EN SALA CONSTITUCIONAL Expediente n.° 13

EN SALA CONSTITUCIONAL
Expediente n.° 13 -0402
Magistrada Ponente: GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
Consta en autos que, el 14 de mayo de 2013, el ciudadano DAVID
RICARDO UZCÁTEGUI CAMPINS, titular de la cédula de identidad n° 11.311.776,
asistido por la abogada María Eugenia Barberi, titular de la cédula de identidad n°
13.767.538 e inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 95.095,
interpuso ante esta Sala solicitud de revisión de la decisión n° 00642 del 20 de mayo
de 2009, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
recaída en el expediente n° 2005-5478 de la nomenclatura de esa Sala, mediante la cual se
declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el
referido ciudadano contra la Resolución N° 01-00-000190 del 3 de agosto de 2005, dictada
por el Contralor General de la República, que a su vez, declaró sin lugar el recurso de
reconsideración ejercido contra la Resolución N° 01-00-096 del 30 de marzo de 2005,
contentiva de la sanción impuesta al recurrente, consistente en la inhabilitación para el
ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años.
El 28 de mayo de 2013 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la
Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, quien con tal carácter suscribe el presente
fallo.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente
expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.
I
DE LA PRETENSIÓN DEL SOLICITANTE
La parte actora, interpuso ante esta Sala solicitud de revisión de la decisión
n° 00642 del 20 de mayo de 2009, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, recaída en el expediente n° 2005-5478 de la nomenclatura de esa Sala,
mediante la cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad
interpuesto por el ciudadano DAVID RICARDO UZCÁTEGUI CAMPINS contra la
Resolución N° 01-00-000190 del 3 de agosto de 2005, dictada por el Contralor General de
la República, que a su vez, declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la
Resolución N° 01-00-096 del 30 de marzo de 2005, contentiva de la sanción impuesta al
mismo, consistente en la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un
período de cinco (5) años.
Tal solicitud ante esta Sala, fue fundamentada en los siguientes términos:
1. Que la sentencia cuya revisión fue solicitada “…dejó firme una decisión
desproporcionada de ‘inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período
de cinco (5) años’, todo lo cual menoscaba [su] derecho político y constitucional a
postular[se] como candidato a cualquier cargo de elección popular”. Asimismo,
que “…incurrió en uno de los supuestos de revisión de sentencias que ha señalado el
artículo 25 numeral 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, referido al
caso de sentencias definitivamente firmes dictadas por otras Salas del Tribunal Supremo
de Justicia que violen derechos constitucionales”.
2. Que el “…26 de octubre de 2004, la Dirección de Determinación de
Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la
Contraloría General de la República, declaró la responsabilidad administrativa, en mi
actuación como Concejal de la Cámara Municipal del Municipio Baruta del Estado
Miranda, durante el ejercicio fiscal 2002, ‘…Por haber aprobado el pago de 116 órdenes
de pago (…) para la cancelación de sueldos al personal municipal, sin que las mismas
hubiesen sido cometidas al correspondiente control previo al pago que correspondía
ejercer a la Contraloría Municipal, bajo un supuesto de emergencia para solventar el
atraso del pago de los sueldos de los trabajadores del Municipio Baruta…’ y ‘…Por haber
aprobado la orden de pago especial N° 0115 S/F, por un monto de VEINTIÚN MILLONES
CUATROSCIENTOS (sic) CIENCUENTA MIL SIN CÉNTIMOS (Bs. 21.450.000,00), por
concepto de pago de dietas a concejales pertenecientes al Concejo Municipal de Baruta
desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, calculadas en un monto
quincenal de NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs.
975.000,00), en contravención a las normas del Régimen Transitorio aplicables (sic),
donde se especificaba que dichos pagos debieron ascender a un monto mensual máximo de
CUATROCIENTOS TRES MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs.
403.200,00)’”.
3. Que “[l]o anterior motivó que el 30 de marzo de 2005, el Contralor
General de la República dictara la Resolución N° 01-00-096, mediante la cual
se [le] impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un
período de cinco años, en virtud de haber sido declarado responsable administrativamente,
y con base en el dispositivo contenido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
4. Que “…[c]ontra la referida decisión dictada por el Contralor General de
la República se ejerció un recurso de reconsideración que fue declarado sin lugar
mediante la Resolución N° 01-00-000190 del 03 de agosto de 2005, que finalmente
confirmó [su] inhabilitación”.
5. Que “[m]ediante escrito presentado en fecha 01 de noviembre de 2005
ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo De Justicia, se presentó un
Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra la Resolución N° 01-00-000190, de
fecha 03 de agosto de 2005, dictada por el Contralor General de la República, que declaró
sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución N° 01-00-096, de
fecha 30 de marzo de 2005, mediante la cual se [le] impuso la sanción de inhabilitación
para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años”.
6. Que el “…12 de agosto de 2008, al acudir a la Junta Municipal Electoral
del Municipio Baruta del Estado Miranda, a los fines de formalizar [su] postulación para
el cargo de Alcalde del Municipio Baruta para las elecciones municipales que se
celebrarían
el
23
de
noviembre
de
2008, [se
vio] imposibilitado
de
inscribir [su] candidatura, ya que el sistema automatizado de postulaciones del Consejo
Nacional Electoral (CNE), luego de ingresar los datos requeridos para [la] inscripción,
arrojó el siguiente resultado: ‘UZCÁTEGUI DAVID RICARDO. Esta persona se encuentra
inhabilitada para la función pública por la Contraloría General de la República’. En
virtud de esto el CNE [le] impidió postular[se] para el cargo de Alcalde del Municipio
Baruta para las elecciones municipales que se celebraron el 23 de noviembre de 2008”.
7. Que “…[m]ediante sentencia de fecha 19 de mayo de 2009, la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia declaró SIN LUGAR el recurso
contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Resolución N° 01-00-096, de
fecha 30 de marzo de 2005, mediante la cual se [le] impuso…” la aludida sanción de
inhabilitación. “Contra
esta
decisión
se
podría
ejercer
un
Recurso (sic) Extraordinario(sic) de Revisión ante la Sala Constitucional del TSJ (sic), el
cual no se había ejercido hasta ahora”.
8. Que “…en modo alguno y en ninguna instancia nacional o
internacional, [ha] puesto en duda la facultad y potestad constitucional que tiene la
Contraloría General de la República para imponer sanciones administrativas de
inhabilitación a funcionarios públicos…”.
9. Sobre la negación de que su actuación hubiera causado daño patrimonial
alguno sostuvo que “…[u]na de las causas que dieron origen al acto administrativo de
fecha 26 de octubre de 2004 dictado por la Dirección de Determinación de
Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la
Contraloría General de la República, fue la declaratoria de [su] responsabilidad
administrativa ‘…por haber aprobado el pago de 116 órdenes de pago (…) para la
cancelación de sueldos al personal municipal, sin que las mismas hubiesen sido sometidas
al correspondiente control previo al pago que correspondía ejercer a la Contraloría
Municipal, bajo un supuesto de emergencia para solventar el atraso del pago de los
sueldos de los trabajadores del Municipio Baruta…’, todo lo cual no causó daño alguno al
patrimonio público del Municipio Baruta según los antecedentes administrativos del caso.
En todo caso, la erogación tuvo como objeto el pago de los sueldos del funcionariado
municipal que prestó sus servicios y era el legítimo destinatario de esos recursos como
contraprestación por sus servicios”.
9.1. Que “…no hubo ni se causó daño alguno al patrimonio público, como
lo reconoció la propia Contraloría General de la República en el expediente
administrativo del caso, que estuvo durante el proceso correspondiente, en la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia”.
9.2. Que “[e]n los autos de dicho expediente administrativo se puede
observar claramente que en el Auto Decisorio de fecha 26 de octubre de 2004
que [lo] declaró responsable administrativamente, la Dirección de Determinación de
Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la
Contraloría General de la República, señaló, con relación a las órdenes de pagos (sic) que
aprobamos en el Concejo Municipal para el caso de los trabajadores del municipio,
expresamente que: a) ‘cabe destacar que en ningún momento ni estado de la causa se ha
puesto en entredicho o se ha refutado en alguna forma, que tales pagos corresponden a
compromisos ciertos y debidamente causados, por el contrario, se ha dejado claro, que
tratándose éstos (sic) pagos, de los sueldos y salarios de los trabajadores del Municipio,
son egresos de carácter ordinario, concurrentes y por ende previsibles, y en consecuencia,
de obligatoria cancelación una vez que son causados cada semana en el caso de los
obreros y cada quincena en el caso del resto de los trabajadores del municipio. Es por ello,
que no se pone en duda que, de no cancelarse oportunamente los mismos, tal falta podría
generar intereses moratorios en contra del municipio por incumplimiento del contrato
colectivo que amparaba dicho (sic) trabajadores’. b) ‘…en ninguna de las actas que
conforman el (…) expediente, se evidencia algún tipo de anormalidades en el manejo del
presupuesto del Municipio Baruta del estado Miranda, respecto de la partida 4.01
correspondiente a gastos de personal’. C) ‘…los hechos imputados, subsisten no obstante
la intencionalidad que pudo mediar en ambas situaciones, y a pesar de la ausencia de daño
patrimonial’”.
9.3. Que “la Resolución 01-00-096 de fecha 30 de marzo de 2005 notificada
el 9 de mayo de 2005, dictada por el Contralor General de la República, [le] impuso la
sanción de inhabilitación (…) utilizando como uno de los principales argumentos, motivos
o causa de dicho acto administrativo: ‘la gravedad de la falta cometida así como el daño
causado al patrimonio público para la fecha de la ocurrencia de los hechos sancionados
en el referido Auto Decisorio de fecha 26 de octubre de 2004’”.
