Evaluación ex-post del Instrumento Financiero de

PESCA
Evaluación ex-post
del Instrumento Financiero
de Orientación de la Pesca
(IFOP) 2000-2006
r esum en – m a r zo
2010
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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2010
ISBN 9789279158124
doi: 10.2771/48003
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Comisión Europea
Evaluación ex-post
del Instrumento Financiero
de Orientación de la Pesca
(IFOP) 2000-2006
Resumen – Marzo 2010
Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca
La evaluación ex-post del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) 2000-2006 ha
sido realizada por Ernst & Young en colaboración con AND International, COGEA y Eurofish. De
conformidad con los requisitos del artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1260/1999, tiene por objeto:
Ź
Explicar la utilización de los recursos disponibles y medir la importancia, eficacia y eficiencia
del IFOP así como de sus efectos.
Ź
Ofrecer recomendaciones para la aplicación del Fondo Europeo de Pesca (FEP) y
proporcionar orientaciones políticas para la reforma actual de la Política Pesquera Común
(PPC), participar en la creación de la próxima generación de intervenciones políticas a partir
de 2013 y ofrecer orientación sobre la función que desempeña la ayuda estructural a la
pesca y la acuicultura en el marco de las políticas estructurales generales de la Unión
Europea (UE) en las regiones costeras y marítimas.
El siguiente resumen se basa en análisis detallados del informe de evaluación definitivo.
1 Presentación general de la evaluación y del
Instrumento Financiero de Orientación de la
Pesca (IFOP)
El Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) se creó en 1993 para que sirviese
como instrumento financiero específico para la política estructural pesquera. El IFOP, que se
constituyó por primera vez en el marco del Reglamento (CE) nº 2080/93, se convirtió en el pilar
principal de la PPC, siendo, por tanto, un componente fundamental de la estrategia europea para el
sector pesquero. En 2007, el IFOP fue sustituido Fondo Europeo de Pesca (FEP), que se creó en
virtud del Reglamento (CE) nº 1198/2006 del Consejo y que se mantendrá hasta 2013.
El Reglamento (CE) nº 1263/1999 del Consejo atribuye los siguientes objetivos al IFOP para el
período 2000-2006:
−
Contribuir a alcanzar un equilibrio duradero entre los recursos de la pesa y su explotación;
−
incrementar la competitividad de las estructuras de explotación y el desarrollo de empresas
económicamente viables en el sector;
−
mejorar el abastecimiento y revalorizar los productos de la pesca y de la acuicultura;
−
contribuir a la revitalización de las zonas que dependen de la pesca y de la acuicultura.
Se prevé la concesión de ayudas económicas de la UE a través del IFOP para la realización de
operaciones que se organicen en torno a los seis ejes prioritarios y las 20 medidas que se indican a
continuación:
Eje prioritario nº 1: Ajuste de
los esfuerzos pesqueros
Eje prioritario nº 2: Renovación Eje prioritario nº 3: Protección y Eje prioritario nº 4: Otras
y modernización de la flota
desarrollo de los recursos
medidas
pesquera
acuáticos, acuicultura,
equipamiento de los puertos
pesqueros, transformación,
comercialización y pesca
interior
Eje prioritario nº 5: Asistencia
técnica
• Medida 11: desguace
• Medida 21: construcción de
nuevos buques
• Medida 31: protección y
desarrollo de los recursos
acuáticos
• Medida 41: pesca costera
artesanal
• Medida 51: asistencia técnica
• Medida 12: traspaso a un tercer • Medida 22: modernización de
país/asignación a otras tareas
buques existentes
• Medida 32: acuicultura
• Medida 42: medidas
socioeconómicas
Eje prioritario nº 6: Medidas
financiadas por los demás fondos
estructurados en el marco del
presente programa
• Medida 13: sociedades mixtas
• Medida 33: equipamiento de los
puertos pesqueros
• Medida 43: promoción
• Medida 61: medidas financiadas
por el FEDER
• Medida 34: transformación y
comercialización
• Medida 44: acciones realizadas
por los profesionales
• Medida 62: medidas financiadas
por el FSE
• Medida 35: pesca interior
• Medida 45: paralización temporal
de las actividades y otras
compensaciones financieras
• Medida 23: retirada de buque
(sin ayuda pública) ligada a la
renovación de la flota con ayuda
pública
• Medida 46: medidas innovadoras
La evaluación abarca todos los sectores y zonas geográficas cubiertos por el IFOP para el período
2000-2006. En ella se incluyen 60 programas en 24 Estados miembros (EM) (uno de los
programas es transnacional –Reino Unido e Irlanda– y fue aprobado en virtud del programa de la
UE «PEACE II».
La metodología general utilizada se basa en las cuatro fases clásicas de evaluación: (1)
estructuración, (2) observación, (3) análisis, (4) valoración y recomendaciones.
La información recabada procede de fuentes principales y ha sido recopilada durante las cerca de
140 entrevistas personales y telefónicas con autoridades nacionales, partes interesadas del sector y
beneficiarios del IFOP de todos los EM, así como de fuentes secundarias a escala de la UE y de
3
1
ámbito nacional. También se incluye información de la base de datos Infosys . Se han elaborado 15
casos prácticos para analizar situaciones específicas en diversas zonas, determinar las sinergias y
complementariedades que se crean con el IFOP y evaluar los resultados obtenidos con las ayudas
de este instrumento en los proyectos realizados.
