cautelar.A continuación debe dictarse el acto definitivo, retirando el acto suspendido, mediante:
- anulación
- revocación
- abrogación
- o revocando la suspensión.A veces la ley fija el término para dictar el acto definitivo que resuelve la suspensión.B) REFORMA: se considera un retiro parcial, acompañado de una nueva determinación volitiva.-
Biasco62
Se distingue:
a) reforma sustitutiva (cambia el acto);
b) reforma aditiva (nueva) (agrega).C) RECTIFICACIÓN DE ERRORES
Con efectos retroactivos.----------------
Biasco63