9.4. Que “…el acto administrativo mediante el cual se declaró mi
inhabilitación sostiene lo contrario sin aportar ningún tipo de pruebas o elementos y ello
devela que para el Despacho del Contralor General de la República, el supuesto daño al
patrimonio público, era la principal razón para la imposición de la sanción de
inhabilitación”.
9.5. Que “…una muestra contundente de lo antes expuesto está contenida en
la decisión posterior dictada por el propio Contralor General de la República, al declarar
improcedente el recurso de reconsideración contra el primer acto de ese Despacho
que [le] impuso la sanción…”
9.6. Que “[e]n ese acto del Contralor se reconoce expresamente que dicha
sanción se aplicó a pesar de que los hechos que se [le] imputaron no son hechos que hayan
afectado el patrimonio público. Entre otros pasajes de esa decisión que demuestran esta
afirmación, está la siguiente: ‘Así, pues, el extremo atinente a la ausencia de daño
patrimonial, no podía formar, ni formó parte del análisis efectuado por quien suscribe, a
fines de ponderar la sanción impuesta, con lo que ha de entenderse que no afectó el tipo de
sanción aplicada, ni el lapso estipulado en relación con la vigencia de la sanción de
inhabilitación…’…”.
9.7. Que “[t]odo lo anterior lamentablemente no fue tomado en cuenta por
la Sala Político Administrativa en su decisión objeto del presente
Recurso (sic) Extraordinario (sic) de Revisión, a pesar de que se alegó reiteradamente ante
esa instancia demostrándose que la sanción de inhabilitación, en [su] caso concreto era
absolutamente desproporcionada e improcedente”.
10. Sobre la negación de que se hubiera omitido el control fiscal previo,
añadió que el 8 de junio de 2005 “…entró en vigencia la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal en la cual se eliminó, como requisito legal, el llamado control previo por el cual
se [le] impuso la sanción de inhabilitación (…). [L]a consecuencia de la entrada en
vigencia [de esa Ley] implicó que el supuesto de hecho (omisión de control previo) que
estaba sancionado por el artículo 94 numeral 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, ya no pueda ni deba ser considerado como un supuesto de
responsabilidad administrativa y, mucho menos, como un supuesto para declarar la
inhabilitación de un funcionario público, al haberse omitido el control previo que
establecía la legislación derogada en la materia”.
10.1 Como consecuencia de la entrada en vigencia de esa Ley, arguye
que “la nueva situación legal surgida a partir de la eliminación del control previo de la
legislación municipal venezolana, debe ser aplicable a las personas que hayan sido objeto
de alguna sanción por haber omitido el control previo ahora derogado, porque esa es la
obligación constitucional que se deriva necesariamente de lo establecido en el artículo 24
de la Constitución, que obliga a aplicar en forma retroactiva la situación legal más
favorable a la persona sancionada (…), lo cual lleva a que se deba considerar sin efecto
aquellas sanciones basadas en las omisiones al control previo, que se hayan dictado antes
de la eliminación legislativa de ese control, es decir, en casos como el [suyo]. No obstante
todo lo anterior, mediante la Resolución de fecha 3 de agosto de 2005 dictada por el
Contralor General de la República (posterior a la eliminación legal del control previo), se
confirmó la sanción de inhabilitación y se fundamentó esa decisión, entre otras
argumentos, en el incumplimiento de la formalidad del control previo (que, deb[e] resaltar,
se realizó bajo declaratoria de emergencia), control previo que en todo caso, ya para esa
fecha (3 de agosto de 2005), había sido suprimido por la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal”.
10.2 Que “…lo anterior lamentablemente tampoco fue tomado en cuenta por
la Sala Político Administrativa en su decisión objeto del presente
Recurso (sic) Extraordinario (sic) de Revisión, a pesar de que se alegó reiteradamente ante
esa instancia demostrándose que la sanción de inhabilitación, en [su] caso concreto era
absolutamente desproporcionada e improcedente, teniendo en cuenta, entre otros
argumentos, la eliminación del control previo cuya omisión dio lugar a la responsabilidad
administrativa que se declaró…”.
11. Respecto de las dietas que dieron origen a la declaratoria de
responsabilidad administrativa y la inhabilitación consecuencial, expuso que mediante
oficio del Director de Tesorería y Finanzas de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado
Miranda, se certificó que reintegró al tesoro municipal, las dietas que “fueron pagadas en
exceso desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, las cuales habían
sido determinadas en el acto administrativo decisorio de fecha 26 de octubre de 2004,
emitido por el Director (E) de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la
Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la
República, que fue elemento determinante en las sanciones impuestas por este Ente
Contralor a [su] persona, incluyendo la sanción de inhabilitación…”.
11.1. Que “el referido reintegro realizado y todos los antecedentes
administrativos del caso, llevan a la conclusión de que las causales que habían producido
las responsabilidades administrativas y sanciones de que [fue] objeto, no eran procedentes
por cuanto no se produjo daño al patrimonio público. De esta manera se cumplió la
finalidad última del Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual es, mantener la integridad
del Patrimonio Público que deben administrar los funcionarios públicos en el ejercicio de
sus funciones”.
11.2. Que “…el haber aprobado órdenes de pago como lo señaló ese órgano
contralor (sic), no debe representar una infracción de tal entidad como para que –
además (sic) de la multa que se [le] impuso, se [le] haya impuesto, adicionalmente, la
sanción administrativa de inhabilitación del cargo (…)toda vez que, la aprobación de tales
órdenes de pago no pueden calificarse como faltas que tengan la ‘gravedad’ a que se
refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (…).
Lo proporcional, desde el punto de vista del Derecho Administrativo Sancionador de
acuerdo a las circunstancias del caso era la sola imposición de una sanción de
multa”. Para complementar este argumento, invoca en el escrito el artículo 12 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos “referido a la ‘Proporcionalidad’ que deben
guardar las medidas, providencias, decisiones y sanciones administrativas”.
12. Alegando un menoscabo en sus derechos políticos, por parte de la
sentencia de la Sala Político Administrativa cuya revisión solicita, esgrime que la
Contraloría General de la República, “…además de confirmar la multa, también lo hizo
con [su] inhabilitación para postular[se] a cargos de elección popular por cinco años con
lo que atenta contra [sus] garantías ciudadanas establecidas en los artículos 40, 41 y 42 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como [sus] derechos
políticos según se estatuyen en los artículos 62 y siguientes ejusdem (sic)”.
13. Que “…debe ser un deber del juzgador el aplicar (sic) sus facultades
discrecionales para, sin renunciar a la aplicación de la norma y sus consecuencias, saber
también ponderar la proporcionalidad de las sanción tanto con la gravedad de los hechos
como con la reparación de los mismos. Esto último no se llevó a cabo en el acto
administrativo sancionatorio, como tampoco se hizo en la sentencia objeto del presente
recurso (sic) extraordinario (sic) de revisión, por lo que ésta conculca [sus] derechos
constitucionales…”.
14. Finalmente, invocando el mérito de lo expuesto en su escrito, el
requirente de la revisión solicitó a esta Sala Constitucional lo siguiente:
14.1. Que “[r]evise y anule la sentencia dictada por la Sala Político
Administrativa de [este] Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de mayo de 2009,
registrada bajo el No. 000642 (…), todo ello a los fines de que se restablezcan
plenamente [sus] derechos políticos y se [le] permita postular[se] como candidato a
cualquier cargo de elección popular, toda vez que en [su] caso: (i) no hubo daño al
patrimonio municipal; (ii) el control previo que motivó [su] inhabilitación fue eliminado de
la legislación venezolanas (sic); (iii) [reintegró] en su oportunidad los montos
correspondientes al aumento de dieta que fueron aprobados y que fueron una causa de la
sanción administrativa; (iv) la inhabilitación no es proporcional y adecuada a las
circunstancias del caso concreto de acuerdo con lo establecido en el artículo 12 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos; (v) la inhabilitación, en los ´términos que
se [le] impuso y, en [su] caso concreto, atenta contra [sus] derechos políticos consagrados
en los artículos 40, 41 y 42 así como en los artículos 62 y siguientes de nuestra
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
14.2 Que “…declare la nulidad de la Resolución N° 01-00-096 de fecha 30
de marzo de 2005, dictada por el Contralor General de la República, mediante la cual
se [le] impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un
período de cinco años con base en el dispositivo contenido en el artículo 105 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, así como la Resolución N° 01-00-000190 del 03 de agosto de 2005, que finalmente
confirmó mi inhabilitación al declarar sin lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto
contra la Resolución N° 01-00-096 de fecha 20 de marzo de 2005; por cuanto
en [su] caso: (i) no hubo daño al patrimonio municipal; (ii) el control previo que
motivó [su] inhabilitación fue eliminado de la legislación venezolanas (sic);
(iii) [reintegró] en su oportunidad los montos correspondientes al aumento de dieta que
fueron aprobados y que fueron una causa de la sanción administrativa; (iv) la
inhabilitación no es proporcional y adecuada a las circunstancias del caso concreto de
acuerdo con lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos; (v) la inhabilitación, en los términos que se [le] impuso y, en [su] caso
concreto, atenta contra [sus]derechos políticos consagrados en los artículos 40, 41 y 42 así
como en los artículos 62 y siguientes de nuestra Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela.
14.3 Que “…[c]omo consecuencia de lo anterior, se oficie a la Contraloría
General de la República con el objeto de que suprima o elimine de sus bases de datos,
listados públicos y/o administrativos, incluyendo de su página web, cualquier registro o
información en la que se [le] incluya como inhabilitado. En especial solicit[a] que se
elimine [su] nombre y datos de la lista ‘Sanciones accesorias a la declaratoria de
responsabilidad administrativa – Artículo 105 LOCGRSNCF’ que aparece en la página
web oficial de la Contraloría General de la República…”.
