Aspectos institucionales del PIDERT
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ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL Aspectos Conceptuales, Metodológicos e Institucionales del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial Convenio de Cooperación Interinstitucional OIM-INCODER ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL Aspectos Conceptuales, Metodológicos e Institucionales del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial1 Autor Luís Alfredo Muñoz Wilches Coautores Álvaro Francisco Uribe Cálad José Aníbal Llano García Nina Rodríguez Valero José Dagoberto Gonzales Cuellar John Fredy Palacios 1 En la elaboración de este documento participaron activamente los integrantes del Equipo Interdisciplinario de Desarrollo Rural, con aportes y propuestas de ajuste y complementación que contribuyeron de manera determinante en su estructuración. Gerente General Dr. Juan Manuel Ospina Restrepo Subgerencia de Planificación e Información Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad Secretaria General Dra. Cornelia Nisperuza Flores Subgerencia de Gestión y Desarrollo Rural Dr. Sergio Arturo Trujillo Turizo Oficina Asesora Jurídica Dra. Diana del Pilar Morales Subgerencia de Pesca y Acuicultura Dr. Carlos Enrique Mosquera Oficina Asesora de Comunicaciones Dra. Alejandra Giraldo Salazar Subgerencia de Tierras Rurales Dra. Jhenifer María Mojica Flórez Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos Dra. Paola Jimena Hernández Villalba Oficina de Control Interno Dr. José Manuel Zabala Torres Subgerencia de Adecuación de Tierras Dr. Jesús Barros Hinojosa Asesores de Gerencia Dr. Andrés Felipe Álvarez Dr. Carlos Eduardo González Subgerencia de Planificación e Información Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad Dirección Técnica de Planificación, Presupuesto, Seguimiento y Evaluación Dirección Técnica de Información y tecnología Dra. Elsa María Acuña Parada Dr. Oscar Mauricio Cortes Pinzón Grupo de Desarrollo Organizacional Grupo de Atención al Ciudadano Dra. Gloria Inés Orozco Torres Dra. Luisa Natasha Corrales Gaona Equipo Interdisciplinario de Desarrollo Rural Nina Rodríguez Valero Aníbal Llano García Stella Pinto Otálora Luís Alfredo Muñoz Wilches José Dagoberto González Cuellar Mandius Romero Carrascal Alberto Galvis Reyes Jairo Ramírez Rojas Hugo Javier Jiménez Díaz Jaime Martínez Reina Fredy Cantillo Piraquive José Luis Briceño Martínez Omar Duran Henao Armando Sarmiento Sarmiento Tabla de Contenido Presentación ……………………………………………………………………………………………………………………….. 9 2. Antecedentes ................................................................................................................ 16 3. Objetivos ....................................................................................................................... 20 Objetivo General ..................................................................................................................................................................... 20 Objetivos Específicos ............................................................................................................................................................ 20 4. Contexto Territorial del PIDERT ...................................................................................... 21 Contexto Nacional.................................................................................................................................................................. 21 Contexto Internacional ........................................................................................................................................................ 23 Contexto del Desarrollo Rural en Colombia. .............................................................................................................. 25 Contexto de la problemática de tierras y desarrollo rural ................................................................................... 30 5. Marco de Referencia ...................................................................................................... 38 Aspectos Conceptuales ........................................................................................................................................................ 38 Aspectos Normátivos ........................................................................................................................................................... 42 Planificación y Desarrollo Territorial ............................................................................................................................ 45 Ordenamiento Territorial................................................................................................................................................... 46 Restitución y Acceso a las Tierras Rurales .................................................................................................................. 47 Desarrollo Rural ..................................................................................................................................................................... 48 6. Marco Metodológico ..................................................................................................... 53 Dimensiones del Perfil Territorial .................................................................................................................................. 55 La dimensión ambiental. .......................................................................................................................................................... 55 La dimensión económico-productiva. ................................................................................................................................ 56 La dimensión socio-cultural ................................................................................................................................................... 56 La dimensión político-institucional. ................................................................................................................................... 57 Fases de estructuración de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque TerritorialPIDERT-. .................................................................................................................................................................................... 58 7. Componente Institucional .............................................................................................. 63 Intervenciones de Ordenamiento y el acceso a los factores productivos rurales. ...................................... 65 Intervenciones para promover la articulación de los productores a los mercados dinámicos ............... 66 Acciones para promover la gestión colectiva de las cadenas. ................................................................................ 67 Acciones para promover la innovación, transferencia tecnológica y asistencia técnica integral a los pequeños productores rurales .................................................................................................................................... 67 Intervenciones de Ordenamiento social y la planificación del desarrollo de los territorios rurales. ....................................................................................................................................................................................... 70 Acceso a la propiedad de las tierras rurales: .................................................................................................................. 72 Áreas de Desarrollo Rural –ADR-:........................................................................................................................................ 72 Zonas de reserva campesina: ................................................................................................................................................. 73 Zonas de Desarrollo Empresarial: ....................................................................................................................................... 73 Promoción de economías de aglomeración y desarrollo agroindustrial: ......................................................... 73 Promoción del uso del “derecho real de superficie”: ................................................................................................... 73 Políticas para la gestión integral de recursos naturales y particularmente del agua con fines productivos agropecuarios: .................................................................................................................................................... 74 Acciones de promoción del turismo rural y de los atractivos naturales, históricos y culturales: .......... 76 Intervenciones para facilitar el acceso de los pobladores rurales a los bienes y servicios públicos. ..................................................................................................................................................................................... 77 Intervenciones de fortalecimiento institucional y político del territorio....................................................... 78 Acciones que promuevan la profundización de la descentralización ................................................................. 79 Acciones de promoción de esquemas asociativos. ........................................................................................................ 79 Acciones de fortalecimiento de la sociedad civil ........................................................................................................... 81 Acciones de promoción de alianzas público-privadas. ............................................................................................... 82 Acciones de fortalecimiento de las redes sociales e institucionales ..................................................................... 83 Acciones de incorporación del enfoque poblacional y de género. ......................................................................... 84 Acciones para el mejoramiento de los sistemas de información territorial..................................................... 84 8. Instrumentos ................................................................................................................. 87 Perfil territorial de las ADR ............................................................................................................................................... 87 Indice de Gráficos Gráfico Nº 1 Crecimiento del PIB Total y del PIB Agropecuario 19 Gráfico Nº 2 Incidencia de la pobreza en las áreas urbanas y rurales 24 Gráfico Nº 3 Incidencia de la pobreza multidimensional en las áreas urbanas y rurales 25 Gráfico Nº 4 Conflictos de uso de las tierras intervenidas en Colombia 31 Gráfico Nº 5 Inversión pública del sector agropecuario 2002-2011 42 Indice de Tablas Tabla Nº 01 Cálculo del GINI UAF vs Propietarios/poseedores 29 Tabla Nº 02 Uso y cobertura del suelo, en hectáreas y porcentajes. 