Atención: los análisis llevados a cabo en el ámbito de la UE se basan en datos de Infosys a 31 de
diciembre de 2008. Habida cuenta de que los programas han seguido desarrollándose después de
dicha fecha, es previsible que la información haya cambiado desde entonces (ya que los nuevos
compromisos y pagos probablemente habrán mejorado los resultados).
2
Los análisis se han llevado a cabo con las respuestas a 12 preguntas de evaluación sobre seis
criterios diferentes: pertinencia, coherencia externa, efectividad, aplicación, repercusión y
permanencia.
El resumen recoge las principales observaciones de la evaluación con arreglo a cada uno de dichos
criterios.
2 Principales conclusiones
2.1
A pesar de su importancia para abordar las necesidades del
sector pesquero, el IFOP no presenta una coherencia interna, ya
que comprende una combinación de medidas cuyas funciones,
objetivos y complementariedades previstos no están claramente
definidos.
Ź
El IFOP fue un instrumento político importante y sus medidas, por lo general, han resultado
adecuadas para atender las necesidades del sector pesquero. Sin embargo, el Reglamento
del IFOP y los objetivos del programa no definían con suficiente precisión algunas de ellas.
Los problemas de recursos se abordaban con las medidas de reestructuración de flotas,
una cuestión considerada «prioritaria» en la UE, ya que representaba alrededor del 45 % de
los fondos totales programados para el IFOP. La necesidad de limitar la actividad pesquera
se abordaba a través de medidas relacionadas con el ajuste de las flotas (eje prioritario nº
1), así como mediante una serie de medidas recogidas en el eje 4 y relativas al cese
temporal de las actividades y otras medidas de compensación económica y de innovación
dirigidas a promover la pesca selectiva y experimental. Dichas medidas estaban
principalmente enfocadas a la reducción de la capacidad de la flota y, por tanto,
complementaban otras medidas de la PPC (cuotas). Sin embargo, esto no basta para
garantizar la reducción de la actividad pesquera que recogía parcialmente la reforma de
2002 y que puso fin a la construcción de nuevos buques (medida 21) al considerar que los
esfuerzos realizados para limitar la actividad pesquera se verían compensados con el
aumento de la productividad que permitían los barcos de nueva construcción.
En lo que respecta a las medidas de renovación y modernización de las flotas (eje prioritario
nº 2), que tenían por objeto mejorar la competitividad del sector, podrían haber contribuido a
reducir los problemas de recursos al promover la mejora de la pesca selectiva mediante el
diseño de buques nuevos e innovadores y/o la modernización de los que ya faenaban. Sin
embargo, la retirada de las ayudas para la construcción de nuevos buques (medida 21), a
partir de la reforma de la PPC de 2002, ha reducido la capacidad del IFOP para orientar el
diseño de nuevos buques a la pesca selectiva o para reducir el consumo de energía.
4
1
Infosys es el sistema de supervisión del IFOP que utiliza la UE. Sus datos se rigen por el Reglamento (CE) nº 366/2001.
2
Abarcan las 23 preguntas de evaluación señaladas en las bases de la evaluación.
-
El IFOP ha contribuido de manera general a cubrir las necesidades principales de
abastecimiento de los mercados de la UE, incluidas la de apoyar la actividad industrial de
los Estados miembros, adaptarse mejor a la dinámica de la distribución moderna y del
comercio mundial, centrarse más en el valor añadido y mejorar la competitividad en un
contexto marcado por un aumento de las importaciones y una competencia cada vez más
intensa. La mayoría de las medidas de inversión para actividades de acuicultura, puertos
pesqueros, transformación y comercialización (eje prioritario nº 3) estaban enfocadas a
estas necesidades, mientras que otras medidas de apoyo contempladas en el eje 4 también
tenían por objeto contribuir a estos objetivos de una forma más indirecta. Aunque la
definición de los campos de actuación era satisfactoria, la prioridad económica para las
medidas dirigidas a la acuicultura seguía siendo bastante baja (solo el 9 %). Por otro lado,
los Estados miembros dieron mucha prioridad (24 %) a las medidas destinadas a la
modernización del sector de la transformación.
-
Las necesidades económicas y sociales se abordaban mediante medidas de apoyo
socioeconómico dirigidas exclusivamente a la comunidad de pescadores (medida 42),
aunque la mayoría de las medidas del IFOP (sobre todo las contempladas en los ejes 2 y 3)
cubrían indirectamente la necesidad de mejorar o mantener el empleo, incrementar la renta
de los productores y mejorar las condiciones laborales. No obstante, la revitalización de las
zonas dependientes de la pesca no ha sido abordada por ninguna acción específica, a
pesar de que la protección del empleo y las empresas de dichas zonas estaba
indirectamente cubierta por muchas medidas del IFOP.
