La armonización de las pensiones de jubilación en la Unión

La armonización de las pensiones
de jubilación en la Unión Europea
desde la óptica del federalismo fiscal
FRANCISCO BLANCO ÁNGEL *
1. EL PROCESO DE ARMONIZACIÓN
DE LAS PENSIONES
EN LA UNIÓN EUROPEA.
LA LABOR DE LAS
INSTITUCIONES EUROPEAS
E
xisten grandes diferencias entre los
sistemas de pensiones de los Estados miembros de la Unión Europea
(UE). Aunque todos ellos proporcionan algún
tipo de prestaciones de jubilación, el peso de
cada uno de los tres pilares tradicionales 1:
sistemas públicos obligatorios, sistemas profesionales (de empresa) y planes individuales de pensiones, varía de forma considerable
de un país a otro. En este trabajo se revisará
el proceso de armonización de los sistemas
nacionales de pensiones dentro de la UE
prestando especial atención a las competencias de la UE en este asunto, así como a las
cuestiones legales, métodos de trabajo de las
instituciones europeas y propuestas elaboradas.
* Profesor Titular de Economía en la Universidad
de Oviedo. Trabajo realizado con financiación del Plan
Nacional de Investigación.
1
Según la clasificación normalmente empleada por
las instituciones de la UE.
La armonización de los sistemas europeos
de pensiones, hasta la fecha, puede considerarse prácticamente inexistente, y se refiere,
casi exclusivamente, a determinadas normas
que regulan los derechos de los trabajadores
desplazados y la igualdad entre géneros. El
artículo 34 de la Carta Europea de Derechos
Fundamentales establece que "La Unión
reconoce y respeta el derecho a los beneficios
de la seguridad social y servicios sociales que
proporcionen protección en casos tales
como... dependencia y jubilación... de acuerdo
con las normas establecidas por las leyes
comunitarias y las leyes y prácticas nacionales", sin embargo la UE no tiene competencia
en el diseño de los sistemas públicos nacionales de pensiones y sus competencias en este
campo están limitadas conforme al principio
de subsidiariedad. El principio de subsidiariedad es definido en el articulo 3b del Tratado de Maastrich: «En aquellas áreas que no
recaigan dentro de su exclusiva competencia,
la Comunidad deberá actuar, de acuerdo con
el principio de subsidiariedad, solo si y en la
medida en que los objetivos de las actuaciones propuestas no puedan ser suficientemente alcanzados por los Estados miembros y por
lo tanto, por razón de escala o efecto de la
acción propuesta, sean mejor alcanzados por
la Comunidad».
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ESTUDIOS
La legislación de la UE cubre la coordinación de los derechos bajo distintos sistemas
públicos de pensiones de los trabajadores que
se desplazan entre Estados miembros (Reglamentos 1408/71 y 574/72). La Corte de Justicia ha clarificado frecuentemente su aplicación en los distintos Estados. Además la legislación de la UE también protege los derechos
a pensiones suplementarias adquiridos por
los trabajadores desplazados dentro de la UE
(Directiva 98/49/EC). Sin embargo esta última directiva no garantiza la portabilidad de
las pensiones suplementarias entre Estados
miembros.
El Tratado de la UE constituye la base
para una serie de directivas encaminadas a
asegurar la igualdad entre hombres y mujeres en asuntos sociales (excluida la edad de
jubilación) (Directiva 79/7/EEC) y sistemas
profesionales de pensiones (incluyendo la
edad de jubilación) (Directiva 86/378/EEC).
El Tratado de la EC también establece la
libertad de movimientos y operaciones para
las personas, servicios y capital dentro del
mercado interior, pero los planes y fondos de
pensiones aun operan sobre legislaciones
nacionales que a menudo suponen insuperables obstáculos para su provisión transfronteriza. En 1998 la Corte de Justicia legisló en
contra de dichos obstáculos en el caso sueco
Safir2.
En la actualidad el principal marco de
actuación de las instituciones de la UE en
materia de pensiones es el método abierto de
coordinación. En los Consejos Europeos de
Estocolmo y Gotemburgo se establece que la
aplicación de dicho método debería realizarse
2
La Corte consideró que la legislación sueca era
contraria al artículo 49 del Tratado que establece la
Comunidad Europea en su versión consolidada (anteriormente art. 59), que prohíbe restricciones a la libre
provisión de servicios dentro de la UE, pues trataba de
forma fiscalmente discriminatoria los pagos de las primas
realizados a compañías extranjeras de seguros comparado con los pagos realizados a compañías suecas.
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sobre la base del trabajo conjunto del Comité
de Política Económica (EPC) y del Comité de
Protección Social (SPC)3. La finalidad de este
proceso es ayudar a los Estados miembros a
desarrollar sus propias políticas nacionales
para garantizar unas pensiones adecuadas y
sostenibles a largo plazo.
El método abierto de coordinación supone
«acordar objetivos comunes, trasladarlos a
las estrategias políticas nacionales y, como
parte de un proceso de aprendizaje mutuo,
realizar una supervisión periódica del progreso y, en la medida de lo posible, sobre la
base, entre otras cosas, de indicadores acordados y definidos conjuntamente»4 respetando en todo momento el principio de subsidiariedad y competencia de los Estados miembros para definir las políticas nacionales en
materia de pensiones.