32 Indice de Figuras Figura 1 Dimensiones del perfil territorial 52 Figura 2 Fases del PIDERT 56 Figura 3 Tipologia de Intervenciones del PIDERT 62 Figura 4 Programa Integral de Asistencia Técnica PIAT 66 Figura 5 Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial 83 Figura 6 Concepto del Enfoque Territorial 84 Indice de Mapas Mapa Nº 1 Coeficiente GINI a nivel nacional por municipio 28 Mapa Nº 2 Vocación y Uso del suelo a nivel nacional 30 Instrumentos Instrumentos 1 y 2 Perfil Territorial 85 Instrumento 3 Transformaciones relevantes 86 Instrumento 4 Tipologías de territorio ADR 86 Instrumento 5 Formulación de la visión estratégica 87 Instrumento 6 Análisis DOFA 87 Instrumento 7 Definición de escenarios territoriales 88 Presentación Colombia se caracteriza por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. Además, el país presenta grandes brechas en el desarrollo de sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros aspectos, de las trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos históricos estructurales. En particular, la brecha urbano-rural se ha incrementado significativamente durante los últimos años, lo que indica una mayor incidencia en las zonas rurales. En efecto, mientras la pobreza urbana disminuyó más rapidamente (13%) al pasar del 49,7% en el 2002 al 36,9% en el 2009, la pobreza rural pasó de 69,2% a 64,3% en el mismo periodo, con lo cual la brecha urbano-rural aumentó hasta el punto que la pobreza rural es hoy 1,62 superior a la urbana. Son múltiples los factores que explican el relativo atraso de nuestras áreas rurales. En primer término, la tasa de crecimiento del PIB Agropecuario (PIBA) ha sido inferior al crecimiento del PIB nacional, con lo cual las brechas productivas entre el campo y la ciudad se han incrementado. Esta situación tiene que ve con las serias restricciones que tiene los pequeños productores rurales para acceder a los distintos factores productivos, especialmente tierra y tecnología, lo cual los ha confinado a mantener prácticas productivas de bajo rendimiento y, por consiguiente, bajos niveles de rentabilidad y competitividad. En segundo lugar, las dificultades que tienen los pobladores rurales para acceder a los bienes públicos se reflejan a los menores niveles de cobertura y calidad de los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico; las deficiencias en las infraestructuras para la prestación de servicios tales como energía, telefonía, conectividad, transporte, recreación, cultura y deportes. Lo mismo que el acceso a las tecnologías de información y comunicaciones (TIC), la innovación y la asistencia técnica agropecuaria. En tercer lugar, los conflictos en el acceso y uso de los recursos del suelo, agua, recursos biológicos y ambientales, y en general, de los recursos naturales generan una mayor vulnerabilidad de la población rural frente a fenómenos tales como el cambio climático, los desastres naturales y los riesgos propios de la agricultura. En cuarto lugar, la carencia y debilidad de instituciones públicas de apoyo al sector rural capaces de garantizar un marco de regulación y protección de los derechos fundamentales de los pobladores rurales, ha agudizado la inestabilidad y la precariedad de los espacios de participación ciudadana y la gobernabilidad local. En quinto lugar, es bien sabido que nuestras áreas rurales han sido severamente afectadas con las mayores manifestaciones de violencia del conflicto interno, al punto que más de 829.000 hogares fueron despojados de sus tierras, durante los años 2007-2010 por cuenta de los fenómenos de desplazamiento forzado. Con lo cual la situación de la gran mayoria de los 11,8 millones de habitantes que viven en las áreas rurales empeoró. También se debe mencionar, que las políticas sectoriales adoptadas en la última década han privilegiado el otorgamiento de subsidios a la oferta agropecuaria que se diseñaban y se asignaban a través de mecanismos neutrales y centralizados que no consultaban las particularidades y las diferencias de los territorios, generando grandes inequidades y una preocupante concentración en los sectores de la agricultura comercial. En general se destaca la precariedad de las políticas públicas de desarrollo rural y la atomización y fragmentación en la asignación de los recursos, lo cual ha generado grandes ineficiencias en la aplicación de los recursos públicos y, sobre todo, unos bajos impactos en las condiciones de vida de los pobladores del sector rural. Por estas razones, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad Para Todos”, parte de reconocer el desarrollo desigual de sus regiones, el cual es producto de profundas brechas, de la complejidad de las relaciones territoriales y de la falta de políticas diferenciadas que den cuenta de la diversidad de los territorios. Desde el punto de vista de la diversidad regional, natural y medio ambiental, las particularidades geográficas, geológicas y los variados climas determinan la ocurrencia de diferentes eventos naturales que afectan la vida humana, el funcionamiento de la economía y el desarrollo regional. Este enfoque regional busca reducir los desequilibrios económicos y sociales, mejorando la calidad de vida de la población, y movilizar las capacidades endógenas de desarrollo, aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello, se requiere definir incentivos en materia de localización de actividades productivas y de asignación de inversiones y recursos, y aprovechar de manera sostenible los recursos naturales. Así mismo, el enfoque regional facilita la articulación de éste y de futuros planes nacionales de desarrollo con los planes y procesos de planificación y gestión territorial, lo cual a su vez contribuye al fortalecimiento de las relaciones Nación‐territorio y al logro conjunto de los objetivos de crecimiento económico, ampliación de oportunidades sociales y buen gobierno. Adicionalmente en el enfoque de política del sector agropecuario y desarrollo rural, el PND definió al sector como una de las locomotoras de crecimiento, comprometiéndolo a la aceleración del desarrollo sostenible del País. Reconociendo que en el campo colombiano confluyen buena parte de los desequilibrios regionales, los cuales se expresan en niveles de pobreza más agudos en algunas regiones y una debilidad institucional relativa de las regiones con menor desarrollo, lo que les impide aprovechar su potencial productivo y vincularse más eficientemente a los mercados, es necesario crear instrumentos para guiar el ordenamiento y la planificación sostenible del territorio y complementarlos con la creación de capacidades locales para que las regiones identifiquen sus potencialidades y se articulen en igualdad de condiciones con la oferta institucional del Gobierno Central. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural considera que este objetivo solo se podrá alcanzar en la medida en la cual se adopte una política nacional de desarrollo rural orientada a reactivar la economía de las zonas rurales, procurar un mejor aprovechamiento de los recursos y capacidades regionales para mejorar la competitividad de su producción, y elevar los ingresos y los niveles de vida de la población rural. Para lograr los objetivos referidos se requiere diseñar una estrategia que permita entregar a los pobladores de las zonas rurales un paquete de servicios adecuados a sus condiciones, a sus necesidades y a los requerimientos de sus actividades productivas, y definir los mecanismos institucionales para que dichos servicios lleguen eficientemente a su destino final. Esta estrategia se implementará por medio de los Programas Integrales de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial-PIDERT-, en las regiones geográficas que se definan, estructuren y caracterizen como áreas de desarrollo rural –ADR-. Estas áreas se priorizarán atendiendo los planes y programas estratégicos del Gobierno Nacional, así como a los procesos de planeación estratégica participativa que promueven la expresión autónoma y concertada desde el territorio, por parte de los actores locales, tales como: las autoridades territoriales, las organizaciones de productores, las entidades públicas y privadas, el sector empresarial, etc. Las ADR deberan compartir características socioeconómicas, ambientales, geo-físicas y funcionales que le otorgen una relativa homogeneidad y les permitan construir una visión compartida del territorio y adelantar una estrategia común de desarrollo rural. Los PIDERT serán la expresión concreta de la voluntad común de todos los agentes y actores territoriales de adelantar un proceso de transformación productiva, social e institucional, de manera integral, focalizada, sostenible y adaptada a las condiciones locales. Por estas razones, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder- firmó un Convenio de Cooperación Interinstitucional DDR-386 de 2011 con la OIM con el propósito de aunar esfuerzos en el diseño e implementación de la estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –DRET-, mediante el desarrollo de los aspectos conceptuales y metodológicos de la estrategia. Con el propósito de contribuir en el diseño de la estrategia DRET y, particularmente, de la estructuración del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT-, el presente documento reune los (4) Informes de la Consultoria CPS-PS-6012 de 2011 que contienen los siguientes aspectos: antecedentes, objetivos, análisis del contexto del desarrollo rural, marco de referencia, metodologia y componente institucional del PIDERT. Durante las últimas décadas del siglo pasado, Colombia al igual que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe –ALC- se vió abocada a un proceso de reformas y ajustes institucionales que transformaron el panorama institucional del país. Particularmente, mediante la aprobación de la Constitución de 1991 se redefinieron las relaciones entre el Estado, los mercados, los territorios y la sociedad civil, dando paso a un nuevo modelo de gestión pública descentralizada, orientada hacia los mercados y con la participación de los diversos actores sociales y territoriales. Como resultado de estas reformas, la institucionalidad rural se redujo considerablemente y los servicios de apoyo al sector agrícola terminaron por excluir a los pequeños productores rurales y a la agricultura familiar. La Colombia rural de hoy se caracteriza por la diversidad de su geografía, con diferentes niveles de desarrollo y condiciones culturales y socioeconómica muy diversas. En particular, la brecha urbano-rural se ha incrementado significativamente hasta el punto que la pobreza rural es 1,62 veces superior a la urbana, y los fenómenos de violencia, desplazamiento forzado y despojo de tierras han termindado por afectar a la mayoría de los pobladores rurales que vieron descender sus niveles de vida y de bienestar. En general, el desarrollo agropecuario y rural colombiano durante la última década se caracteriza por un crecimiento lento, desigual y poco convergente. Esto ocurre en un contexto de creciente globalización de las relaciones económicas, sociales y culturales y de diversificación de la estructura productiva del sector rural, donde coexisten una moderna agricultura empresarial y una agricultura campesina deprimida y rezagada. Estas contradictorias realidades nacionales, en un contexto internacional de precios altos y de un incremento en la demanda mundial de alimentos y materias primas agrícolas, nos obligan a repensar las políticas de desarrollo rural para superar el sesgo agropecuario y buscar una mayor articulación con las dinámicas territoriales, bajo un enfoque de desarrollo rural integral, de carácter multisectorial y multidimensional. 2. Antecedentes Durante las últimas décadas el ordenamiento institucional colombiano fue sometido a un proceso de reformas y ajustes institucionales, que transformaron el panorama institucional en lo que organismos internacionales denominaron “rompecabezas desarmado”. Es decir, un conjunto desarticulado y fragmentado de piezas y mecanismos institucionales, cuyas competencias responden parcialmente por el cumplimiento de las funciones básicas de apoyo al desarrollo rural (DR), pero carecen de un enfoque integral que las articule como un componente institucional de una estrategia de desarrollo rural integral. Este cuadro institucional fracturado es el resultado de los ajustes institucionales y de las políticas públicas sectoriales aplicadas durante los últimos años que responden a los distintos imperativos y orientaciones políticas e ideológicas que terminaron por debilitar y desarticular la institucionalidad rural que había sido construida durante décadas de desarrollo económico, social e institucional. En forma breve es necesario reconocer que hasta finales de los años 80, las principales características del marco institucional obedecía al modelo económico vigente y la visión que se tenía sobre el rol que debía jugar el Estado en la protección de la agricultura. En este contexto el tema de lo rural siempre apareció como un agregado de la política sectorial y, por lo tanto, el establecimiento del Programa de Desarrollo Rural Integral –DRI- en Colombia, al igual que en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe –ALC-, correspondió a una iniciativa de la banca multilateral que impulsaron estos programas como una alternativa a los intentos de reforma agraria2. Posteriormente, (1985) paso a formar parte de las funciones del Ministerios de Agricultura, como un fondo adscrito (Perez et al, 1999). Solo hasta comienzos de los años 90, los programas de ajuste estructural y los cambios institucionales concomitantes comenzaron a ser introducidos de manera gradual, especialmente en lo relacionado con los instrumentos de mercado en el sector agropecuario y rural. En efecto, el modelo de apertura económica y liberalización de los mercados comienza a tomar fuerza a través de una serie de reformas económicas y financieras que buscaban hacer más eficiente el funcionamiento de los mercados y más competitiva la iniciativa privada, en correspondencia con los cambios presentados en los escenarios internacionales, donde la integración económica y globalización imponian los nuevos ritmos del crecimiento económico. En Colombia el nuevo modelo de desarrollo se acompaño de una reforma del Estado y de la estructura de las agencias públicas sectoriales. Mediante la aprobación de la Constitución de 1991, 2 Los Programas de