Propuesta de un impuesto ecológico por degradación y

Propuesta de un impuesto ecológico por degradación y agotamiento de las fuentes de agua en México. Ejemplo: Zona Metropolitana de la Ciudad de México. Gustavo A. Ortiz Rendón [email protected] Con la colaboración de Pedro Fco. Arroyo Moreno y Flor V. Cruz Gutiérrez Resumen No reconocer el establecimiento de acciones oportunas para evitar la contaminación y degradación de las fuentes naturales de agua significa grandes impactos económicos, sociales y ambientales para las generaciones presentes y futuras. Es necesario internalizar los costos ambientales en el sistema económico mexicano a través de contribuciones fiscales. El establecimiento de contribuciones ambientales ha probado su efectividad en muchas partes del mundo, como instrumentos económicos que promueven el uso eficiente del agua e inhiben su contaminación Los impuestos ecológicos para que sean efectivos en su aplicación, deben considerar que los fondos recaudados sean aplicados a programas de conservación o de recuperación de activos naturales. Estos impuestos los deben de pagar las actividades responsables de la descarga, los que sobreexploten o agoten los mantos de agua y los que de manera directa o indirecta produzcan o consuman productos o servicios que incidan directa o indirectamente en estos problemas de contaminación, degradación y agotamiento de los activos hídricos. En este trabajo se hace una propuesta concreta de un eventual impuesto por degradación, agotamiento y conservación de las fuentes de agua en la Zona metropolitana de la ciudad de México (ZMCM).
Intr oducción Exper iencias inter nacionales Objetivo de la política ambiental El establecimiento de contribuciones ambientales no es una reciente idea ni mucho menos, un destacado economista Arthur Cecil Pigou, desde el año 1920, propuso gravar la contaminación por la existencia de una externalidad (niebla en la ciudad de Londres), con el objetivo de internalizar los costos derivados de la contaminación e incorporarlos a las transacciones del mercado 1 . El deterioro del medio ambiente en algunas regiones del país ha llegado a tal extremo que muchos activos ecológicos no solo ya están contaminados o agotados, sino que su recuperación es ya prácticamente irreversible. Particularmente el agotamiento y degradación de muchas corrientes y de los mantos acuíferos, refleja la pérdida irreparable de algunos recursos hídricos que se han formado naturalmente, quizá en miles o millones de años, y también se ponen en riesgo los cuerpos de agua, que todavía no presentan grandes riesgos ambientales pero que es necesario preservar, por el mayor o menor grado de degradación y agotamiento que observan. Lo peor es que la omisión de acciones oportunas para evitar esas calamidades se paga por la pérdida de los recursos hídricos o su degradación, y que los grandes costos que eso significa desde los puntos de vista económico, social y ambiental no se internalizan adecuadamente en el sistema de precios de la economía y eso no significa que no se paguen, por el contrario, la naturaleza nos está cobrando la factura y la seguirá cobrando a las generaciones futuras. Por lo que si no hacemos algo, luego será demasiado tarde. Una medida por cierto no muy popular, pero suele ser de gran efectividad en la inhibición de actividades contaminadoras, es incorporar los costos ambientales en el sistema económico a través de contribuciones fiscales, es decir a través del cobro de impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, con el objetivo primordial de hacer que los agentes económicos incorporen de una manera obligatoria en sus decisiones de producción de bienes o servicios los costos ambientales. Desde finales de los 80’s, países de la OCDE han reportado aumentos considerables en el uso de este tipo de gravámenes y de otros instrumentos económicos. La Unión Europea, ha recomendado el establecimiento de impuestos ambientales apoyada por el siguiente manifiesto conjunto:“el desarrollo económico no es un fin en si mismo, sino que este debe traducirse en una mejora de la calidad de vida de los ciudadanos; calidad de vida que contempla… el derecho a respirar aire puro, a disfrutar los ríos y las playas, a no ver cada día como se arremete el paisaje y a no vivir martirizado por los ruidos…” 2 En Japon, para 1974, se estableció un Impuesto a la emisión de SO2 3 , este gravamen tuvo como objetivo: aumentar los fondos