El método abierto de coordinación se añade a una serie de procesos comunitarios existentes, como son Las Orientaciones Generales
en Política Económica (OGPE), el Proceso de
vigilancia multilateral, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la Estrategia europea
para el empleo y el Proceso de inclusión
social, en cuyos ámbitos de intervención se
incluyen aspectos de las políticas sobre pensiones, intentando asegurar la coherencia
entre todos ellos. Los resultados de los trabajos en materia de pensiones se integrarán en
las OGPE, de forma que sirvan de referencia
para la coordinación de las políticas económicas y en la definición de objetivos políticos
globales.
Según se recoge en el Informe conjunto
sobre los objetivos y los métodos de trabajo en
el ámbito de las pensiones "el método abierto
de coordinación integrará la dimensión económica y social, y proporcionará:
3
Tal como se recoge por ejemplo en el informe conjunto de dichos comités titulado Informe conjunto sobre
los objetivos y los métodos de trabajo en el ámbito de las
pensiones (noviembre 2001).
4
Misma fuente que la nota 3.
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– un marco de información integrado... en
materia de pensiones;
– un marco para... un conocimiento común de las estrategias nacionales al respecto; e
– información y análisis detallados en
relación con las estrategias nacionales en
materia de pensiones que se integrarán en la
elaboración de recomendaciones políticas en
las Orientaciones Generales de Política Económica, así como en la preparación de otros
procesos."
Para que este método sea aplicable es
necesaria la colaboración de los Estados
miembros, que deben proporcionar informes
relativos a las estrategias nacionales en
materia de pensiones, incluyendo información acerca de las reformas previstas y datos
que permitan su evaluación.
Por lo tanto la labor de las instituciones de
la UE en materia de pensiones está prácticamente circunscrita a la creación de un marco
común de discusión e información, a la elaboración de objetivos y métodos de trabajo
comunes, que permitan a los Estados miembros diseñar sus sistemas de pensiones de
forma coordinada pero autónoma. Es decir, la
UE se limita a coordinar la búsqueda conjunta de soluciones individuales a los problemas
que amenazan los sistemas de pensiones de
los distintos Estados miembros.
Dentro de esta línea de trabajo, el 16 de
junio de 2001 el Consejo Europeo de Gotemburgo resaltó la necesidad de adoptar un
planteamiento global para afrontar el reto
del envejecimiento demográfico y aprobó los
tres principios generales para garantizar la
viabilidad a largo plazo de los sistemas de
pensiones. Estos principios estaban ya recogidos en los informes de la Comisión y del
SPC sobre «pensiones seguras y viables» y
han sido recogidos y detallados nuevamente
en informes posteriores como el informe elaborado por la Comisión en julio de 2001 bajo
el título «Apoyo a las estrategias nacionales
para garantizar pensiones seguras y viables
mediante un planteamiento integrado», y el
informe presentado conjuntamente en
noviembre de 2001 por el SPC y el EPC llamado «Objetivos y métodos de trabajo en el
campo de las pensiones» y presentado al Consejo Europeo de Laeken (diciembre, 2001).
Estos principios, que vienen a resumir las
principales preocupaciones y puntos de
encuentro de todos los informes anteriores,
son los siguientes:
1. Pensiones adecuadas: las pensiones
deben cumplir con sus objetivos sociales, asegurando a todas las personas el
acceso a los sistemas de pensiones,
públicos o privados, y unos ingresos
suficientes durante su vejez.
2. Sistemas de pensiones viables: los sistemas de pensiones deben contar con una
base financiera sana, lo que exige una
combinación adecuada de políticas económicas y una especial atención al
mercado laboral. Se menciona la
importancia de conseguir un alto nivel
de actividad y de empleo, así como de
incentivar la prolongación de la vida
laboral5.
3. Adaptación de los sistemas de pensiones a los cambios en las necesidades
sociales e individuales: contribuyendo
a flexibilizar el mercado laboral, la
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, así como proporcionando una mayor información a los ciudadanos acerca de los mismos, incluyendo
sus perspectivas futuras y la evolución
probable de la cuantía de las pensiones.
5
Precisamente con el objetivo de analizar las posibilidades de incentivar la prolongación de la vida laboral
el Comité de Protección Social adopta en febrero de
2004 el documento: Promoting Longer Working Lives
Through Better Social Protection Systems.
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ESTUDIOS
Aunque estos principios son desglosados
en algunos documentos con una mayor precisión, no podemos decir que constituyan una
política ni demasiado clara ni demasiado
decidida, al menos en lo que al proceso de
armonización de los sistemas de pensiones de
los Estados miembros se refiere.
2. UN MARCO TEÓRICO PARA
EL ANÁLISIS DE LA ARMONIZACIÓN
DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES
EN LA UNIÓN EUROPEA
Anteriormente hemos comprobado que no
existe, al menos de momento, un proceso claro y decidido de armonización o integración
de los sistemas europeos de pensiones. Pero,
¿debería de haberlo?. La armonización o integración de los sistemas de pensiones puede
implicar ventajas, pero también importantes
inconvenientes para los Estados miembros,
como por ejemplo una renuncia a las preferencias nacionales en materia de seguridad
social o importantes transferencias entre
Estados. Por lo tanto la cuestión debe ser
analizada con detalle dentro del marco teórico adecuado, que no es otro que el del Federalismo Fiscal, ya que es esta teoría la que se
ocupa de la asignación de los distintos programas de gastos e ingresos entre los distintos niveles de gobierno.