14.4 Que “[s]e notifique al Consejo Nacional Electoral de la decisión
definitiva
y
firme que
se
dicte
en
este
caso
con
motivo
del
recurso (sic) extraordinario (sic) de revisión aquí ejercido, todo ello a los fines legales
correspondientes y de que se [le] permita postular[se] a cargos públicos de elección
popular…”.
II
DEL FALLO OBJETO DE REVISIÓN
El 20 de mayo de 2009, la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, dictó el fallo n° 00642, pronunciándose sobre el mérito del asunto
debatido en los siguientes términos:
“(…) [A]dvierte la Sala que el accionante solicitó la nulidad de
la Resolución N° 01-00-000190, de fecha 03 de agosto de 2005 dictada por
el Contralor General de la República, que declaró sin lugar el recurso de
reconsideración ejercido contra la Resolución N° 01-00-096, de fecha 30 de
marzo de 2005, mediante la cual se impuso al recurrente la sanción de
inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de
cinco (5) años.
Los hechos generadores de responsabilidad fueron ‘…haber aprobado el
pago de 116 órdenes de pago (…) para la cancelación de sueldos al
personal municipal, sin que las mismas hubiesen sido sometidas al
correspondiente control previo al pago que correspondía ejercer a la
Contraloría Municipal, amparados bajo un supuesto de emergencia para
solventar el atraso del pago de los sueldos de los trabajadores del
Municipio Baruta…’ y ‘…haber aprobado la orden de pago especial N°
0115 S/F, por un monto de VEINTIÚN MILLONES CUATROSCIENTOS
CINCUENTA MIL SIN CÉNTIMOS (Bs.21.450.000,00), por concepto de
pago de dietas a concejales pertenecientes al Concejo Municipal de Baruta
desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, calculadas en
un monto quincenal de NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL
BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 975.000,00), en contravención a las
normas del Régimen Transitorio aplicables, donde se especificaba que
dichos pagos debieron ascender a un monto mensual máximo de
CUATROCIENTOS TRES MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES SIN
CÉNTIMOS (Bs. 403.200,00)…’.
1. Solicita el accionante la desaplicación para su caso del artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por control difuso
de la constitucionalidad, por colidir con los artículos 23 y 24 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, contentivos de los
principios de validez de los tratados, pactos y convenciones internacionales
sobre derechos humanos suscritos y ratificados por Venezuela,
irretroactividad de la Ley e in dubio pro reo, toda vez que, en su opinión, el
supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el
numeral 9 del artículo 91 del citado texto legal, esto es, la omisión del
control previo, estaba dirigido a los Contralores Municipales o sus
delegatarios, no pudiendo ser aplicado extensiva o analógicamente el
supuesto de la norma sancionatoria a Concejales.
Juzga la Sala, que tal alegato es un tema relacionado con el supuesto de
procedencia para la declaratoria de responsabilidad, que ha debido ser
invocado o resuelto en la oportunidad de impugnación de aquélla, pues
luego de declarada, la procedencia de las sanciones accesorias previstas en
el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dependen
exclusivamente de la ponderación de la entidad de la falta cometida.
En todo caso, ya se ha pronunciado esta Sala respecto a la
constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en
atención al criterio sentado por la Sala Constitucional de este Máximo
Tribunal en sentencia N° 1.265 del 5 de agosto de 2008, como sigue:
‘(…) por decisión de reciente data, a saber, la N° 1265 del 5 de agosto de
2008 (Exp. N° 05-1853), la misma Sala Constitucional estableció
categóricamente el carácter constitucional de ese precepto normativo, por
considerar, entre otros aspectos, que:
(i) El procedimiento administrativo llevado por la Contraloría General de la
República para el establecimiento de la responsabilidad administrativa de
los funcionarios públicos investigados, comprende tres etapas que
garantizan el derecho a la defensa y el debido proceso de los imputados
administrativamente; guardando así plena y efectiva compatibilidad con lo
previsto en el artículo 49 constitucional.
(…Omissis…)
(iii) La Contraloría General de la República no debe desarrollar otro
procedimiento adicional para la imposición de las sanciones accesorias
como la inhabilitación, esto debido a que, con el sano desarrollo del
procedimiento principal -tendente a la comprobación de la responsabilidad
administrativa del imputado- se garantizan los derechos que asisten a los
funcionarios públicos cuestionados.
(iv) No se ve tampoco afectado el principio non bis in idem, ya que no se
trata de juzgar a un sujeto en más de una oportunidad por una misma
conducta, sino de establecer una pena accesoria como consecuencia de una
sanción impuesta por un solo hecho, cuestión plenamente avalada
constitucional y legalmente en nuestro ordenamiento jurídico.
Valga acotar, que lo proferido por la Sala Constitucional en la comentada
decisión se compadece perfectamente con lo que esta Sala PolíticaAdministrativa ha venido sosteniendo pacífica y reiteradamente con relación
a los alcances del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en las
sentencias siguientes: N° 00868 del 21/07/04; N° 00217 del 07/02/07; 00738
del 17/05/07; N° 00808 del 30/05/07; N° 01383 del 01/08/07; N° 00595 del
14/05/08; y 00742 del 19/06/08, entre otras; de cuyo contenido se desprende
que:
(i) La imposición de las sanciones disciplinarias a que se refiere el artículo
105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, requiere como único presupuesto la
declaratoria de responsabilidad administrativa. Es decir, dichas sanciones,
aparte de la pecuniaria, son consecuencias jurídicas que, según la Ley,
derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, ‘sin que medie
ningún otro procedimiento’, porque se erigen como actos-consecuencias,
que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario
para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad
administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se
determina dicha responsabilidad.
(ii) En tal sentido, las medidas de suspensión sin goce de sueldo, destitución
e inhabilitación a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, viene precedida de un procedimiento, por lo que es dable afirmar
que la relación entre la decisión de responsabilidad administrativa y las
medidas disciplinarias en cuestión es de causa y efecto; de allí que el
procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa es el
procedimiento que motiva las sanciones disciplinarias previstas en el
artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y
del Sistema Nacional de Control Fiscal.
(iii) Por virtud de lo anterior, iniciar un nuevo procedimiento administrativo
para la imposición de las sanciones establecidas en dicha norma sería un
contrasentido, pues además de que se iniciaría con base en los mismos
hechos, se desnaturalizaría el tratamiento de la sanción como consecuencia
de la declaratoria de responsabilidad…’. (Sentencia N° 947 del 12 de
agosto de 2008)
Aunado a lo anterior, advierte la Sala que el encabezado del artículo 91 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal, es del tenor siguiente:
‘…) Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan
otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad
administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a
continuación (…)’
Ahora bien, es obvia la improcedencia de la pretensión del actor en este
sentido, pues la norma en referencia no está dirigida a ningún funcionario
en particular, sino que hace una enumeración de supuestos generadores de
responsabilidad, en los cuales serán encuadradas las conductas irregulares
de aquéllos (sic) funcionarios que tengan una función específica relacionada
con los mismos, en este caso, la omisión del control previo por parte de
quien tenía encomendada la función de aprobar los pagos para el pago de
nómina del Municipio Baruta, entre ellos, el recurrente, en su condición de
Concejal de la Cámara Municipal de dicha municipalidad, según la
normativa que rige su actividad como parte del Poder Legislativo local.
En este orden de ideas, debe desecharse la solicitud de desaplicación por
control difuso del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal elevada
por la parte recurrente. Así se declara.
2. Denuncia el recurrente que el acto impugnado atenta contra los
principios de proporcionalidad, racionalidad y adecuación, básicamente por
haber sido dictado en forma automática luego de ser declarada su
responsabilidad administrativa, sin que exista evidencia de que el Contralor
General de la República hubiese realizado el análisis previo, exhaustivo y
expreso acerca de la gravedad de la irregularidad que generó su
declaratoria de responsabilidad, y que como consecuencia de ello se vulneró
su derecho constitucional al debido proceso.
En lo atinente a la denuncia de falta de proporcionalidad de la sanción de
inhabilitación impuesta, para la Sala resulta pertinente hacer mención al
contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, el cual dispone:
(Omissis)
La referida norma establece que cuando la autoridad competente esté
facultada para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo
mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de
la infracción y la sanción aplicada. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1666 de
fecha 29de octubre de 2003).
Aplicando los anteriores razonamientos al caso bajo examen, observa la
Sala que mediante el acto administrativo recurrido el Contralor General de
la República aplicó la sanción de inhabilitación para el ejercicio de
funciones públicas a un funcionario previamente declarado responsable
administrativamente, actuando dentro de los límites de competencia que le
confiere el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; en este
sentido, se encuentra satisfecha la exigencia de la norma antes transcrita, en
lo que atañe a la adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la
norma.
En lo que respecta a la proporcionalidad, para la Sala, no es un hecho
controvertido que el recurrente incurrió en los supuestos generadores de
responsabilidad administrativa previstos en los numerales 7 y 9 del artículo
91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, esto es, la ordenación de pagos de
dietas con discrepancia de las normas que las consagran, y la omisión del
control previo para 116 órdenes para la cancelación de sueldos al personal
del Municipio Baruta; asimismo, se advierte que el aludido artículo 105
eiusdem facultaba al Contralor para imponer la sanción de inhabilitación
hasta por un máximo de quince (15) años.
Ahora bien, advierte la Sala que el recurrente no actuó con la debida
diligencia en el manejo de fondos de un ente territorial público, autorizando
la erogación de los mismos, en contravención de la normativa
correspondiente y omitiendo el control previo exigido legal y expresamente,
para ese momento, para ordenar pagos de sueldos al personal municipal. En
tal virtud, el Contralor inhabilitó al actor para el ejercicio de cargos
públicos por un período de cinco (5) años; así, es claro al haber sido
impuesta la sanción sólo en un tercio de lo permitido, que la autoridad
contralora ponderó las circunstancias particulares del caso ‘…atendiendo a
la gravedad de la irregularidad cometida…’.