3
Ź
El IFOP consta de 20 medidas que se estructuran en torno a cuatro ejes prioritarios. Al
igual que en el período de programación anterior del IFOP, la evaluación pone de
manifiesto la escasa legibilidad de la estrategia general de este instrumento. No
existen incoherencias entre las distintas medidas, pero las relaciones entre éstas y los
objetivos del IFOP no se entienden con facilidad; tampoco están claras las
complementariedades que existen entre todas las prioridades. De manera concreta,
algunas medidas contempladas en el eje 4 para respaldar la estructuración y la
organización del sector (medida 44) tienen un carácter muy general, pero la mayoría de las
partes interesadas consideran que no establecen objetivos claros.
Ź
La falta general de jerarquía en las prioridades (todas las medidas eran opcionales) y de
objetivos cuantificados (como el desarrollo previsto de la acuicultura) reducen, en última
instancia, la coherencia interna del paquete de medidas. El IFOP se mostraba así como una
caja de herramientas cuya coherencia se basaba principalmente en las opciones políticas
de los Estados miembros. La «estrategia de caja de herramientas» del IFOP ha dado lugar,
en la mayoría de los EM, a «estrategias de mostrador» en lugar de estrategias para llevar a
cabo proyectos en subsectores y/o territorios. Esto hace que en la mayoría de los
programas resulte muy difícil percibir la coherencia, las complementariedades y las
sinergias.
2.2
La coherencia externa del IFOP con los demás instrumentos y
políticas de la PPC quedaba «conceptualmente» garantizada en los
reglamentos de la UE, ya que comparten los mismos objetivos
generales.
Ź
La coherencia con las políticas relativas a las flotas y la conservación de los
4
recursos se garantizaba principalmente con los objetivos de MAGP IV hasta 2002 y,
posteriormente, mediante el tope de capacidad y el régimen de entradas y salidas. Sin
embargo, esta coherencia sólo se aseguraba con un razonamiento básico por el cual se
asumía que la reducción de la capacidad global de las flotas reduciría mecánicamente la
presión sobre los caladeros. En la práctica, las medidas de desguace de barcos que
establecía el IFOP no tenían en cuenta en su aplicación la situación de las reservas
3
Los ejes prioritarios 5 (asistencia técnica) y 6 (medidas financiadas por el FEDER y el FSE) no se incluyen en el análisis de
pertinencia.
4
Programas de orientación plurianuales.
5
pesqueras y su capacidad de renovación (sin una estrategia respecto a los caladeros), ya
que la mayoría de los EM no elaboraban estrategias claras para encauzar sus actividades
pesqueras hacia una explotación sostenible de los recursos (los problemas económicos
constituían el principal elemento motivador en los planes de desguace).
Ź
Existe una coherencia indirecta con la organización común de mercados en el sector
de los productos de la pesca y de la acuicultura (OCM), pero es insuficiente, habida cuenta
de la necesidad de adaptación del sector, especialmente considerando la rapidez a la que
evoluciona el mercado de la UE. La función prevista de las ayudas del IFOP para promover
la creación de nuevas organizaciones de productores (OP) ha quedado garantizada en
parte, ya que las ayudas no se han aplicado en todos los EM. Además, el apoyo a los
proyectos de las OP a través de las medidas del eje 4 no era una prioridad del IFOP a
escala de la UE o en la mayoría de los EM. La coherencia con la OCM estaba más
garantizada en el sector de la transformación, ya que se beneficiaba de fuertes ayudas del
IFOP para reforzar su capacidad, dando lugar a una mayor demanda de materias primas
importadas. Los acuerdos aduaneros de la OCM resultaron efectivos a la hora de facilitar el
acceso a suministros competitivos para la industria transformadora en la UE.
Ź
Por último, no se ha detectado una incoherencia entre el IFOP y otras intervenciones
de fondos estructurales, aunque, en ocasiones, la coherencia de éste con el FEDER para
inversiones portuarias ha planteado problemas en lo que respecta a los criterios de
elegibilidad y/o a la escasa importancia del IFOP en algunos programas en los que han
intervenido varios fondos.
2.3
El nivel de utilización de las ayudas del IFOP ha sido
satisfactorio y muchos EM han mejorado el grado de utilización
respecto al período de programación anterior.
6
Ź
Con fecha de diciembre de 2008 se habían utilizado 3 600 millones de euros para llevar a
cabo un total de más de 84 000 operaciones, de los cuales 3 400 millones de euros
correspondieron a los «antiguos» EM y 212 millones a los nuevos EM. Solo España
representó el 45 % de la utilización total.
Ź
A 31 de diciembre, el porcentaje de utilización era del 90 %, un dato satisfactorio,
teniendo en cuenta que los programas seguían desarrollándose en dicha fecha y que la
financiación de nuevos proyectos antes de su fecha de finalización podía mejorar
sustancialmente el porcentaje de utilización. Dicho porcentaje se sitúa en el 91 % en el
caso de los EM «antiguos» frente al 79 % de los nuevos, y es del 92 % en las regiones
incluidas en el objetivo nº 1 y del 85 % en las regiones no incluidas en dicho objetivo.
Ź
El elevado nivel de utilización ha sido posible gracias a las revisiones de la programación
del último período al final del mismo. La aplicación de la regla de liberaciones automáticas
«n+2» también ha agilizado los pagos y ha contribuido a una mayor utilización. La
ampliación del período de elegibilidad (hasta junio de 2009 en vez de diciembre de 2008),
ha permitido la puesta en marcha de más proyectos y debería garantizar un nivel máximo
de utilización del IFOP en la fecha de cierre.