Sin embargo es necesario hacer previamente determinadas consideraciones que nos
permitan un planteamiento adecuado del
asunto dentro de la aproximación general del
Federalismo Fiscal:
1) La naturaleza de los sistemas de pensiones es sumamente compleja. Los sistemas de
pensiones no son un impuesto o una transferencia, son un conjunto de impuestos y transferencias agrupados en programas con finalidades distintas cuyo peso relativo varia considerablemente de un Estado a otro de la UE:
a) Por un lado existen una serie de programas públicos de pensiones no con-
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tributivas que tienen una finalidad claramente redistributiva o asistencial.
b) Por otra parte, existen programas de
pensiones ocupacionales, públicos y
privados, con finalidad de previsión.
c) Finalmente casi todos los países han
establecido una serie de incentivos a la
inversión en planes individuales de
pensiones, cuya regulación también
compete a los distintos gobiernos nacionales.
Debemos tener por lo tanto presente que la
metodología adecuada para analizar cada
uno de estos programas es diferente. Es obvio
que desde el punto de vista del Federalismo
Fiscal no es lo mismo asignar el nivel adecuado de gobierno a un programa de pensiones
redistributivo que a otro basado en el principio del beneficio. Por lo tanto los distintos
programas que conforman un sistema de pensiones nacional deben ser tratados de forma
independiente y las propuestas también
deben ser diferentes. Sin embargo es difícil
encontrar en la literatura un planteamiento
global de la cuestión por parte de los distintos
autores que han estudiado el problema, siendo más habitual que cada uno se centre en
uno de estos programas concretos. En este
trabajo, una vez dibujado el marco general,
abordaremos con mayor decisión la búsqueda
de la política adecuada respecto a los programas de naturaleza redistributiva.
2) Por otra parte es necesario tener en
cuenta que la estructura política de la UE no
es propiamente la de una federación, sino
más bien la de un conjunto de países independientes que, hasta la fecha, han seguido
un proceso de integración principalmente
económico. Los incentivos de los distintos países miembros para acometer dicho proceso se
derivan de las ganancias globales que la consecución de un mercado único puede implicar
gracias a una mayor eficiencia en la asignación de los factores productivos dentro de la
UE. Sin embargo, al tratarse de países inde-
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pendientes, (la UE puede ser considerada, al
menos en sus inicios, mas una confederación
que una federación) y tomarse las decisiones
mas importantes conforme a la regla de la
unanimidad, la obtención de una ganancia
global no garantiza la aceptación por parte de
todos los países miembros de un proceso de
integración, sino que resulta necesario que
dicho proceso permita obtener una situación
Pareto superior en la que todos los países
miembros resulten beneficiados respecto a la
situación de no integración. El paso de una
mayor eficiencia global a una situación Pareto superior se puede también conseguir, y en
gran medida así ha sido, gracias a la existencia de compensaciones entre países, como por
ejemplo los fondos de cohesión o los fondos
estructurales.
En principio las condiciones necesarias en
los procesos generales de integración económica son igualmente validas para analizar la
armonización o integración de los sistemas de
pensiones, es decir, de dicha integración
debería derivarse una mayor eficiencia global
susceptible de ser traducida en una situación
Pareto superior en la que todos los países salgan ganando con respecto a la situación anterior, con o sin compensaciones entre países.
Sin embargo la situación actual ya no es la
misma que cuando se inicio el proceso de
construcción europea en al menos dos aspectos:
1) Actualmente los Estados miembros de
la UE no tienen ya el mismo grado de independencia. El proceso de integración económica ha supuesto la creación de un nivel (débil)
central de gobierno con competencias propias6. En cualquier caso, como hemos visto
previamente, en virtud del principio de subsi-
6
Aunque originalmente ha nacido como una confederación, en la actualidad puede ser considerada una
federación, con limitaciones, PAUL BERND SPAHN: Subsidiarity and Coordination of Macro Management in the
EU: Lessons for Fiscal Descentralization in Federal States.
World Bank, december 1996.
diariedad, la Comisión no tiene competencias
para diseñar las políticas nacionales en materia de pensiones y cualquier decisión a este
respecto debe conseguirse por unanimidad.
2) La integración de las pensiones esta
condicionada por la integración económica ya
realizada, y puede, a su vez, condicionar esa
misma integración económica. Es decir:
• El mercado único puede limitar la
autonomía de los Estados miembros a
la hora de tomar sus decisiones sobre
pensiones (por ejemplo la movilidad de
los trabajadores limita dicha autonomía al menos teóricamente).
• La política de pensiones puede comprometer la creación del mercado único.
(por ejemplo si supone un obstáculo
importante a la libre circulación de trabajadores o si impide la creación de un
mercado único de servicios financieros).
Por lo tanto, el análisis implica tanto cuestiones redistributivas como de eficiencia, ya
que los costes de la no armonización son susceptibles de perjudicar tanto a los sistemas
de pensiones como a la creación del mercado
único, lo que abre el camino a dos grandes
líneas argumentales diferentes. Es decir, la
armonización puede ser defendida tanto
como una forma de proteger los sistemas de
pensiones, como una medida necesaria para
conseguir el mercado único.
