la creación del Instituto Nacional de Previsión

PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
La gestión de la Seguridad Social cien años después de
la creación del Instituto Nacional de Previsión
El 27 de febrero de 1908 se promulgó la Ley de creación del Instituto Nacional de Previsión, el famoso INP,
cuya finalidad primordial fue la de difundir e inculcar la previsión popular, especialmente la realizada en forma
de pensiones de retiro, administrando la titularidad de asociados que al efecto y voluntariamente se constituyeran. Se cumplen, pues, en febrero de 2008, los primeros cien años y Capital Humano lo quiere resaltar en
el presente número haciendo un repaso a la gestión de esta institución que ya tiene un siglo.
FELIPE MANZANO SANZ, Cuerpo Técnico Superior de la Administración de la Seguridad Social. Politólogo y Abogado
S
i bien el INP no fue el primer antecedente de protección social, pues hay
que recordar al Instituto de Reformas
Sociales, creado por Decreto de 23 de julio
de 1903, y continuador de la Comisión de
Reformas Sociales que había sido creada por
Real Decreto de 5 de diciembre de 1883, el
INP puede ser considerado el prototipo de
organismo creado para la implantación desde el Estado de los seguros sociales obligatorios. De hecho el INP es el primer organismo
autónomo de la Administración Pública en
España, pues tenía personalidad jurídica
F ICHA
TÉCNICA
Autor:
MANZANO SANZ, Felipe.
Título:
La gestión de la Seguridad Social cien años después de la creación del Instituto Nacional
de Previsión.
Fuente:
Capital Humano, nº 218, pág. 64. Febrero, 2008.
Resumen: Con motivo de los primeros cien años de vigencia del Instituto Nacional de Previsión (INP),
el experto en materia de prevención, Felipe Manzano, ha realizado un repaso por la evolución
y los logros de esta institución en su primer centenario de vida. En las últimas cuatro décadas
las transformaciones que ha experimentado la protección social en España, han constituido una
auténtica revolución tanto desde el punto de vista económico como desde el puntos de vista social
y jurídico. Por ello, el centenario de la promulgación de la Ley de creación del INP es un hito de
perdurabilidad de la protección social en España, que merece, en su opinión, ser celebrado.
Descriptores:
Seguridad Social / Prevención.
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propia, capacidad de obrar y disponía de
autonomía funcional y financiera, además
de una vertebración central y territorial que
pervivió hasta el final de la transición político económica de los años setenta del siglo
XX, pues por medio del Real Decreto–Ley
36/1978, de 16 de noviembre sobre gestión
institucional de la Seguridad Social, la salud
y el empleo, quedó fusionado con el Servicio
del Mutualismo Laboral pasando a formar,
desde entonces, el actual Instituto Nacional
de la Seguridad Social.
Este aniversario merece dos consideraciones
de distinto perfil: una de signo socioeconómico, cual es la perspectiva de la Seguridad
Social como vertebradora de la distribución
de la riqueza social tanto en el pasado, como
en el presente y, especialmente en el futuro.
La otra, de signo estructural, la que atiende
a la naturaleza de la gestión de los recursos
humanos en una importantísima parte de
la administración pública estatal de cara a
la atención de los beneficiarios del sistema
público de protección social.
LA SEGURIDAD SOCIAL EN
PERSPECTIVA Y EN PROSPECTIVA
1. En esta centuria que contemplamos, pero
sobre todo en las últimas cuatro décadas, las
transformaciones que ha experimentado la
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protección social en España, han constituido, naturalmente vistas en perspectiva, una
auténtica revolución tanto desde el punto
de vista económico, como ineludiblemente
ligados al anterior, desde los puntos de vista
social y jurídico.
Así, de un régimen de protección basado
en lo que en los albores del siglo XX se denominó de libertad subsidiada1, en el que
el Estado era muy poco intervencionista se
ha llegado, y se espera seguir llegando, a
un sistema de protección integral en el que
la situación de necesidad se configura como
el eje primordial, con independencia de la
condición del beneficiario, y en la que el Estado interviene previsoramente, incluso por
encima de la previsión del ciudadano al que,
no obstante, se le deja en condiciones de
complementar libremente su protección.