existentes para compensaciones de las víctimas reconocidas por la contaminación. Los resultados de la aplicación de dicho impuesto, que al principio tuvo niveles reducidos, fue paulatinamente mejorando, hasta que durante los 10 años siguientes Japón se convirtió en el país desarrollado con menores niveles de emisiones de SO2. Otro ejemplo exitoso de los 70s fue Dinamarca, cuando se estableció un impuesto a la energía con el objetivo de proteger las ventas de gas natural del Mar del Norte y 1 2 Collard, 1981;Aslanbeigi, 1987 Agua: Instrumentos económicos, origen y resultados de su aplicación: Gustavo A. Ortiz Rendón, Enrique Guillomen y Flor Cruz. 3 SO2 Dióxido de Azufre
generar un ingreso extra para el Gobierno. La aplicación del impuesto exentaba a las industrias, pero tan solo con la amenaza de implantarlo, se provocó una disminución de 45% en el uso de energía para calefacción. Otro caso positivo resulta el de Holanda, que por el año de 1971, se establecieron ciertos cargos ambientales a la descarga de contaminantes a los cuerpos de agua. Estos cargos tenían como objetivo constituirse en un instrumento inhibitorio para mejorar la calidad de las descargas de agua residual a los cuerpos naturales de agua. La aplicación de este cargo ocasionó una reducción del 80 % de las cargas orgánicas en 10 años. De acuerdo a un estudio realizado por la OCDE en 14 países, en 1987 existían 80 cargos o impuestos ambientales . Los ejemplos descritos resaltan la utilidad y efectividad de estos instrumentos económicos, considerando el principio de “que el contamina paga ”. Más que buscar fines recaudatorios, los cargos ambientales deben ser instrumentos de política pública que inhiban la contaminación y que en todo caso internalicen adecuadamente los costos ambientales. Es decir su aplicación no debería tener efectos recaudatorios, mientras menos se recaude, será una señal positiva de que se está cumpliendo con las normas y que el impuesto o contribución está funcionando. Conceptualización. Existen en México ciertas dificultades para el establecimiento de contribuciones con fin específico (a pesar de que la legislación mexicana lo permite) dada una política hacendaria, con enfoque francamente recaudatorio, de tal manera que el diseño de eventuales impuestos ecológicos o ambientales, primero tendrá que negociarse, para que los fondos recaudados sean efectivamente aplicados a programas de conservación o de recuperación de activos naturales, sino es así estos cargos perderían su efectividad y objetivos básicos como instrumentos regulatorios o compensatorios. En el caso del agua y de acuerdo a la legislación fiscal mexicana, es posible manejar varias figuras hacendarias: básicamente, derechos, aprovechamientos, impuestos y contribuciones de mejoras. La suma de lo recaudado por estos cargos deberá ser igual a los costos totales: de tratamiento de aguas residuales, más los costos de contaminación o degradación de las fuentes de agua, más los costos de agotamiento de las fuentes, más los costos de conservación. Quien deberían pagarlos son las actividades responsables de la descarga, los que sobreexploten o agoten los mantos de agua y los que de manera directa o indirecta produzcan o consuman productos o servicios que causen directa o indirectamente, estos problemas de contaminación, degradación y agotamiento de los activos hídricos. Es decir también será pagados por aquellos que produzcan materiales o basura, los que fabriquen productos no biodegradables o de alto consumo de agua, también serán responsables del pago aquellas personas físicas o morales, que en sus procesos o servicios produzcan algún tipo de contaminación y también deberán ser pagados en consecuencia, por aquellos que consuman esos productos. Der echos por uso o apr ovechamiento de bienes nacionales, como cuerpos r eceptor es de las descar gas de aguas r esiduales. En México para el año 1991 (octubre), se estableció el Derecho por uso de bienes del dominio público de la federación como cuerpos receptores de la descarga de aguas residuales (Derecho de Descarga) 4 . 4 El objetivo inicial de este derecho era que las cuotas promedio por metro cúbico de descarga fueran mayores que los costos de tratamiento, lo cual fue rebasada por imprecisiones en la ley, algunas excepciones temporales y definitivas que no han permitido ni cumplir con la ley, ni recaudar los ingresos necesarios para invertirlos en acciones de saneamiento.