De acuerdo con las consideraciones anteriores podemos decir que el marco adecuado
para analizar la integración de las pensiones
es el de una confederación con libertad de
movimiento de los factores productivos, y no
el de distintos países independientes en un
contexto de autarquía que deben decidir si la
apertura y la integración supone una ganancia neta. Además, la existencia de un nivel
central de gobierno, aunque débil, permite
pensar que es posible la comunicación entre
países y que estos cuentan con información
común, lo que debería facilitar las soluciones
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basadas en la cooperación. En un modelo de
este tipo debemos analizar tanto las implicaciones que la competencia fiscal entre países
puede tener sobre la capacidad de estos de llevar a cabo políticas redistributivas, como las
implicaciones que dichas políticas redistributivas pudiesen tener sobre la localización del
factor trabajo y por lo tanto sobre la eficiente
localización de los recursos productivos. Como
ya se ha comentado con anterioridad este trabajo adopta el primero de dichos enfoques.
3. EL MODELO FORMAL DE ANÁLISIS
DE LA REDISTRIBUCIÓN
De acuerdo con estas premisas podríamos
plantear inicialmente un modelo de análisis
de redistribución en un contexto de libertad
de movimiento de los factores productivos7.
La mayor parte de los modelos de este tipo
suponen inicialmente dos países simétricos,
con funciones de producción con rendimientos constantes a escala, dos factores productivos: trabajadores cualificados y no cualificados, uno de los cuales se supone inmóvil y el
otro móvil. Cual de los dos se supone móvil
resulta, en principio, indiferente, sin embargo teniendo en cuenta los informes de la UE
sobre movilidad laboral parece más realista
suponer a los trabajadores cualificados una
mayor movilidad. Las funciones de bienestar
social se suponen también inicialmente iguales y utilitaristas, y las funciones individuales de utilidad logarítmica, es decir, con utilidad marginal decreciente. En autarquía,
ambos países fijarían las tasas que maximizan su función de bienestar social, que, de
acuerdo con lo dicho anteriormente, serían
aquellas que permiten la igualación total de
las rentas después de impuestos.
Sin embargo en una economía abierta, los
salarios netos de los trabajadores móviles se
igualan para ambos países, y la imposición en
cada uno de ellos de una tasa con finalidad
redistributiva se ve condicionada por la tasa
existente en el otro país. A partir de este escenario inicial se realizan distintas modificaciones. Así si las funciones de bienestar social
son distintas y un país tiene mayor preferencia por la igualdad que el otro, el resultado
será que al fijar una mayor tasa impositiva
perderá trabajadores cualificados o ganara
trabajadores no cualificados, de forma que
finalmente el nivel de redistribución será
menor que el inicialmente deseado.
En el siguiente grafico vemos una ilustración de uno de estos modelos.
7
Para una revisión de la literatura sobre este tipo de
modelos ver CREMER et. al. (1996).
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Hemos supuesto dos países con la misma
función de producción con rendimientos constates a escala, y con solo dos factores de producción en iguales cantidades: trabajadores
cualificados y trabajadores no cualificados
y=F(N,S)
Donde y es el output, N el numero de trabajadores no cualificados y S el de cualificados trabajando en el país independientemente de su nacionalidad, siendo O el numero de
trabajadores cualificados nativos. En competencia perfecta, sus respectivos ingresos son:
YN = FN + t
S
N
e
YS = FS − t
Donde FN e FS son las productividades
marginales de ambos factores y t es la tasa
impuesta por el gobierno a los trabajadores
cualificados.
En el grafico se representan las productividades marginales de los trabajadores cualificados en ambos países. En autarquía o de forma cooperativa, ambos países pueden establecer una t0 que iguale las rentas de los dos
tipos de trabajadores después de impuestos
en el punto C del grafico. En este caso el
numero de trabajadores cualificado es igual
en ambos países, E = O. En cambio, con libertad de movimiento de los trabajadores cualificados, si el país 1 tiene una mayor preferencia por la igualdad que 2 y decide imponer
una t1 mayor que la t2 del país 2, el resultado
es que parte de sus trabajadores cualificados
se desplazan a 2 de forma que la renta neta
después de impuestos de los trabajadores
cualificados se iguala en G. Los principales
resultados de un modelo de tipo serian:
1. En caso de competencia fiscal, se fijaría8 una misma tasa en ambos países
8
La solución de equilibrio en los supuestos de competencia fiscal se alcanza normalmente en estos modelos a través de un equilibrio de Courtnot-Nash.
que sería inferior a la que se establecería en autarquía, por lo que el bienestar
social seria menor.
2. Sin embargo, si los países actúan de
forma cooperativa, fijarían la misma
tasa que en autarquía y maximizarían
el bienestar social.
3. Si un país pretende distribuir más que
el otro, la asignación del factor trabajo
resulta ineficiente.
La conclusión obvia es que la UE debe
armonizar las políticas redistributivas de los
Estados miembros. Sin embargo existen una
serie de consideraciones que ponen en entredicho los resultados de estos modelos:
1) En primer lugar la movilidad del factor
trabajo no es absoluta y esta limitada
por otra serie de costes. Existen modelos que tienen en cuenta estos costes y
lógicamente al considerarlo la disminución de la redistribución es menor.
Así Leite-Monteiro (1997) o Lejour y
Verbon (1994).