Desarrollo Rural Integrado –DRI- se introdujeron en ALC en los años setenta como una alternativa a los diversos intentos fallidos de adelantar reformas agrarias. En Colombia, se inició en el año 1976, con la llamada Fase (1976-1982), bajo la modalidad de un Programa Especial, financiado con recursos del empréstito internacional BM-BIRF y del Presupuesto General de la Nación –PGN-, y adscrito al DNP. Luego se ejecutaron la Fase II (1983-1990) y la Fase III (1991-1996). se redefinieron las relaciones entre el Estado, el mercado, los territorios y la sociedad civil. Esta reforma dio paso a un nuevo modelo de gestión pública descentralizada y con la participación de los diversos actores sociales en las diferentes estructuras e instancias de planificación, gestión, toma de decisiones y control social; y a una nueva estructura de relaciones entre los distintos niveles territoriales. La descentralización territorial en Colombia mezcló varios ingredientes de carácter económico, político e institucional. En primer lugar, desde el punto de vista económico y fiscal, se buscaba aumentar la eficiencia económica abriendo nuevos espacios para el funcionamiento de los mercados, en lo que se conoce como el modelo de “federalismo fiscal”3. En segundo lugar, desde el punto de vista político, la descentralización ofrece las ventajas del “pluralismo político” por cuanto contrarresta la concentración del poder y genera espacios de participación y aprendizaje democráticos por parte de los ciudadanos de las localidades (Finot, 2001) En tercer lugar, desde el punto de vista institucional, la descentralización abre nuevas posibilidades y escenarios, mediante la transferencia de competencias y recursos del nivel central a los niveles territoriales, para la prestación de los servicios públicos locales, tales como educación, salud, agua potable y saneamiento básico y los servicios agropecuarios y rurales. En materia fiscal, durante las últimas dos décadas la proporción de recursos públicos transferidos a las entidades territoriales creció de manera muy importante4, transformando sustancialmente la situación de indefensión en que los departamentos y municipios permanecieron por mucho tiempo. En el momento actual, los departamentos y municipios reciben cerca del 50% de los ingresos corrientes de la Nación5, asegurándoles una mayor capacidad financiera para asumir sus funciones y responder a las demandas de sus comunidades por mejores condiciones de vida y reducción de la pobreza. 3 El enfoque del “federalismo fiscal” se enmarca dentro de la perspectiva de la “eficiencia económica” que considera que el Estado cumple tres funciones básicas: estabilización macroeconómica, redistribución y asignación (eficiente) de los recursos. La primera le compete exclusivamente al nivel central, quien mediante las políticas monetaria, cambiaria y fiscal, lograría sentar las fases de la estabilidad y el crecimiento. La segunda, redistributiva, se discute hoy que podría ser objeto de una acción combinada entre los distintos niveles territoriales (nación, departamentos y municipios). Y, finalmente, la función asignativa, que comprende la provisión de los servicios públicos locales, podría ser reasignada desde el nivel nacional hacia las entidades territoriales, que dada su mayor cercanía a las demandas de las comunidades ofrece unas mejores condiciones para asegurar la “eficiencia asignativa”. 4 La participación de los municipios y departamentos en los ingresos corrientes de la Nación (PICN) pasó de representar el 0.6% del PIB o el 31.8% de los ingresos totales de la Nación, en 1990, a representar casi el 5% del PIB y el 50% de los ingresos totales de la nación, en el año 2000 5 Los Ingresos corrientes de la nación están constituidos por la totalidad de los ingresos tributarios y no tributarios que recibe la nación, con excepción de los ingresos de capital y rentas parafiscales. Este volumen tan considerable de recursos, en manos de las entidades territoriales, permitió que el país pudiera avanzar considerablemente en la disminución de la pobreza (medida en términos de NBI), al pasar en una década de niveles del 45% de NBI (1990) al 28% de NBI (2005). De esta manera, el modelo económico de descentralización escogido en Colombia, del “federalismo fiscal”, estaría mostrando una mayor eficiencia, en la medida que la mayor asignación de recursos públicos a estos niveles territoriales se traduce directamente en mayores coberturas en la prestación de los servicios públicos locales. En términos del gasto público, como lo demuestran diversos estudios empíricos (CEPAL, 1988b), se podría afirmar que en Colombia se ha presentado un fenómeno de mejoramiento en la “eficiencia asignativa”6, en el sentido que el modelo de descentralización, al acercar la provisión de los servicios públicos a las comunidades, permite adecuar en mejor forma la oferta de bienes públicos a las demandas de la ciudadanía. En general, la mayoría de los analistas del tema de la descentralización en Colombia coinciden en reconocer que sus mayores logros están en el ámbito político (Ocampo, 1995). La descentralización política sentó las bases para una mayor democratización de la vida política y la autonomía de las entidades territoriales. La elección directa de los alcaldes y gobernadores por parte de sus habitantes, se convirtió en el vínculo fundamental para acercar el Estado a las demandas locales y regionales y para garantizar una mayor ingerencia de los ciudadanos en las decisiones que los afectan. Sin embargo, las reformas institucionales y el nuevo paradigma del “Estado Mínimo” (Streeten, 1993) afectó la institucionalidad de apoyo público a las actividades agropecuarias y rurales tales como comercialización, extensión, investigación y asistencia técnica agropecuaria. Esto fue el resultado tanto de políticas presupuestarias restrictivas como del cambio en la concepción de la oferta de bienes públicos, que introdujo los criterios de orientación hacia el mercado, de “costeable” de los servicios públicos y de eficiencia económica de la inversión pública. Como resultado de estas reformas “orientadas hacia el mercado”, los servicios de apoyo al sector agrícola terminaron por excluir a los pequeños productores rurales y, en general, a la agricultura familiar –AF-, con muy poca o nula capacidad para “competir” por la oferta de estos servicios, los cuales favorecieron a los grandes y medianos agricultores comerciales. En particular, al sector agropecuario y rural, mediante el Decreto 077 de 1987 le otorgó a los municipios la responsabilidad en la prestación del servicio de asistencia técnica, para lo cual ordenó la creación de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria –UMATA-. Posteriormente, a través de los Decretos 1946 de 1989 y 2379 de 1991 se estableció un esquema de soporte tecnológico, mediante la creación del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria –SINTAP- y la reglamentación para la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuaria. 6 Mejor adecuación entre la oferta y la demanda efectiva por servicios. Así mismo, mediante la expedición de un conjunto de leyes y decretos reglamentarios, tales como la Ley 60 de 1993 , Ley 99 de 1993, Ley 136 de 1994, Ley 152 de 1994, Ley 101 de 1993, Ley 160 de 1994 y el Decreto 2132 de 1992, encaminadas a establecer un nuevo marco regulatorio de las relaciones entre el nivel nacional y los niveles territoriales que profundizaran la descentralización administrativa y fiscal. Mediante la expedición de la Ley 60/93 de Competencias y Recursos, se transfirieron a las entidades territoriales competencias en materia de la prestación de los servicios sociales y se estableció el marco de asignación de los recursos de Participación en los ingresos corrientes de la nación. Específicamente, se introdujo la obligatoriedad de destinar un porcentaje de los recursos de participación para financiar la ampliación de las coberturas de salud, educación y agua potable y saneamiento básico en el sector rural. Igualmente, dentro del porcentaje de libre destinación de estos recursos se incluyó la financiación de la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuaria. Distribución que fue modificada en la Ley 715 de 2001, reformatoria de la Ley 60/93, suprimiendo los porcentajes obligatorios de asignación para las áreas rurales. Igualmente, las Leyes 99 de 1993 Del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Ley 136 de 1994 de Participación Ciudadana, Ley 152 de 1994 Orgánica de Planeación Nacional y Territorial, Ley 101 de 1993 Desarrollo Agropecuario y Rural, Ley 160 de 1994 Reforma Agraria y Desarrollo Rural y el Decreto 2132 de 1992 Creación del Sistema Nacional de Cofinanciación, introdujeron nuevos marcos regulatorios en materia del ordenamiento ambiental, la participación ciudadana, la planificación económica y social territorial, el ordenamiento productivo , el acceso a la tierra y la cofinanciación de los proyectos de desarrollo territorial, que transformaron los sistemas de la gestión pública territorial, otorgándole mayor autonomía a las entidades territoriales para orientar y gestionar su propio desarrollo, haciendo uso de los mecanismos de mercado. Sin embargo, esta apertura hacia los mercados y la preponderancia de la iniciativa privada, coincidió con la apreciación de la tasa de cambio y una coyuntura internacional de precios bajos que le resto competitividad a las exportaciones agroalimentarias y causó la mayor crisis del sector agrícola y rural del país, expresada en la pérdida de más de un millón y medio de hectáreas de cultivos transitorios. Finalmente, como parte de estas reformas de liberalización de mercados de productos e insumos, desregulación y apertura a los mercados externos, el país hizo transito del modelo de redistribución de tierras de la Reforma Agraria (Ley 135 de 1961) hacia el modelo del mercado “asistido” de tierras (Ley 160 de 1994). Este modelo deja el acceso de la tierra en manos del mercado y, por ende, la redistribución de la propiedad pasa a depender de la dinámica de los mercados de tierras. Sin embargo, el mercado de tierras en Colombia, al igual que otros mercados rurales, está atravesado por muchas imperfecciones y distorsiones que lo hace muy ineficiente e inequitativo. La fuerte concentración de la propiedad de las tierras rurales, unida a los desequilibrios del poder político que genera la gran propiedad territorial y los agentes subversivos que mediante su acción violenta han despojado a miles de campesinos, han terminado por copar el mercado de tierras y limitar el acceso de los campesinos. En resumen, todos estas reformas y ajustes institucionales han conducido a afectar el funcionamiento de los mercados de factores y productos rurales, impidiendo su funcionamiento eficiente y levantado barreras al acceso de los pequeños productores rurales, con lo cual las brechas entre la agricultura empresarial y la agricultura familiar y entre las actividades urbanas y rurales se han ahondado, afectando el crecimiento, la competitividad y los ingresos de los pobladores rurales. 3. Objetivos Objetivo General Contribuir en el diseño e implementación del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT- como instrumento para la transformación productiva, social e institucional de los territorios rurales, donde los actores locales juegan un rol fundamental con el apoyo de las entidades públicas, privadas y de la sociedad civil. Objetivos Específicos 1º. Analizar los contextos territorial, nacional e internacional del desarrollo rural en Colombia. 