doc - Asocajas

CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR - Administración directa del régimen
subsidiado de salud / ADMINISTRADORAS DEL REGIMEN SUBISIDIADO ARS
- Requisitos para su manejo directo: por cajas de compensación o mediante
asociación entre sí / REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD - Administración
directa o por asociación de Cajas
La demanda parte de la premisa de que mientras que la Ley permite a las Cajas
de Compensación Familiar administrar directamente los recursos del régimen
subsidiado, el artículo 2º acusado decide, “de un plumazo”, que dichas cajas
deben conformar una nueva entidad para tal efecto. A juicio de la Sala, del texto
del artículo 217 de la Ley 100 de 1993 se infiere que la voluntad del legislador es
la de que solamente las Cajas de Compensación Familiar que cumplan con la
reglamentación que se expida para el efecto, pueden administrar
DIRECTAMENTE los recursos del régimen subsidiado de salud; y las que no,
deberán girar los recursos del subsidio a la subcuenta de solidaridad del Fondo de
Solidaridad y Garantía, lo que se traduce en que no pueden administrar tales
recursos en forma directa, sino que, según se deduce del texto del parágrafo 1 del
artículo 221, ibídem, deben transferirlos, bien sea a los fondos seccionales,
distritales o locales, para que sean ellos quienes manejen los subsidios en salud, a
menos que se asocien entre sí para alcanzar el número mínimo de afiliados y
poder cumplir con los requisitos exigidos por el reglamento para administrar
directamente. Luego, no es el acto acusado, sino el legislador, el que está
previendo unos requisitos, cuyo establecimiento deja al reglamento, para que las
Cajas que los cumplan puedan administrar directamente los recursos de marras.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0024-01(6765)
Actor: YUDY PEÑA TÉLLEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: Acción de nulidad del artículo 2º del Decreto 783 de 2000, expedido
por el Gobierno Nacional.
La ciudadana YUDY PEÑA TELLEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de
la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó
demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del
artículo 2º del Decreto 783 de 2000, expedido por el Gobierno Nacional.
I-.FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones la actora adujo que el acto acusado viola el artículo
217 de la Ley 100 de 1993, porque esta norma, refiriéndose al régimen subsidiado
en salud, estableció que las Cajas de Compensación Familiar podrán administrar
directamente, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto, los
recursos del régimen subsidiado; mientras que el artículo 2º acusado alude a una
nueva entidad que conformen las Cajas de Compensación para administrar
directamente los recursos; es decir, que no obstante que la norma superior autoriza
a las Cajas de Compensación Familiar para administrar directamente los recursos
del régimen subsidiado, la de inferior jerarquía decide, de un plumazo, que dichas
cajas deben constituir una nueva entidad para tal efecto.
II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del
cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1-. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Nación -Ministerio de Salud-, a través de apoderado contestó la demanda
oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones con el argumento de que el
Gobierno Nacional lo que pretendió a través del acto acusado fue regular, mediante
el mecanismo de la potestad reglamentaria, algunos aspectos relacionados con el
régimen de las Cajas de Compensación Familiar, en el sentido de determinar que las
Cajas que no reúnan los requisitos exigidos en el artículo 8º del Decreto 1804 de
1999, para manejar los recursos del Régimen Subsidiado, podrán asociarse entre sí
de tal manera que la nueva entidad que surja de la fusión garantice el cumplimiento
de dichos requisitos para efectos de administrar directamente tales recursos; que se
busca un mejor funcionamiento de las personas que manejan estos recursos y evitar
que existan en el mercado Administradoras del Régimen Subsidiado que no
presenten viabilidad para el Sistema, logrando con ello mejorar la prestación del
servicio de salud.
II.2-. El Ministerio de Hacienda también contestó la demanda oponiéndose a sus
fundamentos y pretensiones con apoyo en argumentos tales como que la
demandante incurre en error grave al considerar que la posibilidad de asociación
entre las cajas de compensación familiar afecta el control de los recursos y los
beneficios, en lo que al régimen subsidiado se refiere, de los afiliados a estas
entidades, por cuanto estos dineros que provienen de los aportes parafiscales que
realizan los empleadores no necesariamente se revierten en los trabajadores
beneficiarios del aporte. Alega que tales recursos están llamados a ingresar a la
subcuenta de solidaridad del FOSYGA para cofinanciar con los entes territoriales los
subsidios a los beneficiarios del régimen subsidiado.