Los porcentajes de utilización varían según los EM, tal y como se muestra en la tabla
siguiente:
Objetivo nº 1
EM
Utilización
España
Italia
Francia
Grecia
Portugal
No incluidas en el objetivo nº 1
Porcentaje de
utilización
Utilización
Porcentaje de
utilización
TOTAL
Utilización
Porcentaje de
utilización
Peso en el IFOP
total
1.509.572
243.629
32.658
206.507
202.331
96%
83%
97%
97%
85%
198.873
93.238
224.045
92%
93%
92%
1.708.445
336.867
256.703
206.507
202.331
96%
85%
92%
97%
85%
48%
9%
7%
6%
6%
Reino Unido
Polonia
Alemania
Dinamarca
Irlanda
Suecia
Finlandia
91.117
146.982
86.550
97%
73%
95%
74.855
84%
45.703
119.350
73%
65%
72.849
7.201
8.816
107%
85%
99%
45.290
33.007
84%
99%
165.972
146.982
132.253
119.350
72.849
52.491
41.823
91%
73%
86%
65%
107%
84%
99%
5%
4%
4%
3%
2%
1%
1%
Países Bajos
letonia
Bélgica
Lituania
5.648
25.239
1.556
12.099
90%
104%
100%
100%
29.298
89%
17.134
80%
34.946
25.239
18.690
12.099
90%
104%
82%
100%
1%
1%
1%
0%
Estonia
Austria
11.387
200
91%
78%
4.337
96%
11.387
4.537
91%
95%
0%
0%
3.763
3.288
92%
75%
2.460
1.725
1.708
87%
94%
96%
3.763
3.288
3.249
2.460
1.725
1.708
92%
75%
95%
87%
94%
96%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
2.677.285
0%
3.565.664
90%
100%
República Checa
Hungría
Chipre
Malta
Eslovaquia
Eslovenia
TOTAL
3.249
95%
888.379
0%
Fuente: Documentos de programación nacionales e Infosys a 31 de diciembre de 2008 (sin incluir PEACE II).
Ź
Entre los beneficiarios del IFOP, Irlanda y Letonia alcanzan los porcentajes de utilización
más elevados. Los principales motivos que explican un menor porcentaje de utilización en
algunos EM son los siguientes:
-
El porcentaje de cofinanciación del IFOP era demasiado bajo -especialmente en las zonas
no incluidas en el objetivo nº 1- para servir de incentivo suficiente en ciertas categorías de
titulares de proyectos.
-
La reducida cofinanciación pública nacional también constituyó un elemento disuasorio para
ciertas categorías de titulares de proyectos, sobre todo en el caso de Dinamarca y los
Países Bajos.
-
La mala situación económica y las dificultades financieras de los armadores contribuyeron
al fracaso de algunos proyectos en la fase de aplicación. Esto se produjo principalmente en
los nuevos EM y en Grecia.
-
Por último, otros factores importantes fueron, por un lado, las dificultades de gestión y, por
otro, la falta de interés de las autoridades nacionales, que han repercutido negativamente
en la aplicación general del IFOP (véase el apartado siguiente).
7
Ź
La utilización también varía dependiendo de las áreas de intervención y las medidas.
Utilización (miles de €)
Área de intervención/Medida
IFOP
Ajuste de los esfuerzos pesqueros, renovación y
modernización de la flota
Desguace
11
Traspaso a un tercer país/asignación a otras tareas
12
Sociedades mixtas
13
Construcción de nuevos buques
21
Modernización de buques existentes
22
Medidas socioeconómicas
42
45
Paralización temporal de las actividades y otras
compensaciones financieras
TOTAL
Acuicultura
Acuicultura
32
TOTAL
Equipamiento de los puertos pesqueros
Equipamiento de los puertos pesqueros
33
TOTAL
Transformación y comercialización
Transformación y comercialización
34
Promoción
43
TOTAL
Organización del sector
Acciones realizadas por los profesionales
44
TOTAL
Innovación
Medidas innovadoras
46
TOTAL
Otras medidas
Protección y desarrollo de los recursos acuáticos
31
Pesca interior
35
Pesca costera artesanal
41
Asistencia técnica
51
52
Medidas financiadas por el FEDER
61
Medidas financiadas por el FSE
62
TOTAL
TOTAL
546.737
31.732
35.858
459.149
141.719
39.929
% IFOP
Peso en la
utilización total
884.625
58.853
47.886
1.493.156
593.184
122.944
62%
54%
75%
31%
24%
32%
15%
1%
1%
13%
4%
1%
Total
280.252
366.472
76%
8%
1.535.375
3.567.120
43%
43%
317.055
317.055
1.199.125
1.199.125
26%
26%
9%
9%
357.330
357.330
649.568
649.568
55%
55%
10%
658.278
123.378
781.656
2.852.239
212.511
3.064.750
23%
58%
26%
18%
3%
22%
216.373
216.373
425.555
425.555
51%
51%
6%
6%
186.984
186.984
309.733
309.733
60%
60%
5%
5%
57.808
2.569
15.870
64.430
30.544
93.077
12.462
28.170
100.733
37.911
62%
21%
56%
64%
171.222
272.353
63%
2%
0%
0%
2%
0%
1%
0%
5%
3.565.996
9.488.204
37%
100%
81%
10%
Fuente: Infosys a 31 de diciembre de 2008.
