Concentración y Competencia

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17 de septiembre de 1999
Concentración y Competencia
Un grupo de senadores envió al Congreso Nacional un proyecto de ley que limita la concentración
económica en la industria bancaria. En una decisión reciente, el Ejecutivo incorporó las
disposiciones generales de este proyecto a la de la ley de OPAS. En el comentario que sigue nos
referiremos a la indicación suscrita por el Ejecutivo1 en materia de la concentración.
Los argumentos presentados en la indicación en contra de la concentración en la industria bancaria
no son correctos desde una perspectiva económica y representan un mal precedente para el resto de
las actividades económicas del país.
Fundamentos de la Indicación
La indicación del Ejecutivo aduce tres motivos por los cuales la alta participación de mercado sería
indeseable:
a) Podría producir una inestabilidad o insolvencia que contagiaría a las otras instituciones haciendo
temer por el sistema entero, y como consecuencia comprometiendo la garantía del Estado;
b) Podría producir una dificultad en el manejo monetario por parte del Banco Central, y
c) Podría generar una falta de competencia en el mercado bancario.
Solvencia del Sistema
Respecto de la posibilidad de riesgo sistémico, es decir que a raíz de una caída en un banco grande
se produzca una situación de inestabilidad o insolvencia en el sistema financiero global, cabe
señalar que en nuestro país los bancos deben cumplir las normas de Basilea que exigen estrictos
requerimientos de solvencia. Por otra parte, la profesional y efectiva actuación de la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras contribuye a lograr altos estándares de
calidad y manejo técnico en la administración de los bancos, incluída las exigencias de provisiones
adecuadas sobre la cartera. En consecuencia, si lo que se quiere es asegurar aún más el sistema, la
solución no es impedir la concentración de la industria, frenando con ello la globalización que
requiere de bancos de mayor tamaño para competir en mercado internacional, sino elevar las
exigencias.
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Cabe señalar además, que en muchos mercados la presencia de bancos internacionales más grandes
y sólidos que los chilenos provenientes de economías más estables y desarrolladas y con sistemas
de supervisión más evolucionados, tiende a disminuir el riesgo sistémico y a mejorar las
condiciones cualitativas de la supervisión.
Manejo Monetario
El argumento de la mayor dificultad en el manejo monetario producto de la mayor concentración,
deriva de la posibilidad de que un banco grande que cuente con mayor (o menor) liquidez afecte la
tasa interbancaria, en un período de encaje este efecto sería mayor, y con ello el efecto en la política
monetaria del Banco Central. Sin embargo, este efecto puede ser fácilmente contrarrestado por el
Banco Central el cual podría a través de líneas de redescuento y líneas de crédito de corto plazo
comprar (o vender) deuda pública de corto plazo y así solucionar el problema de iliquidez (o exceso
de liquidez) del sistema. En otras palabras, en la actualidad el Banco Central cuenta con abundantes
instrumentos para manejar la política monetaria, y este manejo no debiera verse limitado por una
mayor concentración en la industria.
Conviene reconocer también que empíricamente2 este argumento no ha tenido validez en Europa
donde la concentración ha sido alta como se ve en el cuadro N°1.
Cuadro Nº1
Concentración Banca Europea
Participación de Mercado
4 primeros Bancos
Banco Más Grande
España
45,5%
20,6%
Alemania
65,8%
24,8%
Holanda
74,5%
32,9%
Italia
28,2%
8,72%
Belgica
53,1%
39,3%
Grecia
59,9%
32,3%
Austria
61,9%
22,3%
Irlanda
59,0%
32,0%
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Portugal
54,7%
18,6%
Suecia
84,4%
24,2%
Reino Unido
38,3%
12,0%
Francia
79,7%
32,6%
CHILE
52,0%
16,1%
CHILE (BS+BSCH)
60,5%
28,2%
Fuente: "La Vanguardia" (23.1.99), con datos de"The Banker". Dic. 1998.
Por último cabe señalar que la CUF (cuenta única fiscal), actualmente en el Banco del Estado de
Chile genera problemas de iliquidez y afecta la política monetaria del Banco Central de Chile, por
lo que, paralelamente, cabría licitarla y no entregarla como monopolio a un solo banco.
Competencia
Respecto del tercer argumento, es preciso distinguir que el término participación de mercado no es
sinónimo de comportamiento colusivo. En efecto, se teme que si existe un banco grande éste pueda
bajar sus spreads y comisiones con el fin de eliminar a la competencia para posteriormente cobrar
tarifas monopólicas. Sin embargo, en una economía como la chilena, donde el sistema bancario
compite con otras instituciones financieras, no sólo del país sino también del exterior, no es
imaginable un escenario así: lo más probable es que los competidores reaccionen ante una baja en
los spreads y comisiones, con lo cual, las ganancias monopólicas futuras se reducen.