Podríamos decir entonces que, de una intervención estatal mínima hemos llegado
a una intervención estatal media en la que
se combina la naturaleza social de la protección, como logro irrenunciable de la sociedad industrial que pervive en la sociedad
postindustrial, y en la que la intensidad de
tal protección va a diferir en función de la
cualidad laboral o extralaboral del beneficiario, con la libertad ahorradora o previsora del
ciudadano a la que, sin embargo, se estimula, en la medida de su capacidad económica,
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mediante la vía de las deducciones fiscales
e, incluso, últimamente, con posibilidades de
rendimientos directos y casi inmediatos.
Lo explicamos en los siguientes apartados,
comenzando por una relación de hitos que
rememoran, en síntesis, la evolución del sistema de protección social en España.
PROTECCIÓN SOCIAL EN ESPAÑA
2.1. La intervención estatal, que podríamos
denominar ampliada, llega a partir de un Real
Decreto de 29 de julio de 1917 clave en el
impulso y posterior establecimiento de un
sistema de seguros sociales obligatorios que
comenzó con el del Retiro2 Obrero Obligatorio, en 1919, y que ya en la exposición de
motivos del Real Decreto que lo reguló, cohonestaba la necesidad de protección social,
ante la intensificación de los retiros obreros,
con la economía. El Reglamento General de
enero 1921 complementó la regulación de
este seguro social, determinando que para su
gestión se encargasen entidades aseguradoras complementarias, lo que se hizo mediante
otro Real Decreto de julio del mismo año.
Como es conocido, al Retiro Obrero (transformado en 1939 en Seguro Obligatorio de
Vejez y, en 1947, en Seguro de Vejez e Invalidez en siglas el SOVI, y que, en 1955 se
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amplía a la viudedad), le siguen otros seguros sociales obligatorios para cada tipo de
contingencia, a saber: el Seguro Obligatorio
de Maternidad, en 1929; el Seguro Obligatorio del Paro Forzoso, que con antecedente
también en 1919, generalizó su protección
con la creación de la Caja Nacional del contra el paro forzoso en 1931; el régimen de
los Subsidios Familiares, en 1938; el Seguro
Obligatorio de Enfermedad, en 1942; el Seguro de Enfermedad Profesional en 1947; el
Seguro de Accidentes de Trabajo –que había
tenido su primer antecedente en el primer
seguro social español, la Ley de Accidentes
de Trabajo del Ministro de la Gobernación,
Eduardo Dato–; los seguros sociales de base
profesional, el Seguro Escolar, en 1953, el
Montepío del Servicio Doméstico, en 1959,
y la Mutualidad Nacional de Previsión Social
Agraria, en 1959; y, finalmente, el Seguro de
Desempleo, sustituto del de paro forzoso, en
1961. y todos ellos, gestionados por el INP.
2.2. Paralelamente, a finales de 1940 comienzan a surgir los Montepíos y Mutualidades Laborales, como mecanismo de respuesta
a la escasa intensidad de la protección de
los distintos seguros sociales, constituyéndose por ramas de la producción (vidrio y
cerámica; siderometalúrgica, construcción;
minería del carbón, etc). Su naturaleza era
pública, pues estaban tuteladas por el Ministerio de Trabajo, y de carácter complementario al conjunto de Seguros Sociales
Obligatorios. Su base jurídica es la Ley de
Montepíos y Mutualidades de Previsión Social, de 6 de diciembre de 1941, creándose
tales entidades con independencia del INP; y
con una estructura centralizada, el Servicio
de Mutualidades Laborales (ulteriormente del
Mutualismo Laboral), y otra periférica compleja pues llegaron a existir 28 Mutualidades
Laborales de ámbito nacional, 12 de ámbito
interprovincial, 2 de ámbito provincial y 33
de ámbito de empresa.
