evaluacion y principales lineas de accion

REPUBLICA DE COLOMBIA
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL:
EVALUACION Y PRINCIPALES LINEAS DE ACCION
Documento CONPES 2838- Red de Solidaridad Social-Consejería Presidencial para la
Política Social-DNP:UDS
Santafé de Bogotá, Febrero 28 de 1996
Versión Aprobada
I.
INTRODUCCION
La Red de Solidaridad Social (RED), como estrategia específica de la política
social de esta Administración, fue creada en agosto de 1994 e incorporada a los
programas de ‘‘El Salto Social’’. Su objetivo es contribuir a mejorar las condiciones de
vida de la población más pobre y vulnerable, y facilitar su participación en los grandes
programas sociales, mediante los esfuerzos conjuntos de las instituciones del Estado
nacionales y territoriales, de las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad
civil1. Con la RED se busca, además, generar un clima de convivencia social, promover
la solidaridad y contribuir al proceso de paz, a través de la participación local y
comunitaria en la toma de decisiones.
El presente documento somete a consideración del CONPES una evaluación de los
principales avances de la RED durante la primera etapa de su operación. A partir de la
experiencia acumulada, el documento introduce estrategias y mecanismos para
profundizar en algunos de sus campos de acción, así como ajustes a algunos de los
programas que la conforman.
II.
EVALUACION DE LA PRIMERA ETAPA DE LA RED
A.
Los programas
Durante el período comprendido entre el segundo semestre de 1994 y diciembre
de 1995, la RED ha promovido 13 programas, cuya ejecución corresponde a distintas
entidades del orden nacional, con participación y cofinanciación de las entidades
territoriales, consolidándose así el carácter de RED interinstitucional. La gerencia de la
RED, adscrita a la Presidencia de la República, en su calidad de ente coordinador y
1
"Red de Solidaridad Social". Documento CONPES 2722 del 10 de agosto de 1994.
1
promotor, ha destinado recursos a la divulgación, la asistencia técnica y el apoyo
institucional, gracias a lo cual ha sido posible la unificación de criterios para el trámite y
aprobación de proyectos para cada programa, la adopción de mecanismos para su
ejecución descentralizada, y la definición de estrategias de focalización de la inversión.
En su primera etapa, a través de los distintos programas, la RED contó con
$364.198 millones. Los recursos de 1994 fueron ejecutados en un 97%, de los cuales el
54% se pagaron en dicho año y 45% durante 1995. Los compromisos a diciembre de
1995 sobre los recursos de ese año representaron el 90.5% de la apropiación definitiva, y
se hicieron pagos por el 67.8% debido a las restricciones adoptadas en el marco del
programa macroeconómico, acordado con el Banco de la República. Lo anterior muestra
que, pese a las restricciones, la ejecución presupuestal de los programas de la RED es
satisfactoria (cuadros 1, 2 y 3).
Con una inversión de cerca de los $30.000 millones, de los cuales la RED aportó
$16.767 millones, el plan de empleo urbano de emergencia cofinanció 572 proyectos
identificados y formulados en 32 capitales de departamento y 219 municipios del país.
Estos proyectos fueron orientados principalmente a la construcción y mejoramiento de
obras de infraestructura y a la prestación de servicios de interés local que beneficiaron a
42.400 personas. Por su parte, el programa de apoyo de sostenimiento para la
capacitación de desempleados pobres, ejecutado por el SENA, benefició a 21.000
jóvenes de bajos ingresos que, además de los cursos de habilitación laboral, recibieron
una beca mensual de sostenimiento equivalente a medio salario mínimo.
Como parte del plan de empleo rural de emergencia,
el DRI, apoyó 530
municipios en la financiación de 635 proyectos de recuperación de cafetales y otros
cultivos afectados por plagas, de reforestación de microcuencas, así como la construcción
2
y optimización de acueductos y mejoramiento y mantenimiento de vías, generando
ingresos a 27.000 familias campesinas.
Durante el segundo semestre de 1995, el programa de atención materno infantil
(PAMI) a cargo del Ministerio de Salud, afilió al Régimen Subsidiado de Seguridad
Social a 82.000 madres y 64.000 niños menores de 1 año. A pesar de las dificultades
propias de la puesta en marcha del Régimen Subsidiado, se cumplió en un 82% la meta
de afiliación de 100.000 binomios madre-niño inicialmente prevista. Con recursos
correspondientes a la vigencia 1994, el PAMI, en su componente de infraestructura,
invirtió $11.252 millones, beneficiando a 128 municipios con 140 dotaciones de equipos
médicos para puestos, centros de salud y hospitales locales, que se utilizan
prioritariamente en la atención de las patologías de la población materno infantil. El
apoyo de la RED durante este período se concentró en la promoción del PAMI, y en la
identificación de madres gestantes y lactantes de los estratos más marginados de las zonas
rurales y urbanas.
