La cohesión económica y social en el contexto de la Unión Europea

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LA COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL EN EL CONTEXTO DE LA UNIÓN
EUROPEA AMPLIADA. LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA
Donato Fernández Navarrete
Catedrático de Economía Aplicada
Universidad Autónoma de Madrid
1. Introducción general.
El propósito de este trabajo es poner de manifiesto el significado e importancia de la política
de cohesión económica y social en la Unión Europea (UE) y la evolución que ha seguido dicha
política desde su puesta en funcionamiento en 1988 hasta el presente. Dedicamos una atención
especial a analizar el marco en el que actualmente se desenvuelven los programas sobre cohesión así
como los cambios que se avecinan a partir del año 2007.
En concreto, vamos a tratar de los siguientes aspectos: en primer lugar, del significado de la
política de cohesión en la construcción europea; en segundo término, de la estructuración de la
misma en el presente periodo 2000-06 resumiendo los principales programas; en tercer lugar, de la
experiencia española como principal país receptor en términos absolutos de las ayudas comunitarias;
en cuarto lugar, nos ocupamos de la reestructuración de los objetivos que propone la Comisión para
las próximas Perspectivas financieras que cubrirán el periodo 2007-13 y que aún están pendientes de
aprobación; y, finalmente, concluimos realizando una reflexión global sobre la cohesión económica
y social en el marco de la ampliación comunitaria, incluida Turquía.
España, país que tomamos como referencia, es sin ningún genero de dudas el que mejor se
ajusta a la experiencia comunitaria en la implantación de la política de cohesión. Dicha experiencia,
que ya se aproxima a las dos décadas, puede resultar muy valiosa para los Estados de la nueva
ampliación comunitaria. Gracias a la solidaridad entre los Estados de la UE, España podido
converger con gran celeridad en renta percápita con la media comunitaria de la UE-15 de la que, no
obstante el elevado ritmo de aproximación, a la altura de 2001 todavía le distanciaba más de 17
puntos.
2. Significado y alcance de la cohesión económica y social.
2.1. Concepto y evolución.
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La política de cohesión es un pilar básico de la construcción europea y un elemento esencial
del desarrollo económico armonioso al que aspira la Unión. El art. I. 2 del proyecto de Constitución
europea señala como objetivo de la Unión el fomento de la “ ... cohesión económica, social y
territorial y la solidaridad entre los Estados miembros ...” con la finalidad la de “ ... reducir las
diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones e
islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales” (art. III. 116, segundo párrafo). En definitiva,
la política de cohesión tiene por finalidad tratar de disminuir las desigualdades económicas entre los
Estados miembros de la UE, entre sus regiones y otros territorios y entre sus ciudadanos. De manera
que si bien esta política ha sido básicamente de carácter regional, su pretensión es más amplia por
cuanto pretende lograr un desarrollo armonioso en el conjunto de la UE de manera que contribuya a
repartir los beneficios de la integración entre todos sus componentes, ya sean Estados, regiones o
personas.
La necesidad de conseguir una elevada cohesión económica y social en el conjunto de la UE
se justifica porque la construcción europea no puede limitarse sólo a la liberalización de los
mercados de bienes y factores; para liberalizar sólo los mercados no es necesario crear ningún área
de integración pues bastaría con que se cumpliesen las normas de la Organización Mundial de
Comercio. Pero la Unión Europea es mucho más que un área de cooperación: es un área de
integración que abarca el ámbito económico, social y lo político. De ahí que, junto con la
liberalización del mercado interior y la Unión Económica y Monetaria (UEM) que son los
mecanismos que hacen posible la consecución de un espacio común, sean necesarias otras medidas
compensadoras en favor de las zonas geográficas más desfavorecidas (regiones y Estados) con el fin
de que todas ellas tengan las mismas oportunidades de operar en ese mercado liberalizado y
competitivo.
En los inicios del proceso de integración, las Comunidades Europeas no prestaron gran
atención a la política de cohesión debido a que había que resolver con prioridad otros problemas. No
obstante, el Tratado de la Comunidad Económica Europea de 1958 previó la constitución del Fondo
Social Europeo (FSE) con el objeto de fomentar las oportunidades de empleo; al iniciarse la Política
Agraria Común y crearse, en 1992, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA),
a la sección de Orientación del mismo se le asignó la financiación de los programas de reforma y
modernización agraria; y como consecuencia de la primera ampliación comunitaria (la de 1973), de
la crisis económica que se desencadenó en esos años y de los problemas regionales del Sur de Italia,
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se creo, en 1975, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). El nacimiento del FEDER
puede tomarse como punto de partida de la política regional comunitaria.
Las razones de fondo que justificaron la puesta en funcionamiento de la política de cohesión,
fueron las dos siguientes: en primer lugar, la ampliación mediterránea de las Comunidades a
mediados de los años ochenta del siglo pasado; y, en segundo lugar, las consecuencias negativas que
para las regiones comunitarias más atrasadas podrían derivarse de la puesta en funcionamiento del
mercado interior en los inicios de 1993.
El primer tratado que incorpora la cohesión económica y social, fue el Acta Unica Europea
(AUE), que entró en vigor en julio de 1987. Desde entonces dicha política pasó a constituir un pilar
fundamental de la construcción europea. El Tratado de la Unión Europea de Maastricht, en vigor
desde el 1 de noviembre de 1993, añadió a la cohesión regional, la cohesión entre los Estados para
cuyo fin se creó un nuevo Fondo: el de Cohesión.
Como ocurre con las otras políticas de la Unión, actualmente la política de cohesión
económica se inserta en lo que se conoce como Desarrollo sostenible. El desarrollo sostenible es un
concepto que se debe a la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente de las Naciones Unidas
(Informe Brudland Our Common Future, 1987). Implica que el crecimiento económico ha de ser
ordenado y compatible con la conservación de los recursos naturales con el objeto de permitir la
continuidad del desarrollo. El desarrollo sostenible que se extiende al conjunto de las políticas de la
Unión, constituye una nueva filosofía que tiene en cuenta variables ambientales, económicas y
sociales; su finalidad es la de lograr un crecimiento ordenado en lo económico, que sea respetuoso
con el medio ambiente y con los recursos naturales y que se interese por el desarrollo integral de la
sociedad: la educación, la salud, la seguridad, etc.
El desarrollo sostenible, que fue incorporado al acervo común por el Tratado de la Unión
Europea (TUE) de Maastricht, ha pasado a constituir uno de los objetivos centrales del modelo
económico de la Unión Europea: "La Comunidad tendrá por misión – dice el art. 2 del Tratado
Comunidad Europea- promover (...) un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades
económicas (...) un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente ...".
Desde el punto de vista de distribución de competencias entre la UE y los Estados, la
cohesión económica se ha situado implícitamente en el ámbito de las competencias compartidas y así
es mantenida por el Proyecto de Constitución europea cuyo art. 13 cita expresamente a la cohesión
económica, social y territorial entre las competencias compartidas; no obstante, si tenemos presente
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lo previsto por el art. 11.2 del mencionado Proyecto, de hecho esta política pasa a constituir una
competencia exclusiva de la Unión ya que los Estados solo podrán ejercer tal competencia en la
medida que la Unión haya hecho decidido dejar de ejercerla. Como tal competencia compartida, está
sometida a los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, que implican, respectivamente,
que la Unión intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan
ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros (subsidiariedad) y ninguna acción
comunitaria excederá lo necesario para alcanzar los objetivos fijados (proporcionalidad). Igualmente
habrá de cumplirse el principio de adicionalidad, en virtud del cual los recursos comunitarios deben
complementar pero no sustituir a los recursos nacionales.
Con la ampliación comunitaria hacia el Este, la cohesión económica ha recobrado una
importancia inusitada. Difícilmente la UE puede aspirar a tener un desarrollo sostenible si las
desigualdades socioeconómicas entre sus Estados y regiones son muy pronunciadas y no se arbitran
medidas que tiendan a reducirlas. Pero, de otra parte, también es difícil converger si no existe
crecimiento. Como señala la Comisión en el Tercer informe sobre la cohesión: el crecimiento y la
cohesión se refuerzan mutuamente. Reduciendo las disparidades, la Unión contribuye a asegurar
que todas las regiones y los grupos sociales pueden participar y beneficiarse de un desarrollo
económico global.