Ź
8
La mayoría de las medidas muestran unos porcentajes de utilización medios (entre el 85 %
y más del 95 %, salvo en el caso de las medidas 35 (pesca interior), 41 (pesca costera
artesanal), 22 (modernización de buques) y 42 (medidas socio económico), que se sitúan
por debajo de la media. Por otro lado, las medidas 43 (promoción), 46 (medidas
innovadoras), 45 (paralización temporal de las actividades) y 11 (desguace) muestran
porcentajes elevados de utilización (todas las medidas con un porcentaje de financiación
pública del 100%).
2.4
Los sistemas de gestión han permitido una programación y
aplicación bastante satisfactorias, aunque se perciben diferencias
entre los distintos EM.
Ź
Durante el período de programación 2000-2006, muchos EM nuevos optaron por un
sistema descentralizado (administración central con organismos de aplicación locales), y
una parte de ellos también recurrió a organismos externos intermedios para aplicar todas
las medidas o una parte de ellas (las medidas relativas a las flotas pesqueras se
gestionaban generalmente a escala nacional). Aunque la mayoría de los EM contaba con
un programa operativo del IFOP monofondo y con uno o más programas regionales en los
que intervenían varios fondos para las zonas incluidas en el objetivo nº 1, España y
Alemania se decantaron exclusivamente por programas nacionales monofondo (zonas
incluidas/no incluidas en el objetivo nº 1). En lo que respecta a los nuevos EM, la gran
mayoría estableció documentos únicos de programación (DOCUP) o programas operativos
(PO) nacionales financiados por varios fondos, salvo en el caso de Polonia y Chipre, que
optaron por programas nacionales monofondo.
Ź
Los análisis de los distintos tipos de sistemas de gestión y aplicación (dependiendo de los
criterios: programas nacionales frente a regionales, monofondo frente a varios fondos,
centralizados frente a descentralizados, y, por último, con o sin delegación a un organismo
intermediario) no muestran claramente que un sistema de gestión funcione mejor que otro.
Sin embargo:
-
Los programas nacionales monofondo aplicados con el apoyo de los organismos regionales,
como en España, tuvieron buenos resultados al ofrecer una combinación adecuada entre
coordinación nacional, adaptación a las necesidades locales y proximidad con los
beneficiarios finales de las distintas regiones.
-
Los programas regionales en las zonas incluidas en el objetivo nº 1
resultados y generaron sinergias a escala local. No obstante, también
positivos en EM con programas regionales, como en el caso de Portugal,
vieron contrarrestados por unos sistemas mucho menos efectivos, como
algunas regiones de Italia.
Ź
tuvieron buenos
hubo resultados
aunque éstos se
los aplicados en
La eficacia de la gestión del IFOP no es uniforme y depende del sistema actual y de los
procedimientos aplicados:
-
Los procedimientos para la selección de proyectos son bastante transparentes, pero
resultan poco competitivos al tener unos criterios de selección poco claros, sobre todo para
ciertas medidas contempladas en el eje prioritario nº 4. Una comunicación deficiente sobre
el IFOP y una escasa asistencia técnica para los posibles beneficiarios son otros motivos
que explican la falta de competitividad en el proceso.
-
Los sistemas de supervisión son muy heterogéneos en lo que respecta a la calidad de la
información y la pertinencia en los EM, y prácticamente no existen indicadores
preestablecidos para evaluar la continuidad de las intervenciones.
-
Los procedimientos de pago no funcionan correctamente en algunos EM y muchos
beneficiarios se quejan de que hay retrasos. Los retrasos se deben a que el volumen de
trabajo administrativo es muy elevado y el personal disponible no tiene suficiente capacidad
para llevarlo a cabo con prontitud. También se deben al elevado número de intermediarios
que participan en el proceso de control y certificación antes de los pagos, demorando todo
el proceso.
9
2.5
Aunque la evaluación ex-post se ha llevado a cabo en una
etapa temprana del ciclo de vida de los programas, en los casos en
que resulta difícil valorar completamente los efectos, la evaluación
muestra que con el IFOP para el período 2000-2006 ya se han
obtenido resultados y efectos interesantes.
Ź
Los efectos reales y potenciales de las medidas del IFOP para alcanzar sus objetivos
principales pueden resumirse con un sistema de puntuación basado en las opiniones de los
evaluadores que se fundamentan en los análisis realizados.
Objetivos del IFOP
1. Flota
2. Acuicultura
3. Equipamiento de los puertos pesqueros
4. Transformación y comercialización
5. Organización del sector
6. Medidas innovadoras
TOTAL
Revitalización
Competitividad y
Equilibrio
Valor de
de zonas que
duradero entre desarrollo de
marcado y
dependen de la
los recursos y
empresas
valor añadido a
pesca y de la
su explotación
viables
las APP
acuicultura
2
0
0
0
1
0,5
3,5
3
2
2
4
0,5
0
11,5
1
2
3
3,5
1
0,5
11
-1
3
4
3
2
0
11
TOTAL
5
7
9
11
5
1
La puntuación corresponde a una escala de entre 1 (efectos negativos) a 4 (efectos muy positivos).