En consecuencia, pueden coexistir los términos competencia y alta participación en un mismo
mercado o en una industria. En efecto, es posible que exista una empresa con una alta participación
en un mercado, producto de su mayor eficiencia en términos de una estructura de costos menor, o
bien la mayor eficiencia y participación de mercado puede responder a una mejor calidad del bien
ofrecido. Por otra parte, tampoco se puede relacionar concentración con menor competencia, ya que
puede existir una alta concentración en un mercado, y éste ser altamente competitivo debido a la
presencia de sustitutos cercanos, a la fácil entrada a la industria y a la competencia externa.
Por otra parte, cabe señalar que para medir concentración debe considerarse el mercado relevante o
pertinente para cada producto que ofrece el sistema bancario. F.M. Scherer3 señala que se debe
considerar todos aquellos sustitutos que pueden ofrecerse con la capacidad instalada existente. En
consecuencia, en estricto rigor debiera calcularse la participación de mercado de cada banco en el
sistema financiero global y no sólo en el sistema bancario.
Finalmente, no se le debe tener temor a los bancos o instituciones financieras de mayor tamaño. Por
el contrario, el mayor tamaño se justifica por la posibilidad que otorga de acceder y aprovechar las
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economías de ámbito derivadas de una diversidad de productos y el acceso a información y
tecnología que cada día es más costosa y compleja. En consecuencia, muchas veces son estas
razones las que incentivan una fusión y no los motivos anticompetitivos señalados.
Modificaciones Propuestas en la
Indicación del Ejecutivo
Modificaciones a la Ley 18.0454. Se establece que para proceder a obtener la toma de control de un
banco o institución financiera, de una administradora de fondos de pensiones, de una compañía de
seguros de vida o de las sociedades que estén sujeta a fijación de tarifas por parte de un organismo
regulador del Estado, se deberá contar con un informe favorable de la Comisión Preventiva Central,
previo a la operación. Se establece un plazo de 15 días hábiles a la Comisión para que se pronuncie.
Modifica la Ley General de Bancos5. Se establece que la Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras deberá autorizar las fusiones de bancos e instituciones financieras o la
venta de activos y pasivos o de una parte significativa de ellos. Asimismo deberá autorizar la
adquisición del control de más de un banco por un mismo grupo controlador. Dicha autorización no
se aplicará en caso de que la participación de mercado del banco resultante o de la suma de los
bancos controlados por un mismo propietario resulte inferior a un 20% del total de los créditos,
depósitos e inversiones, según lo determine la Superintendencia en base a normas de carácter
general.
Se faculta a la Superintendencia para denegar la solicitud, mediante resolución fundada en los
riesgos o consecuencias de la concentración bancaria. El plazo para que se pronuncie la
Superintendencia es de 15 días.
Se faculta también al Banco Central para que informe de los efectos que las autorizaciones de
nuevos bancos o las fusiones puedan producir en la estabilidad del sistema financiero.
Modifica la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central6. Se incorpora a la Fiscalía
Nacional Económica y a las Comisiones Preventivas o Resolutiva Antimonopolio a aquellas
instituciones entre las cuales el Banco Central de Chile está exceptuado de mantener reserva,
pudiéndole entregar la información que requieran para cautelar la competencia en el sector.
Modificaciones a la Ley 19.3967. Se agrega que cuando el Banco Central quiera enajenar acciones,
deberá hacerlo mediante una oferta pública, ya sea nacional o internacional.
Respecto del proyecto de ley mismo, es preciso agregar dos comentarios a los ya desarrollados. En
primer lugar, hay que tener presente que el establecimiento de un límite del 20%, por sobre el cual
se deberá contar con autorización de la Superintendencia para la fusión de dos bancos o la compra
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de activos o pasivos de un banco ya establecido o para la adquisición del control de más de un
banco por un mismo grupo controlador, es discrecional. ¿Con base en cuáles variables la
Superintendencia determinará que procede la mayor concentración en un caso y no en otro?
Asimismo, puede que en el futuro, producto de mayores economías de escala en la industria, el 20%
no sea significativo, ¿cómo cambiará la política de la Superintendencia?.