2.3. En esta situación dual de seguros sociales
obligatorios y complementarios (aunque los
complementarios también eran obligatorios),
se llega a 1963 en la que, sobre este conglomerado, se crean las pautas ordenadoras de
un auténtico sistema que englobase, desde
una dimensión unitaria la protección social
en España. Se promulga así la Ley de Bases
de la Seguridad Social que, intenta, no sin
tensiones, reordenar el conjunto asistemático de medios de cobertura y de organismos
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de gestión, que se interferían, cuando no se
superponían: el INP gestionaba los seguros
sociales de accidentes de trabajo, el SOVI, el
de enfermedad, el desempleo, el subsidio familiar, etc., mientras que en las mutualidades
laborales se gestionaba la jubilación la invalidez, la viudedad, la orfandad y el favor de familiares y la denominada larga enfermedad.
La ley, de 28 de diciembre de 1963, como su
propio nombre indica sentó las bases de un
auténtico sistema de seguridad social que,
aunque con numerosas reformas, pervive en
la actualidad, con una consideración conjunta de las contingencias y una financiación
conjunta para todas ellas, con el principio
de la solidaridad intergeneracional (es decir,
una sola cuota para la protección de todas
las contingencias, en lugar de un seguro
para cada contingencia y una financiación
de los beneficiarios –pasivos– por las aportaciones de los cotizantes –activos– en el
Sistema); asimismo, el principio básico de
tendencia a la unidad, no obstante la existencia de un régimen general, vertebrador
del Sistema; y unos regímenes especiales
en función de diversas peculiaridades en
determinadas actividades profesionales; y,
finalmente, la supresión del ánimo de lucro
en la gestión de la recaudación y de la gestión de las prestaciones, lo que implicaba e
implica una participación del Estado en el
sostenimiento de tal sistema.
En 1966, la Ley de Bases se articula por medio de dos Decretos-legislativos, de tal manera que el Texto Articulado I es, propiamente,
la Ley de la Seguridad Social, cuya entrada
en vigor, y el propio Sistema3, se produce
el 1 de enero de 1967. El Texto articulado
II, de procedimiento laboral, atribuyó a la
Jurisdicción Laboral el conocimiento de las
cuestiones litigiosas suscitadas en materia de
Seguridad Social.
2.4. En 1972, el sistema creado sufre transformaciones importantes, en especial la supresión de la prescripción de las pensiones de
jubilación y de supervivencia, la no exigencia
de períodos de seguro previo para el acceso
a las prestaciones en los casos de accidente
no laboral; se extiende a todas las prestaciones derivadas de accidente de trabajo o
de enfermedad profesional el recargo por
falta de medidas de seguridad e higiene en el
trabajo; y se modifica la cotización mediante
bases tarifadas en función de las distintas
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categorías profesionales sustituyéndose (si
bien paulatinamente) por bases de cotización calculadas en función de los salarios
realmente percibidos por los trabajadores.
Desde la vocación inicial de apoyar el ahorro individual
2.5. Estas modificaciones, de amplio calado
y que en principio afectaron solo al Régimen
General, dieron lugar, a la refundición en un
solo texto, de la Ley de la Seguridad Social
de 1966 y de la Ley de mejora y perfeccionamiento de la acción protectora de aquél
régimen, de 1972, dando así lugar a la Ley
General de la Seguridad Social en 1974. Este
texto refundido pervivió hasta la actual Ley
General de la Seguridad Social, de 1994 (otro
texto refundido debido a las numerosísimas
leyes modificadoras de la anterior).
promulgación de la Ley de creación del INP es un hito
la Seguridad Social (TGSS), Servicio Común
que había sido creado por Real Decreto de
15 de septiembre de 1978, y caja única de
recaudación y pago del Sistema, y con el
Instituto Social de la Marina, forman, perviviendo en la actualidad, el modelo de gestión del Sistema de la Seguridad Social de
base profesional4.