10
Ź
Los efectos difieren en gran medida de un área de intervención a otra. En términos
generales, las medidas de inversión del IFOP (como la modernización de buques
existentes (22), acuicultura (32), equipamiento de los puertos pesqueros (33) y
transformación y comercialización (34)) han tenido unos efectos superiores que las medidas
de «apoyo» y «refuerzo de la capacidad» (como la medida 45) cuyos resultados han sido
reducidos y más difíciles de evaluar. Esto se debe en parte a que dichas medidas no son
suficientemente específicas y están mal definidas.
Ź
Los efectos de las distintas áreas son los siguientes:
-
Las medidas del IFOP relativas a la flota (medidas 11, 12, 13, 21, 22, 23, 42, 45) han
alcanzado, en su conjunto, los objetivos previstos de apoyar la inevitable reducción de las
flotas por la merma de los caladeros, así como de promover la sustitución de los buques
anticuados con barcos más eficientes y seguros (hasta finales de 2004, al menos para
ayudas directas). Las medidas de desguace han ayudado a agilizar la reducción de la
capacidad de las flotas y, posiblemente, a que los agentes económicos del sector hayan
reconocido la necesidad de esta reducción, algo que hubiera sido difícil de conseguir sin el
apoyo del IFOP. Asimismo, las medidas de renovación y modernización de la flota han
contribuido eficazmente a modernizar los buques más potentes que operan con artes
móviles, pero la falta de claridad en la estrategia y las prioridades relativas al tipo de
inversión que se debe promover han impedido que los proyectos se centren en una serie de
aspectos fundamentales (energía, selectividad, seguridad, etc.). Asimismo, teniendo en
cuenta los distintos modelos en el uso de las medidas relativas a la flota (con una
destacada intervención en España y muy reducida en otros EM), es probable que las
medidas de desguace hayan producido algunos efectos de peso muerto, ya que, al final del
programa, generaron distorsiones en la competitividad de las flotas nacionales.
-
La medida relativa a las explotaciones acuícolas del IFOP (medida 32) no evitó un
descenso generalizado de la producción acuícola en la UE. Esta medida promovió la
sobreproducción en algunos segmentos de acuicultura (panga) al no haberse supervisado
los cambios en el mercado y por la ausencia de una planificación y un control de la
evolución del sector. No obstante, el IFOP contribuyó a mejorar la competitividad de la UE
gracias a los avances conseguidos en la modernización del equipamiento de las
explotaciones acuícola.
-
La modernización del equipamiento de los puertos pesqueros (medida 33) ha
alcanzado los objetivos marcados, si bien las ayudas del IFOP podrían haber pospuesto la
reestructuración de los puertos en ciertas zonas. La falta de una estrategia regional ha
tenido efectos negativos en algunas regiones donde el IFOP ha contribuido a un exceso de
inversión y a la construcción de nuevas infraestructuras, sin que necesariamente hubiese
una justificación regional y sin tener en cuenta las previsiones del volumen de actividades
pesqueras en un futuro.
-
Las ayudas a la inversión en comercialización, transformación y promoción (medidas
34 y 43) han contribuido positivamente, en su mayor parte, a la modernización y al
desarrollo del sector de la distribución. Es posible que también hayan tenido ciertos efectos
de sustitución relativos a la reasignación de grandes inversiones en el sector de la
transformación de los nuevos EM.
-
Los efectos previstos en la organización de las operaciones del sector (medida 44)
son difíciles de evaluar. Se puede considerar que el apoyo reforzado previsto para los OP
(en consonancia con la OCM) no ha obtenido los resultados esperados.
-
De manera similar, las medidas de innovación (medida 46) no se pueden evaluar en
estos momentos, ya que, en cualquier caso, sus efectos serán a largo plazo. La falta de una
definición clara de esta medida ha impedido una gestión correcta de la misma por parte de
los EM, perdiendo así su función de promover la presentación de proyectos pertinentes.
Ź
El IFOP ha contribuido notablemente a reforzar la competitividad y la viabilidad de muchas
empresas del sector gracias al apoyo al sector privado; sin embargo, se observan pocas
sinergias. Tampoco está clara la coherencia entre las inversiones realizadas en las cadenas
de suministro en su conjunto así como en las distintas áreas. En algunos casos, se han
producido diversos efectos indeseables, como el exceso de inversión (puertos, acuicultura,
etc.) o de desplazamiento (transformación), algo que también se atribuye a la falta de un
planteamiento estratégico regional.
Ź
En lo que respecta a la contribución a la sostenibilidad de las actividades pesqueras, los
efectos son más indirectos y a largo plazo, ya que el IFOP ha desempeñado
primordialmente una función de acompañamiento, mientras que la mayoría de los esfuerzos
para reducir la repercusión de las actividades pesqueras en los recursos dependen de otras
políticas de la PPC.