2º. Desarrollar los aspectos conceptuales y metodológicos para la formulación del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT3º. Proponer la estructura metodológica e instrumental para la formulación de los perfiles territoriales 4º. Desarrollar el componente institucional del PIDERT 4. Contexto Territorial del PIDERT Contexto Nacional Colombia se caracteriza por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. Además, el país presenta grandes brechas en el desarrollo de sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros aspectos, de las trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos históricos estructurales. En particular, la brecha urbano-rural se ha incrementado significativamente durante los últimos años, lo que indica una mayor incidencia en las zonas rurales. En efecto, mientras la pobreza urbana cayó más rapidamente (13%) al pasar del 49,7% en el 2002 al 36,9% en el 2009 la pobreza rural pasó de 69,2% a 64,3%, con lo cual la brecha urbano-rural aumentó hasta el punto que la pobreza rural es 1,62 superior a la urbana. A esta situación de pobreza rural se le ha sumado el fenómeno de desplazamiento forzado que durante los años 2000-2010 despojo de sus tierras de aproximadamente 830.000 hogares campesinos. Con lo cual la situación de la gran mayoria de los 11,8 millones de habitantes que viven en las áreas rurales empeoró. El comportamiento económico-productivo del sector rural colombiano durante los últimos años corrobora las apreciaciones anteriores. En efecto, el desempeño del sector fue notoriamente inferior a las expectativas de crecimiento de la década. Tal como puede apreciarse en el gráfico 1, el crecimiento promedio del PIB Agropecuario durante la década (2,1%) fue inferior al PIB total (4,5%). Durante los años 2002-2006, la tasa de crecimiento del PIBA se mantuvo alrededor el 3%, con una ligera caída en el año 2006 (2,4%) y un repunte en el siguiente año (3,7%), frente a los avances del PIB total (6,7% y 6.9% respectivamente). Gráfico N° 1 Crecimiento del PIB Total y del PIB Agropecuario 2002-2011 Fuente: DANE, Cuentas Nacionales Luego durante los años de la crisis económica mundial, las tasas de crecimiento del PIBA como el PIB Total cayeron al -1,1% y 1,4% respectivamente, siendo negativo el PIBA (2009). Con lo cual la brecha de crecimiento rural-urbano se incremento. Durante los últimos dos años (2010-11) las tasas de crecimiento del PIB volvieron a tomar el impulso de la década, sin embargo el sector rural se mantuvo rezagado con respecto al crecimiento del PIB Nacional (2,2% y 5,9% respectivamente). Los modestos ritmos de crecimiento del sector agropecuario durante la década tuvieron su origen en el incremento de la producción del sector de los cereales (maíz y arroz principalmente), las oleaginosas (Palma de aceite), el banano (exportable) y, principalmente, por buen comportamiento del sector pecuario que mostró aumentos importantes en la producción de carne y leche bovina, aves y carne de cerdo. Pero tal vez, el mayor incremento del PIBA estuvo sustentado en el aumento de los precios internacionales, particularmente en los biocombustibles (alcoholes carburantes), aceite de palma, cacao y banano. Durante los años de crisis, los renglones de mayor afectación fueron el café, azúcar y, en menor medida, el aceite de palma, y las exportaciones de carne y leche. Por otra parte, los productos de la economía campesina también tuvieron un desempeño modesto y diferenciado. En efecto, tanto las áreas sembradas como la producción de maíz (15%), fríjol (11,4%) y hortalizas (6%) aumentaron, lo mismo que los frutales (9%), plátano (10%) y yuca (34%). Igualmente, en los casos de la ganadería de doble propósito se incrementó el hato ganadero (6,3%) y la producción de carne y leche. Igualmente, se incrementó la explotación de las especies menores y la producción piscícola (26,7%), respondiendo al crecimiento de la demanda interna. Sin embargo, los efectos de la ola invernal se hicieron sentir con mucha fuerza durante los años 2010-11, afectando particularmente las áreas rurales destinadas a la producción de hortalizas, maíz amarrillo y la ganadería de doble propósito. Situación que se tradujo en una merma en el crecimiento del sector y particularmente, de los ingresos de los pequeños y medianos agricultores, quienes carecen de mecanismos para acceder a los modernos sistemas de aseguramiento y diversificación de riesgos. Esta situación –como veremos en el siguiente acápite- contribuyó a agravar las condiciones de pobreza y vulnerabilidad en muchas regiones del país. El otro aspecto importante a destacar durante la primera década del siglo XXI lo constituyó el crecimiento de la productividad laboral del sector agropecuario rural que se caracterizó por su ritmo desigual y poco convergente. En efecto, mientras la productividad laboral en la agricultura comercial aumentó con bastante celeridad (promedio anual del 2,3%), durante el período 2002107, lo cual se vio reflejado en un aumento de la productividad física (por ha.) de los cultivos más representativos de la agricultura empresarial (maíz tecnificado, palma de aceite, caña de azúcar y banano de exportación), no ocurrió lo mismo en las áreas rurales donde predomina la producción familiar o de economía campesina. En particular, la productividad laboral en las actividades rurales no agrícolas (ERNA) solo se incrementó en un 0,6% durante este mismo período. Esta comparación es particularmente importante, dado que la convergencia de los niveles de productividad de la agricultura comercial y de las actividades rurales no agrícolas ha sido considerada por los expertos como una de las señales más claras de la superación del dualismo que caracteriza los procesos de desarrollo del país y, particularmente, uno de los requisitos esenciales para lograr una mayor igualdad entre la población rural. La otra cara de la moneda de este fenómeno la constituye la migración del campo a la ciudad, que en nuestro caso particular de las áreas rurales, ha sido bastante acentuado –tal como lo detallaremos en el siguiente acápite. Un reciente estudio del Banco de la Republica, acerca de la informalidad del empleo, reafirma este dualismo de la economía colombiana, al mostrar que por cada diez (10) nuevos empleos que se generan en el sector rural, siete (7) son informales. En general, podemos observar que el desempeño del sector agropecuario y rural durante la última década ha sido lento, desigual y poco convergente, en la medida que el crecimiento del PIBA se ha quedado rezagado frente al crecimiento del PIB Nacional y que se han incrementado las brechas tecnológicas y de ingresos entre la agricultura comercial y las actividades productivas rurales, tanto agrícolas como no agrícolas. Contexto Internacional El mundo de hoy se caracteriza por el proceso de globalización, el cual se manifiesta como la creciente gravitación de los procesos económicos, sociales y culturales de carácter mundial sobre aquellos de carácter puramente local, nacional o regional. Aunque no se trata de fenómeno nuevo –dado que sus raíces se remontan a períodos históricos anteriores- los cambios dramáticos que se 7 De acuerdo con las estimaciones realizadas por la Unidad de Desarrollo Agrícola de la CEPAL la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), en el Informe Perspectivas de la Agricultura y del Desarrollo Rural en las Américas: una mirada hacia América Latina y el Caribe 2010. están operando en los espacios y tiempos generados por la revolución en las comunicaciones y la información han configurado nuevos escenarios, que representan inmensos retos para los países, las regiones y las localidades. En particular, estas transformaciones han dado lugar al surgimiento de una nueva ruralidad más integrada con los contextos urbanos, regionales e internacionales. Las antiguas fronteras y divisiones entre el campo y la ciudad tienden a desaparecer y en su lugar han aparecido nuevas dimensiones urbanas del desarrollo rural (Schejtman, 1999). Los estudios recientes sobre la nueva ruralidad reconocen dos rasgos principales que caracterizan esas transformaciones: la creciente heterogeneidad de la estructura productiva del sector y su articulación con los procesos de apertura e internacionalización de los mercados agroalimentarios en el mundo. Como consecuencia del primer fenómeno, en Colombia, al igual que la mayoría de los países latinoamericanos, coexisten una agricultura empresarial o capitalista y una agricultura campesina; lo cual plantea grandes desafíos en el diseño de las políticas públicas de desarrollo. En relación con el segundo proceso, de internacionalización e integración de los mercados agroalimentarios a escala mundial, también ofrecen nuevos retos, pero también, oportunidades. La mayoría de los países de la región han entendido –con sobrada razón- que las estrategias de desarrollo rural y regional deben diseñarse hoy en función de las posibilidades que ofrece y los requerimientos que exige una mayor integración a los mercados regionales e internacionales. Una de las dimensiones más relevantes del proceso de globalización es la gradual e inexorable generalización de ideas, valores y formas de consumo que se hacen cada vez más globales. Uno de los aspectos que mejor expresan estas tendencia integradoras son los Tratados de Libre Comercio (TLC) que se pactan entre países o regiones para enfrentar mejor las oportunidades y los retos de la internacionalización económica. El contexto internacional de la presente década se caracteriza por la tendencia alcista de los precios internacionales de los alimentos y las materias primas agrícolas –commodities-, que comenzó a sentirse durante el segundo semestre de 2010, como resultado de la conjugación de la crisis económica de las economías desarrolladas y el incremento de la demanda mundial de alimentos y materias primas sustentado en la expansión del consumo de países como China e India. En este contexto, los países de América Latina y el Caribe –ALC- han experimentado un crecimiento de las actividades agrícolas y rurales, favorecido por el alza de precios y una mejora en la productividad del sector agropecuario. El positivo comportamiento del valor agregado agrícola (VAA) refleja mejor el crecimiento de los ingresos reales de los factores de producción, dado que en la última década se presentaron ciclos de crecimiento en los ingresos reales significativamente mayores que en los volúmenes de producción. En efecto, el ingreso real agrícola promedio de ALC creció un 13,3% en el 2002, 10,2% en 2003, 10,9% en 2007 y 10,1% en 2009, al mismo tiempo que la tasa de crecimiento del volumen de producción agrícola no supero el 5% durante esos años. En general, el comportamiento del VAA ha sido muy positivo en toda la región de ALC, pues mientras en los países del Cono Sur las tasas de crecimiento promedio anuales estuvieron alrededor del 4,6%, en las demás subregiones estuvieron en 2,5% (2,5 en Centroamérica, 2,4% en el Caribe, 2,3% en la región Andina y 2,2% en el Norte). Las Agencias de Desarrollo, tales como CEPAL, FAO e IICA8, estiman que la tendencia al alza en los precios internacionales de los commodities se mantendrá a largo plazo –en un ciclo expansivo de 12 o 15 años más-. Estas agencias esperan que durante el presente año la producción agrícola continúe aumentando, particularmente la de los cereales, tal como lo fue durante el 2010 en que se incrementó la producción en más del 7% en comparación con el año anterior, gracias a las mejores condiciones climáticas, seguidas de incrementos en el área sembrada y aumento de los precios. Igualmente se espera que la producción de biocombustibles continúe aumentado. Algunas de la previsiones más relevantes para ALC son las siguientes: Elevación de precios de los biocombustibles y alimentos en términos reales en el largo plazo; China continuará jalonando el crecimiento de la economía mundial y será uno de los socios más importantes de ALC, demandando una mayor cantidad de productos agroalimentarios, con lo cual contribuirá a reanimar los flujos de comercio agroalimentario; El desafió de lograr la seguridad alimentaria mundial estimulará la producción competitiva de alimentos de calidad en ALC; y Los países que deseen afrontar con éxito estos desafíos deberán incentivar de manera decisiva el desarrollo y el fortalecimiento de la investigación, la innovación y la información de calidad del sector agropecuario y rural. Contexto del Desarrollo Rural en Colombia. A pesar de la mejoría que se ha presentado en los últimos años en las condiciones de pobreza, la brecha urbano-rural se ha incrementado, lo que indica una mayor incidencia en las zonas rurales. Durante las últimas décadas del siglo pasado, Colombia -al igual que la mayoría de los países latinoamericanos- asistió a un proceso de transición demográfica, que transformó radicalmente el paisaje urbano-rural9. Sin embargo, tal como lo demostró el Informe Nacional de Desarrollo 8 9 CEPAL-FAO-IICA, Perspectivas de la agricultura y el desarrollo rural en las Américas, 2010-2012. De acuerdo con los datos del último Censo de Población y Vivienda (DANE 2005), en Colombia vivían en los centros urbanos 31,5 millones de habitantes y 10,5 millones en el sector rural. Humano 2011 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD10- el 75,5% de los municipios del país continúan siendo rurales y en ellos vive el 31,6% de la población colombiana11. Estos resultados nos obligan a repensar lo rural como una totalidad que integra el territorio (hinterland), la población, sus actividades y una extendida red de relaciones que las enmarcan y regulan, donde las políticas públicas rurales tienen que concebirse con un enfoque integral, superando el sesgo sectorial agropecuario. Durante las últimas décadas, las políticas públicas han privilegiado acciones sectoriales aisladas y desarticuladas que han tenido un bajo impacto en los territorios y, particularmente, las políticas de desarrollo rural han tenido un marcado sesgo agropecuario y han sido formuladas con un carácter nacional, sin consultar la diversidad de los territorios rurales. Colombia se caracteriza por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. Además, el país presenta grandes brechas en el desarrollo de sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros aspectos, de las trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos históricos estructurales. En efecto, tal como lo indica el gráfico Nº 2, la incidencia de la pobreza sigue siendo muy relevante en las zonas rurales. Sí bien durante, el período 2002- 2010 la pobreza urbana por ingreso disminuyó casi 10 puntos al pasar del 48,3% en el 2002 a 38,4% en 2010, la disminución de la pobreza rural fue menor (7%), al pasar del 69,3% al 62,5% respectivamente Con lo cual la brecha entre el sector urbano y rural se incrementó significativamente, hasta el punto que la pobreza rural hoy es 1,6 veces superior a la urbana. En los estudios de pobreza más recientes se ha señalado que la pobreza rural es menos sensible que la urbana a las variaciones en la actividad económica, en la medida que está determinada por factores estructurales que solo se modifican en periodos históricos mucho más largos12. Al respecto, la información disponible nos indica que durante la década pasada, la incidencia de la pobreza fue más pronunciada en las zonas rurales, en la medida que la brecha urbano-rural se amplió. 