2) La visibilidad de los impuestos con los
que se financian los programas de
seguridad social es también limitada y
para un trabajador resulta difícil estimar que porcentaje de las cotizaciones
sociales o impuestos pagados se traduce a su vez en una mayor pensión de
jubilación, y que porcentaje se destina
a programas redistributivos.
3) Por lo tanto, es más que posible que los
salarios netos no se igualen, lo que da
claramente un margen a políticas
redistributivas diferenciadas.
4) Por otra parte la redistribución efectuada a través de los programas de
seguridad social no es inmediata, sino
de ciclo vital, es decir, un trabajador
solo se beneficiaria de ella después de
retirado. Este diferimiento temporal
entre cotizaciones y prestaciones hace
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aun más difícil estimar los beneficios
que podría suponer el trasladarse a
otro país, aparte de añadir una gran
incertidumbre sobre la realización
futura de dichos beneficios.
Todas estas razones nos hacen pensar que
en la práctica las diferencias en cuanto al
carácter más o menos redistributivo de los
distintos sistemas europeos de pensiones
podrían tener poca influencia sobre la localización del factor trabajo y por lo tanto la
movilidad del mismo restringe escasamente
la capacidad de los gobiernos europeos para
escoger sus políticas redistributivas en relación a estos programas.
Por otra parte, aunque la movilidad del
factor trabajo no suponga una amenaza real
para la capacidad redistributiva de los Estados miembros, esto no descarta que la ausencia de un sistema armonizado de pensiones
pueda suponer un problema real para la eficiente localización del factor trabajo.
A continuación intentaremos establecer si
las políticas de pensiones de carácter redistributivo dentro de la UE son sensiblemente
distintas entre sí, y si como consecuencia de
la movilidad existente del factor trabajo y a la
presión que esto podría ejercer sobre los
gobiernos nacionales, podemos observar una
reducción de la redistribución en los últimos
años.
4. LOS PROGRAMAS DE PENSIONES
DE JUBILACIÓN NO CONTRIBUTIVOS
DE LA UNIÓN EUROPEA
Como ya se ha comentado los sistemas de
pensiones de jubilación de los Estados miembros de la UE no consisten en un único programa, sino que están compuestos por una
152
serie de prestaciones, establecidas en base a
distintas contingencias, financiadas también
mediante una variedad de contribuciones e
impuestos. Así, junto con programas de pensiones profesionales, en los que las prestaciones están relacionadas directamente con las
contribuciones pagadas, existen otros de
naturaleza asistencial, o no contributiva,
cuyas prestaciones vienen determinadas por
la falta de medios económicos de sus destinatarios. Aunque los programas profesionales
pueden dar lugar a una redistribución de los
recursos, ésta no resulta ni mucho menos evidente para los trabajadores, pues para su
determinación es necesario el cálculo de tasas
internas de retorno o componentes de transferencia que relacionen el conjunto de contribuciones satisfechas con las prestaciones
recibidas a lo largo de toda la vida de los individuos. Por lo tanto no parece realista pensar
que, de acuerdo con el modelo antes expuesto,
los trabajadores cualificados tomen decisiones de movilidad laboral basados en el carácter redistributivo de este tipo de programas.
En cambio la naturaleza redistributiva de los
programas no contributivos es incuestionable, y su financiación, normalmente mediante impuestos generales, puede resultar
mucho más determinante en la localización
del factor trabajo. Por está razón, en lo sucesivo, el trabajo se centra en el estudio de este
tipo de programas no contributivos, con la
finalidad esclarecer si las conclusiones de los
modelos teóricos antes expuestos pueden
resultar en algún grado explicativas de la
evolución sufrida por este tipo de programas
en los últimos años.
Empecemos por hacer un repaso de los
distintos programas de pensiones de jubilación no contributivos existentes en la UE. En
la siguiente tabla resumen se recogen, a
grandes rasgos, sus principales características.
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4.1. Pensiones de jubilación no contributivas en la UE-15 en 2004
Bélgica
Pensión mínima no contributiva con prueba de medios. A partir de los 63
años (se elevará a los 65 a partir de 2009) para residentes actuales en Bélgica. Se consideran todos los recursos de las personas que cohabitan. El importe es de 5.036 ? al año para solteros y de 7.554 ? para las parejas. La pensión
se revaloriza un 2% ante incrementos de la inflación de la misma cuantía.
Dinamarca
No existe un programa no contributivo específico, está cubierto por la Pensión Nacional. La Pensión Nacional completa de 7.495 euros anuales se paga
a todos aquellos que han residido 40 años en Dinamarca. En caso contrario se
paga una cuantía en proporción a los años de residencia. Es necesario haber
residido 3 años en Dinamarca entre los 15 y los 65 si se es danés y 10 si se es
extranjero, 5 de ellos inmediatamente antes de jubilarse.
Alemania
Pensión asistencial en función de las necesidades, después de los 65 años y en
el caso de incapacidad para trabajar. Se concibe como parte de los programas
de asistencia social. Se exige la residencia habitual en Alemania. En julio de
2003 la media en los distintos Estados era de 295 euros mensuales, pero existen importantes beneficios suplementarios si fuese necesario como subvenciones para el alojamiento, familiares, etc.
Grecia
No existe un programa específico. Sólo existen pensiones contributivas complementadas hasta alcanzar determinados mínimos.