Cerca de 900.000 niños se han beneficiado de los programas de asistencia
alimentaria en cabeza del ICBF, que incluyeron, además del incremento de las raciones
en los Hogares Comunitarios de 60% a 73% de los requerimientos calóricos diarios, la
extensión de acciones de mejoramiento nutricional a niños de las áreas rurales. La
presencia y desarrollo de los Hogares ha permitido una ejecución muy ágil del programa
en las zonas urbanas, mejorándose directamente la dieta alimentaria de los beneficiarios.
En las zonas rurales, donde la dispersión poblacional exige formas diferentes de
distribución de subsidios nutricionales, se llegó con un bono alimentario a 81.413 niños.
Este bono hizo posible la entrega de alimentos de alto valor calórico a través de una red
de proveedores organizada por el ICBF, en coordinación con los gobiernos locales.
Además de los aportes de la Nación durante 1994 y 1995, el ICBF destinó a estas
acciones recursos adicionales provenientes de los que se liberaron por el cierre de hogares
3
en el área rural, lo que obedece principalmente a la inasistencia a los hogares de los niños
que habitan en zonas rurales dispersas.
El programa de apoyo a mujeres jefes de hogar con hijos en edad escolar ha
beneficiado a 78.128 madres, con recursos del FIS, para la compra de textos, útiles y
uniformes para sus hijos, en 527 municipios, por
$4.530 millones. Se destacan los
procesos organizativos que se han generado en torno a este programa, gracias a los
cuales, en diversos municipios y a partir de la posibilidad de que el apoyo sea en especie,
se han constituido microempresas para la confección de uniformes, generando así
posibilidades de ingresos a estas familias.
El programa de auxilio para ancianos, REVIVIR, se ha convertido en la primera
acción sistemática dirigida a uno de los grupos de población más vulnerable: los ancianos
indigentes. En sólo año y medio de funcionamiento, el programa ha llegado a 67.000
ancianos en 680 municipios, con subsidios de habitación, alimentación y vestuario, y con
actividades recreativas2. Revivir ha fomentado la toma de conciencia por parte de las
comunidades y de las administraciones municipales sobre los problemas que enfrentan los
ancianos más pobres, y ha logrado comprometer recursos locales y de la sociedad civil,
que durante 1995 representaron el 23% de los recursos del programa. Adicionalmente,
con recursos ICBF, se suscribieron convenios que asegurarán una cobertura en todos los
municipios del país, con un mínimo de 20 ancianos por municipio, atendiendo a 77.000
ancianos.
De otra parte, el programa de vivienda rural, ejecutado por la Caja Agraria,
entre su iniciación en 1992 y el 31 de diciembre de 1995, ha adjudicado subsidios a
147.343 familias, por $155.369 millones. Desde agosto de 1994 el programa se ha
2. Los servicios de salud están contemplados dentro del Régimen Subsidiado de Seguridad Social
en Salud
4
concentrado en la normalización de los desembolsos, al tiempo que continúa con la
adjudicación de nuevos subsidios. En efecto, hasta julio de 1994 se habían adjudicado
subsidios a 74.505 familias, pero sólo se habían desembolsado $15.365 millones; desde
agosto de 1994 se han desembolsado $78.783 millones y se han adjudicado subsidios a
57.407 familias campesinas. De esta manera, en el último año y medio, el programa ha
hecho efectivos los subsidios adjudicados a 116.000 familias de las 147.343 que han sido
beneficiadas del programa desde su puesta en marcha.
Desde el establecimiento, en 1991, de una política de vivienda basada en subsidios
directos a la demanda, el INURBE ha adjudicado subsidios a 248.022 hogares urbanos,
por cerca de $323.000 millones. Desde agosto de 1994, el programa de vivienda social
urbana se propuso incrementar el número de hogares beneficiarios de subsidios con
respecto al período anterior, concentrando, a la vez, una mayor proporción de la
inversión en hogares con ingresos de hasta dos salarios mínimos legales mensuales. Entre
agosto de 1994 y diciembre de 1995, el INURBE, como ejecutor del componente RED de
vivienda social urbana, ha adjudicado 93.000 subsidios por $111.397 millones, casi
igualando, en este año y medio, los 98.000 subsidios asignados al mismo segmento de
ingreso entre 1991 y 1994. Entre julio de 1994 y diciembre de 1995, el INURBE pagó
53.675 subsidios por $78.620 millones, lo que representa el 86% de los que fueron
desembolsados entre 1991 y junio de 1994.
Para desarrollar actividades deportivas, culturales, recreativas y de integración en
los asentamientos marginados del área rural y urbana, la RED, con el apoyo del FIS, ha
puesto en marcha el programa RECREAR. Durante 1994 y 1995 se han construido o
recuperado 425 espacios recreativos en igual número de municipios. Se estima que
120.000 personas pertenecientes a comunidades marginadas han encontrado alternativas
de esparcimiento y utilización del tiempo libre. Su implementación ha generado una alta
participación de la población beneficiaria en el diseño, ejecución, mantenimiento y
conservación de estos espacios.