Por lo tanto, el desarrollo sostenible ha de compatibilizarse con políticas competitivas que
permitan impulsar a un tiempo el crecimiento económico, la generación de empleo y la cohesión. De
ahí que los programas de cohesión, que han permanecido hasta el presente prácticamente invariables
desde que se implantó tal política en 1988, vayan a experimentar una considerable transformación
con las perceptivas financieras del periodo 2007-13 cuyas propuesta acaba de hacer pública la
Comisión.
En la Tabla 1 se sintetizan los grandes ejes de la política de cohesión de las Perspectivas
financieras del periodo 2000-06 (Agenda 2000) y de la propuesta de la Comisión para el próximo
periodo 2007-13. Las ideas básicas en cada caso, son las siguientes:
- Hasta el presente, es decir, hasta la conclusión en el año 2006 del periodo que cubre la
Agenda 2000, los criterios de actuación para alcanzar la cohesión económica y social, se
fundamentan en los siguientes: en primer lugar, en el espacio, con la finalidad es la de conseguir un
alto grado de cohesión entre las regiones y otros territorios de la Unión; en segundo lugar, en la
población desempleada o afectada por procesos de reconversión cuyo objetivo es la de conseguir su
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reinserción laboral; y por último, el criterio que toma como base el PNB, siendo su finalidad en este
caso la de aproximar la renta de los Estados menos desarrollados a la media comunitaria.
- En las Perspectivas financieras del periodo 2007-13, la cohesión económica y social se
enmarca en un objetivo más amplio: el objetivo de desarrollo sostenible. Dicho desarrollo es
resultado, a su vez, de dos componentes:
a) el de Competitividad, cuyo propósito el de impulsar el crecimiento y el empleo y para lo cual se
coordinan los recursos del presupuesto común destinados a los programas de investigación y
desarrollo, educación y formación, redes de la UE, mercado interior y política social; y
b) el de Cohesión para el crecimiento y el empleo. Esta que es propiamente la política de cohesión
que tiene como finalidad financiar prioritariamente los programas –nacionales y regionales- que
fomenten el crecimiento y el empleo.
Tabla 1. POLITICA DE COHESION ECONOMICA Y SOCIAL
Periodo 2000-06 (Agenda 2000)
Objetivo
cohesión
de Programa
Instrumento
financiero
Redes
Fondo
de
transeuropeas
Entre Estados
Medio cohesión
ambiente
Objetivo 1
FEDER,
FSE,
FEOGAOrientación,
IFOP (1)
Entre regiones
(NUTS I, II y III)
Objetivo 2
FEDER, FSE
Objetivo 3
FSE
Periodo 2007-13
Objetivo
cohesión
de Programa
-Modernización
infraestructura
- Medio ambiente
- Desarrollo de las
Convergencia TIC
real (Estados y - Estrategia europea
del empleo
(NUTS I y II))
- Inversiones en
capital humano
Entre otros entes
territoriales
Equal
(NUTS III)
FEDER
FEDER
FEOGAOrientación
FSE
Fondo
de
Cohesión,
FEDER, FSE
Competitivida Nivel regional
d regional y Nivel nacional FEDER, FSE
empleo (NUTS I (estrategia
y II)
Interreg
Urban
Leader
Instrumento
financiero
Cooperación
territorial
(NUTS III)
comunitaria para el
empleo)
-Desarrollo
urbano, rural y
costero.
(Nuevo Instrumento
de Vecindad -NIV-)
FEDER
-Regiones
ultraperiféricas
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Desarrollo rural FEOGA-Garantía
Fondo
de
desarrollo rural
(1) El IFOP actúa en todas las regiones pesqueras con independencia del objetivo en el que se incluyan
Fuente: Elaboración propia tomando como base los criterios elaborados por la Comisión
2.2. La cohesión económica y social durante el periodo 1988-2006
Como hemos dicho, el AUE y el Tratado de la Unión Europea de Maastricht hacen de la
cohesión económica un pilar fundamental de la integración económica. El arranque de esta política
hay que situarlo en 1988 año en que se produce la reforma de los viejos fondos estructurales que
hasta ese momento cada uno de ellos se atenía exclusivamente a lo dispuesto en su propio
reglamento. A partir de la mencionada reforma de 1988, todos los fondos fueron sometidos a una
reglamentación común con el fin de dotar a sus actuaciones de una mayor coherencia. También se
les dotó de muchos más recursos financieros de acuerdo con lo previsto por los sucesivos paquetes
presupuestarios que se contienen en las Perspectivas financieras 1998-92 (conocidas como paquete
Delors I), las de 1993-99 (Delors II) y 2000-06 (Agenda 2000). Con estos cambios, la política de
cohesión ha pasado a convertirse en la segunda política comunitaria de gasto tras la Política Agraria
Común (PAC).
Los programas que desarrollan actuaciones estructurales, han de cumplir una serie de
objetivos que suelen variar con en el tiempo. Así, entre 1988 y 1999 (Perspectivas financieras Delors
I y II) se definieron seis grandes objetivos que la Agenda 2000, que contiene las Perspectiva
financieras del periodo 2000-2006, reduce a sólo tres con el objeto de incrementar la eficacia de los
fondos y simplificar su complicada gestión administrativa. Las nuevas Perspectivas financieras que
se están elaborando para el periodo 2007-13 van a suponer un cambio radical en todo el
planteamiento sobre el que se ha basado la cohesión entre 1988 y 2006, en la forma que
expondremos más adelante. Ahora vamos a dar cuenta de manera muy resumida de los principales
planteamientos de la política estructural que se contienen en la Agenda 2000.
La Agenda 2000 sigue, en sus grandes líneas, la programación que ya se hizo con los
paquetes financieros Delors I y II realizando algunas modificaciones para su mejor racionalización
pero sin introducir novedades importantes en sus objetivos. Para el periodo 2000-06 se definen tres
objetivos y cuatro iniciativas comunitarias, que pasamos a contemplar.
El Objetivo 1, incluye a las regiones cuyo PIB percápita se sitúe por debajo del 75% de la
media comunitaria, si bien aplicando este criterio de manera más estricta que en el pasado donde no
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siempre se cumplió (1). En este Objetivo se concentran el 67,9% de las ayudas comunitarias
previstas para la política estructural del periodo 2000-2006 abarca un 22,2% de la población
comunitaria. Contempla la actuación simultánea y coordinada de todos los fondos estructurales para
que su eficacia sea mayor.
El Objetivo 2 pretende apoyar financieramente la transformación económica y social de las
zonas (tanto urbanas como rurales) que se encuentren en dificultades estructurales. A dicho objetivo
se destinan el 11,5% de las ayudas previstas para la política estructural. Los Estados miembros
tienen que proponer a la Comisión una lista de zonas que cumplan los criterios requeridos teniendo
en cuenta el techo de población admitido para cada uno de ellos. El referido techo por Estado lo fija
la Comisión tomando en consideración la población que cumplan los criterios exigidos y la gravedad
de los problemas estructurales que son evaluados tomando como base el paro de larga duración. El
máximo de población comunitaria cubierta por este objetivo es del 18% y su distribución indicativa
a efectos de la aplicación de este objetivo, es la siguiente: 10% para zonas industriales, 5% para
zonas rurales, 2% para zonas urbanas y 1% para zonas dependientes de la pesca.
El Objetivo 3, versa sobre la adaptación y modernización de las políticas y sistemas de
educación, de formación y de
empleo. Este objetivo amplia de manera considerable el
planteamiento que existía en la etapa precedente tratando de incidir en la modernización de los
sistemas educativos y de formación para adaptarlos al mercado de trabajo en aquellas regiones que
no estén cubiertas por el Objetivo 1. A él se destinan el 12,3% de los recursos previstos en la Agenda
2000 para los fondos estructurales.
Los criterios que se tienen en cuenta para la distribución de las ayudas comunitarias entre
Estados miembros en los Objetivos 1 y 2, son los siguientes: población elegible, grado de desarrollo
regional, grado de desarrollo nacional y gravedad de los problemas estructurales –en particular el
nivel de paro-. Por lo que respecta al Objetivo 3, la distribución de las ayudas entre Estados
miembros se basa en la población elegible, la situación del empleo y la gravedad de los problemas
en cada caso (tomando en consideración la exclusión social, los niveles de educación y de formación
y la participación de las mujeres en el mercado de trabajo).