10 Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) 2011: Colombia Rural Razones para la Esperanza, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-, Bogotá, 2011. 11 El INDH (PNUD, 2011) utilizando la metodología propuesta por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE), estimó un índice de ruralidad (IR) para los municipios de Colombia que incluyó las variables: densidad poblacional y distancia a los centros urbanos, mayores de 100.000 habitantes. 12 Al respecto pueden consultarse los estudios realizados por la CEPAL (1997 y 2000b), de Janvry y Sadoulet (2000) y Morley (1998). Gráfico N° 2 Incidencia de la pobreza en las áreas urbanas y rurales 2002-2010 Fuente: Cálculos de la Misión de Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP), con base en las Encuesta de Hogares del DANE (2002-2010) Dentro de los factores que contribuyeron a acentuar la magnitud de pobreza rural se han identificado: las dificultades para acceder los bienes y servicios públicos esenciales; las limitaciones del capital humano; las modalidades de inserción en el mercado del trabajo; el deficiente acceso a factores productivos, especialmente a la tierra; el aislamiento geográfico y algunos factores demográficos. Las coberturas de los servicios públicos sociales en las áreas rurales son considerablemente inferiores a los del sector urbano, tal como se observa en los resultados de la Encuesta de Calidad de Vida (DANE, 2010): educación (Tasa de cobertura en educación media era de 27,5% y 74,4% respectivamente), salud (87,7% y 93,1%), agua potable (51,5% y 98.5%), energía eléctrica (95,5% y 99,3%), telefonía (1,0 y 36,6%), gas (2,8% y 53,9% respectivamente). Lo cual es una demostración clara de las profundas desigualdades existentes en el país entre el sector urbano y el rural, donde el acceso a los servicios públicos sociales marca una profunda brecha entre el sector urbano y rural. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) realiza una medición multidimensional de las condiciones de vida a través del Índice de Desarrollo Humano (IDH) que incluye: (i) la esperanza de vida al nacer; (ii) tasa de alfabetización de adultos; (iii) la tasa bruta combinada de matrícula en primaria, secundaria y superior; y (iv) el PIB per cápita. Para el año 2010, el PNUD estimó que el IDH en las zonas urbanas había ascendido al 83% mientras que en las zonas rurales solo alcanzó el 61%; con los cual las desigualdades en lugar de atenuarse se habían acentuado. Así mismo, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) realizó un cálculo de pobreza multidimensional que incluyó dieciséis variables o carencias13. El ejercicio arrojó resultados para los años 2002-2005 y 2008-2010 (gráfico 3), donde se observa que la incidencia de la pobreza urbana se redujo doce puntos al pasar de 45,3% a 33%, mientras que la pobreza rural disminuyo diez puntos durante el periodo de referencia, al pasar de 60,9% al 50,3%. Gráfico N° 3 Incidencia de la pobreza multidimensional en las áreas urbanas y rurales 2002-2010 Fuente: Cálculos de la Misión de Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP), con base en las Encuesta de Hogares del DANE (2002-2010) En esta reducción de la pobreza jugo papel importante las transferencias condicionadas que se otorgan a las familias como compensación para garantizar la asistencia escolar y la atención a los controles de salud y nutrición de la primera infancia (Familias en Acción)14. Sin embargo, durante ese mismo período (2002-2010) las diferencias en la formación del capital humano entre el sector urbano y el rural, en lugar de converger aumentaron, al pasar de 12 puntos en el año 2003 a más de 17 puntos en el 2010. Especialmente, en materia de las tasas de 13 Las dieciséis variables consideradas en la medición de la pobreza multidimensional del DNP incluyen: (1) logro educativos, (2) analfabetismo, (3) asistencia escolar, (4) rezago escolar o extraedad, (5) atención integral de la primera infancia; (6) trabajo infantil; (7) desempleo de larga duración; (8) aseguramiento contra el riesgo; (9) acceso a servicios de salud; (10) acceso a agua potable; (11) acceso a la electricidad; (12) saneamiento básico; (13) disposición de basuras; (14 y 15) material de los pisos y las paredes de la vivienda; y (16) hacinamiento crítico. En este orden de ideas se considera pobre a la familia que tenga por lo menos cinco de las dieciséis carencias posibles. 14 El Programa Presidencial de Familias en Acción le otorga subsidios a las mujeres cabeza de familia condicionados a la verificación de la asistencia escolar y de los controles de salud y nutrición de la primera infancia. escolaridad la diferencia se mantuvo entre los 10.9 años promedio de asistencia escolar en los centros urbanos y el 6,4 en el sector rural. En materia de inserción al mercado laboral, el empleo rural no agrícola (ERNA) ha venido creciendo de manera importante hasta ocupar el 50% del empleo en las áreas rurales del país (Echeverri, 2009). Del total de ERNA, el 40% de esas ocupaciones las generan las nuevas funciones urbanas del desarrollo rural y por sectores económicos se distribuyen de la siguiente manera: silvicultura, caza y pesca 12%; minería 8%; industria manufacturera 7,5%; construcción y obras públicas 13%; comercio 30%; transporte 7,5%; financiero 1,2% y servicios 27%. Lo cual quiere decir que más del 75% del ERNA se ubica en el sector terciario. Situación muy similar a lo que ocurre con la ocupación del sector urbano. La pérdida de empleos en las actividades agropecuarias en Colombia se explican de dos maneras; en primer lugar, por el creciente proceso de diversificación de las actividades rurales que conllevan las nuevas funciones urbanas del desarrollo rural; y, en segundo lugar, por los problemas de violencia, despojo y baja productividad de las actividades agropecuarias que han predominado en el país durante las últimas décadas del siglo XX y comienzos del XXI. Lo cual unido a la baja escolaridad de los trabajadores rurales, ha conducido a una ocupación en actividades de baja calidad y productividad, la mayoría de ellas en el sector informal. En efecto, las cifras de la Encuesta de Calidad de Vida (Dane, 2010), señalan que más de las dos terceras partes de las nuevas actividades rurales se ubican en el sector informal, donde el 35% son trabajadores por cuenta propia y el otro 30% se ocupa en establecimientos de menos de 5 trabajadores, en lo que se conoce como pequeñas unidades microempresariales (Mipymes). Por estas razones, la participación de los ERNA generan solo el 40% de los Ingresos Rurales (IRNA). Esta pauperización de las actividades rurales no agropecuarias se refleja en el hecho que el 65% de los trabajadores por cuenta propia, el 48% de los empleados domésticos y el 40% de los asalariados que se ocupan en las Mipymes rurales, obtienen ingresos que los sitúa por debajo de la línea de pobreza. Por el contrario, las actividades agrícolas asalariadas –generalmente asociadas a los cultivos comerciales- han aumentado su productividad y generan ingresos que se colocan por encima de la línea de pobreza. Igualmente, las actividades urbanas asalariadas donde se ocupan los trabajadores rurales con mayor nivel de capacitación y escolaridad (educación media o secundaria completa) también logran mejores ingresos. Paradójicamente, más del 75% de estos nuevos asalariados son mujeres que se emplean en actividades económicas formales del sector de servicios y comercialización. En resumen, se observa un proceso de diversificación de las actividades productivas rurales como consecuencia de la introducción de nuevas funciones urbanas del desarrollo rural y de diferenciación de los niveles de productividad de las actividades agropecuarias que no conduce hacia la convergencia tecnológica y económica, sino que por el contrario incrementa las brechas de producción y productividad del sector agropecuario y rural. Contexto de la problemática de tierras y desarrollo rural Al anterior cuadro de desigualdades e inequidades que caracterizan al sector rural colombiano se suma la problemática de la inequitativa e ineficiente distribución de tierra en Colombia se caracteriza por: i) la elevada concentración de la propiedad, ii) la persistencia de un patrón de uso ineficiente del suelo con vocación agrícola, iii) un sistema de administración de tierras en transición, iv) informalidad en la tenencia de la tierra, y v) el abandono y despojo de tierras y territorios, a causa de la violencia. La elevada concentración de la propiedad de la tierra, medida recientemente por el Banco Mundial15, revela situaciones muy inequitativas en la gran mayoría de los municipios del país. Excluyendo el departamento de Antioquia por falta de información disponible16, los resultados del catastro municipal muestran niveles de concentración de la propiedad territorial muy alta en el 84,4% de los municipios del país, en los cuales se concentra el 90,4% del área rural del país, el 80,8% de la población rural y el 68% de las áreas de uso productivo. Los departamentos donde se presentan los mayores niveles de concentración de las tierras rurales son, en su orden: Valle del Cauca, Cauca, Nariño, norte y centro del departamento del Caquetá, centro y norte del Meta, Santander, Cesar, centro y sur de la Guajira, Atlántico, Córdoba y noroccidente del Chocó. De acuerdo con los estudios recientes de Ibáñez y Muñoz17, se encontró que el coeficiente de GINI se incrementó 2,5 puntos entre 2000 y 2009, y a su vez, la concentración en la propiedad de la tierra aumentó en el 56.6% de los municipios del país, principalmente en las áreas agrícolas que registraron los mayores niveles de desplazamiento forzado por la violencia y en aquellas pertenecientes a la fase más reciente de colonización, como son el piedemonte de los llanos orientales, el Caquetá, la altillanura y la zona costanera del Chocó y Urabá Antioqueño (ver mapa 1 y tabla 1). 15 Banco Mundial (2004), En la publicación “Colombia LandPolicy in Transition” recomienda calcular el coeficiente GINI, corrigiendo de acuerdo con la calidad de los suelos para evitar la sobreestimación de la inequidad en la tenencia de la tierra. 16 El Departamento de Antioquia tiene su propio sistema de catastro, por lo tanto el IGAC no incluye los datos de este departamento en las estadísticas catastrales de los municipios colombianos. 17 Ibáñez y Muñoz, Convenio IGAC-CEDE (2009) Mapa Nº 1 Coeficiente GINI a nivel nacional por municipio Fuente: Banco Mundial, 2000-2003 Recientemente, el Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada (PPTP)18, calculó el coeficiente GINI utilizando la UAF como variable de control, obteniendo un índice de concentración de 65,3%, para el año 2009, tomando como fuente de información las estadísticas catastrales municipales (ver tabla 1). 