5
A través del programa talentos deportivos y artísticos, un total de 2.150 jóvenes
han tenido acceso a ayuda económica del ICETEX y de la RED para capacitarse y contar
con los elementos necesarios para su actividad deportiva o artística. La meta prevista para
1994-95 era de 2.400 jóvenes.
En síntesis, la RED ha beneficiado a cerca de un 1.6 millones de personas,
cubriendo todos los departamentos del país. A través de los mecanismos de identificación
de beneficiarios y del proceso de concertación en las Mesas de Solidaridad, ha podido
llegar a zonas urbanas y rurales apartadas, con una alta marginalidad y casi
exclusivamente a familias con ingresos entre 0 y 2 salarios mínimos. Dadas las
características de la población beneficiaria, se ha logrado una alta sensibilización y
participación de las comunidades y de organizaciones de la sociedad civil, así como un
mayor interés por parte de las administraciones locales de contribuir al mejoramiento de
la calidad de vida de la población objetivo, lo cual se refleja en el esfuerzo por captar
recursos y hacer uso de la cofinanciación que se ha promovido efectivamente con los
entes territoriales, que financiaron, en promedio, el 24% de los costos. Se destaca la
participación local en la financiación de los programas de Empleo urbano (42%),
Vivienda rural (39%) y Revivir (23%).
B.
La estrategia de la RED
Además del conjunto de resultados y metas físicas, la RED ha promovido un
proceso participativo que reconoce el valor de distintas poblaciones, no sólo como grupos
limitados y afectados por carencias y discriminaciones, sino por su capacidad para
cooperar y aportar a la solución de los problemas del desarrollo y de la convivencia
social. En su propósito de construir una sólida conciencia ciudadana, y desarrollar los
derechos y obligaciones que de ella se derivan, la RED ha adoptado una metodología
participativa en la toma de decisiones, con la activa presencia de las comunidades
6
vulnerables y de los actores sociales locales, a través de las Mesas de Solidaridad
(Mesas).
Entre enero y diciembre de 1995 se realizaron 1.937 Mesas con la participación de
unas 200.000 personas. En ellas, las entidades ejecutoras con presencia regional, las
autoridades territoriales (alcaldes, gobernadores y funcionarios), las corporaciones
públicas, la iglesia, los representantes de las organizaciones de la sociedad y de grupos de
la comunidad en extrema pobreza, adoptaron, por consenso o concertación, decisiones
relativas a la focalización de los programas y la distribución de los recursos. Por otra
parte, en desarrollo de lo dispuesto por el CONPES3, el control social de la comunidad es
ejercido en todas la etapas de la gestión de la RED.
La RED ha desarrollado liderazgo y presencia regional en todo el territorio. A
través de sus delegaciones regionales4, promueve y facilita el acceso a los recursos
nacionales, en particular los requerimientos del Sistema Nacional de Cofinanciación. Los
esfuerzos invertidos por la RED en asistencia técnica a los entes territoriales
contribuyeron a agilizar la formulación y evaluación de los proyectos, apoyando con
recursos de preinversión a los municipios de categorías 1, 2 y 3. En coordinación con las
entidades ejecutoras ofreció, además, asistencia técnica a las UDECO en metodologías de
viabilización de proyectos.
De manera simultánea al control social, la RED ha desarrollado un sistema de
seguimiento, con dos componentes. El primero, de responsabilidad de cada entidad
ejecutora, da cuenta del nivel de avance de cada uno de los programas y proyectos. El
3 "Promoción de la participación de la sociedad civil: Del derecho a participar a la participación
efectiva". Documento CONPES 2779 de Mayo 10 de 1995.
4 Corresponden a las delegaciones del Plan Nacional de Rehabilitación, ahora incorporadas a la
RED.
7
segundo, externo e independiente del anterior, denominado REUNIRSE, conformado por
una red de 15 universidades regionales, bajo la secretaría técnica del Centro
Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER) de la Universidad de los Andes, está
diseñado para monitorear la articulación de los programas RED con la política social y
los planes de desarrollo de los niveles territoriales. Así mismo, REUNIRSE hace
seguimiento a la calidad y efectividad de los procesos de concertación, participación y
focalización, y al impacto real observable de los programas de la RED en las
comunidades.
Las anteriores características han convertido a la RED en un eficiente canal de
comunicación entre el gobierno central y los diferentes niveles de la administración y con
las comunidades.
C.
Principales Problemas
No obstante el éxito de la estrategia, es necesario introducir en la RED ajustes que
hagan posible aprovechar sus fortalezas en beneficio del conjunto de la política social y
superar obstáculos que se han detectado para la ejecución.