Además de los tres grandes objetivos antes citados, existen otros programas que dependen
directamente de la Comisión y que reciben el nombre de Iniciativas comunitarias. Las Iniciativas
1. El criterio concreto es el PIB por habitante según la paridad del poder de compra para los tres años precedentes
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comunitarias, son programas específicos de la Comisión para atender determinadas prioridades
como, por ejemplo, el fomento de igualdad de oportunidades de las mujeres con los hombres en la
formación profesional, o el desarrollo de regiones problemáticas y de zonas urbanas y rurales. Aquí
es donde encuentra acomodo la cohesión económica y social de problemas sociales específicos sino
también de espacios inferiores a las regiones tradicionales como puede ser una ciudad –o un barrio
de la misma- o una zona rural (comarca).
Durante el periodo 1993-99, la Comunidad puso en marcha hasta un total de 13 Iniciativas
dedicando a las mismas un 9% del total de los recursos estructurales, número y porcentaje que se
reduce a cuatro y 5,35%, respectivamente para el periodo financiero 2000-2006 (Agenda 2000). Las
Iniciativas comunitarias para el periodo que cubre la Agenda 2000, son los siguientes:
EQUAL. Es un programa comunitario de cooperación transnacional para combatir la
discriminación y las desigualdades en el mercado de trabajo. Esta iniciativa viene a sustituir los
anteriores programas NOW, Horizont, Yuthstart, Integra y Adapt del periodo 1994-99.
INTERREG. Pretende fomentar la cooperación transfronteriza, interregional y transnacional.
Este es uno de los programas prioritarios de la Comunidad al que se destinarán la mitad de los
recursos previstos para las Iniciativas comunitarias (2,5% de la dotación total de los fondos
estructurales) ya que es uno de los que contribuye de manera más decisiva a la consolidación del
mercado único. En la nueva etapa de ampliación comunitaria hacia el Este, Interreg adquiere un
relieve particular por lo que habrá de coordinarse con los programas específicos previstos a tal fin
como el PHARE. La iniciativa INTERREG está vigente desde el inicio de la reforma de los fondos
estructurales en 1988.
LEADER. Este programa pretende apoyar las actividades de desarrollo rural tratando de que
se aprovechen al máximo los recursos locales. Su principal interés reside en poner en tensión las
fuerzas locales para que surjan iniciativas de desarrollo endógeno. Con el Leader la Unión Europea
ha abierto una experiencia de desarrollo rural de ámbito comarcal que está dando buenos resultados.
Las exigencias de la Comisión para aprobar un Leader son elevadas: ha de tratarse de un ámbito
territorial reducido y homogéneo en lo geográfico (aun cuando no coincida con divisiones
administrativas de las regiones NUTS II y III), económico y social; el colectivo de población debe
situarse entre 10.000 y 100.000 habitantes, con una densidad máxima de 120 habitantes/km2; y el
utilizando las estadísticas comunitarias
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plan de desarrollo a realizar debe presentar una masa crítica suficiente de recursos humanos,
económicos y financieros y demostrar que cuenta con una estrategia de desarrollo viable, integrada y
sostenible. El programa Leader, en fin, pretende revitalizar el desarrollo económico endógeno de las
comarcas en las que se implante ya que las fuerzas locales que toman la iniciativa son, al tiempo, sus
gestores y las que fijan las prioridades de desarrollo. El programa también permite crear redes
nacionales y comunitarias de desarrollo rural que posibilita el intercambio de información entre las
diversas comarcas rurales. Como las exigencias requeridas por la Comisión para aprobar un Leader
son elevadas y un buen número de comarcas rurales no podrían cumplirlas, con el fin de que no se
pierdan sus potencialidades por Decisión de la Comisión de 18 de junio de 1996 (con aplicación a
las zonas rurales de las regiones del Objetivo-1), se creó el Programa de Desarrollo y Diversificación
Económica de Zonas Rurales (PRODER) con objetivos similares a los del Leader.
URBAN. El Urban es la Iniciativa comunitaria del FEDER para el desarrollo sostenible de
las ciudades y barrios en crisis de las grandes ciudades de la Unión Europea. Teniendo en cuenta la
experiencia positiva que este programa tuvo durante el periodo 1994-99, se ha continuado
aplicándose también en la etapa de la Agenda 2000. Esta Iniciativa tiene por objetivo la
revitalización económica y social de las ciudades y de las periferias urbanas en crisis financiando los
proyectos que favorezcan la regeneración económica y social de las zonas urbanas en crisis y el
intercambio de información y de experiencias entre zonas urbanas de la Unión Europea.
Tres de estos cuatro Iniciativas –todas ellas excepto Equal- tienen un marcado carácter de
actuación local. Por consiguiente, bajo mi punto de vista, el objetivo comunitario de cohesión
económica y social no se limita sólo a reducir las diferencias entre los estados y las regiones sino
que también alcanza a los niveles territoriales más reducidos como pueden ser las subregiones,
comarcas y municipios.
Los instrumentos financieros de los que se sirve la Unión Europea para la cohesión
económica y social lo mismos de la etapa precedente, son los tres siguientes: en primer lugar, los
Fondos estructurales: Fondo Social Europeo (FSE); Fondo Europeo de Orientación y Garantía
Agraria, sección Orientación (FEOGA-Orientación); Fondo Europeo de Desarrollo Regional
(FEDER) e Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP); en segundo lugar, el Fondo de
cohesión; y, en tercer lugar, el Banco Europeo de Inversiones (BEI).
Todos estos instrumentos financian proyectos de inversión y no gastos corrientes, salvo casos
excepcionales. Los fondos estructurales y el de cohesión, tienen en común las siguientes
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características: se nutren del presupuesto de la Unión; únicamente actúan en el territorio de la
misma; las ayudas que conceden son a fondo perdido (subvenciones); y los proyectos son
cofinanciados, es decir, las ayudas comunitarias no cubren la totalidad de las inversiones sino una
parte -que varía según se trate de fondos estructurales o del fondo de cohesión- correspondiendo la
otra parte a los beneficiarios. Las dos diferencias más notables entre el BEI y los otros instrumentos
financieros de la cohesión, son las siguientes: en primer lugar, que el BEI concede préstamos que
hay que devolver, en tanto que los fondos estructurales y de cohesión, otorgan ayudas no
reembolsables; y en segundo lugar, que de los fondos estructurales y de cohesión sólo puede
beneficiarse el territorio de la Unión mientras que el BEI puede actuar en terceros países.
Los fondos estructurales y el de cohesión cofinancian –conjuntamente con los beneficiarios,
públicos o privados- los proyectos en los que participan en proporciones variables, según la
naturaleza y la localización de la actuación. Los porcentajes de cofinanciación comunitaria en los
Fondos estructurales varía desde el 25% al 75%, si bien en las regiones ultraperiféricas puede
alcanzar hasta el 85%, que es, por otra parte, el porcentaje más frecuente para el Fondo de cohesión
(cuya subvención no puede ser inferior al 80%). Una diferencia esencial entre los fondos
estructurales y el de cohesión reside en que de los primeros teóricamente pueden beneficiarse, en
mayor o menor medida, todas las regiones de los Estados miembros mientras que del fondo de
cohesión sólo lo pueden hacer aquellos Estados cuyo PNB per-cápita no rebase el 90% de la media
comunitaria. El fondo de cohesión cofinancia exclusivamente proyectos de inversión relacionados
con el medio ambiente y redes transeuropeas, proyectos todos ellos que también pueden ser
financiados por el FEDER aunque no de forma simultánea.
2.3. Balance general de la cohesión.
A pesar de lo menguado del presupuesto comunitario con relación al PIB, los recursos
destinados a la cohesión económica han sido relativamente abundantes desde la implantación de ésta
política en 1988. A partir de entonces pasó a representar la segunda rúbrica del gasto presupuestario
común -tras al política agraria- y al primer lugar a partir de 2007 según la propuesta de la Comisión
sobre las nuevas Perspectivas financieras para el periodo 2007-13.