2.6. Como queda referido en el comienzo,
en 1978, antes de la promulgación y entrada
en vigor de la Constitución española, el Real
Decreto-Ley 36/1978, de 16 de noviembre,
suprime el INP y las Mutualidades Laborales,
para crear, fusionado ambos organismos,
el Instituto Nacional de la Seguridad Social
(INSS), que junto con la Tesorería General de
2.7. La Constitución española de 1978,
en su artículo 41, da un giro extensivo al
modelo de protección social en España. En
efecto, junto con el modelo que podríamos
denominar, clásico, el de base profesional y
contributivo, aparece otro, más conectado
a la solidaridad, y con raíces remotas en la
beneficencia, estatal que a la condición de
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de los trabajadores hasta la concepción irrenunciable
de los derechos de seguridad el centenario de la
de perdurabilidad de la protección social en España
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múltiples posibilidades de ahorro fomentadas con deducciones fiscales y estimuladas
desde las propias entidades financieras con
rendimientos a corto plazo, sobre todo para
aquellos que quieren y pueden arriesgar. Se
repite, así, en cierta medida la historia inicial
en la que el fomento del ahorro tiene, a corto y a largo plazo beneficio para el ahorrador, que verá complementada, sobre todo a
la hora de la jubilación, la protección estatal
del Sistema de la Seguridad Social.
La Constitución establece también, en su
artículo 149.1.17ª, la competencia exclusiva
estatal en la elaboración de la normativa básica (Ley y Reglamentos) y en el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio
de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas. La tensión establecida por esta cuestión competencial ha sido
resuelta definitivamente por diversas Sentencias del Tribunal Constitucional, en el sentido
de que la ejecución de los servicios no puede
comprometer ni el sistema de caja única, ni
la discriminación de los ciudadanos en la obtención de las diversas prestaciones, de ahí
que la gestión de los recursos financiaros y
de las prestaciones siga correspondiendo al
Estado, a través del INSS y de la TGSS.
seguro de la que, en sus orígenes, partió el
Sistema de la Seguridad Social: se trata del
nivel no contributivo, cuya derivación hay
que entender de la dicción del precepto
constitucional, «Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad
Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales
suficientes ante situaciones de necesidad,
especialmente en caso de desempleo…», es
decir, la referida a todos los ciudadanos ante
situaciones de necesidad.
Junto a ello, la Constitución abre el abanico
de la protección, con un nivel complementario libre, es decir, voluntario: «La asistencia y
prestaciones complementarias serán libres».
O sea, un nivel que, puede ser de gestión
pública o privada y financiado por las aportaciones de los partícipes, integrado por las
mejoras voluntarias de la acción protectora
de la Seguridad Social (de escasa relevancia)
y de las efectuadas a los Planes de Pensiones integrados en Fondos de Pensiones. Los
planes de pensiones, en especial los individuales, gestionados en Fondos constituidos
en entidades financieras ofrecen hoy en día
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Finalmente, en su artículo 129.1, la Constitución prevé también la participación de los
interesados en la Seguridad Social, lo que se
logra, bien que de forma indirecta, a través
del Consejo General, y de su Comisión Ejecutiva, del INSS.
2.8. Como consecuencia del artículo 41 de la
Constitución, era preciso una regulación legal
del nivel no contributivo establecido en el mismo, y una atribución concreta en la gestión del
mismo. Ello sucedió con la Ley 26/1990, de 20
diciembre, de Pensiones no contributivas, que
estableció las mismas en sus modalidades de
jubilación, invalidez e hijo a cargo.
El Texto Refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, de 1994, atribuyó la gestión de tal nivel contributivo al INSS.
2.9. En 1995, saltaron las alertas sobre la
viabilidad financiera del Sistema, en especial en lo que hacía a las pensiones del nivel contributivo. Por ello, el conocido por la
opinión pública como “Pacto de Toledo”,
dio lugar a un amplio acuerdo parlamentario
para seguir en la línea, ya iniciada en 1985,
de racionalización y consolidación financiera
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y presupuestaria y que se tradujo en la Ley
24/1997, de 15 de julio.
A partir de esta ley, se establece la separación financiera de la Seguridad Social, adecuando sus fuentes de financiación a sus
obligaciones, de tal manera que todas las
prestaciones de naturaleza no contributiva
y de extensión universal pasan a financiarse
mediante aportaciones del Estado, mientras que las prestaciones contributivas lo
hacen con las aportaciones de empresas y
de trabajadores.