España
Pensión no contributiva con prueba de medios. La suma de las rentas del capital y el trabajo debe ser inferior a los 5.915 euros. Es necesario haber residido
en España al menos 10 años entre los 16 y los 65 de los cuales dos inmediatamente antes de solicitar la pensión. Importe de 3.868 euros anuales.
Francia
Existe una asignación especial y otra suplementaria en función de los recursos con que se cuenten y siempre y cuando no se tenga derecho a otra pensión.
El importe de la asignación especial es de 2.898 euros anuales. La asignación
suplementaria es de 4.154 euros para solteros y y de 6.855 para parejas.
Irlanda
Pensión no contributiva con prueba de medios. Tienen derecho a la misma los
residentes mayores de 66 años que no tengan derecho a una pensión contributiva con rentas por debajo de una determinada cuantía. El máximo es de
154 euros semanales (8.000 euros anuales aproximadamente). El máximo
para adultos es de 101,8 euros semanales (5.293 euros anuales). Existen distintos complementos.
Italia
Pensiones mínimas no contributivas, sometidas a prueba de medios. Es necesario superar los 65 años y ser residente en Italia. Los ingresos sin incluir
rentas deben ser inferiores a 4,783.61 ? para los solteros y a 9,567.22 ? para
casados. La pensión es de 4,783.61 ?.
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Luxemburgo No existe una pensión especial. Está cubierto por el sistema general de
garantía de ingresos mínimos. Esta garantía es independiente de la nacionalidad, se exige 5 años de residencia en Luxemburgo de los últimos 20. Los
ciudadanos de la UE no están sometidos a este requisito. El importe es de
999,35 euros mensuales para un soltero que viva solo. De 1.499 euros para
una pareja sin hijos, y superiores en función del número de hijos.
Holanda
No existe una pensión específica. Aquellas personas que hayan residido en
Holanda entre los 15 y los 65 años tienen derecho al importe total de una pensión general de jubilación. Este importe se reduce en un 2% por cada año de
no residencia en dicho período. El importe va de los 921 euros mensuales
para solteros a los 631 euros para aquellos que viven en pareja con independencia del sexo.
Austria
No existe una pensión no contributiva específica. La protección de los
mayores de 65 años sin recursos se encomienda a la asistencia social general. La cuantía y las condiciones difieren en los distintos Estados. En algunos de ellos se exige la nacionalidad austriaca para poder optar a la asistencia social, el ser refugiado bajo la Convención de Ginebra, o pertenecer
a un país con quien Austria tenga algún tipo de tratado que le legitime
para dicha reclamación. El importe oscila entre 390.30 ? y 511.50 ? mensuales.
Portugal
Pensión de jubilación no contributiva para aquellos que no tiene derecho a
una pensión contributiva y cuyos ingresos no exceden del 30% del salario
mínimo en el caso de los solteros y del 50% en el caso de las parejas. El importe es de 151,84 euros mensuales.
Finlandia
Existe una Pensión Nacional que cubre a todos los ciudadanos que hayan
residido en Finlandia. El importe oscila entre los 419 y los 496 euros al mes
en función de la situación matrimonial y el municipio de residencia. La pensión se reduce proporcionalmente para aquellos que hayan residido menos de
40 años en Finlandia.
Suecia
Pensión garantizada. La pensión completa se obtiene con 40 años de residencia. El importe es de 6.850 coronas al mes (749 euros).
Gran Bretaña Existe una garantía de recursos mínimos a partir de los 60 años llamada
Pension Credit. Esta pensión garantiza en 2004 unos recursos mínimos
semanales de 105,45£ a los solteros y de 160,95£ a las parejas. Esta cantidad puede llegar a las 144£ para solteros y a las 212£ para parejas mayores
de 65 años.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del MISSOC (Mutual Information System in Social Protection): Social
Protection in the Member States of the European Union, of the European Economic Area and in Switzerland. Situation on
1 May 2004.
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Como puede observarse en la tabla anterior los sistemas de pensiones no contributivas de los países de la UE se pueden clasificar
dentro de tres grandes grupos9:
a) Sistemas de pensiones de jubilación no
contributivas con prueba de medios.
Este es el modelo empleado en Francia,
España, Portugal, Bélgica, Irlanda,
Italia y el Reino Unido.
b) Sistemas de pensiones universales. Los
trabajadores sólo contribuyen a estos
programas mientras están empleados,
pero todos tienen derecho a recibir la
pensión mínima una vez que alcanzan
la edad de retiro. Este es el sistema utilizado en Holanda, Dinamarca, Finlandia y Suecia. El importe de la pensión
no depende de los recursos del beneficiario, pero si de los años de residencia
en el país. Normalmente para poder
recibir la pensión completa es necesario
haber residido en el país entre 40 y 50
años, y en caso contrario la pensión es
proporcional a los años de residencia.
Este tipo de sistemas está fuertemente
defendido contra movimientos migratorios oportunistas y es el que proporciona mayores prestaciones.
c) Sistemas generales de mantenimiento
de rentas, o de renta mínima. En los
países con este tipo de programas de
protección social no existe un programa de pensiones no contributivas específico. Es el caso de Alemania, Luxemburgo y Austria.
De acuerdo con la información anterior se
han calculado las pensiones correspondientes
a individuos solteros mayores de 65 residentes en los distintos países, las cuales se recogen ordenadas de mayor a menor en el
siguiente cuadro.
4.2. Pensiones correspondientes a solteros mayores de 65 años residentes
en la UE-15 en 2004
* En el caso de Alemania existen otros posibles beneficios suplementarios importantes.