Como consecuencia de la reforma de los fondos estructurales prevista por el AUE y que tuvo
lugar en 1988, se produjo un importante incremento de los gastos en cohesión que hasta el presente
se han concretado en tres importantes paquetes financieros: Delors I (1988-92), para impulsar el
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mercado interior; Delors II (1993-1999), para apoyar la UEM; y la Agenda 2000 (2000-06), para
atender la ampliación.
Si bien la salida de J. Delors de la presidencia de la Comisión se notó en el menor esfuerzo
que se hizo en el incremento de los gastos en cohesión en las Perspectivas financieras de la Agenda
2000 con respecto a las dos anteriores, no cabe duda que éstos continuaron siendo muy importantes.
No obstante, frente a los programas financieros precedentes, la Agenda 2000 marca límites claros en
el avance hacia la cohesión puesto que impone una doble condición en su crecimiento: que los
gastos destinados a la misma no superen el 0,46% del PIB comunitario y que el máximo de ayudas
comunitarias que un Estado miembro puede recibir por dichas acciones no superen el 4% de su PIB.
En la Tabla 2, se presentan la distribución de gastos estructurales para los siete años que
cubre el periodo de la Agenda 2000, distinguiendo entre los Estados miembros de la UE y los 12
Estados candidatos a la ampliación. A los primeros se dedican 213.010 millones de euros en el
conjunto del periodo, de los cuales 18.000 se canalizan a través del Fondo de cohesión y los
restantes 195.010 millones de euros por el conjunto de los Fondos, correspondiendo un 5% a
Iniciativas comunitarias y 1% para acciones de innovación. La Agenda 2000 también prevé
destinar a los Estados candidatos a la ampliación un total de 46.870 millones de euros para
gastos estructurales de pre-adhesión y de ampliación que se canalizan a través de tres
instrumentos que actuan a modo de fondos estructurales para todos los países: PHARE,
SAPARD e ISPA (2).
Tabla.2. COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL AGENDA 2000 (periodo 2000-2006). En
millones de euros a precios de 1999.
Años
2. El programa PHARE, que toma el nombre de Polonia Hungría Ayuda a la Reconstrucción, es el mas
antiguo de los tres ya que fue creado en 1989 en tanto que los otros dos lo fueron el año 2000. Cofinancia
inversiones relacionadas con campos diversos tales como la infraestructura, la formación profesional, PYME,
modernización de la administración, etc.
Por su parte, SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development), programa
que se inició en el año 2000, canaliza sus recursos hacia las inversiones en el sector agrario y desarrollo rural con el
fin de adaptar las estructuras agrarias, el medio rural (incluído el medio ambiente) a la nueva situación que se van a
encontrar una vez ingresen en la UE.
Finalmente, el programa ISPA (Instrument for Structural Policies for Pro-Accesion), creado también en el
año 2000, es el instrumento comunitario que se encarga de cofinanciar inversiones para la protección del medio
ambiente e infraestructura del transporte
11
12
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
32 045
31 455
30 865
30 285
29 595
29 595
29 170
1.1. Fondos estructurales
1.2. Fondo de cohesión
29 430
2 615
28 840
2 615
28 250
2 615
27 670
2 615
27 080
2 515
27 080
2 515
26 660
2 510
2. Países candidatos a la
ampliación
1 040
1 040
4 790
6 870
8 970
11 040
13 120
1 040
1 040
1 040
1 040
1 040
1 040
1 040
-
-
3 750
5 830
7 920
10 000
12 080
Concepto
1. Estados miembros (UE15)
2.1. Instrumentos estructurales de
pre-adhesión
2.2. Acciones estructurales de
ampliación
3. Total (1+2)
4. Total créditos de
compromiso
5. % de 3 sobre 4.
33 085
91 995
36,9
32 495 35 655 37 155 38 565 40 635 41 250
93 385 100 255 102 035 103 075 104 995 107 040
34,8
35,6
36,4
37,4
38,7
38,5
Fuente: Comisión
El balance que presenta la Comisión sobre la cohesión económica y social, es bastante
positivo. Puede resumirse así: los recursos canalizados por el Fondo de cohesión y los fondos
estructurales para el periodo 2000-06 suponen en torno al 0,4% del PIB comunitario y en su mayor
parte han sido canalizados hacia las regiones Objetivo 1, siendo sus mayores beneficiarios España,
Grecia y Portugal. Las sumas transferidas a tales países las estima la Comisión en el Tercer Informe
sobe la cohesión en un 0,9% del PIB español y en mas del 2,5% del griego y portugués. El impacto
que tales recursos han tenido sobre las inversiones brutas han sido en torno al 3% en España, de un 8
a 9% en los casos de Grecia y Portugal, de un 7% en el Mezzogiorno italiano y de un 4% en los
nuevos Länder alemanes.
Durante el periodo 1995-2001, el crecimiento del PIB, del empleo y de la productividad
en las regiones del Objetivo 1 han sido superiores al que se ha producido en el resto de las
regiones y también ha superado a la media del crecimiento estatal. La conclusión que se
desprende es obvia: la mejora de las infraestructuras física y social como consecuencia de las
inversiones en las regiones mas pobres y en los Estados de la cohesión, han estimulado el
crecimiento y favorecido la convergencia. Los datos empíricos también demuestran que las
inversiones en cohesión benefician indirectamente a toda la Unión puesto que, según la
Comisión, aproximadamente una cuarta parte de las mismas retorna desde los puntos receptores
al resto de la Unión a través de la demanda de maquinaria y de otros equipamientos, proporción
que puede alcanzar hasta el 42% en el caso de Grecia y del 35% en el de Portugal.
12
13
3. Cohesión y convergencia económica: la experiencia española
España ha sido hasta el presente el país más beneficiado por los recursos financieros
comunitarios destinados a la cohesión económica. Según las estimaciones existentes, España ocupa
el primer lugar en la UE en el reparto de los créditos asignados a los fondos estructurales y de
cohesión entre los quince Estados miembros durante el periodo 2000-06. Por lo que respecta a los
fondos estructurales, la participación española se estima en el 23,2% de los totales; le siguen
Alemania, con el 15,4%; Italia, 15,3; Grecia, 11,%; Portugal, 10,2%, etc. Y en cuanto al Fondo de
cohesión, la distribución de sus recursos entre los cuatro países de la cohesión, es la siguiente:
España, 62% de los totales; Grecia y Portugal, 17% cada uno; e Irlanda, 4%
A la elevada participación española en la recepción de recursos financieros procedentes de la
cohesión, ha contribuido, sobre todo, la situación de desventaja económica con relación a otros
Estados miembros; pero también lo ha hecho el proceso de descentralización que se ha operado en
España como consecuencia de la Constitución de 1978 que, a estos efectos, se ha mostrado muy
eficaz como mecanismo de captación de recursos.
La Constitución española de 1978 abordó una doble y profunda descentralización de
competencias políticas, administrativas y financieras del Estado: una hacia dentro o interna,
conocida como Estado de las Autonomías, y otra hacia fuera o externa: la integración en las
Comunidades Europeas.
La descentralización interna tenía por objeto atender las reivindicaciones históricas de
algunas regiones, a la sazón las más ricas, como eran los casos de Cataluña y de El País Vasco. En
este contexto y en parte para contrarrestar el efecto anti-redistributivo de rentas, la Constitución de
1978 previó crear un instrumento financiero de cohesión económica –que a la postre ejercería
también gran influencia en el diseño de la política estructural de comunitaria- denominado Fondo de
Compensación Interterritorial (FCI), con la finalidad de reequilibrar la renta y la riqueza entre las
regiones españolas o Comunidades Autónomas (CC.AA); dicho instrumento habría de canalizar
como mínimo un 30% de los gastos en inversión del presupuesto del Estado los cuales habrían de
regionalizarse y distribuirse entre las CC.AA en función de una serie de variables que beneficiaban
proporcionalmente más a las regiones más pobres.
Pero la Constitución española de 1978, también contemplaba –aunque de manera implícitala descentralización externa; es decir, el previsible ingreso de España en las Comunidades Europeas.
Así, el art. 149.1 de la misma prevé reserva de competencias que no serán transferidas a las
13
14
Comunidades Autónomas aunque si pueden serlo a las Comunidades Europeas y por el art. 93; de
manera más explicita, la Constitución autoriza al gobierno para que, mediante ley orgánica, pueda
celebrar tratados en los que se contemple la atribución a una organización internacional el ejercicio
de competencias derivadas de la Constitución.