Afirma que a través del artículo 217 de la Ley 100 de 1993 se les otorgó a las Cajas
de Compensación Familiar la posibilidad de que actuaran como administradoras del
régimen subsidiado mediante la administración directa de los recursos que estas
entidades debían destinar al régimen de subsidios cuando cumplieran los requisitos
señalados por el reglamento.
Finalmente, manifiesta que del texto de las instrucciones provenientes de la
Superintendencia de Subsidio Familiar se desprende que la figura de la asociación
no da lugar a la creación de una nueva entidad y, por ende, no desvirtúa la
administración directa de los recursos destinados al régimen subsidiado, ordenado
por el artículo 217 de la Ley 100 de 1993.
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La señora Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo se mostró partidaria
de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, en su opinión, el
acto acusado en ningún momento crea nuevas entidades sino que simplemente
reitera el contenido del artículo 217 de la Ley 100 de 1993, aludiendo a que los
requisitos exigidos para que una Caja de Compensación Familiar pueda
administrar directamente los recursos del régimen subsidiado son los previstos en
el Decreto 1804 de 1999, y que de no reunirlos pueden asociarse con el mismo fin.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA:
El artículo 2º del Decreto 783 de 3 de mayo de 2000, acusado, prevé:
“Asociación de Cajas de Compensación Familiar. Las Cajas de
Compensación Familiar que no reúnan los requisitos exigidos
en el Decreto 1804 de 1999 podrán asociarse entre sí con
sujeción a la ley, de tal manera que la nueva entidad por ellas
conformada garantice el cumplimiento de dichos requisitos,
para administrar directamente los recursos de que trata el
artículo 217 de la Ley 100 de 1993.
En este caso deberán manejar en cuentas independientes de
sus bienes y rentas los recursos destinados al régimen
subsidiado de conformidad con las normas vigentes sobre la
materia y la información financiera a los organismos de control
deberá rendirse en forma consolidada por la nueva entidad”.
Por su parte, el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, que se endilga como
vulnerado, prevé:
“ De la participación de las cajas de compensación familiar. Las
cajas de compensación familiar destinarán el 5% de los recaudos del
subsidio familiar que administran, para financiar el régimen de
subsidios en salud, salvo aquellas cajas que obtengan un cuociente
superior al 100% del recaudo del subsidio familiar del respectivo año,
las cuales tendrán que destinar un 10%. La aplicación de este
cuociente, para todos sus efectos, se hará de acuerdo con lo
establecido en el art. 67 de la ley 49 de 1990 y a partir del 15 de
febrero de cada año.
Las cajas de compensación familiar podrán administrar directamente,
de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto, los
recursos del régimen subsidiado de que trata el presente artículo. La
caja que administre directamente estos recursos constituirá una
cuenta independiente del resto de sus rentas y bienes. Las cajas de
compensación familiar que no cumplan los requisitos definidos en la
reglamentación, deberán girar los recursos del subsidio a la
subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía.
Parág. A partir de la vigencia de la presente ley, el 55%
que las
cajas de compensación deben destinar al subsidio en dinero, se
calculará sobre el saldo que queda después de deducir el 10% de
gastos de administración, instalación y funcionamiento, la
transferencia respectiva del fondo de subsidio familiar de vivienda, la
reserva legal y el aporte a la Superintendencia del Subsidio Familiar
y la contribución a que hace referencia el presente artículo”.
La demanda parte de la premisa de que mientras que la Ley permite a las Cajas
de Compensación Familiar
administrar directamente los recursos del régimen
subsidiado, el artículo 2º acusado decide, “de un plumazo”, que dichas cajas deben
conformar una nueva entidad para tal efecto.