18 PPTP (2010), Unidades Agrícolas Familiares, tenencia y abandono forzado de tierras en Colombia. Acción Social, Bogotá. Tabla Nº 01. Cálculo del GINI UAF Vs. Propietarios/poseedores (según inscripción catastral) AÑO GINI, 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 44,1 44,4 46,5 41,0 46,7 62,3 61,8 61,5 63,1 62,7 65,3 Observaciones Fuente de datos: estadísticas catastrales municipales para 9 departamentos Fuente de datos: estadísticas catastrales municipales para 28 departamentos (por actualización catastral) Fuente: PPTP/2010, con base en estadísticas catastrales municipales IGAC y Catastro de Antioquia. UAF: Incoder/2010 Con respecto a los conflictos de uso estos son definidos por el IGAC-CORPOICA como aquellos en los que la intervención antrópica transforma profunda o parcialmente la cobertura natural y otros recursos naturales según sus necesidades e intereses, generando una discrepancia entre el uso que el hombre hace actualmente del medio natural y aquel que debería tener de acuerdo con la oferta ambiental. Los conflictos de uso de la tierra se presentan cuando las tierras son utilizadas inadecuadamente ya sea por sobreutilización o subutilización (IG C, 2001). Con base en lo indicado, en la citada investigación, el an lisis de los conflictos de uso de las tierras se llevó a cabo sobre el rea total de tierras intensa o parcialmente intervenidas con usos productivos y extractivos que asciende al 51.2% del territorio nacional19, correspondiente aproximadamente a 58.345.608 a., por lo que se considera que apro imadamente el 48.8 del rea continental nacional no presenta conflictos de uso por mantener una cobertura natural ligeramente transformada o no transformada (ver mapa 2). 19 Para efectos del IGAC se anota que, si bien la extensión continental de Colombia es de 114.174.800 ha, los datos hacen referencia a 113.951.308 ha, resultado del cálculo de áreas a la escala utilizada en el estudio. Mapa Nº 2 Vocación y Uso del suelo a nivel Nacional Fuente: Reclasificación de INCODER a partir de la información IGAC-CORPOICA, 2001 En el rea intervenida de la Nación, principalmente con actividades productivas y e tractivas, el 37.7% correspondiente a 22.669.659 ha, no presenta conflictos de uso, dado que existe concordancia entre el uso actual y el uso que deben tener, de acuerdo con sus limitaciones y potencialidades naturales. El estudio encontró que el 22.2 del rea continental intervenida (13.349.178 a) presenta sobreutilización en grado moderado y severo, lo cual pone en riesgo no solamente las cualidades y funciones ecológicas de las tierras comprometidas, sino tambi n aquellas que directa o indirectamente reciben su influencia. Las consecuencias se traducen en la p rdida de suelos para usos agrícolas, disminución de la cantidad y calidad de los recursos ídricos, p rdida o disminución de la productividad de las tierras, p rdida irremediable de la biodiversidad, aumento de las amenazas por inundaciones en las partes bajas de las cuencas, colmatación de represas y cambios climáticos regionales. Por otra parte, se determinó que el 21 de las tierras continentales intervenidas (12.597.399 a) sufren de conflictos de uso por subutilización en grado moderado y severo, lo que conduce a problemas en el abastecimiento de alimentos, inconformidad social e inciden directamente para que se presente la sobreutilización de tierras en ecosistemas fr giles (p ramos, umedales) y se amplíe, a costa de ellas, la frontera agropecuaria (ver gráfico 4 y tabla 2). Gráfico Nº 4 Conflictos de uso de las tierras intervenidas en Colombia Fuente: IGAC-CORPOICA, 2001 Algunas de las principales conclusiones del citado estudio, particularmente referidas al uso adecuado y los conflictos de uso de las tierras, se alan El 22 de las tierras en pastos naturales y o naturalizados, se localizan en zonas con vocación agrícola, especialmente para cultivos semipermanentes y permanentes semiintensivos y cultivos transitorios intensivos y semiintensivos, con lo cual se confirma la subutilización de estas tierras. El 55.3 de tierras con esta cobertura se alla en zonas agroecológicas recomendadas prioritariamente para usos forestales de protección y protección producción, verific ndose así la sobreutilización en grado moderado a severo. Tabla Nº 02 Uso y Cobertura del suelo, en hectáreas y porcentajes Uso del suelo Agrícola Cultivos Transitorios Cultivos permanentes Barbecho Descanso Hectáreas % 745.352 1.498.904 385.498 95.695 27,3% 55,0% 14,1% 3,5% Pecuario Pastos y forrajes Sabana Natural Malezas y rastrojos Vegetación xerofítica Paramos 20.178.009 2.867.930 5.527.492 1.177.048 235.266 2.956.470 362.267 89,1% 10,9% 174.079 200.502 446.580 21,2% 24,4% 54,4% Otros Usos Eriales y aforamientos rocosos Cuerpos de agua Otros fines TOTAL % 7,4% 29.985.746 81,4% 3.318.736 9,0% 821.161 2,2% 67,3% 9,6% 18,4% 3,9% 0,8% Bosques Naturales Plantados Total Ha. 2.725.449 36.851.093 Fuente: Estimaciones DANE-ENA 2010 Casi la mitad del rea cubierta con pastos manejados en el país, (47 del rea reportada), se ubica en las mejores tierras con vocación agrícola, subutiliz ndolas ligera a moderadamente. El 28% del rea se alla bien sea en tierras con las mismas coberturas recomendadas para usos forestales y de conservación de los recursos ídricos, o en tierras para usos agroforestales ello representa sobreutilización en grados moderados a severos. En referencia al sistema de administración de tierras, se presentan inconvenientes en la actualización y sistematización de la información predial, especialmente en zonas afectadas por el conflicto y el desplazamiento forzado interno. Particularmente, en algunas de estas zonas no se cuenta con el inventario predial catastral, denominado “formación catastral” y la información del registro de instrumentos públicos puede aún encontrarse en formato análogo, lo que dificulta la identificación física y jurídica de los predios, y por tanto, la actuación institucional frente a procesos de protección, titulación y restitución.De otro lado, no se cuenta con el inventario de tierras de la Nación (baldíos20, propiedad parcelaria21, otros bienes de entidades 20 Baldíos: se refiere a terrenos propiedad de la nación, los cuales pueden adjudicarse a privados en razón a su ocupación y usufructo, así como al cumplimiento de otros requisitos 21 Predios de propiedad parcelaria: se trata de predios privados comprados a particulares para su adjudicación a comunidades campesinas sin tierra en procesos de reforma agraria públicas), lo que conlleva a riesgos de dobles titulaciones sobre el mismo predio, a la titulación de predios privados, asumiendo erróneamente que son baldíos de la Nación y a la titulación de baldíos que por su naturaleza son bienes de uso público no adjudicables. En relación con la informalidad en la tenencia de las tierras, con base en la información del RUPTA, se estima que cerca del 54% de la población rural no son propietarios de sus tierras, hecho que evidencia las relaciones informales sobre la misma (poseedores, ocupantes, tenedores, e.o.). Esta informalidad en la tenencia de la tierra está asociada a una inseguridad jurídica que favorece y facilita la usurpación y despojo de derechos sobre la tierra, generando mayor dificultad probatoria para efectos de los procesos de restitución de los bienes inmuebles. Respecto del abandono y despojo de tierras y territorios por causa de la violencia, la III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada – 2010, evidenció que el total de tierras que las familias desplazadas se vieron obligadas a abandonar, vender o entregar a terceros forzosamente entre 1980 y 2010, ascendieron a 6.638.195 hectáreas. Por su parte, el PPTP estimó que las tierras abandonadas a causa de la violencia, asciende a 4.259.832 hectáreas, sin contar 90.236 predios que no cuentan con registro de área en los registros oficiales del Registro Único de Población Desplazada - RUPD y en el RUPTA. Por las problemáticas anteriormente relacionadas y con el fin de abordar las causas que determinan y reproducen la pobreza de la población campesina, el Gobierno colombiano se ha comprometido con una Política de Tierras y de Desarrollo Rural que se ha estructurado en tres grandes ejes: Restitución de Tierras, Formalización de la propiedad y Desarrollo rural, las cuales están soportadas en dos leyes fundamentales: La Ley 1448 de 2011 y la Ley de Desarrollo Rural, la primera de las cuales fue recientemente aprobada por el Congreso de la República, mientras la segunda está en consulta previa con las comunidades étnicas para hacer transito en su aprobación en el Congreso de la República. En Colombia, según el Registro Único de Población Desplazada –RUPD- a Enero 26 de 2011, habían ingresado 829.313 hogares, que corresponden a 3´623.961 personas internamente desplazadas, de las cuales 1’791.559 son ombres y 1’832.402 son mujeres, lo que equivale al 7,96% del total de la población nacional proyectada por el Departamento Nacional de Estadística (DANE). El 48% de los hogares en situación de desplazamiento tiene jefatura femenina; el 36% de la población afectada es menor de 18 años. Los grupos étnicos, representan el 11% de la población desplazada; 9% corresponde a afrodescendientes y 2% a comunidades indígenas. La información estadística evidencia que el 98% de población desplazada, proviene de las áreas rurales y en particular de los sectores más pobres (colonos, campesinos, negros e indígenas). Analizando la geografía y evolución del desplazamiento forzado, para el año 1997 había afectado a 502 municipios como expulsores de población. En el 2002 esta cifra ascendió a 1.038 y en el 2010 a 1.119 municipios, lo cual equivale al 99.78% del total de municipios del país22. No obstante, el desplazamiento forzado se ha concentrado en 160 municipios que concentran el 22 El DANE reporta en total 1.122 municipios, distritos o corregimientos departamentales en Colombia. 72% de las personas expulsadas. De acuerdo con las investigaciones de Ibáñez y Muñoz (2010), en estas mismas regiones se presentó un incremento en la concentración de la propiedad territorial durante el período 2000-2009.23 23 Ibáñez y Muñoz, idem. 5. Marco de Referencia La transformación institucional constituye uno de los procesos más importantes del Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –DRET- para garantizar la generación de capacidades endógenas en los territorios rurales, la profundización de la descentralización, el fortalecimiento de la participación de los actores locales en los procesos de planificación y toma de decisiones, y la democratización de la vida civil y política de los territorios. En este contexto, juegan papel importante las reformas institucionales adelantadas en Colombia, en materia de: descentralización, planeación nacional y territorial, ordenamiento territorial, restitución y el acceso a las tierras rurales y el desarrollo rural. Mediante estas reformas se fijan las “reglas de juego” que constituyen marcos regulatorios que delimitan las acciones de los agentes económicos y sociales que se desempeñan en los territorios. Estas reglas son de orden constitucional, legal o institucional, dependiendo del origen y el alcance regulatorio que ellas tengan. A continuación hacemos una breve reseña de los principales aspectos conceptuales, normativos e institucionales que constituyen el marco de referencia de la nueva ruralidad colombiana; en particular, se hace referencia al enfoque territorial del desarrollo rural y a las transformaciones normátivas e institucionales que caracterizan el nuevo contexto del desarrollo rural en Colombia. En particular se enfatiza sobre la descentralización, el ordenamiento territorial, la planeación y las leyes de tierras y desarrollo rural, por cuanto constituyen el marco regulatorio para desempeño del sector agropecuario y rural en el presente. Aspectos Conceptuales Tal como lo afirma el Banco Mundial en su Informe sobre el Desarrollo Económico 200924, el territorio es una de las dimensiones más importantes del bienestar de las personas. En la actualidad el lugar geográfico donde se nace una persona es un correlativo importante de las condiciones materiales de vida. En efecto, de acuerdo con el DNP (2010) “Colombia se caracteriza por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. Así mismo, presenta grandes brechas en el desarrollo de sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros aspectos, de las trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de fuertes condicionamientos históricos de carácter estructural”25. 