9
Salvo Grecia, que no dispone de un sistema de
pensiones de jubilación no contributivas.
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ESTUDIOS
Como hemos visto, tanto el sistema de protección utilizado, como la cuantía de las prestaciones, difieren bastante entre los distintos
países miembros de la UE. Por lo tanto no
parece que la movilidad del factor trabajo
haya eliminado la capacidad de los gobiernos
nacionales para elegir entre distintos modelos de protección y grados de redistribución
de acuerdo con las preferencias nacionales. A
continuación analizaremos la evolución de la
protección social en la UE en los últimos años
con la finalidad de contestar a algunas otras
preguntas que podrían deducirse del modelo
teórico antes expuesto, como por ejemplo:
a) ¿Ha supuesto la construcción del mercado único una disminución de los gastos de protección social o del carácter
redistributivo de la misma?
b) ¿Se ha producido algún tipo de convergencia de la protección social entre los
países miembros?
4.3. Evolución reciente de la protección
social en la Unión Europea
En este apartado intentaremos determinar si, dado que existen diferencias importantes en los prestaciones no contributivas de
los distintos Estados miembros de la UE,
éstos, como consecuencia, o incluso en previsión de una mayor movilidad de los trabajadores, han buscado reducir la generosidad de
los programas no contributivos de pensiones,
ya sea por la vía de reducir los beneficios no
contributivos (ligados a prueba de medios) o
las aportaciones estatales a los programas de
protección social.
4.3.1. Gasto en protección social
El primer indicador utilizado es el gasto
total en protección social sobre el PIB, que
como puede observarse en la siguiente tabla
no ha bajado durante el período 1990-99.
GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL EU-12 (Como % del PIB)
Fuente: European Social Statistics. Social Protection. Expenditures and Receipts 1980-99. Eurostat 2001
Entre 1990 y 1993, este gasto experimentó
un crecimiento sustancial, de más de 3 puntos porcentuales, debido a la crisis económica
y al consiguiente incremento del gasto en
subsidios de desempleo. Después de 1993 el
gasto en protección social ha seguido una senda de paulatina disminución como consecuencia del proceso opuesto: un repunte del
producto interior bruto y una disminución de
los gastos, debido principalmente a una caída
en los subsidios de desempleo. En cualquier
caso no podemos hablar de una disminución a
lo largo del período, sino más bien de un ligero crecimiento.
156
4.3.2. Evolución de las prestaciones
asistenciales o con prueba de medios
El gasto total en protección social sobre el
PIB no es el indicador más adecuado para
medir el carácter redistributivo de las políticas sociales, pues incluye tanto prestaciones
de naturaleza contributiva como no contributiva. Por esta razón, el gasto en programas
más fuertemente redistributivos, como son
aquellos ligados a prueba de medios, resulta
más apropiado para medir la generosidad de
los programas de protección social. Como se
ve en la siguiente tabla, los gastos asistencia-
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les o no contributivos no sólo no han disminuido sino que han crecido más rápido que las
prestaciones contributivas10 lo que contradice las previsiones del modelo.
4.3.3. Gastos en protección social EU-12 (Miles de millones de ECU/EURO)
Fuente: Elaboración propia a partir de European Social Statistics. Social Protection. Expenditures and Receipts 1980-99.
Eurostat 2001.
4.3.4. Contribuciones generales del Estado
Los sistemas profesionales de pensiones
suelen financiarse con las contribuciones de
los trabajadores y empresarios11, y las prestaciones que proporcionan guardan una relación directa con las contribuciones satisfechas. En cambio los programas universales y
asistenciales se financian comúnmente con
las aportaciones realizadas por los Estados
con cargo a los presupuestos generales, y las
prestaciones están relacionas principalmente con la carencia de otros recursos económicos, o son similares para todos. Por lo tanto
podemos esperar que aquellos sistemas de
pensiones en los que la financiación recibida
del Estado tenga un peso mayor sean a su
vez los que tengan un mayor carácter redis-
10
Este aumento de las prestaciones no contributivas
parece por otra parte paralelo a una mayor preocupación por aumentar el carácter contributivo de los sistemas profesionales de pensiones. La UE ha realizado
varias recomendaciones en este sentido y algunos países
como España, Suecia o Grecia han tomado medidas al
respecto.
11
Aunque las contribuciones de los empleadores
recaigan finalmente sobre los empleados a través de un
proceso de traslación impositiva.
tributivo. Desde este punto de vista puede
resultar significativo analizar la evolución
de las contribuciones estatales en la financiación de los sistemas de protección social
en relación a otras fuentes de financiación.
En el siguiente cuadro podemos comprobar
como las contribuciones generales de los
Estados (General government contributions)
han aumentado su cuota de financiación del
gasto en protección social total durante el
período 1990-99 lo que muestra un aumento
del carácter redistributivo de los sistemas de
pensiones o, lo que es lo mismo, una disminución de la contributividad. Dicha disminución parece contraria a un comportamiento estratégico dirigido a evitar flujos de personas que busquen unas mejores prestaciones, pero podría estar motivada por el deseo
de los Estados miembros de contener los costes salariales de sus empresas12. Es decir,
12
El incremento de las aportaciones estatales ha
venido a compensar una disminución de las aportaciones de los empleadores, que ha disminuido en todos los
países salvo Holanda, Bélgica y Dinamarca. Esta disminución puede ser explicada como consecuencia de las
exenciones establecidas como incentivo a la contratación de trabajadores.