A juicio de la Sala, del texto del artículo 217 de la Ley 100 de 1993 se infiere que la
voluntad del legislador es la de que solamente las Cajas de Compensación Familiar
que CUMPLAN CON LA REGLAMENTACION QUE SE EXPIDA PARA EL
EFECTO, pueden administrar DIRECTAMENTE los recursos del régimen subsidiado
de salud; y las que no, deberán girar los recursos del subsidio a la subcuenta de
solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía, lo que se traduce en que no
pueden administrar tales recursos en forma directa, sino que, según se deduce del
texto del parágrafo 1 del artículo 221, ibídem, deben transferirlos, bien sea a los
fondos seccionales, distritales o locales, para que sean ellos quienes manejen los
subsidios en salud, a menos que se asocien entre sí para alcanzar el número mínimo
de afiliados y poder cumplir con los requisitos exigidos por el reglamento para
administrar directamente.
Luego, no es el acto acusado, sino el legislador, el que está previendo unos
requisitos, cuyo establecimiento deja al reglamento, para que las Cajas que los
cumplan puedan administrar directamente los recursos de marras.
Es de advertir que a través del Decreto 1804 de 1999 se
establecieron los requisitos que deben cumplir las entidades habilitadas para
administrar los recursos del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad
Social en Salud (Las Empresas Solidarias de Salud ESS, las Cajas de
Compensación Familiar y las Entidades Promotoras de Salud EPS).
Respecto de las Cajas de Compensación Familiar, el artículo 3º, numeral 2, in fine,
prevé que puedan administrar directamente el régimen subsidiado cuando
agrupen un número de afiliados no inferior a 50.000.
Es oportuno resaltar que la Sala en sentencia de 7 de junio de 2001 (Expediente
núm. 5951, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, precisó lo siguiente
en relación con el Decreto 1804 de 1999:
“....En ejercicio de la anotada facultad, de la potestad reglamentaria
y, además, en tratándose del manejo de recursos públicos (art. 214
ib.), el Gobierno Nacional reguló, a través del Decreto Núm. 1804 de
1999, el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad
Social en Salud y habilitó a las empresas solidarias de Salud, a las
empresas sociales del estado, a las cajas de compensación familiar y
a las entidades promotoras de salud para administrar los recursos del
mencionado régimen.
La habilitación mencionada, determinada por el artículo 1º del
anotado decreto, está sujeta a que las entidades administradoras del
subsidio (ARS) cumplan con ciertos requisitos, cuya presencia
garantiza la prestación del servicio público de salud en favor de los
menos favorecidos.
Esos requisitos, los cuales demanda el actor por considerarlos que
vulneran la libre empresa y el derecho de asociación de las
sociedades solidarias, establecen los parámetros mínimos de
operación de las ARS, como son un mínimo de 200.000 afiliados y un
patrimonio equivalente a 10.000 salarios mínimos legales mensuales
vigentes, parámetros que, en sentir de la Sala, buscan en quienes
administren los recursos del sistema la solidez financiera necesaria
que garantice la eficiente y adecuada prestación del servicio.
La ausencia de esos requisitos, si bien abriría el campo de acción
para quienes no cuentan con esa solidez, pondría en grave riesgo la
prestación eficiente, integral y de calidad del servicio de seguridad
social en salud para los afiliados al régimen subsidiado, quienes, no
sobra repetirlo, requieren de especial atención por parte del Estado.
No encuentra la Sala que las razones expuestas por el demandante
tengan vocación de prosperidad porque son razones de conveniencia
que no demuestran la violación denunciada, pues la actitud del
Gobierno Nacional al expedir el decreto parcialmente demandado
está determinada por el cumplimiento efectivo de sus fines y, con
destino a una franja bien definida de la población, la efectiva
prestación de un servicio público esencial.
Tampoco está demostrado en el plenario que se vulneren los
derechos de las empresas solidarias de salud porque en momento
alguno se limitan sus garantías sino, por el contrario, se les brinda la
oportunidad, al cumplir con los requisitos exigidos, de administrar los
recursos del régimen subsidiado o, de no hacerlo, de desempeñar
labores distintas a las consagradas en el Decreto Núm. 1804 de 14
de septiembre de 1999, sin limitaciones distintas a las consagradas
en las normas que les son aplicables...”.
De tal manera que las súplicas de la demanda no tienen vocación de prosperidad,
y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por
la Sala en la sesión del día 31 de octubre de 2002.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
Presidente
MANUEL S. URUETA AYOLA