En efecto, estima la Sala que la sanción de inhabilitación no resulta
desproporcionada en atención a la falta cometida, pues fue impuesta con la
debida adecuación respecto al supuesto de hecho y los fines de la norma que
la prevé y luego de que el Contralor General de la República realizara el
correspondiente trabajo técnico intelectual, tomando en cuenta el grado de
responsabilidad del recurrente y la gravedad de las irregularidades
cometidas, por tanto, debe desecharse el pretendido atropello a los
principios de proporcionalidad, racionalidad y adecuación. Así se declara.
3. En lo que atañe a la aplicación retroactiva del artículo 104 de la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal que, en criterio de la parte actora,
debió hacer el Contralor General de la República en función de la
aplicación del principio pro homine, toda vez que, a su decir, la referida
norma suprime el requisito de control previo, cuya omisión fue uno de los
supuestos generadores de su declarada responsabilidad administrativa, se
advierte, en primer lugar, que la vigente Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta
Oficial N°37.347, de fecha 17 de diciembre de 2001), aplicable al caso de
autos, prevé la omisión del control previo como hecho generador de
responsabilidad administrativa, en efecto, dispone el numeral 9 del artículo
91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, lo siguiente:
(Omissis)
Asimismo, en anteriores oportunidades se han desechado idénticos
argumentos, por no ser la falta de control previo el único supuesto
generador de responsabilidad, como sucede en el presente caso, en el cual
se imputa además ‘…haber aprobado la orden de pago especial N° 0115
S/F, por un monto de VEINTIÚN MILLONES CUATROSCIENTOS
CINCUENTA MIL SIN CÉNTIMOS (Bs.21.450.000,00), por concepto de
pago de dietas a concejales pertenecientes al Concejo Municipal de Baruta
desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, calculadas en
un monto quincenal de NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL
BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 975.000,00), en contravención a las
normas del Régimen Transitorio aplicables, donde se especificaba que
dichos pagos debieron ascender a un monto mensual máximo de
CUATROCIENTOS TRES MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES SIN
CÉNTIMOS (Bs. 403.200,00)…’; en efecto, mediante decisión N° 00156, de
fecha 01 de febrero de 2006 (caso: Manuel Alfonso Morales Lainette), la
Sala dejó sentado, lo siguiente:
‘(…) En el presente caso, el actor ejerce la acción de amparo cautelar por
considerar que el acto recurrido, a saber, la Resolución N° 01-00-000193
emitida el 3 de agosto de 2005 por el Contralor General de la República,
mediante la cual se ratificaron las sanciones de destitución del cargo de
Gerente de Tesorería y Finanzas de la Alcaldía del Municipio Baruta del
Estado Miranda y la de inhabilitación para el ejercicio de funciones
públicas por un período de cinco (5) años, impuestas al actor en la
Resolución N° 01-00-099, vulneró sus derechos al debido procedimiento,
tutela judicial efectiva, seguridad jurídica, principio de legalidad y principio
de unidad de la decisión.
Concretamente señala como vulnerados los numerales 1, 5 y 6 del artículo
49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por no
haber sido aplicada la excepción del in dubio pro reo al principio de
irretroactividad de la ley; por vulnerarse el principio de proporcionalidad y
racionalidad de la actividad administrativa, al no considerarse las
circunstancias que rodeaban el caso al momento de imponer la sanción
recurrida; y por haber emitido las sanciones cuestionadas en un acto
distinto al auto decisorio de fecha 26 de octubre de 2004, emitido por el
Director Encargado de la Dirección de Determinación de
Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales,
en el que se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente
conforme a los numerales 7 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal.
Respecto a la aplicación de la excepción al principio de irretroactividad de
la Ley contenida en el artículo 24 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, observa la Sala lo siguiente:
En el presente caso, la solicitud de aplicación de la excepción en referencia,
es sustentada por el actor en que la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal publicada en la Gaceta Oficial N° 38.204 del 8 de junio de 2005,
no incluyó dentro de las atribuciones de los contralores municipales, el
ejercicio del control previo a los compromisos y pagos de los egresos e
ingresos de la Hacienda Pública Municipal respectiva, tal como lo
contemplaba el ordinal 1° del artículo 95 de la derogada Ley Orgánica de
Régimen Municipal.
Así, aduce que no existiendo actualmente la obligación de realizar el
referido control previo, no debía ser sancionado conforme al artículo 105 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal, tomando como base la declaratoria de
responsabilidad administrativa que se le hiciera por la comisión del
supuesto contemplado en el numeral 9 del artículo 91 eiusdem, a saber, la
omisión del control previo.
Con relación a este alegato, observa la Sala que en efecto la única
excepción al principio de irretroactividad de la ley, es cuando ésta se aplica
a situaciones consumadas en el pasado, por contener una regulación más
favorable; en ese sentido el artículo 24 dispone expresamente que ‘Ninguna
disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cunado imponga
menor pena’.
En el presente caso, la determinación de la responsabilidad administrativa
del recurrente por la comisión de las conductas previstas en los numerales 7
y 9 del artículo 91 eiusdem¸ fue realizada mediante el auto decisorio del 26
de octubre de 2004, antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.204 del 8 de
junio de 2005.
Asimismo, la imposición de las sanciones recurridas en el presente proceso,
tuvo lugar antes de la publicación de la referida Ley, pues la Resolución N°
01-00-099 emitida por el Contralor General de la República es de fecha 30
de marzo de 2005, mientras que su ratificación, contenida en la Resolución
N° 01-00-000193 del 3 de agosto de 2005, sí tuvo lugar con posterioridad a
la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Ahora bien, aun cuando para el momento en que fue ratificada la
Resolución N° 01-00-099 ya se encontraba vigente la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, que modifica la regulación del control fiscal en
los entes municipales, es el caso, que las sanciones contempladas en el
artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y
del Sistema Nacional de Control Fiscal, no sólo fueron aplicadas por la
realización por parte del accionante de la conducta contemplada en el
numeral 9 del artículo 91 eiusdem, sino que, como él mismo afirma en su
escrito recursivo (lo cual además se evidencia de la copia del acto recurrido
que cursa en autos), estuvo también motivada por la comisión de la falta
contemplada en el numeral 7 del artículo 91 eiusdem, por haber ordenado
el recurrente el pago de dietas a los concejales del Municipio Baruta del
Estado Miranda en contravención a las normas contenidas en el Régimen
Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los
Estados y de los Municipios.
En tal sentido, visto que la omisión de control previo no fue el único
supuesto que determinó la declaratoria de responsabilidad administrativa
del accionante y, por ende, su sanción conforme a lo pautado en el artículo
105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, la Sala desestima la denuncia de
violación al derecho al debido procedimiento, por falta de aplicación de la
excepción al principio de irretroactividad de la Ley, prevista en el artículo
24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se
decide.(…)’
Por los motivos expuestos, y en atención al criterio contenido en la decisión
parcialmente transcrita, el cual se ratifica en esta oportunidad, debe la Sala
desechar la pretensión del recurrente en este sentido. Así se declara.
4. Con relación al argumento del accionante, según el cual está excluida la
posibilidad de aplicar sanciones accesorias a aquéllos casos de declaratoria
de responsabilidad administrativa objetiva, basándose en el hecho de que
para su procedencia es necesario determinar la gravedad de la
irregularidad cometida tal como prescribe el artículo 105 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control Fiscal, advierte la Sala que la citada norma faculta al Contralor
General de la República para que de forma exclusiva y excluyente imponga
las sanciones accesorias allí enumeradas, sin que medie ningún
procedimiento, y luego de declarada la responsabilidad, independientemente
de la objetividad o no de aquélla.
De hecho, no distingue el legislador sobre el tipo de responsabilidad que da
origen a la sanción principal, sino que dicho dispositivo, esto es, el artículo
105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, prescribe al Contralor General de la
República realizar la debida ponderación de la irregularidad cometida, con
o sin intención, para entonces imponer las sanciones accesorias a que
hubiese lugar.
En tal sentido, debe desecharse la denuncia formulada por la parte
recurrente. Así se declara.
5. Denunció también el accionante que el Contralor General de la
República tardó 195 días en imponerle la sanción accesoria de
inhabilitación, luego de que (sic) haber quedado firme el auto decisorio
mediante el cual fue declarada su responsabilidad administrativa, lo cual,
en su criterio, atenta contra los principios de seguridad jurídica, tutela
judicial efectiva, confianza legítima y en definitiva, el debido proceso.
Al respecto juzga la Sala, que ante la ausencia de un lapso expreso para que
el Contralor General de la República imponga las sanciones accesorias a
las que alude el artículo 105 de la Contraloría General de la República,
debe aplicarse de forma análoga un lapso general de prescripción; así, es
menester destacar que la prescripción es una forma de extinción de la
responsabilidad disciplinaria, de conformidad con la cual el transcurso de
un tiempo contado a partir de la comisión de la falta sin que se iniciara la
correspondiente averiguación, imposibilita al Estado para sancionar, en ese
caso, la conducta prevista como infracción al ordenamiento.
La doctrina y la jurisprudencia han justificado de diversas maneras la
utilización de esta figura, invocando en algunos casos razones de seguridad
jurídica, en virtud de la necesidad de que no se prolonguen indefinidamente
en el tiempo situaciones de posible sanción, así como también razones de
oportunidad, por cuanto el transcurso del tiempo podría vaciar de contenido
el ejercicio de la potestad disciplinaria, entendida como medio para
optimizar la actividad de la Administración. (vid. Sentencia 00681, del 07 de
mayo de 2003)
Ahora bien, como quedó anotado supra, la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal no prevé
expresamente un lapso de prescripción para la declaratoria de las sanciones
accesorias contempladas en su artículo 105, luego de declarada la
responsabilidad administrativa del funcionario de que se trate.