Debido a que la RED reúne programas muy diversos, que no configuran una
estrategia global de desarrollo social o de reducción de la pobreza, existe el riesgo de que
muchas de sus intervenciones se conviertan en acciones puntuales, aisladas y de
naturaleza asistencial, sin impacto duradero sobre la calidad de vida de las comunidades.
Este riesgo se incrementa si las acciones de la RED no se articulan al conjunto de la
política social nacional y si no son respaldadas por intervenciones estructurales como las
que se proponen en los diferentes programas sociales del Pan de Desarrollo.
8
Por otra parte, los programas de la RED, aunque ejecutados por distintos
organismos, están coordinados por la Gerencia de la RED en aspectos relacionados con la
asignación y focalización de los recursos, la promoción y el apoyo a las entidades
territoriales. En este contexto, durante la primera etapa de gestión de la RED, surgieron
problemas de coordinación interinstitucional que afectaron principalmente la distribución
territorial de los recursos de los programas en las Mesas, debido a la variación, en
algunos departamentos, de los criterios de asignación definidos previamente en el nivel
nacional, de acuerdo con las políticas propias de cada sector. Lo anterior condujo, a su
vez, a la fragmentación de los recursos en proyectos dispersos en un gran número de
municipios, lo que en algunos casos (vivienda y empleo, por ejemplo) redujo
significativamente su impacto, aumentando, al mismo tiempo,
los costos de
administración.
Si bien las Mesas de Solidaridad se han convertido en un importante escenario de
participación ciudadana, la complejidad de este nuevo proceso, unido a la multiplicidad
de trámites en las entidades ejecutoras del nivel central, pueden llevar a prolongar los
tiempos de decisión sobre asignación de recursos, presentación de proyectos y
desembolsos y, con ello, las respuestas efectivas a las expectativas que se generan en el
proceso de participación. Además, es necesario revisar los criterios de selección de las
organizaciones y personas que representan los distintos sectores y fuerzas de la
comunidad en las Mesas ya que, como lo destaca un informe reciente de REUNIRSE5,
aún es marginal la participación de aquellos grupos que se encuentran en los más altos
grados de pobreza y que carecen de formas organizativas.
Por último, la Gerencia de la RED es cabeza del antiguamente denominado Fondo
de Solidaridad y Emergencia Social, establecimiento público al cual están adscritos 14
programas presidenciales, algunos de los cuales están en proceso de ser liquidados o
5
CIDER. 1995. “Diseño del Sistema de Monitoreo -REUNIRSE”, Universidad de los Andes.
Santafé de Bogotá.
9
transferidos a otras entidades. La diversidad de responsabilidades asignadas a la Gerencia
de la RED han ocasionado confusión entre el Programa Red de Solidaridad Social y las
funciones del establecimiento público (el antiguo Fondo). Muchas de las críticas recientes
a la RED se originan en esta confusión.
III.
LINEAS DE ACCION 1996
A.
Integralidad de la RED con la política social
En la medida en que la RED es parte integral de la Política Social del Estado y no
la sustituye sino que la complementa, y dada la presencia nacional que la RED ha
alcanzado,
a partir de 1996, además de su función de coordinación de programas
especiales dirigidos a los sectores más pobres, ésta desempeñará un papel en la
promoción del conjunto de la política social y de la participación ciudadana en el control
de la misma.
Los programas RED seguirán orientándose a aquellas comunidades caracterizadas
por altos niveles de pobreza y tradicionalmente excluidas de los programas estatales. La
acción integradora de la RED se iniciará con la identificación de dichos grupos, su
organización y movilización. Con el fin de lograr la integralidad de la Política Social y
aumentar su impacto, las Mesas de Solidaridad serán el escenario para que la RED y las
entidades ejecutoras de otros programas sociales informen sobre las distintas ofertas
institucionales en las áreas de educación, salud y seguridad social, vivienda, agua potable
y saneamiento, microempresas, caminos vecinales y desarrollo rural. La RED apoyará a
las autoridades locales y a las organizaciones sociales en la identificación de los proyectos
prioritarios para el desarrollo social.
De la misma manera, la RED informará a los municipios y a las comunidades
sobre los procedimientos necesarios para tener acceso a los recursos de cofinanciación;
10
proporcionará o gestionará ante las instituciones que integran el Sistema Nacional de
Cofinanciación y FONADE, el apoyo técnico que se requiera para elaborar los proyectos
que se presentarán a los Fondos. Partiendo de los parámetros de medición de pobreza y
de los criterios de definición de vulnerabilidad establecidos por las autoridades
nacionales, la RED apoyará a las entidades territoriales en la selección de los
beneficiarios de los programas sociales que así lo requieran.