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ESTUDIOS
parece que los gobiernos estén más preocupados por la competitividad de sus empresas que por posibles movimientos migratorios motivados por cuestiones fiscales, lo
que puede resultar comprensible habida
cuenta de la mayor movilidad del capital y
de los bienes en comparación con el factor
trabajo.
4.3.5. Fuentes de financiación de los programas de protección social como % del total
(EU-12,1990-99)
Fuente: Elaboración propia a partir de European Social Statistics. Social Protection. Expenditures and Receipts 1980-99,
pag. 247. Eurostat 2001.
Si analizamos país por país el peso de las
contribuciones generales del Estado para el
período 1990-99 podemos observar en primer
lugar que el peso de esta fuente de financiación aumento de una media no ponderada del
36,48 al 39,06%. Por otra parte, tal como se ve
en la siguiente tabla, la diferencia ha disminuido, lo que es señal de cierta convergencia
en las políticas de los Estados miembros respecto a la financiación de la seguridad social.
Efectivamente, algunos países con participa-
ciones públicas relativamente bajas en la
financiación de los programas de protección
social han aumentado dichas aportaciones. En
el caso de Francia, especialmente relevante
también por su peso relativo, las contribuciones generales del Estado han pasado de suponer el 17% al 30,4 % de los gastos sociales al
introducirse a partir de 1997 la contribución
social general, en el de Italia del 27,2 al 38,9.
En cambio, países con tasas altas como Dinamarca han disminuido dicha aportación13.
13
Aunque también Holanda ha disminuido la aportación estatal, a pesar de tener la tasa más baja y un sistema tremendamente contributivo.
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CONTRIBUCIONES GENERALES DEL ESTADO
Fuente: Elaboración propia a partir de Social Protection in Europe, Eurostat 2002.
5. CONCLUSIONES
Aunque los sistemas de pensiones de jubilación existentes en la UE son considerablemente distintos entre sí, tanto en su planteamiento, como en las prestaciones satisfechas,
o en sus fuentes de financiación, no existe en
la actualidad un proceso de armonización de
los mismos. Los Estados miembros tienen
competencias plenas en esta materia debido
al principio de subsidiariedad, y la labor de
las instituciones europeas se limita a la creación de espacios de discusión, de acuerdo con
los procedimientos del método abierto de coordinación, que faciliten la coordinación de las
políticas nacionales y la búsqueda conjunta
de soluciones a los distintos problemas existentes.
Sin embargo, desde el punto de vista del
Federalismo Fiscal, las políticas redistributivas deben ser asignadas al nivel central del
gobierno, o al menos armonizarse, para evitar de esta forma tanto procesos de compe-
tencia fiscal entre los gobiernos subcentrales
como una ineficiente localización de los factores productivos. De no ser así, de acuerdo con
los modelos existentes, el resultado final
sería un nivel de redistribución inferior al
deseado inicialmente.
Un primer análisis de la evolución de los
programas de protección social en la UE no
parece en cambio avalar dichas conclusiones.
No hay razones para pensar que la ausencia
de un proceso de armonización de las pensiones de jubilación en la UE haya supuesto una
disminución de los gastos en protección social
ni del carácter redistributivo del sistema de
pensiones. La razón a está aparente contradicción entre las previsiones teóricas y la realidad hay que buscarla en una serie de «simplificaciones» en las hipótesis de partida del
modelo que posibilitan la existencia de políticas redistributivas diferenciadas entre los
Estados miembros una vez superadas. Entre
dichas «simplificaciones» podemos citar como
principales la no consideración de los costes
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de movilidad de los trabajadores, o las dificultades existentes para percibir adecuadamente los impuestos satisfechos y beneficios obtenidos a lo largo de toda la vida laboral como
consecuencia de los programas de protección
social. Por otra parte debemos también de
tener en cuenta que es posible, mediante formulas legales, limitar la capacidad de trabajadores procedentes de otros Estados para
beneficiarse de los programas nacionales de
protección social, salvaguardando así algunos países su capacidad para establecer un
sistema de protección social de acuerdo a sus
preferencias con métodos distintos a la armonización. Así por ejemplo algunos Estados
miembros como Dinamarca, Holanda, Finlandia o Suecia, ligan la cuantía de las prestaciones a los años de residencia en el país,
considerando para ello períodos de tiempo
realmente largos de entre 40 o 50 años, lo que
hace en la práctica imposible obtener algún
beneficio «oportunista» de la generosidad de
sus sistemas de pensiones.
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RESUMEN
Este trabajo analiza la necesidad de armonizar los sistemas europeos de pensiones de jubilación desde los planteamientos del federalismo fiscal. Tras repasar la labor de las instituciones europeas en el proceso de coordinación de las políticas de seguridad social de los
Estados miembros, se plantea el modelo teórico en el que esta cuestión suele ser analizada.
A continuación se cuestionan los supuestos de partida de estos modelos y se contrastan sus
conclusiones con la evolución reciente de la seguridad social en Europa. Finalmente se concluye que la movilidad del factor trabajo no restringe la capacidad de los Estados miembros
para implementar sistemas de pensiones de jubilación diferenciados en cuanto a su grado
de redistribución.
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