Por tanto, estima la Sala procedente en estos casos, dada la especialidad de
la materia, aplicar el lapso general de prescripción previsto en el artículo
114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, contando el término allí previsto a
partir de la fecha de la declaratoria de responsabilidad; dicha norma es del
tenor siguiente:
(Omissis)
En atención al criterio antes expuesto, no operó la prescripción de la acción
disciplinaria en el presente caso, toda vez que el 26 de octubre de 2004 fue
dictado por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de
Responsabilidades de la Dirección Especial de Procedimientos Especiales,
el auto mediante el cual se declaró responsable administrativamente al
actor, y la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas,
fue impuesta el 30 de marzo de 2005, esto es apenas cinco (5) meses después
de declarada la responsabilidad del accionante, con lo cual queda
evidenciado que no transcurrió el lapso previsto en la citada norma. Así se
declara.
6. En lo que respecta al alegato del recurrente, sobre que las sanciones
accesorias deben estar previstas en el mismo acto mediante el cual se
declara la responsabilidad administrativa, estima la Sala que carece
totalmente de fundamento jurídico, pues no es suficiente argumentar a tal
efecto que la norma contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal dispone que la imposición de las sanciones allí previstas se hará
‘…sin que medie ningún otro procedimiento…’, toda vez que dicha
expresión alude, como se infiere del estudio integral del citado dispositivo, a
que sólo se requiere para ello, realizar la ponderación de la entidad del
ilícito cometido, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida.
En este sentido, si bien ambos pronunciamientos pueden coexistir en un solo
acto, como cuando es el propio Contralor General de la República la
autoridad llamada legalmente a decidir sobre la responsabilidad
administrativa de determinado funcionario, caso en el cual, eventualmente,
luego de declarada aquélla, puede procederse de inmediato a imponer la
sanción de inhabilitación, ello no implica que la imposición de sanciones
accesorias deba ser inexorablemente declarada en el mismo acto de
declaratoria de responsabilidad, como pretende el recurrente. Concluye así
la Sala en la improcedencia de alegato examinado. Así se declara.
7. Finalmente, denunció la parte actora la presunta existencia del vicio de
falso supuesto, alegando en primer lugar, que el mismo se configuraba en
virtud de que el Contralor General de la República ‘…jamás tomó en
consideración los hechos significativos para la aplicación de la sanción
accesoria de inhabilitación, sobre la base de un estudio exhaustivo acerca
de la existencia cierta de una grave irregularidad determinada mediante
parámetros de racionalidad, proporcionalidad y adecuación, con respecto a
la sanción principal…’.
Para la Sala, los argumentos esgrimidos por el recurrente en esta
oportunidad, nada tienen que ver con el falso supuesto de hecho, que en
definitiva está referido a la causa o los motivos del acto, pues aquélla al
tratar de demostrar la existencia del pretendido vicio no aludió a la causa
del acto, sino que tales argumentos reproducen la alegada violación al
principio de proporcionalidad.
Luego, arguye el accionante, que incurre también en el vicio de falso
supuesto el Contralor General de la República al dictar el acto impugnado,
cuando afirma que es imposible que en un mismo acto sean impuestas
sanciones principales y accesorias, empleando como excusa los
procedimientos sancionatorios decididos por órganos de control fiscal
distintos a la Contraloría General de la República, supuesto inaplicable al
presente caso, por ser el recurrente para el momento en el que se le siguió el
respectivo procedimiento administrativo, un funcionario de alto nivel en
ejercicio, siendo competencia del Contralor General de la República su
declaratoria de responsabilidad.
Considera la Sala que, como fuese ya expuesto, no es un motivo para
invalidar un acto, ni se incurre en falso supuesto al sostener lo contrario, es
decir, que la declaratoria de responsabilidad y las sanciones accesorias
derivadas de aquélla sean decididas en actos separados.
Finalmente expone el actor, que configura también el comentado vicio de
falso supuesto, el hecho de que el Contralor General de la República se
limitara a ‘…verificar el aspecto cuantitativo que informa la aplicación de
una sanción en función de la infracción, haciendo completa abstracción del
elemento cualitativo…’, sin exceder el término medio para fijar el lapso en
el se ejecutaría la sanción de inhabilitación, no tomando en cuenta que la
sanción principal fue asumida con base en un hecho que, para el momento
de imponer la sanción accesoria, ya no era un supuesto generador de
responsabilidad administrativa, que los pagos autorizados correspondían a
compromisos ciertos y debidamente causados y que no hubo anormalidades
en el manejo del presupuesto del Municipio Baruta del Estado Miranda.
Advierte la Sala que todas las anteriores afirmaciones, fueron desestimadas
de una u otra forma a lo largo de la presente decisión, y por tanto, no se
entrará a examinarlas nuevamente.
En razón de lo expuesto, se desechan los alegatos sobre la presunta
existencia del vicio de falso supuesto de hecho. Así se declara.
Desestimados en su totalidad los argumentos esgrimidos contra la
providencia administrativa impugnada, debe forzosamente la Sala declarar
sin lugar el recurso de nulidad incoado. Así finalmente se decide (…)”.
III
DE LA COMPETENCIA
En primer lugar, debe esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia determinar su competencia para conocer la presente solicitud de revisión y al
respecto observa que conforme lo establece el artículo 336, numeral 10 de la Constitución,
ésta tiene atribuida la potestad de “(…) revisar las sentencias definitivamente firmes de
amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas
dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la Ley
Orgánica respectiva (…)”.
Por su parte, el legislador estatuyó la potestad de revisión en el artículo 25,
numerales 10 y 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República
Bolivariana de Venezuela, los cuales disponen:
“Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia: (…)
10. Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los
tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente
dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de
una norma o principio constitucional; o producido un error grave en su
interpretación; o por falta de aplicación de algún principio o normas
constitucionales.
11. Revisar las sentencias dictadas por las otras Salas que se subsuman en
los supuestos que señala el numeral anterior, así como la violación de
principios jurídicos fundamentales que estén contenidos en la Constitución
de la República, tratados, pactos o convenios internacionales suscritos y
ratificados válidamente por la República, o cuando incurran en violaciones
de derechos constitucionales”.
En idéntico sentido, en el fallo n° 93 del 6 de febrero de 2001
(caso: “Corpoturismo”) esta Sala Constitucional determinó su potestad extraordinaria,
excepcional, restringida y discrecional, de revisar las siguientes decisiones judiciales, en los
siguientes términos:
“(…) 1. Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de
cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de
Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.
2. Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de
constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de
la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.
3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las
demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país
apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la
Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con
anterioridad al fallo impugnado, realizando un errado control de
constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional.
4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las
demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país
que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un
error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que
sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma
constitucional. En estos casos hay también un errado control
constitucional…”.
Ahora bien, por cuanto en el caso de autos, se pidió la revisión de la
sentencia n° 00642 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, el 20 de mayo de 2009, esta Sala declara su competencia para el conocimiento de
la misma, de conformidad con el razonamiento expuesto. Así se decide.
IV
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
En la oportunidad de decidir, esta Sala observa:
La parte actora solicitó la revisión constitucional de la sentencia n° 00642
del 20 de mayo de 2009, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, recaída en el expediente n° 2005-5478 de la nomenclatura de esa Sala, mediante
la cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por
el ciudadano David Ricardo Uzcátegui Campins contra la Resolución N° 01-00-000190 del
3 de agosto de 2005, dictada por el Contralor General de la República, que a su vez, declaró
sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución N° 01-00-096 del 30
de marzo de 2005, contentiva de la sanción impuesta al recurrente, consistente en la
inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años.
En tal sentido, debe esta Sala Constitucional advertir que, según pacífica y
reiterada jurisprudencia al respecto, se ha estatuido que la potestad de revisión es ejercida
por esta Sala de manera extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional, si ello
contribuye a la uniformidad en la interpretación de principios y normas constitucionales,
puesto que tal solicitud no implica una instancia adicional de conocimiento de la causa
(Vid. Sentencia de esta Sala N° 44 del 2 de marzo de 2000, caso: “Francia Josefina
Rondón Astor”).
Del mismo modo, cabe enfatizar que la solicitud de revisión no se configura
como la posibilidad de una nueva instancia de la cual disponen los ciudadanos para
fundamentar la misma en los posibles errores de juzgamiento en que incurran los jueces,
sino que la misma se constituye como un medio extraordinario y excepcional de control de
la Sala sobre la interpretación de principios y normas constitucionales, que atenten de tal
modo contra los derechos de los justiciables que hagan factible la revisión y posterior
nulidad de la sentencia impugnada.
Efectivamente, esta Sala Constitucional en sentencia Nº 93 del 6 de febrero
de 2001 (caso: “Corpoturismo”), señaló que la facultad de revisión es “…una potestad
estrictamente excepcional, extraordinaria y discrecional…”; por ello, “…en lo que
respecta a la admisibilidad de tales solicitudes de revisión extraordinaria esta Sala posee
una potestad discrecional de admitir o no admitir el recurso cuando así lo
considere…” y“…la Sala puede en cualquier caso desestimar la revisión ‘…sin motivación
alguna, cuando en su criterio, constate que la decisión que ha de revisarse, en nada
contribuya a la uniformidad de la interpretación de normas y principios
constitucionales’…”.