Finalmente, la RED contribuirá a que exista un permanente y efectivo control
social, a que se efectúe la rendición pública de cuentas y el seguimiento a la acción de la
veeduría ciudadana. Para ello, continuará fomentando la participación de los diversos
actores sociales en las Mesas de Solidaridad y promoverá el uso de los diferentes ámbitos
de participación ciudadana previstos en la Constitución Política y en las leyes. A partir de
1997, la evaluación y el seguimiento serán la principal función de las Mesas, que se
celebrarán de forma selectiva, allí donde se identifiquen dificultades o se requiera un
impulso especial.
B.
La RED y los procesos locales y regionales de consolidación de la convivencia
ciudadana y de la paz
El Gobierno Nacional, a través de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, la
Consejería de Derechos Humanos y la RED, seleccionarán los municipios donde se
impulsarán y suscribirán los Pactos de Convivencia entre el Gobierno Nacional, los
gobiernos municipales y la sociedad civil local.
Entre los componentes que integren estos Pactos, la RED intervendrá para que las
Mesas de Solidaridad sirvan de escenario para este propósito, y coordinará el área de
inversión social. Para ello, promoverá la identificación concertada de temas de política
social que tengan relación directa con el mejoramiento de las condiciones de convivencia
local, y patrocinará la concertación de un plan de acción que será validado públicamente.
11
Igualmente, coordinará la rendición publica de cuentas sobre la gestión de las entidades
comprometidas en el Pacto y la función de la veeduría ciudadana. En las Mesas se
expresará la voluntad del gobierno municipal y/o de las organizaciones sociales,
gremiales y de ciudadanos para promover un pacto de convivencia en aquellos municipios
que no hayan sido inicialmente incluidos.
En primera instancia, serán consideradas zonas prioritarias de intervención para la
promoción de procesos de consolidación de la convivencia y la paz, aquellos municipios
regiones y subregiones claramente definidas como expulsoras de población desplazada por
la violencia, o receptoras de población por la misma causa, las áreas de reforma agraria,
los barrios marginales con altos índices de conflicto y aquellas áreas en las que en el
pasado reciente se hayan adelantado o se están adelantando procesos de negociación y
desmovilización con grupos alzados en armas, bajo la dirección y coordinación de la
autoridad nacional competente.
C.
Los Programas de la Red en 1996
Con algunas modificaciones, la RED mantendrá sus responsabilidades como
promotor de la ejecución de un conjunto definido de programas y como ejecutor de
algunos, aunque trasladando gradualmente dicha ejecución a otras entidades. En
desarrollo de esta política, la responsabilidad de los programas RED actualmente en
cabeza de la Gerencia de la RED (empleo urbano, REVIVIR, recuperadores de material
reciclable y habitantes de la calle), será asumida, a partir de 1997, por entidades
nacionales típicamente ejecutoras, como el SENA y el ICBF, integrando a ellas las
innovaciones operativas e institucionales que desarrolle la RED, previa evaluación de las
mismas.
12
Los criterios para la asignación territorial y la focalización de los recursos serán
definidos por
los organismos responsables del nivel nacional, de acuerdo con los
procedimientos establecidos para el Sistema Nacional de Cofinanciación cuando sea del
caso, y para las demás entidades ejecutoras. Con el fin de evitar la dispersión de recursos
de los programas de la RED se han definido, en cada caso, criterios para dimensionar los
proyectos y concentrarlos de manera que se garantice un impacto significativo y
duradero. Estos criterios están consignados en los manuales operativos que la RED ha
elaborado para cada programa, conjuntamente con los ejecutores del nivel nacional.
Los criterios de focalización y selección de beneficiarios acordados en el nivel
central serán informados a los participantes de las Mesas. Con excepción de los
programas PAMI, apoyo de sostenimiento para desempleados pobres y apoyo
alimentario en zonas urbanas, en cabeza del Ministerio de Salud, el SENA y el ICBF,
respectivamente, las Mesas Departamentales fijarán las zonas de intervención y los cupos
municipales, en tanto que las Mesas Municipales distribuirán los recursos a los proyectos
que se identifiquen como prioritarios.
A continuación se especifican las modificaciones o ajustes que tendrán algunos de
los programas durante este año, así como los que se incorporarán a la estrategia de la
RED. Las metas físicas y financieras de los programas RED y las entidades ejecutoras se
especifican en el cuadro 4.
1.
Programas especiales de empleo
La dispersión de recursos se ha identificado como una de las principales
dificultades para que estos programas tengan un impacto significativo sobre el empleo en
su conjunto. En efecto, la manera como se distribuyeron los recursos durante la primera
13
etapa restó capacidad a las entidades nacionales para orientar los proyectos de manera que
respondan a las caídas coyunturales de empleo.
La fuerte crisis de empleo en algunas regiones del país obliga a focalizar el
programa de empleo urbano de emergencia en las áreas más críticas; por esta razón, en
1996, las acciones del programa se orientarán a zonas urbanas con altas tasas de
desempleo abierto, dando prioridad a aquéllas con más de 100.000 habitantes. La
población estará constituida primordialmente por desempleados cesantes, y se promoverá
la vinculación de este programa con los de vivienda y entorno y el de recuperadores de
material reciclable que se describe más adelante. Con este programa se beneficiarán
aproximadamente 45.000 personas.