Y aún más importante es la constitución de
reservas, con cargo a los excedentes de cotizaciones sociales que puedan resultar de
la liquidación de los Presupuestos, con el fin
de atenuar los efectos de los ciclos económicos desfavorables. Es decir, para asegurar el
futuro del Sistema de la Seguridad Social, el
Estado, se podría decir que es previsor sobre
la previsión, de tal manera que en épocas
de bonanza económica ahorra para futuros
en coyunturas menos favorables. Fruto de
ello, es la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la
Seguridad Social5.
2.10. La reforma continua del Sistema se
plasma, en nuestros días, en otras reformas
legales desde la Ley 35/2002 de 12 de julio, de
medidas para el establecimiento de un sistema
de jubilación gradual y flexible, la Ley 45/2002,
de 12 de diciembre, de medidas urgentes para
la reforma del sistema de protección por desempleo; y las reformas parciales introducidas
en prácticamente todas las leyes de medidas
fiscales, administrativas y del orden social (las
famosas “leyes de acompañamiento” a las
de los Presupuestos generales del Estado);
pasando por la Ley Orgánica 3/2007 de 22
marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres y la Ley 20/2007, de 11 de julio, del
Estatuto del trabajo autónomo.
Por todo lo que antecede, se puede afirmar,
en corolario de este gran apartado que, la
Seguridad Social en España parece tener el
futuro asegurado. La aportación social y económica, a la base de la pirámide6 de nuevos
cotizantes provenientes de nuevos flujos
poblacionales (con clara, pero no única, relevancia de los inmigratorios) y la previsión
legislativa basada en un pacto de Estado,
así parecen demostrarlo. La intensidad en
la protección podrá variar, pero el precepto
constitucional seguirá siendo aplicable: pa-
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ra todos los ciudadanos ante situaciones de
necesidad, siendo un elemento esencial de
justicia redistributiva de la riqueza en función
de la solidaridad intergeneracional y financiera estatal.
Y, desde un punto de vista jurídico, en conclusión se puede afirmar, desde los orígenes
hasta la actualidad que a esta rama del Derecho público, el Derecho de la Seguridad
Social, desgajado aunque muy conectado al
Derecho laboral, en su construcción y constante evolución, se lo tenga alejado, en buena
medida, de la lógica jurídica pues su plasmación normativa depende ineludiblemente de
la consideración económica de la protección
social, y por tanto, de la economía.
LAS ENTIDADES GESTORAS DE
LA SEGURIDAD SOCIAL EN SU
MISIÓN DE DADORAS DE EMPLEO
PÚBLICO Y DE SERVICIO PÚBLICO
El INP, como después las Mutualidades Laborales, y ahora el INSS, el ISM, y los Servicios
Comunes (Tesorería General y Gerencia de
Informática) son el reflejo, en la gestión de
la Seguridad Social, de la evolución histórica
del m ismo y siempre han tenido un importante reflejo, tanto cuantitativo, como especialmente, cualitativo en la Administración
del Estado (hoy, Administración General del
Estado). El número de funcionarios adscritos
a dichos organismos, incluso con cuerpos específicos (Técnicos, Letrados, Interventores,
Auditores, etc.), ha sido y es muy importante
desde el punto de vista del empleo público y
desde el de la gestión de los recursos humanos que lo integran.
Las Entidades Gestoras, con las atribuciones
legales de reserva de nombre, exenciones
tributarias, régimen de personal y relaciones internacionales; y con las características
de descentralización, articulación pluralista
y participación de los interesados, constituyen la expresión institucional y humana
del cumplimiento de las obligaciones de los
El condicionante económico y las diversas situaciones
políticas del Estado, han desembocado en una
Seguridad Social de carácter universalista y con
una gestión altamente especializada dentro
de la Administración General del Estado
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sujetos incluidos en el campo de aplicación
del Sistema de la Seguridad Social y del reconocimiento de los derechos que tales obligaciones conllevan. Ello quiere decir, que
probablemente con mayor intensidad que
en ningún otro nivel de la Administración
Pública (con excepción, claro es, de la sanidad pública –encuadrada, por cierto, en sus
inicios y hasta la creación del Instituto Nacional de la Salud, en el INP–), las Entidades
Gestoras dan la cara, día a día, ante los cientos de miles de usuarios (sujetos obligados
–empresarios y trabajadores– y beneficiarios)
a los que atienden.