24 25 Banco Mundial (2009), Informe sobre el Desarrollo Mundial: Una Nueva Geografía Económica, Washington, D.C. DNP (2010), Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos, Capitulo II Convergencia y desarrollo Regional, Pág. 24 Estas divergencias de ingresos y de niveles de vida – de acuerdo con el BM- son el resultado de un atributo sorprendente del desarrollo económico “la heterogeneidad territorial”. En efecto, el crecimiento económico tiende a ser desequilibrado desde el punto de vista geográfico. La prosperidad no se difunde homogéneamente en toda la geografía y la convergencia de los ingresos y de los niveles de vida no ocurre espontáneamente por acción de las fuerzas del mercado. De acuerdo con los estudios de la nueva geografía económica (BM, 2009), en estos resultados influyen por lo menos a tres atributos: la desigualdad geográfica, la causalidad circular y los efectos de la proximidad. El primer atributo –la desigualdad geográfica- implica que no basta con promover el crecimiento económico para lograr que sus efectos positivos se difundan homogéneamente por todo el territorio. Es necesario un esfuerzo de los gobiernos adicional por entender y propiciar el desarrollo territorial. El segundo atributo –la causalidad circular del crecimiento económico- ha sido un motivo de renovadas esperanzas para que los gobiernos se comprometan con políticas activas que estimulen los factores endógenos del desarrollo territorial para lograr una mejor distribución de los beneficios de la prosperidad económica y una mayor convergencia en el crecimiento de los ingresos y los niveles de vida de los pobladores. Las fuerzas del mercado por sí solas no garantizan la difusión del crecimiento económico en todo el territorio ni tampoco la mejora en la distribución de los ingresos. Se requiere de políticas territoriales activas que combinen la concentración productiva con la articulación y convergencia de las actividades económicas para lograr mayores valores agregados en el territorio y el mejoramiento de los ingresos y los niveles de vida. El tercer atributo –los efectos de la proximidad- implica la incorporación de un criterio en la formulación de las políticas territoriales: la necesidad de promover la integración económica regional. Los esfuerzos territoriales asilados no bastan para lograr impactos territoriales significativos en materia de crecimiento económico, equidad y sostenibilidad de su desarrollo. Se requiere la integración económica de los territorios para aprovechar mejor los efectos de la proximidad y las sinergias de la cooperación para conseguir beneficios de largo alcance y perdurable duración. Para responder a estos nuevos desafíos de la geografía económica del desarrollo, el PND (20102014) incorporó el enfoque regional en la caracterización de las diferencias regionales que debe servir de marco de referencia para la formulación de políticas públicas y programas más acordes con las necesidades y capacidades de cada región. Desde el punto de vista del desarrollo rural, el PND no solo aboga por la incorporación de la diversidad geográfica de las regiones, de sus recursos naturales y medio ambientales, de la potencialidad de sus suelos, la variabilidad de climas, etc. sino también de los desafíos que implican los fenómenos naturales y el cambio climático que están afectando dramáticamente la vida de los pobladores rurales, el funcionamiento de las economías regionales, la estabilidad de las infraestructuras productivas y reproductivas, y en general el desarrollo territorial. Para lograr un desarrollo rural sostenible, el PND considero necesario lograr la articulación de los planes de desarrollo territorial, con los planes de ordenamiento y la gestión ambiental, mediante la incorporación del enfoque de desarrollo territorial en la planificación territorial, en la definición de los programas sectoriales, y en la articulación de la acción institucional, con visión integral y de largo plazo. El enfoque de desarrollo territorial busca integrar los tres atributos geográficos del desarrollo en un esquema de intervención en áreas de desarrollo rural –ADR-: la proximidad geográfica, la densidad económica y social y la articulación político-institucional. El criterio de proximidad geográfica o vecindad implica el reconocimiento que deben tener los gobiernos locales, en la elaboración de sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de que comparten un área geográfica común que cuenta con una dotación de recursos naturales comunes de climas, suelos, agua, diversidad biológica y servicios medioambientales. Pero también, el reconocimiento que las presiones antrópicas, las amenazas naturales y del cambio climático constituyen riesgos que se deben enfrentar conjuntamente para garantizar un desarrollo rural sostenible y amable con el medio ambiente y su base natural. La proximidad geográfica genera también posibilidades de una mayor densidad económica y sociocultural. El segundo criterio de densidad económica y sociocultural tiene que ver con el reconocimiento de que el territorio es una construcción social e histórica común, donde los pobladores deben lograr una densidad adecuada de sus actividades productivas y de sus relacionamientos sociales, culturales e institucionales para enfrentar el desafió contemporáneo de la globalización. Bajo el lema del Informe de Río (1991) de “pensar globalmente para actuar localmente”, el actores territoriales deben modificar su manera de pensar para reinventar sus acciones locales buscando reencausar las cambiantes fuerzas del mercado global con el fin de alentar la concentración y la densificación de sus actividades productivas para que puedan generar mayores ingresos y una distribución más equitativa de sus beneficios, a fin de lograr mejores niveles de vida y, en general, un desarrollo humano y sostenible del territorio. La densidad económica y sociocultural implica también la necesaria articulación política e institucional. El tercer criterio de la articulación política e institucional constituye a su vez una consecuencia y un requisito para la integración de las ADR con enfoque de proximidad geográfica y densidad socio-económica. Desde el punto de vista metodológico, las estructuras político-institucionales deben adecuarse a los criterios de proximidad geográfica y de densificación socio-económica para que puedan encarar los nuevos desafíos del desarrollo rural con enfoque territorial. Y a su vez, la articulación político-institucional es un requisito para encausar las fuerzas del mercado por la senda del desarrollo endógeno territorial. Los aspectos territoriales están estrechamente relacionados con factores de tipo social, poblacional, demográfico, cultural y ambiental, por lo cual es necesario precisar, para efectos de la estrategia de desarrollo rural territorial, a qu se refiere cuando se able de territorios rurales. De acuerdo con Sepúlveda (2003), “Los territorios rurales se definen como un producto social e histórico delimitado por un espacio geográfico, cuya cohesión deriva de un tejido social específico, dotado de una base de recursos naturales particular, de unas instituciones y formas de organización propias, y de determinadas formas de producción, intercambio y distribución del ingreso”.26 Como producto social e histórico, el territorio rural se entiende desde las múltiples dimensiones que ocurren al interior de las poblaciones humanas y entre éstas y la base de recursos naturales de que están dotados los espacios geográficos que lo delimitan y que determinan las formas de intervención y los modelos o sistemas de producción que le son característicos. Pero también incorpora las relaciones sociales, económicas, culturales y político-institucionales entre los territorios rurales y los centros urbanos y regionales. De otra parte, el desarrollo rural territorial se define como un proceso continuo y ordenado de transformaciones económicas, sociales e institucionales de los territorios rurales, donde los actores sociales locales juegan un papel fundamental y cuentan con el apoyo de las agencias públicas, privadas o de la sociedad civil, cuya finalidad es mejorar las condiciones de vida y el bienestar de las comunidades rurales. El territorio es considerado como un producto social e histórico -lo que lo hace un tejido social único-, dotado de una determinada base de recursos naturales; donde se desarrollan diversas actividades productivas y de intercambio entre diferentes núcleos poblacionales; y una red de instituciones y formas de organización que se encargan de regular y darle cohesión a estas dinámicas territoriales. El enfoque territorial del desarrollo rural busca lograr la articulación de los agentes, mercados y políticas públicas y, en este sentido, promover la construcción de una visión compartida del territorio en armonía con el resto de la economía nacional, y en el marco de los procesos de globalización e integración económica que constituyen los nuevos escenarios y que implican la reestructuración progresiva y la adopción de nuevas funciones del desarrollo rural. La construcción de esa visión compartida tiene como objetivo principal el logro de las metas del desarrollo y el bienestar de la población, en el marco de una visión prospectiva tanto del nivel nacional como territorial. En este aspecto, los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo constituyen un marco de referencia obligado para lograr la prosperidad de la población rural; metas que solo pueden lograrse integrando al PIDERT los criterios de equidad social, competitividad productiva, manejo sostenible de los recursos naturales y gobernabilidad democrática de territorio. La prosperidad democrática del desarrollo rural con enfoque territorial tiene como referentes indiscutibles, la superación de la pobreza rural, la seguridad alimentaria de la población rural y el logro de la paz. El desarrollo rural con enfoque territorial es una propuesta que se centra en el territorio, que considera como fundamentales las interacciones entre los sistemas humanos, los sistemas 26 Sepúlveda Sergio, Rodríguez Adrián, Echeverri Rafael y Portilla Melania. El Enfoque Territorial del Desarrollo Rural. Dirección de Desarrollo Rural Sostenible. San José, Costa Rica, Agosto, 2003. productivos y los sistemas ambientales, que buscan garantizar la sostenibilidad del desarrollo, el carácter multidimensional de los sistemas productivos y su aprovechamiento competitivo, la inclusión del mayor número posible de grupos sociales vulnerables y la gobernabilidad democrática del territorio. Los componentes del Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial se refieren a aspectos tales como: El ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras; El ordenamiento productivo de las actividades productivas que implican el uso adecuado de los recursos del suelo y el agua con fines productivos; La generación y mejoramiento de los ingresos para las comunidades rurales, especialmente de los pobladores rurales más pobres. La promoción y fortalecimiento de las cadenas productivas, mediante: la promoción de la organización y desarrollo empresarial de los pequeños y medianos productores; el estímulo a los esquemas de asociación y alianzas entre productores; y el fortalecimiento de las actividades de transformación agroindustrial, y agregación de valor y de comercialización interna y externa. El acceso a bienes públicos sociales, especialmente salud, saneamiento, nutrición, conectividad, educación, cultura, recreación e inversión en capital humano y seguridad social; La facilitación de la infraestructura de apoyo a la producción, la transformación y la comercialización agropecuaria y, especialmente, la infraestructura de adecuación de tierras, vías, energía, y comunicaciones; El fortalecimiento de modelos de gestión local, creación de capacidad institucional a nivel territorial, de apoyo a los municipios en la formulación y ejecución de sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial, así como de participación de la sociedad civil en alianzas público privadas, para el desarrollo rural. Aspectos Normátivos Transcurrido más de dos década de las reformas descentralizadoras27 los resultados han sido contradictorios y poco convergentes: en primer lugar, la distribución de los recursos entre entidades territoriales no ha sido equitativa y su impacto en la disminución de la pobreza urbana y rural ha sido muy desigual. Mientras la pobreza en las ciudades se redujo en más del 60%, la 27 Las políticas de descentralización en Colombia, al igual que en la mayoría de los países latinoamericanos, forman parte de un paquete de reformas estructurales conocido como “ajuste estructural” y que tuvo su origen en el Consenso de Washington. pobreza rural solo se redujo en un 30%28. Con lo cual las brechas entre el sector urbano y rural se incrementaron, provocando una mayor migración del campo hacia los centros urbanos. En realidad, la escasa atención que ha merecido el tema del diseño de un marco institucional adecuado a las realidades regionales y territoriales del país, se refleja en varias circunstancias que entraban los procesos de descentralización y reforma política: en primer lugar, el modelo institucional de la descentralización que se ha ido consolidando en Colombia es un modelo híbrido y contradictorio, pues por una parte los gobiernos locales son básicamente agentes delegados que ejecutan políticas y esquemas diseñados en el nivel central y, por otro lado, gozan de autonomía en la definición de sus políticas (voto programático), y obtienen los recursos directamente de sus contribuyentes y, por lo tanto, operan dentro del modelo de escogencia o elección pública29 (public choice), En segundo lugar, los alcances del esquema de elección pública que se introdujo en Colombia con la elección popular de los mandatarios territoriales y el voto programático, en la práctica se ven restringidos por la sobredeterminación que el Gobierno Nacional impone a los recursos de la inversión pública social. En efecto, la participación de los ciudadanos en la escogencia pública de las prioridades de inversión pública local choca con la rigidez en la asignación de los recursos de transferencias y la falta de autonomía para priorizar las inversiones locales. En tercer lugar, el énfasis sectorialista de las políticas nacionales y la atomización de la responsabilidad en el manejo del proceso en múltiples entidades públicas nacionales han provocado una alta descoordinación y la falta de un claro liderazgo en los temas de la descentralización. Esta situación ha tendido a profundizarse con las reformas institucionales de segunda generación, realizadas con un criterio de racionalidad fiscal exclusivamente sin tomar en cuenta los requerimientos técnicos y de especialización funcional que requiere el proceso de descentralización30. En cuarto lugar, el “sesgo municipalista” (Vargas, 1996) de la descentralización que transfirió directamente muchas competencias y recursos del nivel nacional al nivel local sin tomar en cuenta los niveles intermedios provoco muchos desfases y generó muchos vacíos en el proceso descentralizador 28 El índice de NBI en el sector urbano paso del 48% (1990) a tan solo el 19,6% (2005), mientras que en el sector rural paso del 75% (1990) al 53,5% (2005). 