Los desempleados pobres, especialmente jóvenes de las zonas urbanas, se
beneficiarán de programas especiales de capacitación para el trabajo. Al programa
SENA de apoyo de sostenimiento para la capacitación de desempleados pobres, al que
durante 1996 se vincularán aproximadamente 25.000 alumnos, se suman, a partir de este
año, recursos provenientes del programa de empleo urbano de la RED, por $6.000
millones, destinados a un programa de capacitación en el que participarán activamente los
empresarios y entidades de capacitación distintas al SENA. La selección de estas
instituciones estará a cargo de una Unidad Coordinadora adscrita al SENA, y las
entidades oferentes deberán tener establecidos vínculos con empresas para garantizar
pasantías laborales por un período mínimo de tres meses. El programa financiará los
costos de la capacitación y un apoyo de sostenimiento de hasta medio salario mínimo
vigente durante la capacitación y la pasantía.
Por su parte, el programa de empleo rural de emergencia está orientado a
generar empleos directos para la población rural más pobre afectada por situaciones de
crisis de las actividades agropecuarias. El programa, que durante 1996 tendrá una
14
cobertura de 15.700 personas, se ejecutará en las regiones en las cuales se presentan
eventos naturales o económicos que causan deterioro a las actividades agropecuarias, tales
como plagas, inundaciones, sequías o pérdida de mercados, y que agravan la situación de
pobreza de la población. La metodología de focalización a aplicar en la asignación de
recursos debe considerar las crisis coyunturales de las actividades del sector agropecuario
que se traducen en la disminución del área sembrada y/o cosechada, de la producción, del
empleo y del ingreso, y las características estructurales que se reflejan en el índice de
necesidades básicas insatisfechas de la población rural y en el índice de ruralidad del ente
territorial.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con la RED,
identificarán los departamentos, municipios o subregiones que enfrenten situaciones de
crisis coyuntural de la producción agropecuaria, pesquera y forestal, y determinará los
cupos indicativos departamentales, con base en los criterios de focalización definidos. Se
reservará el 30% del presupuesto a nivel central para atender situaciones de emergencia y
para asignar según la demanda. Entre las regiones focalizadas, se prestará especial
atención a las zonas cafeteras marginales, las más afectadas por la crisis de producción y
de mercado.
En algunas zonas, especialmente donde las actividades tradicionales entran en
crisis estructurales, se ejecutarán programas de capacitación orientados a la recalificación
de la mano de obra, con el fin de facilitar la creación de nuevas oportunidades de
generación de ingresos y empleo. Estos programas serán financiados con recursos del
programa de generación de empleo rural (DRI) y del programa Capacitar que ejecuta el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
2.
Vivir Mejor, Programa de Vivienda rural
15
El programa de vivienda social rural es un componente estratégico de la política
social rural que debe contribuir a inducir un cambio sostenible en el nivel y calidad de
vida de la población rural más pobre, que permita cerrar la actual brecha que les impide,
virtualmente, alcanzar el beneficio de las políticas regulares de inversión y desarrollo
social. El cambio en la situación básica de estos sectores de la población rural implica
que el programa se deba ejecutar con criterios eficientes de focalización de recursos,
concentración de esfuerzos e integración con otros programas de asistencia y apoyo
social.
Con el fin de mejorar la focalización del programa, en 1996 sólo se ejecutarán
proyectos de subsidio para vivienda social rural en zonas de alta participación de
población rural en condiciones de miseria, donde se presenten situaciones críticas
originadas en desastres naturales y graves conflictos sociales, y para proyectos con
beneficiarios de la reforma agraria. Para obtener economías de escala y mayor impacto
social, cada proyecto deberá incluir un número de beneficiarios no menor a 30 familias.
Solamente en casos excepcionales se considerarán proyectos con un número menor de
soluciones por municipio. En cualquier caso, se privilegiarán los proyectos con mayor
grado de concentración espacial, para incentivar una mayor nucleación de la población
rural.
Se buscará que los proyectos de subsidio para vivienda social rural sean
acompañados de otros programas, como generación de empleo rural y desarrollo
productivo, con el fin de lograr un cambio significativo en el nivel de vida de los
beneficiarios e, incluso, hacer factible la misma realización de los proyectos de vivienda.
La meta del programa de vivienda rural en 1996 es de 70.000 familias.
El Comité Nacional de Vivienda Rural definirá los cupos indicativos
departamentales con base en los criterios de focalización señalados en este documento y
16
los que se establecen en el reglamento operativo del programa. La RED aplicará los
mismos criterios en las Mesas departamentales y municipales. Con el fin de mejorar la
capacidad de ejecución del programa, la RED presentará a la Caja Agraria, antes del 15
de abril de 1996, los resultados del proceso de concertación en las Mesas
Departamentales. Con el mismo propósito, la Caja Agraria pondrá en marcha, en un
plazo no mayor a tres meses, el Plan de Modernización y Descentralización del Programa
de Vivienda Rural6.