Después de la crisis económica de 1994 (el llamado error de diciembre), la recaudación del derecho, tal como se ve en la gráfica 1, tuvo un comportamiento aceptable. Incluso durante 1995 y 1996 fue creciendo a pesar de las difícil situación económica y financiera que atravesaba el país. Cuando el Derecho se modifica durante 1997, se ve en la gráfica una caída drástica que permaneció hasta 1999. De ahí a la fecha (2007) la recaudación ha oscilado alrededor de 30 a 40 millones de pesos anuales. Justo es decir que no obstante lo observado, el derecho ha sido importante para los incrementos en las coberturas de plantas tratamiento, sobre todo en actividades industriales y ciudades mayores. En la gráfica 2 se observa que el derecho, cuando menos hasta 1998, no ha incidido demasiado en la disminución de los niveles de contaminación producida en los cuerpos receptores nacionales, por contaminación de sólidos suspendidos totales, ya que para el año mencionado se observan registros de contaminación por ese contaminante, superior a los observados en 1993. Enseguida nos referiremos a algunos resultados de su aplicación de dicha Ley, después de 16 años: Al principio este derecho era de aplicación simple, solo gravaba la descarga de agua residual cuyo contenido tuviera concentraciones por demanda Química de oxigeno o (DQO) o sólidos suspendidos totales y SST arriba de los máximos permisibles o de 300 mg/l .o bien 30 mg/l, respectivamente. Su cobro era diferencial también a la zona de disponibilidad de agua y a la carga de contaminantes. Su aplicación tuvo resultados casi inmediatos (con algunas industrias de cierto poder económico) ya que se provocó un incremento destacado, aunque insuficiente, en la recaudación y en el incremento de la cobertura de las plantas de tratamiento. En 1997 cambia sustancialmente el régimen de calculo de los derechos de descarga, sin mucho éxito (solo duró este esquema un año) y posteriormente de 1998, el 2007 el derecho se complicó al adoptarse como base del cobro del derecho a la norma Ecológica NOM­001­ECOL­1996 y al cobrarse en función del excedente al límite permitido de los parámetros: coliformes fecales, potencial hidrógeno, contaminantes básicos y metales pesados y cianuros. Gráfica 2.­ SST producido Recaudación Contaminación por SST producida 250 Valor corriente 9.00 Valor constante (diciembre, 2001) 8.00 150 M i l l o n e s d e t o n e l a d a s
Millones de pesos 200 100 50 0 1994 1995 1996 1997 1998 Año 1999 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 ­ 1993 Gráfica 1. Recaudación histórica 1994 1995 1996 Año 1997 1998 En la Gráfica 3 se observan igualmente registros de contaminantes crecientes por Demanda Química de Oxigeno (DQO), sobre todo a partir de 1998, cuando se elimina este parámetro como base de cobro. Gráfica 3.­ Contaminación producida por DQO 80 78 Millones de toneladas
toneladas 76 74 72 70 68 66 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Año Propuesta de un impuesto por degr adación y agotamiento de las fuentes de agua en la Zona metr opolitana de la ciudad de México (ZMCM) Como se concluye, anteriormente los Derechos de descarga en México, solo consideran los costos de tratamiento de las descargas contaminadas a los cuerpos receptores nacionales, pero no considera los costos de agotamiento, degradación o conservación de las propias fuentes de agua. De acuerdo a la teoría económica hay cuando menos dos maneras efectivas de corregir las distorsiones, para internalizar la totalidad de los costos ecológicos en el sistema de precios:1)asignando la propiedad de un bien ambiental a un particular, siguiendo la teoría de que por esa razón lo va cuidar bien y mejor; y 2) compensando los costos privados con los costos sociales a través de la implementación de un impuesto ecológico. En conclusión, un impuesto ecológico (o contribución) podría ser la solución para corregir la desviación existente y para que se internalicen en la economía las externalidades ambientales. Una idea fundamental es que el establecimiento de impuestos ambientales no debería significar una carga impositiva más, si los recursos generados se utilizan para reducir otros impuestos, como el Impuesto Sobre la Renta (ISR) o el Impuesto Sobre Productos del Trabajo (ISPT). Por lo tanto la implantación de este impuesto debería por una parte corresponder a un nuevo enfoque de la política fiscal, para que se acredite contra estos impuestos, el pago correspondiente del impuesto ecológico, lo cual se estima probable dado su evidente enfoque compensatorio. Pero también se esperaría un relativamente importante efecto secundario, por la esperada disminución de la carga fiscal individual de esos impuestos, al impactar en el aumento de la productividad ocasionada por el uso de tecnología eficiente y limpia, por lo que no hay motivos para suponer sacrificios en la recaudación general del ISR e ISPT, incluso podría suponerse mayor recaudación de ellos, en cuanto la aplicación de tecnología eficiente y limpia incida sobre el aumento del valor de producción y el empleo . De cualquier manera, al evaluar el impacto distributivo de los impuestos al medio ambiente, es necesario considerar el efecto que podrían tener otras medidas compensatorias y de mitigación, los impactos sobre el empleo, la generación del producto interno bruto, así como la mejor distribución de los costos y beneficios ambientales que resulten de la implantación de los impuestos. Concretamente en este trabajo se propone un ejemplo de implantación de un impuesto por degradación y agotamiento de los r ecursos hídr icos en la ZMCM Premisas. Metodología • Se deben diseñar impuestos