Por otra parte, también se ha sostenido que “…la revisión no constituye una
tercera instancia, ni un instrumento ordinario que opere como un medio de defensa ante la
configuración de pretendidas violaciones, sino una potestad extraordinaria y excepcional
de esta Sala Constitucional cuya finalidad no es la resolución de un caso concreto o la
enmendatura de ‘injusticias’, sino el mantenimiento de la uniformidad de los criterios
constitucionales en resguardo de la garantía de la supremacía y efectividad de las normas
y principios constitucionales, lo cual reafirma la seguridad jurídica…” (Vid. Sentencia de
esta Sala Nº 2.943/2004, caso: “Construcciones Pentaco JR, C.A.”).
Ahora bien, se observa que la parte actora fundamentó su solicitud de
revisión constitucional, en la violación de sus derechos políticos consagrados en los
artículos 40, 41 y 42, así como 62 y siguientes de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, al no haber la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia declarado con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad
ejercido contra la Resolución N° 01-00-000190 del 3 de agosto de 2005, dictada por el
Contralor General de la República, que decidió sin lugar el recurso de reconsideración
ejercido contra la Resolución N° 01-00-096 del 30 de marzo de 2005, contentiva de la
sanción impuesta al solicitante por el Máximo Órgano Contralor, consistente en la
inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años,
luego de que el requirente fue declarado responsable en lo administrativo, según el
procedimiento aplicable.
En el caso sub júdice, la parte solicitante persigue la revisión del fallo a que
se ha hecho amplia referencia, argumentando principalmente que el mismo ignoró en el
análisis dos circunstancias presentadas en el caso, a saber: i) la relativa al cambio en la
normativa sobre el ejercicio del control previo por parte de la Contraloría Municipal y ii) la
referente a la no afectación al patrimonio municipal por el reintegro efectuado del dinero
cancelado a concejales por concepto de dietas, excediendo el límite máximo vigente para
aquel entonces.
Así, respecto de la primera apuntó que “…[el 8 de junio de 2005] entró en
vigencia la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en la cual se eliminó, como
requisito legal, el llamado control previo por el cual se [le] impuso la sanción de
inhabilitación (…). [L]a consecuencia de la entrada en vigencia [de esa Ley] implicó que
el supuesto de hecho (omisión de control previo) que estaba sancionado por el artículo 94
numeral 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ya no pueda ni
deba ser considerado como un supuesto de responsabilidad administrativa y, mucho
menos, como un supuesto para declarar la inhabilitación de un funcionario público, al
haberse omitido el control previo que establecía la legislación derogada en la
materia”. Adicionalmente, que como consecuencia de la entrada en vigencia de esa
Ley, “la nueva situación legal surgida a partir de la eliminación del control previo de la
legislación municipal venezolana, debe ser aplicable a las personas que hayan sido objeto
de alguna sanción por haber omitido el control previo ahora derogado, porque esa es la
obligación constitucional que se deriva necesariamente de lo establecido en el artículo 24
de la Constitución, que obliga a aplicar en forma retroactiva la situación legal más
favorable a la persona sancionada (…), lo cual lleva a que se deba considerar sin efecto
aquellas sanciones basadas en las omisiones al control previo, que se hayan dictado antes
de la eliminación legislativa de ese control, es decir, en casos como el [suyo]. No obstante
todo lo anterior, mediante la Resolución de fecha 3 de agosto de 2005 dictada por el
Contralor General de la República (posterior a la eliminación legal del control previo), se
confirmó la sanción de inhabilitación y se fundamentó esa decisión, entre otras
argumentos, en el incumplimiento de la formalidad del control previo (que, deb[e] resaltar,
se realizó bajo declaratoria de emergencia), control previo que en todo caso, ya para esa
fecha (3 de agosto de 2005), había sido suprimido por la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal”.
Por lo que concierne a la segunda circunstancia, señaló que mediante oficio
del Director de Tesorería y Finanzas de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado
Miranda, se certificó que reintegró al tesoro municipal, las dietas que “…fueron pagadas en
exceso desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, las cuales habían
sido determinadas en el acto administrativo decisorio de fecha 26 de octubre de 2004,
emitido por el Director (E) de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la
Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la
República, que fue elemento determinante en las sanciones impuestas por este Ente
Contralor a [su] persona, incluyendo la sanción de inhabilitación…”. Asimismo, alegó
que “…el referido reintegro realizado y todos los antecedentes administrativos del caso,
llevan a la conclusión de que las causales que habían producido las responsabilidades
administrativas y sanciones de que [fue] objeto, no eran procedentes por cuanto no se
produjo daño al patrimonio público. De esta manera se cumplió la finalidad última del
Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual es, mantener la integridad del Patrimonio
Público que deben administrar los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones”.
En ese orden de ideas, de las actas del expediente se desprende que la
situación planteada por el requirente de revisión, alude, entre otros elementos, a la ausencia
de pronunciamiento sobre circunstancias esenciales en el examen del caso que la Sala
Político Administrativa debió ponderar para la resolución del recurso contencioso
administrativo de nulidad intentado contra la Resolución N° 01-00-000190, de fecha 03 de
agosto de 2005 dictada por el Contralor General de la República, que declaró sin lugar el
recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución N° 01-00-096, de fecha 30 de
marzo de 2005, mediante la cual se impuso al recurrente la sanción de inhabilitación para el
ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años.
Respecto de la naturaleza de la sanción de inhabilitación dictada por el
Contralor General de la República, puede señalarse que esta máxima autoridad contralora,
al ejercer el ius puniendi administrativo, puede imponer esta sanción de orden
administrativo, que forma parte de la gama de consecuencias principales que derivan del
hecho de haberse declarado la responsabilidad administrativa de un funcionario, y que halla
su fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Esta sanción de control fiscal, se
encuentra “…dirigida a impedir temporalmente el ejercicio de la función pública, como un
mecanismo de garantía de la ética pública…”, tal como lo señaló esta Sala en su sentencia
n°1.547 del 17 de octubre de 2011 (caso: “Leopoldo López”). En efecto, la existencia de
esta potestad sancionatoria a favor de la Contraloría General de la República, como órgano
del Poder Ciudadano, al que corresponde el control, la vigilancia y la fiscalización de los
ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos
(exartículo 2 eiusdem), y de los órganos que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal
(Contraloría de los Estados, de los Distritos Metropolitanos y de los Municipios, la
Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional y las Unidades de Auditoría Interna
según lo dispone la Ley), se encuentra adminiculada con la “…ética y la responsabilidad
social…” como valores supremos de la República Bolivariana de Venezuela previstos en el
artículo 2 Constitucional, y con los principios de “…honestidad, participación, celeridad,
eficacia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la
función pública…”, que rigen el desempeño de la Administración y que se encuentran
previstos en el artículo 141 eiusdem (Vid. Sentencia de esta Sala n° 1.265 del 05.08.2008.
Caso: “Ziomara del Socorro Lucena Guédez”).
La sentencia cuya revisión se solicita afirmó en lo que interesa al análisis de
la primera circunstancia, que “…el recurrente no actuó con la debida diligencia en el
manejo de fondos de un ente territorial público, autorizando la erogación de los mismos,
en contravención de la normativa correspondiente y omitiendo el control previo exigido
legal y expresamente, para ese momento, para ordenar pagos de sueldos al personal
municipal…”. (Resaltado de esta Sala)
En ese orden, el peticionario de revisión refiere que la deficiencia de la Sala
Político Administrativa se circunscribió a la ausencia de análisis en cuanto a determinar que
dado que la sanción de inhabilitación fue dictada luego de la declaratoria de
responsabilidad administrativa e imposición de multa, y precisamente, esta inhabilitación
quedó firme después de que el Contralor General de la República desestimara el 03 de
agosto de 2005 el recurso de reconsideración incoado en su contra, ante un cambio en las
normas que sirvieron de fundamento para la sanción, la sentencia objeto de revisión debió
considerar esta situación.
Al respecto la Sala observa que en efecto, para el 26 de octubre de 2004,
ocasión en que la Contraloría General de la República dictó la decisión de declarar al
peticionario como responsable administrativamente, se encontraba vigente la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, cuyo artículo 95.1 otorgaba como función de la Contraloría
Municipal, la de ejercer “[e]l control previo y posterior de los ingresos y egresos de la
Hacienda Pública respectiva y el control posterior de los organismos descentralizados,
empresas y fundaciones del Municipio o Distrito”. Así, la omisión de este control previo
advertida por el Máximo Órgano Contralor, hizo subsumible la conducta del solicitante de
revisión, en el supuesto generador de responsabilidad administrativa contenido en el
artículo 91.9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela n° 37.347 del 17 de diciembre de 2001 –instrumento que entró en vigencia el 1°
de enero de 2002 (ex artículo 126 eiusdem)-.
Del mismo modo, para cuando el Contralor General de la República emitió
la Resolución n° 01-00-096 del 30 de marzo de 2005, mediante la cual se impuso al
requirente de revisión la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas
por el lapso de cinco (5) años, aun permanecía inalterado el escenario normativo relatado.
No obstante, el ciudadano David Ricardo Uzcátegui Campins interpuso
recurso de reconsideración contra la aludida Resolución n° 01-00-096 del 30 de marzo de
2005, el cual fue declarado sin lugar mediante la Resolución n° 01-00-000190 del 3 de
agosto de 2005, también suscrita por el Contralor General de la República.
Ahora bien, constata la Sala que en la oportunidad de que el Contralor
General de la República emitió decisión sobre el recurso de reconsideración interpuesto, se
había sucedido una modificación sobrevenida del elenco normativo aplicable precisamente
a las entidades municipales, distinto al que analizó el Máximo Órgano Contralor cuando
impuso aquella sanción de multa, ello en virtud de la entrada en vigencia de la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal el 08 de junio de 2005, la cual modificó el ejercicio
del control fiscal previo, cuya omisión determinó la irregularidad causante de la
responsabilidad administrativa.