España solicitó el ingreso en las Comunidades en julio de 1977 y tras duras y complicadas
negociaciones, firmó el Tratado de adhesión –junto con Portugal- ocho años después -en junio de
1985- convirtiéndose en miembro el 1 de enero de 1986.
De todas las negociaciones celebradas hasta esos momentos entre las Comunidades y los
Estados candidatos a miembros, ninguna habían sido tan largas y complicadas como las mantenidas
con España y Portugal. Ello se debió a una serie de razones entre las que estaban el que ambos
candidatos eran, con gran diferencia, mucho menos desarrollados que los ya miembros de las
Comunidades, con la excepción de Grecia; este menor desarrollo era consecuencia de su débil
infraestructura técnica –en transportes y comunicaciones, instalaciones sanitarias, educativas,
deportivas, etc -; diferente estructura productiva de los sectores; dualismo y graves desequilibrios
regionales; elevadas tasas de desempleo, de inflación, etc.
La integración de España en las Comunidades, que se aproxima ya a las dos décadas, ha
tenido importantes consecuencias sobre nuestro desarrollo político, económico y social. Es obvio
que tras su ingreso en las Comunidades, España ha experimentado un dinamismo económico y social
que no habría tenido lugar, o habría sido menos intenso, de no haber sido Estado miembro. Como
consecuencia de este hecho, España se ha visto obligada a liberalizar totalmente su economía con el
resto de los socios y también a escala internacional de acuerdo con las reglas comunitarias. Del
mismo modo, ha tenido que mejorar su infraestructura técnica y social para hacer más competitivas y
fluidas las relaciones con sus socios y ello ha supuesto un considerable esfuerzo inversor, una parte
del cual ha sido financiado con el presupuesto comunitario vía fondos estructurales y de cohesión.
Como sucede con el resto de los miembros, la interdependencia del sector exterior de la
economía española con los demás socios comunitarios, es muy elevado. Y lo es en todos los
componentes de la balanza de pagos ya sea en el intercambio de bienes, de servicios y rentas,
transferencias y capitales. Baste señalar que España exporta al resto de los países de la UE algo más
del 70 por 100 del valor total de las mercancías y recibe de dicha área en torno al 65 por 100 de sus
importaciones; en servicios, cuya balanza con la UE, a diferencia de la anterior, tradicionalmente ha
presentado un saldo favorable para España, las proporciones, son incluso superiores debido al peso
14
15
del turismo; en rentas, los ingresos que percibe España por este concepto proceden en un 90 por 100
de la CE y los pagos se sitúan en torno al 55 por 100. La balanza financiera, que también presenta un
saldo favorable para España, muestra una dependencia muy elevada de las inversiones comunitarias:
más de la mitad de las inversiones directas que recibe España proceden de dicha área, porcentaje que
se eleva al 70 por 100 en inversiones en cartera; por otra parte, los socios comunitarios absorben
aproximadamente el 40% del total de las inversiones exteriores españolas.
Finalmente, desde la óptica de la cohesión económica, la partida de la balanza de pagos que
las recoge es la de transferencias: corrientes y de capital. Y han sido las transferencias el
componente de la balanza de pagos que más ha aumentado desde el ingreso de España en las
Comunidades. El efecto cohesión puede medirse por la diferencia que arrojan los flujos de las
balanzas de transferencias corrientes y de capital entre España y el resto de los Estados de la Unión;
esto es, por la diferencia entre lo que España recibe del presupuesto común y lo que aporta al mismo.
Al saldo que arroja esta relación es lo que se conoce como balance fiscal: si los retornos que recibe
superan a las aportaciones, se dice que el saldo o balance fiscal es positivo, y si ocurre lo contrario,
es negativo.
Según puede apreciarse en la Tabla 3, saldo fiscal España-UE para el periodo considerado
(1991-2001), es favorable a España en cantidades muy importantes. Ello significa que ha recibido
más recursos del presupuesto comunitario de los que ha aportado al mismo (y así continuará todavía
por lo menos hasta el año 2006, según prevé las Perspectivas financieras de la Agenda 2000) por lo
que el efecto cohesión económica ha sido muy positivo para España.
Tabla 3. FLUJOS FINANCIEROS ENTRE ESPAÑA Y LA UNIÓN EUROPEA
CONCEPTO
1. Transferencias
recibidas
1991
5.619
1992
5.862
1993
6.788
1994 1995
6.913 10.542
1996 1997 1998 1999 2000 2001
9.926 10.408 12.221 13.515 10.857 12.185
FSE
FEDER
FEOGA-Orientación
Fondo de Cohesión
FEOGA-Garantía
Otras
807
1.702
438
2.548
123
643
1.883
466
2.750
119
634
1.683
629
195
3.619
29
464
1.560
282
364
4.209
34
1.472
2.691
850
1.023
4.450
56
1.270
2.521
932
1.265
3.887
51
1.816
2.547
731
723
4.535
56
1.746
2.823
1.096
1.184
5.317
55
1.969
3.727
1.410
1.111
5.237
63
797
2.819
514
1.197
5.482
48
1.085
3.381
628
869
6.170
53
2. Aportaciones al
presupuesto común
3.280
3.893
4.451
4.829
3.702
4.443
5.412
5.915
6.324
6.558
6.676
Recursos tradicionales
Recursos del IVA
Recursos del PNB
606
2.161
435
611
2.668
527
535
2.917
906
565
2.598
1.560
712
2.152
743
600
2.474
1.315
630
2.746
1.966
741
2.617
2.416
819
2.842
2.578
918
2.889
2.643
905
3.135
2.589
15
16
Otros
3. Balance fiscal (12)
78
88
94
106
94
54
71
141
86
109
48
2.338
1.969
2.337
2.084
6.840
5.483
4.997
6.306
7.192
4.299
5.509
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de España procedentes de la Dirección General de Presupuestos
Por lo que respecta a las aportaciones españolas al presupuesto común, como puede
apreciarse en la Tabla 3, éstas se han mas que doblado entre 1991 y 2001 lo que en buena parte se
debe al crecimiento espectacular de las contribuciones por PNB –el llamado cuarto recurso del
presupuesto comunitario- que durante el mismo periodo se han multiplicado por 6. Sumados los
recursos PNB e IVA, suponen más del 80% de las aportaciones españolas al presupuesto común
correspondiendo el resto a los denominados recursos tradicionales (las recaudaciones aduaneras por
importaciones de bienes) y otras aportaciones, que son, en ambos casos, no sólo reducidas sino con
escasas posibilidades de crecimiento.
Del lado de los retornos procedentes del presupuesto común, el primer lugar lo ocupa la
Sección Garantía del FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria), seguidos de
los canalizados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo
(FSE), Fondo de Cohesión y del FEOGA-Orientación.
Hasta el año 2006, España tendrá con la UE un saldo fiscal positivo. A partir de esta fecha,
en la que ya habrán ingresado diez de los doce candidatos a la ampliación, España pasará
probablemente a ser contribuyente neto al presupuesto común; es decir, a aportar al mismo más
recursos de lo que recibe puesto que la renta percápita media de la UE se verá disminuida por efecto
estadísticos y España se situará ya por encima de dicha media por lo que cesarán los recursos
provenientes del Fondo de cohesión y buena parte de los que se canalizan a través de los demás
fondos estructurales. Esa es precisamente la conclusión que se desprende del Tercer Informe sobre la
cohesión económica publicado por la Comisión. Con estadísticas referidas a 2001 (Tabla 4), la renta
percápita española, medida en términos de paridad de poder de compra, se situaba ya en el 92,4% de
la media comunitaria de la UE-25, con lo cual se habría superado el límite del 90% que le da
derecho a ser beneficiaria del Fondo de cohesión; no obstante, si ese media se realiza sobre la UE15, el PIB percápita español era del 84,2% lo que todavía daba un margen importante que le
aseguraba el poder recibir recursos del fondo de cohesión durante el próximo periodo 2007-13. Esta
es una cuestión que todavía está pendiente de resolver y que habrá que negociar.