3.
Salud, Seguridad Social y asistencia alimentaria
Dado que el desarrollo del programa PAMI está intimamente relacionado con el
proceso de consolidación del Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, la RED
continuará apoyando al Ministerio de Salud en su promoción y en la divulgación de los
requisitos para la afiliación y en la incorporación de la población objeto. Será prioritaria
la captación por el Régimen Subsidiado de las 168.000 usuarias del programa FAMI del
ICBF. En total, unas 240.000 madres, con sus hijos menores de un año, participarán de
este programa.
Con el fin de lograr una atención más integral de la población infantil beneficiaria
de los programas RED en cabeza del ICBF, se promoverá la incorporación de los niños y
sus familias al Régimen Subsidiado de Salud. De otra parte y en procura de optimizar la
inversión y adecuar el componente nutricional a los patrones culturales y problemas
nutricionales, la RED, el ICBF y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
6
Este plan busca mejorar la eficiencia del programa en términos de otorgamiento y pago de
subsidios, y mayor participación comunitaria en la formulación ejecución y control de los
proyectos, respondiendo a lo planteado en el CONPES 2745 sobre “Política de Modernización
Rural y Desarrollo Empresarial Campesino” de diciembre de 1994.
17
diseñarán estrategias de seguridad alimentaria, complementarias al bono alimentario
rural7.
La vinculación de los beneficiarios de Revivir al Régimen Subsidiado constituye
una de las prioridades de la RED durante este año. También será prioritaria la definición
del marco institucional
dentro del cual operará el programa de auxilios a ancianos
indigentes a partir de 1997.
4.
Otros programas
Los programas de apoyo a mujeres jefes de hogar,
RECREAR y talentos
deportivos y artísticos no sufrirán modificaciones significativas. Se recomienda, en todos
los casos, que las entidades nacionales adelanten, durante el segundo semestre de 1996,
una evaluación de los resultados, con el fin de identificar los correctivos que deberán
introducirse a su diseño a partir de 1997. De la misma manera, es necesario determinar,
conjuntamente con los Ministerios correspondientes, la estrategia para articular estas
acciones con los grandes programas de inversión en educación, cultura, deporte y
recreación, la política de juventud y los programas de vivienda y entorno.
Los ajustes al programa de vivienda social urbana serán sometidos próximamente
a consideración del CONPES. Alcanzados los objetivos globales de mayor inversión y
focalización, la evaluación deberá determinar el nivel mínimo de ingresos familiares al
que se puede llegar con subsidios para vivienda en propiedad y, a partir de ello, diseñar
programas apropiados para la población ubicada por debajo de ese umbral.
5.
Programas nuevos
7
Una propuesta detallada en este sentido, será presentada próximamente a consideración del
CONPES, como parte del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición.
18
A partir de este año se promoverán desde la RED dos programas nuevos, dirigidos
a poblaciones urbanas en situación de extrema pobreza y marginalidad: familias que
derivan su sustento de la recolección de materiales reciclables, y niños y jóvenes
habitantes de la calle.
El programa de apoyo a los recuperadores de material reciclable beneficiará
directamente a unas 25.000 personas y a sus familias, en 18 ciudades del país, iniciando
con las 6 grandes ciudades del país en 1996. Con las acciones de la RED se pretende
desarrollar procesos organizativos para lograr mejores condiciones de recolección y
comercialización de los materiales reciclables; establecer unidades básicas de producción
para grupos de recuperadores que se quieran organizar en microempresas o bajo forma
asociativa, y brindar capacitación laboral en temas afines con el reciclaje o alternos para
mayor rentabilidad.
El programa de atención a menores y jóvenes habitantes de la calle tiene como
objetivo asistir a personas menores de 25 años, para lograr su inserción en el sistema
educativo y/o en el mercado laboral. La población objetivo será, por una parte, niños y
jóvenes que viven en la calle y que no conservan ningún tipo de vínculo familiar y, por
otra, núcleos familiares que viven en la calle.
El programa estará dirigido a las 12 ciudades con mayores índices de población de
menores y jóvenes indigentes. Allí, conjuntamente con el ICBF, las alcaldías y
organizaciones no gubernamentales, la RED apoyará la identificación y ejecución de
proyectos que busquen prevenir la expulsión de niños a la calle, así como aquellos
orientados a reducir situaciones críticas y al mejoramiento de condiciones de vida de
individuos y núcleos familiares habitantes de la calle. Se espera que durante el primer año
de ejecución, la RED y el ICBF desarrollen modelos novedosos de intervención sobre
19
esta población, de manera que se logren mejores resultados que los alcanzados en el
pasado con acciones similares. A partir de 1997, la ejecución directa del programa estará
a cargo del ICBF.