Ź
Por último, aunque no se han designado medidas específicas para revitalizar las zonas
dependientes de la pesca y de la acuicultura, el IFOP ha contribuido indirectamente a
alcanzar este objetivo mediante las inversiones realizadas en los puertos pesqueros, así
como en los sectores de la acuicultura y la transformación.
3 Recomendaciones
3.1
Recomendación sobre la aplicación del FEP
En 2007, el FEP sustituyó al IFOP y continuará prestando apoyo financiero al sector pesquero hasta
2013. Aunque su funcionamiento es similar al instrumento anterior, incorpora una serie de cambios,
como la elaboración de un plan estratégico nacional (PEN) por parte de los EM antes del inicio del
proceso de programación, así como una estructura más sencilla. El PO ahora es el único
documento de programación y gestión a escala nacional que aborda elementos operativos y
estratégicos. Los EM tienen más flexibilidad a la hora de aplicar las medidas porque las normas de
elegibilidad se reducen a los aspectos estrictamente necesarios a escala de la UE. Dichos cambios
guardan consonancia con algunas de las conclusiones principales de la evaluación ex-post, que
apuntan a que la complejidad del IFOP a escala de la UE (60 programas nacionales y regionales,
con varios fondos o monofondo) ha impedido expresar claramente sus estrategias y ha dificultado
una gestión adecuada del mismo.
11
De las lecciones aprendidas del IFOP 2000-2006 se extraen varias recomendaciones a corto plazo
en relación con la gestión y la aplicación de los programas del FEP.
Ź
Participación de las partes interesadas: en lo que respecta a la programación, la
selección y supervisión, la participación de expertos del sector mediante amplias consultas
y también de las principales partes interesadas del sector (organizaciones profesionales de
productores, empresas de transformación y distribuidores) constituye un factor fundamental
para alcanzar los resultados previstos. Es fundamental que exista una cooperación real
entre el comité director/de supervisión (reuniones periódicas, liderazgo sólido, etc.), así
como un acuerdo sobre una estrategia y unas prioridades comunes.
Ź
Mejorar la comunicación sobre el FEP: la evaluación ex-post del IFOP ha demostrado
que la información y la comunicación sobre los programas constituye un factor clave del
éxito; sin embargo, no siempre se realiza correctamente. Es, por tanto, fundamental que, a
la hora de aplicar los programas, se promueva una comunicación amplia y abierta mediante
distintas herramientas (medios especializados, reuniones informativas, publicidad en los
sitios web de los Ministerios, etc.) y que la comunicación se adapte al contexto local.
Ź
Prestar asistencia técnica a los titulares de los proyectos: en todos los casos, la
proximidad y el apoyo a los titulares de los proyectos por parte de organismos locales con
un alto nivel de conocimientos especializados constituye un factor clave para el éxito,
aunque ello pude requerir un elevado volumen de trabajo administrativo. Es importante
encontrar un equilibrio entre la necesidad de reducir los costes administrativos y la
importancia de la facilitación.
Ź
Simplificar los procedimientos de solicitud y selección: los titulares de los proyectos se
quejan a menudo de que los procedimientos para percibir ayudas del IFOP son
complicados y no se explican claramente. Por tanto, deberían prepararse instrucciones
claras sobre el proceso de solicitud y optar por una simplificación de los formularios,
teniendo en cuenta la utilización real de la información solicitada y su importancia para el
proceso de aprobación.
Ź
Mejorar la supervisión de los programas: la mayoría de los indicadores de la UE no se
rellenan correctamente (a excepción de las medidas relativas a la flota). Si bien se definen
algunos indicadores nacionales, éstos están parcialmente desprovistos de pertinencia.
Asimismo, solo se han desarrollado y mejorado sistemas informáticos en circunstancias
particulares. Por tanto, es fundamental comprobar la pertinencia de los indicadores y llevar
a cabo una evaluación exhaustiva de los sistemas nacionales de supervisión en las
primeras etapas de los programas del FEP. Es importante explicar los indicadores de la UE
según se definen en el Reglamento del FEP y señalar cómo se rellenan y de qué forma se
recaba la información. Esto tiene una importancia crucial, ya que la base de datos de
Infosys ya no existe.
3.2
Recomendaciones sobre las orientaciones de las políticas y la
reforma de la PPC
Se prevé que en la mayoría de las áreas se alcancen buenos resultados y se logren efectos
tangibles. Sin embargo, éstos están siendo menos significativos de lo esperado. Las siguientes
recomendaciones servirían para ayudar a conseguir una actividad pesquera más sostenible, un
mejor abastecimiento de productos de la pesca y la acuicultura para el mercado de la UE y una
mayor competitividad para el sector pesquero de la UE.
Ź
Ajustar los objetivos de la política relativa a la flota y las normas de aplicación del
IFOP para conseguir mayor coherencia con otras medidas de la PPC.
-
12
Dado que la reestructuración de la flota no se ha basado en estrategias claras y uniformes a
escala nacional, la política pesquera de la UE debería definir nuevas orientaciones y
objetivos para el futuro. Se debería sustituir la actual gestión de la capacidad de la flota
nacional por una gestión de las actividades pesqueras por caladeros (a escala regional).
