Subsidios, antidumping, acuerdos regionales de comercio

Capítulo 6
Subsidios, antidumping, acuerdos regionales
de comercio, entendimientos sobre solución
de diferencias
Marco
El marco de las negociaciones en las áreas de subsidios y antidumping está
constituido por el párrafo 28, el de los acuerdos regionales de comercio, por
el párrafo 29, y el del Entendimiento sobre Solución de Diferencias, por el
párrafo 30 de la Declaración de Doha. El objetivo de las negociaciones es
realizar aclaraciones y mejoras en las normas de la OMC en esas áreas.
Normalmente, la aclaración implica eliminar dudas y confusiones en las
normas y elegir alternativas preferenciales si una disposición particular de
un acuerdo las admite. Se trata de especificar la forma de aplicación de determinada disposición de un acuerdo, pero sin modificarla. Puede ser deseable,
por ejemplo, introducir cierta uniformidad en las prácticas o procedimientos
cuando las normas permiten una amplia gama de opciones. El proceso de
mejora, en cambio, puede implicar una modificación. Sin embargo, “mejorar
la disciplina” no significa necesariamente hacerla más estricta. También puede significar hacerla menos estricta. Esta última opción puede ser válida
cuando la disciplina es demasiado o innecesariamente severa.
Propuestas
Los países en desarrollo ya han presentado varias propuestas en estas
áreas. De hecho, muchas de ellas fueron incluidas en la lista de problemas
de aplicación. Otras fueron presentadas durante los trabajos del grupo de
negociación e impulsadas con persistencia por los países en desarrollo.
Además, es posible que se realicen nuevas propuestas en el curso futuro
de las negociaciones. Como la lista de las propuestas ya realizadas es
larga, no sería práctico enumerarlas aquí. Sin embargo, en la próxima sección se explicarán algunos de los problemas críticos que han asediado a
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los países en desarrollo en el pasado reciente y otros que precisan resolución urgente.
Sugerencias: ¿Qué se debe hacer?
En estas cuatro áreas puede ser importante para los países en desarrollo
promover las siguientes propuestas.
Subsidios
(i)
Dado que las necesidades y los intereses de los países en desarrollo
han sido colocados “en el centro del Programa de Trabajo” por el
párrafo 2 de la Declaración de Doha, los subsidios de los países en
desarrollo para modernización tecnológica y diversificación de la base
industrial deberían ser “no recurribles”, es decir, no pasibles de derechos compensatorios ni de reclamaciones por el proceso de solución
de diferencias de la OMC. Cabe recordar que el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias incluye disposiciones (vencidas el 1 de enero de 2000) que hacen no recurribles los subsidios para
investigación y desarrollo, adaptación ambiental y desarrollo regional,
frecuentes en los países industrializados. Estas disposiciones tuvieron una validez de cinco años desde la entrada en vigor del acuerdo, y
no fueron renovadas.
(ii)
Los subsidios para sustitución de importaciones deberían ser admisibles en los países en desarrollo. Si se usan de manera progresiva y
dinámica pueden ser un instrumento útil para la expansión y modernización industrial en estos países.
(iii) En el cálculo de los márgenes de subsidio, el país que impone el derecho compensatorio debería incluir sólo aquellos pagos que se acumulen como beneficios “en la producción del producto de exportación”, y
debería fundamentar la inclusión de determinado monto en el cálculo
del subsidio.
(iv) El monto del derecho compensatorio debería limitarse al margen de
subsidio o al margen de daño, el que sea inferior. Esta disposición
sobre el “derecho menor” es común a los subsidios y a las medidas
antidumping, pero en general, los principales países industrializados la
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La OMC: estrategias de negociación
ignoran. Aunque sí determinan la existencia del perjuicio, dado que es
obligatorio, no determinan ni hacen pública la determinación del “margen de daño”, es decir, el nivel de derecho que eliminaría ese perjuicio.
El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias establece
que tal determinación es “deseable”, por lo tanto se argumenta que no
es obligatoria. Sin embargo, es necesario hacerla obligatoria. En todo
caso, aún hoy es dudosa la legalidad del incumplimiento con el principio del “derecho menor”. El Artículo 15.5 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias establece que “habrá de demostrarse que, por los efectos de las subvenciones, las importaciones
subvencionadas causan daño en el sentido del presente Acuerdo”.
Por tanto, la imposición aun de una porción de un derecho compensatorio sin la existencia de perjuicio es ilegal. Y eso es precisamente lo
que ocurre cuando el monto del derecho impuesto es superior al margen de daño. Existe entonces la necesidad de aclarar en el acuerdo que
el derecho compensatorio debe limitarse al margen de subsidio o al
margen de daño, el que sea inferior.
Antidumping
(i)
La norma del “derecho menor”, como se explicó antes en el caso de los
subsidios, también es válida para los derechos antidumping, por lo
tanto los principales países industrializados deben dejar de ignorarla.
Las disposiciones correspondientes del Acuerdo Antidumping son
semejantes a las del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas
Compensatorias explicadas anteriormente, por lo tanto en esta área se
necesitan acciones similares.
(ii)
Existen niveles de minimis para el margen de dumping (dos por ciento) y
el volumen de las importaciones objeto de dumping (tres por ciento)
para uso general. Sin embargo, no se establece un nivel de minimis
preferencial para los países en desarrollo. Considerando que han sido
bastante asediados por investigaciones y medidas antidumping, parece
deseable permitir un aumento sustancial de los niveles de minimis para
las exportaciones de estos países, tanto respecto del margen de dumping como del volumen de las importaciones objeto de dumping.