Menor Competencia en los Mercados de Seguros, AFP, y Servicios Públicos
En segundo lugar, la modificación a la Ley 18.045, introduce una reforma sustancial a la legislación
vigente al someter la toma de control de un banco o institución financiera, de una administradora de
fondos de pensiones, de una compañía de seguros de vida o de una sociedad sujeta a fijación de
tarifas por parte de un organismo regulador a la autorización por parte de la Comisión Preventiva
Central. Esta norma es extensiva además a las empresas de servicios públicos, sujetas a fijación de
tarifas. Lo anterior es altamente perjudicial para el país, ya que se dificulta y entraba la gestión de
las empresas, la libre transferencia de los activos y la marcha de la economía en general. Se
duplican las solicitudes para acceder a la toma de control de un banco, debiendo pedir autorización
a la Superintendencia y a la Comisión Preventiva Central. Por otra parte, los argumentos
presentados en el mensaje de la indicación y discutidos previamente no se aplican en el mercado de
los fondos de pensiones ni en el de las compañías de seguros. En efecto, una mayor concentración
en estas industrias no introduce riesgo sistémico ni tampoco afecta la política monetaria del Banco
Central. Por otra parte, tal como se señaló, el mayor tamaño o participación de mercado que
pudieran alcanzar las compañías en estas industrias no es sinónimo de mayor poder monopólico o
de menor competencia en el sector. Por el contrario, puede responder a una mayor eficiencia. En
consecuencia, si se imponen trabas en estas industrias se podría estar gravando la mayor eficiencia y
se introduce un obstáculo a la libre transferencia de recursos hacia los usos más productivos y una
barrera de entrada a los mercados de seguros, AFP y servicios públicos de tarifa regulada, pues se
requerirá una instancia de aprobación que hoy no existe, la Comisión Preventiva, para acceder a
estos mercados. Toda barrera de entrada disminuye la competencia en el respectivo mercado.
Adicionalmente, se afecta la competitividad internacional de las empresas que operan en Chile al
someterlas a exigencias que en otros países no existen.
Experiencia Internacional
Si comparamos la concentración de la banca europea con la chilena es posible concluir que en Chile
los cuatro primeros bancos concentran un 52% de participación de mercado. Con la fusión en
estudio este porcentaje sube a 60,5%. Sin embargo, el banco más grande alcanzaría un 28% de
participación de mercado (BS+BSCH). En otros países europeos, los cuatro primeros bancos
concentran una mayor participación de mercado, como Alemania, Holanda, Austria y Francia, por
sobre el 61%, y en cinco de ellos el banco más grande también tiene una participación de mercado
superior (más de 30%) a la que alcanza en Chile el banco más grande.
En Conclusión
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No es claro que la concentración empresarial sea dañina para la sociedad. Por el contrario, puede
responder a la necesidad de aprovechar economías de ámbito y de información y de competir en el
mercado internacional.
La indicación al proyecto de ley de OPAS, presentada por el Ejecutivo al Congreso Nacional no es
la solución para dotar a la industria bancaria chilena de competencia, como no lo sería respecto de
ninguna otra actividad. Por el contrario, aprobar esta indicación restará competitividad al país y lo
pondrá en desventaja para competir en un mundo globalizado.
La verdadera solución para dotar de competencia esta industria debiera ir por otro camino: a través
de fomentar la libre entrada a la industria, sin disminuir las exigencias necesarias para asegurar su
estabilidad, y desregular el mercado de capitales interno de modo que se asegure la competencia de
diversos productos financieros. En mayor medida que lo anterior, son las restricciones al
movimiento de capitales los elementos que debieran eliminarse, ya que entorpecen y dificultan la
competencia. La mayor concentración, por el contrario, puede coexistir en un mercado altamente
competitivo, si es que éste cuenta con sustitutos y libre entrada.
Por último, las normas en relación a compañías de seguros, AFP y otras industrias sujetas a
regulación tarifaria perjudican la competencia y por lo tanto afectan negativamente a los
consumidores.
Notas:
1 Boletín 2.289-05, del 10 de septiembre de 1999. Formula indicación al Proyecto de Ley que regula la oferta pública de adquisición
de acciones y establece régimen de gobiernos corporativos.
2 Véase Cap. 8 "European Banking and the Cost Implications of Mergers", en el libro "Efficiency in European Banking", de P.
Molyneux, Y. Altunbas y E. Gardener, Editorial John Wiley and Sons Ltd. 1996.
3 Véase F.M. Scherer, "Industrial Market Structure and Economic Performance", 2nd. ed. (Chicago:Rand McNally, 1980).
4 Agrega el art. 54 C, nuevo.
5 Específicamente, se sustituye el art. 35 de la Ley General de Bancos.
6 Ley 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile. Específicamente, se modifca el art. 66, incisos 2do. y 3o.
7 Modifica el inciso 4to. de la letra b) del Art. 18.
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