También se deberían adoptar políticas pesqueras más coherentes en las que participen las
partes interesadas y cuya aplicación se realice mediante planes de gestión continuados por
caladeros (nivel de CCR y/o unidades territoriales pertinentes). Por último, las subvenciones
al desmantelamiento de buques pesqueros solo deberían considerarse como una
herramienta de compensación cuyo uso se restrinja a contextos específicos y excepcionales
(por ejemplo, como acompañamiento a la reducción de la flota afectada por planes
reguladores de recuperación, y de ninguna forma para la reorientación o la reintroducción
de actividades pesqueras nuevas o más eficientes, o para apoyar la salida de flotas
afectadas por cambios profundos en los principales factores que determinan su rentabilidad
(costes de la energía, precios, etc.).
Ź
Garantizar que los proyectos de inversión (modernización de la flota, acuicultura y
puertos) siguen una estrategia adecuada a escala regional para evitar los efectos
negativos de un exceso o una descoordinación de las inversiones. La evaluación ha
señalado que algunas inversiones en acuicultura se centraban en ciertas especies sin tener
en cuenta la capacidad del mercado. Asimismo, han proliferado numerosos proyectos
portuarios en las zonas costeras de antiguos EM, a pesar de que algunas instalaciones ya
sufrían exceso de capacidad. Por tanto, la Comisión debería promover una planificación y
un control efectivos de las inversiones realizadas.
Ź
En lo que respecta a las medidas de apoyo (organización del sector y medidas
innovadoras), establecer una estrategia clara e incorporarlas posteriormente a una
política más coherente e integrada. La contribución a la consecución de los objetivos de
la PPC debería determinarse de una forma más clara (estructuración del sector,
preparación de actuaciones para recabar información que conduzcan a una explotación
sostenible de los recursos), incluida una definición inequívoca de las operaciones que
pueden recibir financiación y los beneficiarios designados.
3.3
Recomendaciones sobre la
estructurales al sector de la pesca
función
de
las
ayudas
La evaluación ex-post destaca que, en términos generales, el IFOP ha sido pertinente y útil para
abordar las necesidades del sector pesquero y promover su reestructuración. En un futuro, esta
ayuda estructural todavía deberá servir para complementar otros pilares de la PPC. No obstante, se
requieren pocos ajustes para sacar el máximo partido de su contribución al desarrollo sostenible del
sector pesquero en la UE. Tomando como base los resultados de la evaluación, la Comisión
debería:
Ź
Mejorar el diseño y la coherencia interna de la intervención estructural de la UE
-
La futura política para la aplicación de ayudas estructurales al sector pesquero debe
revisarse con el fin de garantizar una mayor coherencia en la lógica de las intervenciones.
Hasta ahora, la ayuda estructural ha sido una combinación de medidas destinadas a
alcanzar objetivos muy generales, con arreglo a lo establecido por la PPC. Sin embargo, es
necesario explicar y cuantificar la función específica y los objetivos de las medidas.
-
Se deben potenciar las conexiones y complementariedades entre las distintas medidas. En
concreto, es necesario coordinar con otras medidas la intervención relativa a las flotas para
compensar la reducción de las actividades pesqueras. Por ejemplo, se deberían promover
los proyectos innovadores y piloto, ya que tienen por objeto diseñar los buques pesqueros
del futuro, una actividad que está mucho más en consonancia con el objetivo de una
intervención estructural.
-
Debe existir una relación lógica entre las prioridades estratégicas y de explotación, y el peso
económico de las distintas áreas de intervención (flota, acuicultura, transformación) o tipo
de medidas (inversiones, medidas de apoyo).
Ź
Mejorar la coherencia y las complementariedades de la intervención estructural de la
UE con otros pilares de la PPC.
-
La función de apoyo y acompañamiento de la ayuda estructural a la pesca y la acuicultura
debe integrarse mejor con la PPC para que complemente de manera efectiva los otros
pilares que la sustentan. Debería demostrarse la existencia de sinergias concretas entre los
13
diferentes instrumentos de la PPC, la lógica de actuación específica y los efectos
adicionales de los instrumentos.
Ź
Promover el pensamiento estratégico y el razonamiento regional, especialmente
mediante acciones colectivas a escala territorial.
-
14
La Comisión debe promover los enfoques territoriales (eje 4 del FEP) y favorecer el
desarrollo de proyectos colectivos con objetivos y metas claramente definidos. Hasta la
fecha, la intervención estructural puede considerarse como una dotación corriente que ha
generado resultados heterogéneos e incluso efectos negativos. Por ejemplo, muchos
proyectos de inversión en el sector de la acuicultura y también en puertos pesqueros se han
llevado a cabo sin un razonamiento regional o una previsión de las consecuencias futuras
de dichas inversiones, como es el caso del exceso de producción (por ejemplo, con algunas
especies de acuicultura). Se debe promover una planificación y un control eficaces de la
evolución de cada sector en los que intervengan no solo todos los agentes pertinentes (es
decir, las principales partes interesadas: instituciones, organizaciones profesionales,
expertos, etc.), sino también otras partes (expertos e investigadores).
Comisión Europea
Evaluación ex-post del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) 2000-2006
– Resumen – Marzo 2010
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea
2010 — 14 pp. — 21 × 29,7 cm
ISBN 9789279158124
doi: 10.2771/48003
KL-32-10-303-ES-C