(iii) Es necesario mejorar la aplicación de la “cláusula ocaso”, que prescribe la supresión de los derechos antidumping en un plazo de cinco
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años (Artículo 11.3 del Acuerdo Antidumping). La supresión es obligatoria, pero existe una brecha que provee una vía de escape a los
países que imponen derechos antidumping. Se trata de la siguiente
disposición: ...“todo derecho antidumping definitivo será suprimido, a
más tardar, en un plazo de cinco años contados desde la fecha de su
imposición,... salvo que las autoridades... determinen que la supresión
del derecho daría lugar a la continuación o la repetición del daño y del
dumping”. Los procesos seguidos en los principales países
industrializados tienen una fuerte tendencia a continuar la aplicación
del derecho más allá de los cinco años. Por lo tanto, esa disposición
debería modificarse para que exija el fin definitivo de los derechos
compensatorios al final del plazo de cinco años. Si la situación así lo
exige, podría adoptarse una nueva determinación sobre dumping y el
daño resultante al final del plazo de cinco años, y deberían iniciarse
todos los procesos correspondientes para imponer un nuevo derecho.
Acuerdos regionales de comercio
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(i)
El Artículo XXIV del GATT de 1994 reconoce que “el establecimiento
de una unión aduanera o de una zona de libre comercio debe tener por
objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir
obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios”. Además, establece que “los derechos de aduana que se apliquen en el
momento en que se establezca dicha unión o en que se concierte el
acuerdo provisional no sean en conjunto, con respecto al comercio
con las partes contratantes que no formen parte de tal unión o acuerdo, de una incidencia general más elevada, ni las demás reglamentaciones comerciales resulten más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la
unión antes del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo
provisional”... En el caso de la formación de una unión aduanera o área
de libre comercio entre países industrializados recae sobre éstos la
obligación de demostrar que los países en desarrollo no enfrentarán
mayores obstáculos o restricciones.
(ii)
A fin de facilitar y alentar la formación de uniones aduaneras o zonas
de libre comercio entre los países en desarrollo se debería flexibilizar la
disposición del párrafo 8 del Artículo XXIV, que exige eliminar los dere-
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chos y restricciones “con respecto a lo esencial de los intercambios
comerciales entre los territorios constitutivos de la unión”.
Entendimiento sobre solución de diferencias
El Entendimiento sobre Solución de Diferencias es un acuerdo de la OMC
que establece normas y procedimientos para la resolución de disputas comerciales entre los países miembros. Según el acuerdo, es posible establecer
un grupo especial de expertos para que estudie una reclamación y ofrezca
sus conclusiones y recomendaciones para resolverla, pero si alguna de las
partes no queda satisfecha con éstas puede apelar al Órgano de Apelación
de la OMC.
Se considera que el Entendimiento fue el mayor logro de la Ronda Uruguay, pero la experiencia de su aplicación ha demostrado que precisa muchas mejoras. Aunque los países en desarrollo son conscientes de esto, se
niegan a reabrir el acuerdo, quizá porque sienten que les ofrece cierta protección a pesar de sus defectos. Pero aun sin enmendarlo, se le podrían realizar
ciertas mejoras simplemente mediante una decisión de la Conferencia Ministerial, o incluso del Consejo General.
A continuación se sugieren mejoras en dos aspectos.
(i)
Se ha señalado que los grupos especiales y el Órgano de Apelación
asumen la tarea de realizar interpretaciones fundamentales de algunas
disposiciones básicas de los acuerdos de la OMC. Esto podría modificar el equilibrio de derechos y obligaciones que se logró en las negociaciones de la Ronda Uruguay. La solución normal a ese problema
sería por vía legislativa, mediante una enmienda o interpretación autorizada de los acuerdos en cuestión, pero resulta difícil adoptar este
camino, dado el proceso de toma de decisiones en la OMC. Por lo
tanto, es necesario disuadir a los grupos especiales y al Órgano de
Apelación de que realicen interpretaciones fundamentales, o impedírselo. Por ejemplo, en los casos en que una disposición de un acuerdo
de la OMC confiere un derecho y otra disposición lo quita o restringe,
los grupos especiales y el Órgano de Apelación han adoptado la práctica de decidir cuál de las dos normas debe prevalecer. Sin embargo,
cada acuerdo de la OMC es resultado de negociaciones entre gobiernos soberanos, y por lo tanto los grupos especiales y el Órgano de
Apelación no deberían modificarlos. Sería conveniente que la Confe-
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rencia Ministerial o el Consejo General dieran pautas formales a los
grupos especiales y al Órgano de Apelación para que se abstengan de
decidir entre dos normas, en particular de dos acuerdos diferentes,
cuando llegan a la conclusión de que el contenido de ambas respecto
de una cuestión en disputa es opuesto o sustancialmente diferente.
(ii)
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El proceso del Entendimiento sobre Solución de Diferencias es muy
costoso, y por eso los países en desarrollo con frecuencia se resisten
a iniciar un proceso formal. Esto provoca un desequilibrio entre los
países industrializados y en desarrollo en cuanto a la capacidad de
hacer cumplir sus derechos y obligaciones. Este problema podría
remediarse mediante una cláusula que estipule una compensación financiera por el costo del proceso a países en desarrollo cuando éstos
realicen una reclamación contra países industrializados y el grupo especial u Órgano de Apelación respalde dicha reclamación. En tales
casos, el grupo especial o el Órgano de Apelación podrían ser autorizados a evaluar el costo y a otorgar la compensación.
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