Por lo que respecta a las regiones, hasta que concluyan las actuales Perspectivas
16
17
financieras en el 2006, un total de 10 Comunidades Autónomas españolas (más las ciudades
autónomas de Ceuta y Melilla), están incluidas en el Objetivo 1 (3). Como se deduce de los datos
expuestos en la Tabla 4, los recursos empleados en la cohesión han tenido efectos muy positivos
sobre el incremento de la convergencia de las regiones españolas del Objetivo 1 con la media
comunitaria puesto que la mayoría de ellas han crecido durante el periodo 1995-2001 por encima
de la media española que, a su vez, también lo ha hecho sobre la media de crecimiento de la UE15 (3,7 y 2,5%, respectivamente). Para el próximo periodo, sólo cuatro de tales regiones
(Andalucía, Castilla-La Mancha, Extremadura y Galicia) no alcanzarán el 75% del PIB percápita
medio de la UE-27 por lo que entrarán a formar parte de las que se denominarán regiones del
Objetivo Convergencia y por ello podrán seguir optando al máximo de los recursos que se prevé
destinar a las mimas. De las otras seis regiones que hasta el 2006 están en el Objetivo 1, cuatro
de ellas superarán el 75% del PIB percápita medio tanto de la UE-27 como de la UE-15 por lo
que, a partir de 2007, cesarán en su derecho a percibir tales beneficios; y las dos restantes
(Principado de Asturias y Región de Murcia) podrán beneficiarse parcialmente de tales recursos
hasta el 2013 puesto que pasarán a la categoría de regiones efectos estadístico (por superar el
75% del PIB percápita de la UE-27 pero no el de la UE-15).
Tabla 4. Indicadores Económicos de convergencia UE y regiones españolas (2001)
Región
Población
Total
(millones)
UE-15
Ampliación (12 Estados)
UE- 27
España
Andalucía
Aragón
Canarias
Cantabria
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Cataluña
Comunidad de Madrid
Comunidad Foral de Navarra
Comunidad Valenciana
Extremadura
Galicia
379.604
105.107
484.711
40.266
7.291
1.168
1.737
530
2.465
1.722
6.220
5.218
541
4.094
1.078
2.726
PIB percápita (2)
Densidad
(hab/km2)
117,0
96,9
112,0
79,8
83,6
24,5
239,8
100,0
26,2
21,7
194,8
652,6
51,9
175,7
25,9
92,6
Variación
del PIB (1)
2,5
4,2
2,6
3,7
3,9
2,9
4,8
4,2
2,4
3,1
3,3
4,2
3,6
4,3
3,5
2,8
UE-15 = 100
UE-25 = 100
100,0
39,9
87,0
84,2
63,1
90,5
79,1
82,7
78,0
67,1
100,7
112,4
106,2
81,1
53,5
66,5
100,0
43,8
95,4
92,4
69,2
99,3
86,8
90,7
85,6
73,7
110,5
123,3
116,5
89,0
58,7
73,0
Tasa de
ocupación
(3)
64,2
55,9
62,8
58,4
49,6
62,0
57,6
56,7
57,4
57,6
64,7
62,8
64,4
60,8
50,7
57,1
3. Dichas regiones son las siguientes: Andalucía , Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Comunidad
Valenciana, Extremadura, Galicia, Principado de Asturias y Región de Murcia.
17
18
Islas Baleares
La Rioja
País Vasco
Principado de Asturias
Región de Murcia
810
267
2.068
1.052
1.140
161,6
53,1
284,9
99,5
100,8
5,3
3,7
3,9
2,4
4,4
105,4
96,9
105,1
72,4
71,2
115,7
106,3
115,4
79,4
78,2
65,8
61,3
61,1
51,5
57,8
(1) En % media anual del periodo 1995-2001
(2) Medido en poder de paridad de compra
(3) Población ocupada (15-64 años)/Población activa (15-64 años) * 100
Fuente: Comisión Europea
4. La nueva política de cohesión para el periodo 2007-13.
4.1. Crecimiento y competitividad
El segundo informe de la Comisión sobre la cohesión económica y social publicado en el
2001, abrió el debate sobre el futura orientación de la política de cohesión. Los informes Barnier y
Sapir, ambos publicados en el año 2003, no obstante su diferente orientación y talante ideológico,
han vuelto a insistir sobre la necesidad de reorientar dicha política. Las principales aportaciones que
contienen estos trabajos, han sido recogidas por la Comisión y plasmadas en el Tercer informe sobre
la cohesión económica y social y en la propuesta de Perspectivas financieras que ha presentado para
el periodo 2007-13.
Desde el punto de vista de la distribución del gasto presupuestario, las grandes líneas
estratégicas que se plantea la Unión para el periodo 2007-13, son las tres siguientes: el desarrollo
sostenible, la ciudadanía europea y Europa en el mundo. Por razones obvias, a nosotros nos interesa
aquí centrarnos en la primera.
Las razones que subyacen en el cambio de orientación en los objetivos generales de la
política de cohesión a partir de 2007 son, según la Comisión, las dos siguientes: en primer lugar, el
menor crecimiento económico que desde hace ya más de una década tiene la UE con respecto a
Estados Unidos; y, en segundo lugar, el reto que implica la actual ampliación en la que la práctica
totalidad de los nuevos Estados miembros tienen una renta percápita que no alcanza la mitad de la
media comunitaria.
Por ambas razones, la propuesta de la Comisión sobre cohesión en las nuevas Perspectivas
financieras, se enmarca en un contexto de crecimiento y de competitividad en línea con lo previsto
por la Agenda de Lisboa de 2000 y de Gotemburgo de 2001. Las prioridades en la arquitectura de los
nuevos programas de cohesión giran en torno a tres grandes ejes que ya comienzan a conocerse
como la triple C (Tabla 1): Convergencia, Cohesión y Cooperación territorial.
18
19
El primero de los ejes lo constituye el nuevo objetivo de Convergencia real que refunde en
un solo programa los conceptos de cohesión entre Estados y las regiones del Objetivo 1 de las
Perspectivas financieras de la Agenda 2000. Ello obedece con la finalidad de concentrar aun más los
esfuerzos financieros que ya se venían haciendo en las regiones cuyo PIB por habitante se sitúe por
debajo del 75% de la media comunitaria. Tales regiones se localizan fundamentalmente en los
nuevos Estados miembros; no obstante, hasta el año 2013, se incluyen también en esta categoría a
las regiones que por efectos estadísticos hayan superado el 75% de dicha media en la Unión
ampliada (UE-27) pero que no lo hubieran rebasado en la UE-15.
En el objetivo de Convergencia se concentrarán la mayor parte de los recursos financieros
destinados a la cohesión y estarán dirigidos a la mejora del capital físico y humano. En concreto, se
priorizará la modernización de las infraestructura de transportes (terrestres y marítimos), energía
eléctrica, telecomunicaciones, etc; medio ambiente (energía renovable, tratamiento de aguas,
ecoindustrias, etc); desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación (TIC), con
especial énfasis en el fomento de las relaciones entre los institutos de investigación y de las
empresas; estrategia europea del empleo previéndose importantes inversiones en capital humano
(sistemas de educación y formación, servicios sociales, etc), etc. Se pretende, en fin, alcanzar el
mayor grado posible de convergencia real entre los Estados y las regiones. Los fondos que
canalizarán y administrarán tales recursos son: el de Cohesión, el FEDER y el FSE.
El segundo de los ejes es el de Competitividad regional y empleo. También en este caso,
como puede apreciarse en la Tabla 1, se refunden en uno los antiguos Objetivos 2 y 3. El nuevo
Objetivo –de Competitividad regional y empleo- cubre a las regiones que, por razones diversas,
quedan al margen del de Convergencia; no obstante, son regiones que necesitan recursos financieros
públicos para afrontar el reto del cambio tecnológico ya que continúan teniendo problemas derivados
bien de haber padecido reestructuraciones económicas o bien de haber abandonado de manera
natural –no meramente estadística- el anterior Objetivo 1. Según la propuesta de la Comisión, las
ayudas comunitarias para este Objetivo, que serán canalizadas por el FEDER y el FSE, se
contemplan a un doble nivel: el nacional y el regional. Si el destino de tales ayudas son los
programas de empleo, su organización se realizará a nivel estatal –con independencia de que se
regionalicen- y serán financiados por el FSE; y si son para otros programas –tanto para zonas
urbanas como rurales-, su ámbito de actuación será el regional y su instrumento financiero, el
FEDER.