A partir de los procesos organizativos que se den en estos programas, la RED
impulsará la identificación, promoción y presentación de proyectos, de manera que se
logre ampliar la base de instituciones y agentes que contribuyan al mejoramiento de la
calidad de vida de estas poblaciones.
D.
Financiación
En 1996 los recursos de la RED ascienden a $352.926 millones (cuadro 4), de los
cuales, por lo menos el 30%, será financiado con recursos del crédito BID8, para
complementar la financiación de los programas de vivienda urbana, vivienda rural,
empleo urbano y rural, habitantes de la calle, Recrear, así como las acciones de asistencia
técnica a las entidades territoriales y de evaluación y seguimiento al programa RED. Si se
mantiene el promedio de cofinanciación logrado durante la primera etapa de
funcionamiento de la RED, se podrían esperar recursos adicionales de por lo menos un
24%.
En razón a las restricciones fiscales previstas en la actual vigencia, se recomienda
acelerar la utilización del crédito con el fin de solicitar desembolsos adicionales en 1996 e
iniciar, en el menor tiempo posible, la negociación del segundo tramo.
IV.
8
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
En Diciembre de 1995, el Gobierno suscribió un contrato con el BID por US$250 millones.
20
Las funciones de la RED, como organismo movilizador de la política social y
coordinador de acciones específicas, exigen su especialización y la entrega a otras
instancias de las funciones que no están directamente relacionadas con su quehacer.
Con el fin de lograr una estructura más acorde con las competencias y
responsabilidades de la RED, se constituirá una comisión integrada por la Secretaría
General de la Presidencia de la República, la Consejería para la Política Social y la
Gerencia de la RED, para que elabore, en un término de 45 días, una propuesta de
reordenamiento institucional que traslade a las instancias pertinentes la responsabilidad
administrativa de los programas presidenciales que tienen vigencia (PLANTE,
Reinserción, Lucha Antisecuestro y Ley 70, entre otros). Por su parte, la RED culminará
la liquidación de los programas IPC y de Juventud, Mujer y Familia, en un período de
seis meses.
Este reordenamiento institucional se hace indispensable por cuanto, además de lo
ya señalado, la Gerencia de la RED ha asumido la coordinación de crédito BID-Red de
Solidaridad y la Presidencia de la Red Social de América Latina y el Caribe.
V.
RECOMENDACIONES
La RED de Solidariad, la Consejería Presidencial para la Política Social y el
Departamento Nacional de Planeación recomiendan al CONPES:
1. Solicitar a la Gerencia de la RED y a las instituciones ejecutoras de los programas
RED, actuar de acuerdo con lo determinado en este documento.
21
2. Solicitar a la RED, a través de la Mesas de Solidaridad, coordinar la información
sobre las distintas ofertas institucionales en las áreas de educación, salud y seguridad
social, vivienda, agua potable y saneamiento, y microempresas.
3. Solicitar a la RED y a las entidades nacionales que participan en el programa, acordar
los criterios para la asignación y distribución territorial de los recursos previamente a
la celebración de las Mesas, así como los criterios para el dimesionamiento de los
proyectos y la selección de los beneficiarios.
4. Solicitar a la RED la revisión de los criterios para la selección de participantes en las
Mesas de Solidaridad, de manera que se asegure la mejor representatividad, en
particular de los grupos más pobres y vulnerables.
5. Solicitar a la RED, realizar reuniones periódicas con las entidades ejecutoras de los
programas RED y con representantes de la Consejería Presidencial para la Política
Social y de las unidades técnicas del DNP, con el fin de evaluar los aspectos
relacionados con la coordinación interinstitucional e introducir los correctivos de
manera oportuna.
6. Solicitar a las entidades nacionales a cargo de los distintos programas sociales del plan
de desarrollo, entregar a la RED material informativo que pueda ser distribuido en las
Mesas, y entregado a través de las delegaciones en los distintos departamentos del
país, para apoyar el proceso de divulgación de las ofertas institucionales en cada
campo.
7. Solicitar a las entidades ejecutoras de los programas RED financiados con recursos del
crédito BID, acelerar la utilización del crédito con el fin de gestionar desembolsos
adicionales en 1996.
22
8. Constituir una comisión integrada por la Secretaría General de la Presidencia de la
República, la Consejería para la Política Social y la Gerencia de la RED para que
elabore una propuesta de reordenamiento institucional que traslade a las entidades
correspondientes la responsabilidad administrativa de los programas presidenciales que
tienen vigencia.
9. Solicitar al DNP y a la RED, presentar una propuesta para el traslado de los
programas REVIVIR, empleo urbano de emergencia, y los de habitantes de la calle y
recuperadores de material reciclable, a instituciones ejecutoras del nivel nacional.
23