Este cambio era cónsono con lo que disponía la referida Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual
implantó notables cambios en cuanto al ejercicio del control fiscal previo y externo. Del
mismo modo, esta modificación respondió a la tendencia que venía presentando la gama
normativa de control fiscal y auditoría del Estado, aplicable según lo que determinara la
Ley a los Estados y Municipios. De ello da cuenta el dictamen contenido en el
memorándum Nº 04-00-170 del 21 de abril de 2006 (Compilación “Dictámenes de la
Dirección General de los Servicios Jurídicos de la Contraloría General de la República”,
años 2005-2006. N° XIX), cuando señala que “La Contraloría General de la
República, cesó en el ejercicio de las funciones de control previo sobre las operaciones
realizadas por los órganos y entidades de la Administración Pública Nacional Central y
demás organismos cuyos titulares son ordenadores de compromisos y pagos, según la
Resolución N° 01-00-00-030 del 29 de agosto de 1996, publicada en la Gaceta Oficial N°
36.036 del 4 de septiembre de 1996, y de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el 1° de
enero de 2002”. (Resaltado de esta Sala). Del mismo modo, continúa este dictamen
afirmando que “…el ejercicio del control previo sobre las operaciones que proyecte
realizar cualesquiera de los órganos y entidades sujetos al control de este Organismo
corresponde, salvo lo dispuesto en el artículo 124 de la citada Ley [Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal]; a los
responsables dentro del propio órgano o entidad…”. Este dictamen del Máximo Órgano
Contralor, revela el criterio sostenido sobre el ejercicio del control previo externo,
imperante desde la entrada en vigencia de la mencionada Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
A este respecto, interesa al análisis el artículo 24 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, según el cual “…[n]inguna disposición legislativa
tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena…”. Este principio de la
irretroactividad de la ley, salvo cuando la misma disponga la imposición de una menor
pena, integra las máximas constitucionales propias del Derecho Penal patrio, lo que no
obsta para su extensión al Derecho administrativo sancionador.
Sobre el particular vale referir cómo se ha pronunciado esta Sala. Así
tenemos que la sentencia n° 1260 del 11.06.2002 (Caso: “Víctor Manuel Hernández y
otro”) dispuso:
“…La naturaleza del derecho sancionatorio ha sido uno de los puntos más
controvertidos a través de la evolución de la doctrina ius publicista. La
discusión planteada en torno a la autonomía del derecho sancionador o, por
el contrario, a su ubicación dentro de otras ramas del derecho, es uno de los
asuntos en los que las posiciones doctrinales han encontrado los mayores
distanciamientos. Sin embargo, un elemento de coincidencia es el relativo al
origen de esta particular manifestación del derecho: el ejercicio del ius
puniendi o potestad punitiva del Estado, que en el campo administrativo es
ejercida dentro de la propia Administración mediante sus propias reglas que
están sometidas al Derecho Administrativo (...) el Derecho Sancionatorio se
nutre de los principios básicos del Derecho Penal que regula el ius
puniendi
del
Estado
contra
las
infracciones
al
orden
jurídico…”. (Resaltado de esta Sala)
En sentido similar las sentencias de esta Sala nros. 1744 del 09.08.2007
(Caso: “Germán José Mundaraín Hernández”) y 1266 del 06.08.2008 (Caso: “Nidia
Gutiérrez de Atencio, Eva Ramos, Thibaldo Bojas y otros”) han sostenido lo siguiente:
“…De igual manera, el mandato de tipicidad –el cual obedece a la garantía
material del principio de legalidad- también irradia al Derecho
Administrativo Sancionador, es decir, en este ámbito también se exige que
la norma creadora de las infracciones y sanciones describan de forma
específica y precisa las conductas concretas que pueden ser sancionadas,
así como también el contenido de las sanciones a imponer por la realización
de dichas conductas…”.
“…En ese sentido, se ha indicado que la potestad sancionatoria es una
potestad administrativa que si bien deriva en esencia del ius puniendi del
Estado, la aplicación de los principios que informan el Derecho Penal está
sometido
a
matices
en
el
sancionador…”. (Resaltado de esta Sala)
derecho
administrativo
Particularmente, sobre el principio de irretroactividad de la ley y su
excepción, cabe mencionar el criterio esgrimido por esta Sala en su sentencia n° 35 del 25
de enero de 2001 (Caso: “Blas Nicolás Negrín Márquez”), el cual es del siguiente tenor:
“…Del principio de legalidad deriva el carácter irretroactivo de la ley y,
como excepción, su retroactividad es admitida en materia penal, tanto en el
orden sustantivo como adjetivo, únicamente en el caso de su mayor
benignidad en relación al acusado.
La retroactividad obedece a la existencia de una sucesión de leyes penales,
que por emanar de seres humanos y estar destinadas a controlar la
conducta de éstos, su validez o vigencia se encuentran sometidas a la
temporalidad, por lo cual se dan casos donde la situación fáctica acaecida
en un determinado momento y bajo el imperio de una ley, al tiempo de ser
sometida al juzgamiento se encuentra con que ha entrado en vigencia otro
texto legal que favorece más a la persona involucrada en los hechos y por
ello se debe aplicar la nueva ley retrotrayendo su vigencia al momento de
la comisión del delito…” (Resaltado de esta Sala)
En esa misma línea argumentativa, puede reconocerse la identidad material
entre las infracciones administrativas y penales, aun con matices según se trate del caso, lo
que conduce a establecer que ciertos principios propios de la disciplina del Derecho Penal,
se extienden al ordenamiento sancionador administrativo, y entre estos se comprende la
tipicidad de la conducta infractora y la excepción del principio de irretroactividad de las
disposiciones legislativas, cuando éstas contemplen menor pena o bien despenalicen la
conducta que originalmente fuera calificada como punible y reñida con la norma que a
posteriori quedó depuesta. En mérito de ello, puede identificarse que los principios rectores
del orden penal son de aplicación al Derecho administrativo sancionador, como
manifestación ambos del ordenamiento punitivo del Estado, con las adaptaciones y
restricciones que correspondan según el caso y la situación que se examine.
Tales consideraciones son válidas para analizar que si bien la
desincorporación de ciertas normas cuyo incumplimiento acarreaba originalmente una
sanción en el ejercicio del ius puniendi administrativo, podría resultar en la atenuación de la
gama de consecuencias sancionadoras, bien por la supresión de penas consecuenciales o la
reducción de éstas, no sería admisible la mera exculpación del funcionario sancionado. Éste
debió ser sometido a alguna sanción con arreglo al ordenamiento aplicable al momento de
haber cometido la infracción (vgr. imposición de multa), y sobre dicha sanción no tendrá
incidencia alguna la aludida desincorporación. En otras palabras, el funcionario que hubiere
sido declarado responsable en lo administrativo, y al que se le hubiere impuesto multa y,
destitución, suspensión o inhabilitación, podría verse beneficiado con una medida menos
gravosa, o con la reducción o revocatoria del lapso de alguna de estas últimas, mas ello no
incidiría necesariamente sobre la multa que debió pagar, y sus consecuencias si hubiera
incurrido en incumplimiento del pago de ésta. El funcionario, en summa, será tenido como
responsable en lo administrativo en los términos originales, y sancionado con multa que
habría quedado firme, sólo que el resto de las consecuencias por dicha situación, podrían
ser mitigadas.
En tal virtud, en el presente caso es significante que, aun cuando la Ley
Orgánica de Régimen Municipal –vigente para el momento en que la Contraloría General
de la República ejerció la potestad punitiva del Estado sobre el solicitante de revisión-,
preveía como competencia de la Contraloría Municipal el ejercicio del control previo de los
ingresos y egresos de la hacienda pública municipal, resultaba un elemento a ponderar para
el Máximo Órgano Contralor, el hecho devenido de la entrada en vigencia de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, ley marco sobre el control fiscal y la auditoría del Estado, la cual contenía la
progresión atinente al control previo.
Es así como al momento de decidir el recurso de reconsideración contra el
acto administrativo contentivo de la sanción de inhabilitación, la Contraloría General de la
República no sólo debió considerar el régimen de control fiscal previo externo contenido en
su ley rectora –y aplicable según sus disposiciones a los Estados y Municipios-, sino que al
percatarse de que había sido suprimida en la nueva legislación la norma que servía de
marco para el ejercicio de este control previo por parte de la Contraloría Municipal, pudo
aplicar una revisión sobre la sanción de inhabilitación.
Del mismo modo, la Sala Político Administrativa a través de la sentencia
cuya revisión ocupa a esta Sala, debió tomar en cuenta las antedichas circunstancias a los
fines de considerar la declaratoria parcialmente con lugar del recurso contencioso
administrativo de nulidad ejercido, y consecuencialmente ordenar a la Contraloría General
de la República, previo examen y cumplimiento de los extremos procesales y fácticos del
caso, pronunciarse nuevamente sobre el recurso de reconsideración ejercido por el
ciudadano David Ricardo Uzcátegui Campins, para decidir sobre el lapso de su
inhabilitación o bien suprimir la misma, habida cuenta de las circunstancias de derecho
relatadas ut supra.
La circunstancia expuesta, la cual vulneró el derecho al debido proceso
consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
que le asiste al solicitante de revisión, reviste importancia para el esclarecimiento de la
denuncia en cuanto a que la Sala Político Administrativa, con la mentada decisión
omitiendo pronunciarse integralmente sobre el alegato referido a la falta de observancia del
artículo 24 Constitucional, con respecto a la aplicación retroactiva de la norma
sancionatoria que más favorece al justiciable, habría incurrido en la vulneración de
sus derechos políticos consagrados en los artículos 40, 41 y 42, así como 62 y siguientes de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. La Sala Constitucional ha
determinado en su jurisprudencia (Vid. sentencias nros. 2465 del 15 de octubre de 2002.