19
20
Finalmente, el tercero de los ejes de la nueva cohesión, se denominará de Cooperación
territorial y también agrupa los programas de las Iniciativas comunitarias de la Agenda 2000. El
Objetivo de Cooperación territorial trata de conseguir un desarrollo armonioso y equilibrado entre
regiones transfronterizas y transnacionales de la UE mediante el impulso de programas conjuntos
entre ellas para hacer frente a los problemas urbanos y rurales que les afectan.
Otra de las novedades que aparecen en las nuevas Perspectivas financieras, se refieren a los
instrumentos financieros de cohesión: los seis fondos del periodo precedente se reducen a sólo tres:
Fondo de cohesión, FEDER y FSE. También es novedoso que, a diferencia del periodo de la Agenda
2000, cada programa será financiado por un solo fondo de acuerdo con su campo de especialización;
no obstante, en determinados casos, como ocurre en concreto con las inversiones en infraestructuras
relacionadas con los transportes y con el medio ambiente, actuarán conjuntamente el Fondo de
cohesión y el FEDER los cuales serán gerenciados por un sistema de programación único.
Por lo que respecta al papel asignado al Banco Europeo de Inversiones (BEI), en la nueva
etapa, aquél continuará siendo el mismo que viene desempeñando actualmente si bien se prevé
incrementar su relación y coordinación con los fondos estructurales con el objeto de que se pueden
medir con mayor precisión la rentabilidad de los proyectos.
Otra cuestión importante que debe tenerse en cuenta es la relativa a la relación que existe
entre la política de cohesión y las restantes políticas de la UE. A este respecto debe señalarse que la
política de cohesión constituye, por lo general, un complemento esencial de las otras políticas por
cuanto contribuye a crear las condiciones de infraestructura necesarias para impulsarlas como
ocurre, por ejemplo, con las de investigación y desarrollo, educación y cultura, medio ambiente, etc.
Cuestión diferente es la compatibilidad entre la política de cohesión y la de competencia, en
concreto la compatibilidad entre las ayudas públicas estatales a las regiones y la necesaria
concurrencia que debe existir entre las empresas que operan en el mercado. La normativa al respecto
prevé que las regiones cuyo PIB percápita se sitúe por debajo del 75% de la media comunitaria,
podrán continuar recibiendo ayudas estatales durante el periodo 2007-13 de acuerdo con lo previsto
por el art. 87.3 letra a) del TCE que establece que serán compatibles con el mercado común: “las
ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea
anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo”. En cuanto a las regiones
que pasan a la phasing out (las del efecto estadístico), aunque en los inicios del periodo también
podrán beneficiares de las ayudas de estado en las condiciones prevista para las anteriores, deberán
20
21
pasar (y por un periodo de tiempo limitado que finaliza en el año 2013), al régimen previsto por el
art. 87.3, letra c del TCE, en virtud del cual podrán recibir “las ayudas destinadas a facilitar el
desarrollo de determinadas actividades (...), siempre que no alteren las condiciones de los
intercambios y de la competencia de la Comunidad en contra del interés común”. Algo similar
ocurre con las regiones ultraperiféricas que queden al margen del Objetivo convergencia: gozarán de
un régimen especial de ayudas estatales con carácter transitorio que en los inicios del periodo que se
abre en 2007 serán similares a las previstas por el art. 87.3 letra a) pero que, posteriormente, se irán
reduciéndose de manera progresiva hasta su total eliminación en el año 2013.
4.2. Las Perspectivas financieras del periodo 2007-13.
En la propuesta de Perspectivas financieras para el periodo 2007-13, la política de cohesión
pasa a convertirse en la primera de las políticas de gasto de la Unión tal y como se pone de
manifiesto por los datos que se recogen en la Tabla 5. Por primera vez en la historia de la UE, los
créditos de compromiso previstos para la cohesión desplazan a los agrarios, política esta última que
sigue su proceso imparable de liberalización e incluso de renacionalización. Aunque en términos
absolutos los gastos en cohesión experimentan un cierto crecimiento en relación con la Agenda
2000, en términos relativos, permanecen prácticamente constantes respecto a los totales del
presupuesto común, absorbiendo en torno a un tercio del mismo. La Tabla 5 también incluye el año
2006 con el objeto de que puedan compararse entre sí ambas Perspectivas financieras.
El montante destinado a los gastos en cohesión para el periodo 2007-13 se situará en torno al
0,41% de las inversiones nacional bruta de la UE-27 y será destinado a los tres prioridades antes
señaladas: Convergencia, Competitividad regional y Cooperación territorial.
El objetivo Convergencia (regiones desfavorecidas, regiones sometidas al efecto estadístico y
Estados de la cohesión) absorberá en torno al 78% de los recursos de la cohesión. El limite máximo
de recursos que un Estado puede recibir, lo mismo que en el periodo actual, no podrá superar el 4%
de su PIB (incluidos también los recursos destinados al desarrollo rural y a la pesca).
Al objetivo de Competitividad regional y empleo, se destinarán alrededor del 18% de los
recursos de la cohesión, distribuyéndose a partes iguales entre los dos fondos que la atienden: el
FEDER y el FSE.
Por último, al objetivo de Cooperación regional irán, aproximadamente, el 4% restante de
los recursos, los cuales serán repartidos entre Estados siguiendo criterios objetivos similares a los ya
utilizados en la Agencia 2000 aunque tomando en consideración las prioridades que tienen la
21
22
convergencia y las regiones del efecto estadístico.
Tabla 5. CRECIMIENTO SOSTENIBLE Y COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL 2007-2013 (millones
de euros a precios de 2004)
Concepto
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
1. Crecimiento Sostenible
47.582
59.675
62.795
65.800
68.235
70.660
73.715
76.785
8.791
38.791
12.105
47.570
14.390
48.405
16.680
49.120
18.965
49.270
21.250
49.410
23.540
50.175
25.825
50.960
56.015
57.180
57.900
58.115
57.980
57.850
57.825
57.805
(43.735)
(43.500)
(43.673)
(43.354)
(43.034)
(42.714)
(42.506)
(42.293)
17.091
16.705
18.005
19.225
20.405
21.690
22.775
23.860
1.1. Competitividad
1.2. Cohesión
2. Preservación y gestión de
los recursos naturales
(Agricultura y mercado)
3. Otros objetivos
4. Total créditos de 120.688 133.560 138.700 143.140 146.670 150.200 154.315 158.450
compromiso (1 + 2 + 3)
39,2
(1/3)* 100
44,7
45,3
46,0
46,5
47,1
47,8
48,5
32.1
(1.2/3)*100
35,6
35,0
34,3
33,6
32,9
32,5
32,2
Fuente: elaboración propia con datos de la Comisión Europea
4.3. El reto de la ampliación de la UE.
La todavía –en el momento de escribir este trabajo- UE de los 15 es un área de 3.232 miles
de Km2, con una población que en 2001 alcanzaba los 480 millones de habitantes y con un PIB de
8.812,4 miles de millones de euros. Cuando en el 2007 se haya completado la ampliación prevista
para 12 nuevos Estados miembros, la superficie de la UE se habrá incrementado en 1.086 Km2 (en
un tercio aproximadamente de la UE-15) y en algo más de 100 millones de habitantes (poco más de
la cuarta parte de la población de la UE-15) pero su PIB sólo se verá acrecentado en un 10% y el PIB
percápita comunitario se habrá reducido en más de un 12%. Cuando entre Turquía, operando
también con datos de 2001, la superficie de la UE-27 se incrementará en algo más de un 15%
(alcanzará los 5.099 miles de km2), pasando Turquía a ocupar el primer lugar en tamaño entre los
Estados miembros; la población comunitaria se incrementará en otro un 12% (la población de la UE28, a fecha de 2001, hubiera sido de 550,5 millones), siendo Turquía el segundo país en población de
22
23
la UE tras Alemania; en cambio, el PIB apenas se modificará: Turquía aportaría sólo el 3,8% del PIB
de la UE-28, lo que equivale a la mitad de la dimensión económica de España.
Desde el punto de vista de las disparidades económicas entre los Estados de la Unión y la
consiguiente necesidad no sólo de mantener sino de reforzar la cohesión económica, hemos
elaborado la Tabla 6 en la que aparecen clasificados los países de la UE actuales y futuros (UE-27)
en cuatro grandes subáreas (la Atlántica, la Central, la Mediterránea y la del Este) más Turquía.