Ello ha exigido siempre, y más desde la creación de las actuales Entidades un esfuerzo
de los directivos de las mismas en formación
del personal, en especial, del que está en la
tarea diaria de información y de tramitación
de los correspondientes expedientes de reconocimiento de los derechos y de la gestión
de las obligaciones.
En tal sentido, la creación de las Agencias de
la Tesorería General de la Seguridad Social,
y de los Centros de Atención de la Seguridad Social (CAISS), dependientes jerárquica
y funcionalmente, y respectivamente, de
las distintas Direcciones Provinciales de la
TGSS y del INSS, permiten estar más cerca
del usuario, con la actuación debida de profesionalidad, imparcialidad, independencia
y objetividad.
Además, y por supuesto, actualmente diversos medios telemáticos se ofrecen al usuario
de la Seguridad Social: un teléfono gratuito
de atención (900 16 65 65), una página web
propia www.seg-social.es, y una Carta de
Servicios del INSS, que se puede encontrar
en dicha página web, y que ofrece un compromiso de auténtica calidad. \
CONCLUSIÓN
Hace sólo dos años se conmemoraba, y
también CAPITAL HUMANO estuvo atenta a la
efeméride, el centenario de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social. Hoy se hace de la
creación y germen de las entidades gestoras
de la protección social en España, cual fue el
Instituto Nacional de Previsión.
El condicionante económico y las diversas
situaciones políticas del Estado, han desembocado en una Seguridad Social de carácter
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universalista y con una gestión altamente
especializada dentro de la Administración
General del Estado que, adaptada a los tiempos de la inmediatez en la transmisión de la
información contribuye, a la redistribución
de la riqueza y a la atención personalizada
de las situaciones de necesidad, según el
modelo constitucionalmente establecido y
financieramente controlado.
Por ello, desde la vocación inicial de apoyar
el ahorro individual de los trabajadores hasta
la concepción irrenunciable de los derechos
de seguridad social como conquista de los
ciudadanos, el centenario de la promulgación de la Ley de creación del INP es sólo
un hito de perdurabilidad de la protección
social en España, que merece, sin embargo,
ser celebrado.
NOTAS
1 Concepto que significaba que el Estado intervenía
solamente en fomento y apoyo de la previsión individual y siempre que se tratase de un trabajador;
es decir, la fórmula consistía en que si el trabajador
había ahorrado, durante su vida activa, se le concedía un premio que venía a aumentar su ahorro,
que era mayor o menor según la cuantía ahorrada;
pero se trataba de un seguro voluntario, de ahí la
denominación.
2 Hoy, jubilación.
3 Es curioso, no obstante, que aún en el siglo XXI,
se siga utilizando la expresión “nóminas y seguros
sociales”, para referirse a la elaboración de los documentos de pago de los asalariados que incluye la
cotización a la Seguridad Social, cuando el Sistema
y, por ende, la propia denominación comienzan a
tener vigor en España, como queda dicho, el 1 de
enero de 1967.
4 Al que hay que unir el Instituto Nacional de Empleo (INEM), hoy Servicio Público Estatal de Empleo,
gestor de las prestaciones por desempleo, claro
continuador del INP en la protección social de los
desempleados.
5 No obstante la creación de este Fondo de Reserva
tiene como antecedente el citado Real Decreto-Ley
36/1978, de 16 de noviembre, que, en su disposición
adicional segunda, establecía que «En la Tesorería
General se constituirá un fondo de estabilización
único para todo el Sistema de la Seguridad Social,
que tendrá por finalidad atender las necesidades originadas por desviaciones entre ingresos y gastos. Esta
reserva de estabilización será invertida de forma que
tenga el grado de liquidez, rentabilidad y seguridad
técnicamente precisas»
6 Pirámide constituida en la base por los cotizantes y
en los estratos superiores por los beneficiarios, casi
invertida a finales de los años ochenta.
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