Caso: “José Pascual Medina Chacón” y, 588 del 22 de mayo de 2013. Caso: “María
Inmaculada Carabaño Mele”, entre otras) la afectación a la tutela judicial efectiva y al
debido proceso que devendría de la incongruencia omisiva del fallo que sea sujeto a
impugnación.
Ahora bien, en lo tocante a la segunda circunstancia expuesta por la parte
solicitante, sobre la ausencia de daño patrimonial devenido del supuesto reintegro efectuado
por las dietas edilicias canceladas en exceso, contraviniendo el Decreto sobre el Régimen
Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios,
la Sala advierte que un examen integral sobre este alegato, excedería un análisis de mero
derecho, motivo por el cual se desestima el mismo en el marco de esta potestad
extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional de revisión.
Así las cosas, la Sala observa que la Sala Político Administrativa, en la
sentencia n° 00642 del 20 de mayo de 2009, obvió efectuar un pronunciamiento integral
sobre los alegatos expuestos por el recurrente, lo que afectó su derecho al debido proceso
consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela;
por lo resulta procedente declarar que ha lugar la revisión constitucional del referido fallo.
Así se decide.
En consecuencia, esta Sala anula el fallo n°. 00642 del 20 de mayo de 2009,
dictado por la Sala Político Administrativa y, en consecuencia, se le ordena, una vez
constituida una Sala Accidental, dictar una nueva decisión con sujeción a las orientaciones
señaladas en el presente fallo. Así se decide.
Por otra parte, de los razonamientos antes expuestos en cuanto a la afectación de los
derechos políticos del ciudadano solicitante de revisión y considerando sus alegaciones
sobre la consecuente imposibilidad de postularse como candidato a cualquier cargo de
elección popular, ello derivado de la sanción de inhabilitación contenida en la Resolución
N° 01-00-096 de fecha 30 de marzo de 2005, dictada por el Contralor General de la
República; así como considerando las características propias e individualizadas atinentes al
caso, puede advertirse la existencia de una potencial lesión que sería irreparable ante la
circunstancia de que se presentara el llamamiento por parte de las autoridades electorales
para la celebración de un proceso de elección popular, en el que tuviera interés de participar
el solicitante de revisión, y aún no se hubiera concluido el curso del proceso que ordena
esta Sala en la presente decisión y aquel que pueda instar la Sala Político Administrativa en
el plano administrativo en sede de la Contraloría General de la República.
Visto ello, se observa que la potestad cautelar de esta Sala se encuentra
estatuida en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que
establece:
“En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la
Sala Constitucional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares
que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios
poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo
ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses
públicos en conflicto”.
El artículo transcrito reafirma la doctrina pacífica y reiterada de esta Sala
(Vid. Sentencia SC N° 269 del 25.4.2000, caso: “Edgar Rosa Luzardo Núñez y otros”),
según la cual, la tutela cautelar constituye un elemento esencial del derecho a la tutela
judicial efectiva y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que tiene por objeto,
garantizar las resultas de un juicio o, en otras palabras, salvaguardar la situación jurídica de
los justiciables, a los fines de impedir que sufran una lesión irreparable o de difícil
reparación mientras se tramita la causa (Vid. Sentencia N° 2370 del 1.8.2005, caso: “Línea
Santa Teresa C.A.”).
Tal como lo indicó esta Sala en la sentencia n° 651 del 23 de mayo de 2012,
en términos estrictamente adjetivos, son providencias que persiguen un fin preventivo de
modo explícito y directo (La Roche. H, 1983. Medidas Cautelares. Maracaibo, Venezuela.
Colegio de Abogados del Estado Zulia), lo cual, las erige en garantías contra la
materialización de una lesión a la situación jurídica ventilada en juicio.
Este mismo fallo señaló que:
“…Al mismo tiempo, son una parte consustancial de las potestades de los
órganos jurisdiccionales que no se encuentra sujeta al principio dispositivo
y, por tanto, opera incluso de oficio. Además, responden a circunstancias de
necesidad y urgencia, con lo cual, se encuentran excluidas del principio de
tempestividad de los actos procesales y, ello, determina que son procedentes
en cualquier estado y grado de la causa, siempre que se requieran para la
salvaguarda de la situación controvertida.
(Omissis)
Volviendo sobre los rasgos esenciales de las medidas cautelares, estas
responden, tal como se afirmó supra, a condiciones de necesidad y urgencia,
lo cual conlleva a que se concedan en aquellos casos en que se requiere de
manera inmediata la prevención de perjuicios graves o de tal naturaleza que
no pueden repararse por la sentencia que pongan fin al proceso principal.
La urgencia es asimismo la razón de que las medidas cautelares del proceso
se adopten inaudita parte, sin menoscabo del ulterior contradictorio.
Conforme a los rasgos enunciados y a la naturaleza garantista de la tutela
cautelares, el legislador patrio reconoció en la nueva ley que rige las
funciones de este Máximo Tribunal, uno de los caracteres más novedosos y
progresistas de estas medidas, a saber, su carácter innominado, el cual
consiste, en que el poder de resguardo que tienen los jueces y,
concretamente esta Sala, sobre las situaciones llevadas a juicio se extiende
a cualquier medida positiva o negativa que sea necesaria para la protección
efectiva de los justiciables”.
De este modo, esta Máxima Instancia Jurisdiccional y en general, los
tribunales, pueden adoptar cualquiera de las medidas cautelares expresamente recogidas en
el ordenamiento jurídico, como ocurre con la suspensión de efectos, la prohibición de
enajenar y gravar, etc., o dictar alguna providencia que sin estar expresamente mencionada
en la ley, permita la protección a los intereses y derechos ventilados de los justiciables.
Así pues, conforme a lo expuesto, vista la potestad de esta Sala
Constitucional para declarar de oficio medidas cautelares, en aras de salvaguardar la
situación jurídica del justiciable, a fin de impedir que sufra una lesión irreparable o de
difícil reparación mientras culmina el esclarecimiento de las denuncias formuladas por la
parte solicitante con arreglo a lo ordenado por esta Sala en el presente fallo y los
consecuenciales actos que sigan; y atendiendo a que el período de cinco (5) años al que se
refiere la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas impuesta al ciudadano David
Ricardo Uzcátegui Campins, contenida en la Resolución N° 01-00-096 de fecha 30 de
marzo de 2005, dictada por el Contralor General de la República, no ha comenzado a
computarse pues el aludido ciudadano continúa ejerciendo funciones como Concejal, lo
cual es conteste con lo dispuesto por esta Sala en la sentencia n°174 del 8 de marzo de 2005
(Caso: “Cámara Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda”), según la que el
período de inhabilitación comienza a regir una vez culmine el lapso para el cual fue electo
popularmente el inhabilitado; esta Sala Constitucional resuelve, de oficio, acordar medida
cautelar de suspensión de efectos de la Resolución N° 01-00-096 de fecha 30 de marzo de
2005, dictada por el Contralor General de la República, mediante la cual se impuso la
sanción de inhabilitación con fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Así se
declara.
Visto que la vigencia de la presente medida cautelar estará supeditada a la
emisión del fallo que corresponda por parte de la Sala Político Administrativa, así como de
la culminación de cualquier otro procedimiento administrativo ante la Contraloría General
de la República, si fuere el caso, según lo dispuesto en esta sentencia, se ordena a la Sala
Político Administrativa y a la Contraloría General de la República, según corresponda, a
informar a esta Sala Constitucional sobre su decisión, en aras de que se emita oportuno
pronunciamiento sobre la medida cautelar a que se refiere este acto decisorio. Así también
se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de
Venezuela por autoridad de la ley, declara:
1)
2)
3)
4)
COMPETENTE para conocer de la solicitud de revisión
constitucional.
Que HA LUGAR la solicitud de revisión interpuesta por DAVID
RICARDO UZCÁTEGUI CAMPINS, asistido por la
abogada María Eugenia Barberi, antes identificados, de la
decisión del 20 de mayo de2009, dictada por la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
ANULA la sentencia n°. 00642 del 20 de mayo de 2009, dictada por
la Sala Político Administrativa de este Máximo Tribunal.
ORDENA a la Sala Político Administrativa de este Máximo
Tribunal, que al efecto se constituya de manera accidental,
5)
6)
7)
para dictar una nueva decisión con sujeción a las
orientaciones expuestas en el presente fallo.
SUSPENDE los efectos de la Resolución N° 01-00-096 de fecha 30
de marzo de 2005, dictada por el Contralor General de la
República, mediante la cual se impuso al ciudadano David
Ricardo Uzcátegui Campins, la sanción de inhabilitación
para el ejercicio de funciones públicas por el período de
cinco (5) años, con fundamento en el artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y
del Sistema Nacional de Control Fiscal, mientras se
culmina el esclarecimiento de las denuncias formuladas
por la parte solicitante con arreglo a lo ordenado por esta
Sala en el presente fallo y los consecuenciales actos
subsiguientes.
ORDENA a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia y a la Contraloría General de la República,
según corresponda, a informar a esta Sala Constitucional
sobre su decisión, en aras de que se emita oportuno
pronunciamiento sobre la medida cautelar a que se refiere
este acto decisorio.
ORDENA oficiar a la Contraloría General de la República y al
Consejo Nacional Electoral sobre el contenido del
presente fallo.
Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de la presente decisión a
la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a la Contraloría General
de la República y al Consejo Nacional Electoral.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 29 días del mes de julio de dos mil
trece. Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.
La Presidenta,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
Ponente
El Vice…/
…presidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
GMGA
Expediente n.° 13-0402