Como puede apreciarse a la vista de la referida Tabla 6, en tanto las cuatro subáreas se reparten el
territorio comunitario en, aproximadamente, un cuarta parte cada una de ellas, las diferencias afloran
ya claramente en la distribución de la población y, sobre todo, del PIB. Con la inclusión de Turquía,
tales diferencias se incrementan mucho más.
Las subáreas que conforman la Europa Central y Atlántica son bastante homogéneas en su
desarrollo, en tanto que la del Sur (Mediterránea), los estados de la Ampliación (los del Este y
Turquía) son mucho más pobres y con considerables desigualdades entre los Estados que las
integran. Esto se traduce en que las diferencias de renta que existen entre los actuales quince
miembros, que son ya bastante considerables, pasarán a ser mucho mayores con la ampliación.
Como es sabido, los Estados de la próxima ampliación son 12 de los cuales 10 se integran en
la Unión el 1 de mayo de 2004 y los otros 2 (Bulgaria y Rumanía) lo harán en el 2007; Turquía, que
aún no ha iniciado las negociaciones, está pendiente de fijar su fecha de ingreso. De los 12 estados
que se van a integrar hasta el 2007, con la excepción de Chipre y Malta -que son dos países de
tradición capitalista y cuyo nivel de renta se sitúa en torno a la media de la UE-Mediterránea-, tienen
en común tres importantes características: en primer lugar, casi todos ellos proceden de regímenes
económicos de planificación centralizada; en segundo lugar, todos ellos tienen un nivel de renta
percápita muy inferior a la media de la UE-15 (algo más de un tercio) y, en tercer lugar, con las
excepción de Polonia y en menor medida, de Rumanía, son países pequeños: seis de ellos –Chipre,
Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania y Malta- no superan los 5 millones de habitantes y dos -Chipre
y Malta- ni siquiera llegan al millón.
Por lo tanto, las diferencias de desarrollo entre los Estados miembros de la UE, se verán
incrementadas de manera muy considerable con la ampliación. Por ello ésta plantea un gran reto para
el futuro de la UE, reto que se ve incrementado en el momento histórico actual, por dos factores
nuevos. El primero de ellos, es el de la postura proatlantista de apoyo sin condiciones a Estados
Unidos en la invasión de Irak que, abierta y deliberadamente en contra del proceso de integración
23
24
comunitario, han adoptado algunos de los gobiernos de sus Estados miembros caso, entre otros el de
España –afortunadamente esta política del PP será corregida por el nuevo gobierno del PSOE- e
incluso de algunos Estados antes de ser miembros, como ha sido el caso de Polonia; con dicha
postura, no sólo han impedido que se aprobase como estaba previsto la Constitución europea a
finales de 2003, sino que han contribuido a incrementar la desestabilización del orden económico y
político internacional de la Administración Bush. El segundo reto, viene dado por la posición de los
actuales Estados contribuyentes netos al presupuesto común que pretenden reducir el ya limitado
peso de éste en el PIB: del actual 1,27% al 1%; con tales pretensiones no es posible construir una
Europa sólida, cohesionada y democrática pues, para conseguirlo, es necesario fomentar la cohesión
económica y social a través del empleo de fuertes sumas de recursos públicos –del presupuesto
común- canalizando los mismos hacia los países mas necesitados, entre los cuales Turquía ocupará
un lugar destacado.
Si, como es de esperar, la ampliación transcurre por unos cauces adecuados,
presumiblemente los nuevos socios de la UE, con el tiempo, irán convergiendo en renta percápita
con los antiguos miembros. Así lo han hecho otros Estados pobres que se han ido incorporando en
las décadas precedentes: Irlanda, por ejemplo, que tenía en el momento de su ingreso en 1973 un
60,8 % de la renta percápita media comunitaria, se ha situado en el 122,5 % de dicha media en 2001;
España, con un 71,7 % de la media comunitaria en 1986 –fecha de su ingreso-, ha alcanzado el
82,2% en 2001; y también Portugal, ha pasado en las mismas fechas del 54,5 % al 74,6%.
Finalmente, para concluir, el caso de Turquía presenta un aspecto muy peculiar que pasamos
a resumir. Cuando este Estado entre en la UE, se convertirá, como hemos dicho, en el país
geográficamente más extenso de la misma y el segundo en población, con posibilidades de alcanzar
a Alemania en un futuro no lejano. Tomando en consideración la población, Turquía tendrá un peso
en las instituciones comunitarias similar al de Alemania, superando, aunque no será fácil que ello
ocurra, a Francia, Italia y Reino Unido. Prescindiendo de los problemas políticos y culturales de
Turquía que difieren considerablemente del resto de la UE sin que sea este el lugar adecuado para
tratarlos, es obvio que la dimensión de la economía turca no tiene parangón posible con su
dimensión física y humana. Desde la óptica económica, Turquía es un Estado mediano pequeño en la
escala comunitaria situándose por detrás de Holanda.
El problema económico de Turquía es claramente de subdesarrollo y no admite parangón
posible con ninguno de los países de la actual ampliación ni con ninguno de los que han accedido a
24
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miembros en las anteriores. Sus problemas económicos son de carácter estructural y le impiden, por
el momento, cumplir los criterios de Copenhague que son los mínimamente exigibles para acceder
como Estado miembro a la UE. Sus desajustes macroeconómicos son tan elevados, que de entrar de
manera inmediata, salvo que se adoptaran unas medidas muy especiales, probablemente afectaría
muy negativamente al buen funcionamiento de la Unión Económica y Monetaria.
Turquía tiene una distribución sectorial del PIB y del empleo que se aleja mucho de la media
de la UE: fuerte peso en el sector agrario y reducido en el de servicios. Igualmente presenta una tasa
errática de crecimiento del PIB con variaciones –en algunos años negativas- muy elevadas de un año
sobre otro. La inflación media anual, no obstante su reducción en los últimos años, todavía se sitúa
por encima del 50%; el déficit presupuestario de las administraciones públicas turcas superan el 14%
anual, tasas absolutamente desconocidas en la UE; el endeudamiento del sector público superaba los
120.000 millones de euros en el 2001, alcanzando el 83% del PIB; el déficit comercial es muy
abultado situándose entre el 6 y 10% del PIB en los últimos años y también es deficitaria la cuenta
corriente exterior, denotando que es un país que necesita recursos ajenos para financiar su inversión.
En resumen, Turquía exige de un programa especial de cohesión para poder entrar en la UE
en condiciones mínimamente aceptables y para poder hacer frente a los requisitos de competencia
que exige el buen funcionamiento del mercado común europeo y por supuesto sin ninguna
posibilidad real de poder asumir las obligaciones derivadas de la UEM que exigen previamente, lo
mismo que ocurre con los que acceden ahora, de un largo periodo para incrementar la convergencia
real y, posteriormente, de otro que permita el cumplimiento de los criterios de convergencia nominal
que exige la UEM.
Tabla 6. SUPERFICIE, POBLACIÓN Y PIB EN LA UE AMPLIADA (incluida Turquía). Año 2001
ÁMBITO
REFERENCIA
UE- Atlántica
UE- Central
UE- Mediterránea
UE- Este
Turquía
DE
Superficie
22,4
20,8
20,2
21,3
15,3
Población
PIB
En términos relativos (%)
15,1
22,3
32,4
43,9
21,5
21,0
18,9
9,0
12,1
3,8
PIB per cápita
147,5
135,8
97,5
47,6
30,0
25
26
UE-15
UE-27
UE-27 + Turquía
UE-27 + Turquía
63,4
84,7
100,0
69,0
87,2
87,9
96,2
100,0
100,0
En términos absolutos
127,0
110,7
100,0
Miles de km2
Miles de habitantes
Miles de millones
de euros
Euros
5.099
550.478
10.105,9
18.358,0
UE- Atlántica: Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Reino Unido y Suecia.
UE- Central: Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Holanda, Luxemburgo
UE- Mediterránea: España, Grecia, Italia y Portugal.
UE-Este: Bulgaria, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta,
Polonia, República Checa y Rumanía
Turquía: Turquía
Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea
BIBLIOGRAFÍA
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