especiales a la contaminación, agotamiento o degradación del agua. Considerando el Producto Interno Bruto neto ecológico (PINE) de la zona metropolitana del Valle de México, 1998­2002, y la contaminación del agua que se genera a partir de las descargas de aguas residuales, que provocan algún tipo de degradación, en cualquier forma que modifique su uso, calidad o cantidad, se propone un impuesto ecológico del agua. Para dar una idea de la magnitud del impuesto, y solo para fines informativos, se propone que sea calculado por habitante de la zona metropolitana del valle de México, a partir de la siguiente formula: • La recaudación de los impuestos o derechos especiales de tipo ambiental, sustituirían a los cuantiosos recursos que se requieren para corregir los deterioros, y así se liberarían recursos para atender otros programas sociales. • La responsabilidad del pago de estos impuestos y contribuciones ecológicos, sería de los causantes directos o indirectos de la contaminación, degradación o agotamiento de la cantidad y calidad del agua de las fuentes naturales. IEA= nΣi h * [Σ (Cdg+ Cag) – Σ (Ctr+ DE+ Des+ San+Apr+Sub)] Donde: IEA = Impuesto Ecológico del Agua nΣi h = n sumatoria de habitantes (población) Cdg = Costos por degradación Cag = Costos por agotamiento Ctr = Contribuciones DE = Derechos por extracción Des = Derechos de descarga San = Inversiones en saneamiento (gobierno) Apr = Aportaciones (1% del total de inversiones) Sub = Subsidios (2% del total de inversiones) • La aplicación de estos impuestos debe focalizarse en las localidades en donde se produce la problemática, para que de esta manera se fije una política pública incentiva regional, su característica debiera ser temporal, es decir que cuando haya mejorando la situación de deterioro o agotamiento de las fuentes, se disminuya o desaparezca la carga respectiva. Propuesta de un impuesto por degradación y agotamiento en la ZMCM Resultados Año
Costos por degradación y agotam iento Impuesto hab/mes Derechos de extracción Derechos de descarga Inversiones saneamiento Aportaciones di versas Subsidios Valor recuperable (pesos) 2007 7,969 361 918 674 4 7.22 6,004 2008 8,510 361 918 681 4 7.22 6,539 28.75 31.1 2009 9,051 361 918 676 4 7.22 7,085 33.47 2010 9,592 361 918 676 4 7.22 7,626 35.8 2011 10,133 361 918 4 7.22 8,843 41.26 2012 10,674 361 918 4 7.22 9,384 43.52 2013 11,215 361 918 4 7.22 9,925 45.76 2014 11,756 361 918 4 7.22 10,466 47.98 2015 12,297 361 918 4 7.22 11,007 50.19 2016 12,838 361 918 4 7.22 11,548 52.39 2017 13,379 361 918 4 7.22 12,089 54.57 Conclusiones. La omisión de acciones oportunas para evitar la contaminación y degradación de las fuentes naturales de agua, significan grandes impactos económicos, sociales y ambientales. Se deben internalizar los costos ambientales en el sistema económico, a través de contribuciones fiscales, con el objetivo primordial de hacer que los agentes económicos, incorporen de una manera obligatoria, en sus decisiones, los costos ambientales. El establecimiento de contribuciones ambientales ha probado su efectividad en muchas partes del mundo, la idea fundamental es establecer instrumentos económicos que inhiban la contaminación y/o internalizar los costos derivados de la contaminación e incorporarlos a las transacciones del mercado. Para que este impuesto opere eficientemente, será necesario que los fondos recaudados sean aplicados a programas de conservación o de recuperación de activos naturales, sino es así, estos cargos perderían su efectividad y objetivos básicos como instrumentos regulatorios o compensatorios. La suma de lo recaudado por los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y aprovechamientos, deberá ser cuando menos igual a los costos totales: de tratamiento de aguas residuales, más los costos de contaminación o degradación de las fuentes de agua, más los costos de agotamiento, más los costos de conservación de las fuentes. Quien deberían pagarlos son las actividades responsables de la descarga, los que sobreexploten o agoten los mantos de agua y los que produzcan o consuman productos o servicios que incidan directa o indirectamente, en estos problemas de contaminación, degradación y agotamiento de los activos hídricos. La experiencia Mexicana en el establecimiento de un derecho por descarga no ha sido exitosa, dado que se ha convertido en un pago por contaminar, se debe ajustar el concepto para que se pague por cualquier nivel de contaminación, por cualquier parámetro infringido y en función de los reales costos de tratamiento. El establecimiento de impuestos ambientales no debería significar un carga impositiva más, si dichos cargos fiscales se compensan contra el pago de otros impuestos, como el Impuesto Sobre la Renta (ISR) o el Impuesto sobre Productos del Trabajo (ISPT). La aplicación de estos impuestos debe ser local a partir de una política pública incentiva regional (impuestos estatales o municipales). En el trabajo, como una primera aproximación del nivel del impuesto, se establecen responsabilidades teóricas por habitante mes en el DF. En la práctica se debe instrumentar convenientemente el impuesto, para afectar con la obligación de su pago en forma proporcional y equitativa, a los causantes directos o indirectos de la degradación, agotamiento y contaminación de los mantos hídricos. Bibliogr afía.
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· Sistema Municipal de Base de Datos, SIMBAD.
· Gestión del agua en el D.F., programa universitario de estudios sobre la ciudad. Capitulo: Estímulos para el uso de agua residual tratada en el D.F. Gustavo Ortiz Rendón, Ramón López Hernández. 2002