29 El modelo de “elección pública” fue desarrollado por la llamada “escuela de Virginia” y de acuerdo con Dennis Mueller (1984) las insuficiencias del mercado para alcanzar el optimo paretiano, en particular para los bienes públicos, justifica la búsqueda de una solución cooperativa del tipo del federalismo fiscal, en el sentido que la prestación de los servicios públicos sería más eficiente si se hace de manera descentralizada. 30 En este sentido, la decisión apresurada del Gobierno de Uribe Vélez de fusionar varios Ministerios que manejaban temas centrales de la descentralización ha provocado un caos monumental. Este panorama de precariedades institucionales ha sido particularmente grave para el sector agropecuario y rural donde la institucionalidad rural se encuentra fragmentada y centralizada en diferentes entidades y programas nacionales y territoriales que actúan sin ningún tipo de coordinación provocando duplicaciones, altos costos de transacción e ineficiencias económicas. En las recientes reformas a los marcos normativos de la descentralización se excluyo al sector agropecuario de la financiación con recursos de participación y se eliminó la obligatoriedad de invertir en el sector rural una proporción equivalente al nivel de ruralidad existente en el municipio31. De está manera, se le suprimieron los recursos de participación que venían garantizando la prestación del servicio de asistencia técnica directa a los pequeños agricultores (Umata) y se dejó sin financiación la inversión rural productiva. Adicionalmente, se reformó el sistema de prestación de la asistencia técnica agropecuaria municipal32 para dar paso a un nuevo esquema de Centros Provinciales de Gestión Agropecuaria. Durante la última década, la inversión pública del sector agropecuario creció de manera ostensible (380%), con un crecimiento promedio anual cercana al 50%. Los mayores incrementos se presentaron durante los años 2006 y 2007 y corresponden a la entrada en vigencia del Programa de Agro Ingreso Seguro (AIS)33 y el Estatuto de Desarrollo Rural34 (ver gráfico 5). Sin embargo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural –MAGDR- siguió concentrado la mayoría de los recursos de inversión del sector agropecuario (70% de la inversión total agropecuaria de 2009), representada en el otorgamiento de subsidios a la oferta y transferencias directas a los productores35. 31 La Ley 715 del 2001, excluyo al sector agropecuario de las prioridades de financiación con los recursos de libre asignación (20% del total de las transferencias), y eliminó la obligatoriedad de invertir un porcentaje, de los recursos de participación, proporcional al nivel de ruralidad del municipio, tal como lo se venia haciendo con la Ley 60 de 1993. 32 Mediante la Ley 607 de 2000 y el Decreto reglamentario 3199 de 2002. 33 Ley 1133 de 2007 34 Ley 1152 de 2007 35 De acuerdo con el Informe de Seguimiento a la Ejecución de la Inversión Pública Nacional del Sector Agropecuario, SUIFP (2009), los recursos del AIS se concentraron en un 65% entre los medianos y grandes productores. Gráfico Nº 5 Inversión Pública del Sector Agropecuario 2002-2011 Precios Constantes 2009 Fuente: Informe de Seguimiento a la Inversión Pública SUIFP Planificación y Desarrollo Territorial En materia de la planeación y el desarrollo territorial, el Gobierno Nacional puso en marcha el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, “Prosperidad para Todos”, que parte de reconocer a Colombia como un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. Igualmente, reconoce la existencia de brechas en el desarrollo territorial y, especialmente, entre el sector rural y el urbano, las cuales son reflejo de las trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos históricos estructurales del desarrollo rural colombiano. En este último aspecto, uno de los mayores desafíos para lograr la prosperidad democrática, es reparar el despojo de tierras de que fueron objeto los campesinos desplazados por la violencia política, revertir la inequitativa distribución de la tierra, garantizar el acceso a la tierra por parte de la población rural más desfavorecida y la protección de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política de Colombia. Con el fin de corregir estas inequidades, impulsar el crecimiento de las regiones rezagadas, a partir de la movilización de sus capacidades endógenas, el PND propuso formular políticas públicas con enfoque territorial y regional, acordes con las características y capacidades de cada región, teniendo en cuenta la diversidad de sus recursos naturales y ambientales, las particularidades geográficas, climáticas, bio-físicas y de los diversos grupos poblacionales que las habitan. Para lograr un desarrollo rural sostenible es necesario articular los planes de ordenamiento y gestión ambiental y en general incorporar la planificación y gestión del desarrollo territorial, de manera integral y con una visión de largo plazo. El enfoque de desarrollo territorial y regional propuesto busca reducir los desequilibrios económicos y sociales, incrementando los ingresos y la calidad de vida de la población, movilizar las capacidades de desarrollo endógeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor competitividad y prosperidad de sus regiones. Así mismo, este enfoque de desarrollo territorial facilita la articulación del PND y de los futuros planes nacionales con los procesos de planificación territorial y de ordenamiento territorial, lo cual a su vez contribuye al fortalecimiento de las relaciones de la Nación y los territorios y al logro conjunto de los objetivos de crecimiento económico, mejoramiento de oportunidades sociales y de fortalecimiento institucional. El enfoque territorial de la Prosperidad democrática es entendido como una estrategía de consolidación de las políticas sociales y de desarrollo económico, teniendo como eje principal la generación de empleo, la reducción de la pobreza y superación de obstáculos que impiden la convergencia territorial del desarrollo. En el terreno del desarrollo humano y social, se pretende plantear herramientas que enfrenten los factores que generan desigualdad y la falta de gobernabilidad en las zonas más afectadas por el conflicto. En concordancia con el enfoque territorial del desarrollo, el Gobierno Nacional introdujo varias iniciativas legislativas que buscan desatar un proceso de transformaciones institucionales: la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)36, la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras37, la Ley de Alianzas Público_Privadas38 y el proyecto de Ley de Desarrollo Rural39 que se presentará ante el Congreso en la legislatura que comienza en el segundo semestre de 2012. Ordenamiento Territorial Mediante la aprobación de la Ley 1454 Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), el pasado 28 de junio de 2011, se establecieron las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio nacional, los principios, el marco institucional y los instrumentos del ordenamiento, y las competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas territoriales especiales. Esta Ley define el Ordenamiento Territorial (OT) como un instrumento de planificación y de gestión territorial para la construcción colectiva del territorio nacional, que de manera gradual, 36 Ley 1454 del 28 de junio de 2011, por medio de la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial. 37 Ley 1448 del 10 de junio de 2011, por medio de la cual se dictan medidas de Atención, Asistencia Técnica y Reparación Integral a las victimas del conflicto armado interno. 38 Ley 1508 del 10 de enero de 2012, por medio de la cual se establece el régimen jurídico de la Asociaciones Público-privadas. 39 Se espera que esta ley contenga un mayor número de medidas para le sector ordenada y progresiva permita lograr una adecuada y flexible organización político-administrativa del país, para facilitar el desarrollo económico, social e institucional de los territorios, fortalecer la identidad cultural y el desarrollo territorial. Entendido este como un proceso económicamente competitivo, equitativo socialmente, sostenible ambientalmente e institucionalmente democrático, atendiendo la diversidad cultural, social y físico-geográfica de Colombia. El propósito fundamental del Ordenamiento Territorial (OT) es promover el aumento de las capacidades endógenas de los territorios para planificar, gestionar y administrar su propio desarrollo territorial, para lo cual la nueva LOOT fomenta la descentralización, el traslado de competencias y el poder de decisión de los territorios sobre la senda que debe tomar para alcanzar sus metas de crecimiento, competitividad, prosperidad y bienestar de la población. Para ello la LOOT introdujo un conjunto de instrumentos y mecanismos que le permitirán a los territorios orientar y autogestionar sus procesos de ordenamiento y desarrollo territorial, tales como: Las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial, Los esquemas asociativos territoriales, que les permiten a las entidades territoriales asociarse y conformar alianzas estratégicas para promover el desarrollo o administrar conjuntamente la prestación de servicios públicos esenciales, Contratos Plan, mediante los cuales la Nación puede concurrir con las entidades territoriales en la ejecución de proyectos y programas de inversión pública que son de interés de los territorios y se encuentran identificados en sus Planes de Desarrollo Territorial o en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), Creación de zonas especiales de inversión que son de interés estratégico para el desarrollo del país y la superación de los desequilibrios regionales. Restitución y Acceso a las Tierras Rurales Por iniciativa del Gobierno Nacional, el Congreso de la República aprobó la Ley 1448 de 2011 Restitución de Tierras y Reparación de las víctimas de la violencia, con el propósito de dotarlas de mecanismos y garantías para recuperar sus tierras que le fueron despojadas, mediante el establecimiento de una justicia transicional que permite adelantar procedimientos expeditos para restituir sus derechos de propiedad y tenencia y reparar integralmente a las víctimas. El objetivo general de esta política es contribuir a restablecer el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, en riesgo de desplazamiento, y otras víctimas del despojo (PSD, PRD, OVD) a causa de la violencia armada, sobre la tierra y el territorio, mediante un enfoque de acceso a la justicia integral y diferencial. Los objetivos específicos de esta política son: a) Restituir los derechos y las expectativas de derechos relacionados con la propiedad de la tierra y los territorios a las víctimas del despojo, atendiendo a la magnitud y complejidad de este fenómeno, contribuyendo, así mismo, al esclarecimiento de la verdad de las modalidades y efectos del despojo. b) Prevenir el despojo de tierras y territorios a través de acciones de protección y formalización con el fin de evitar nuevos despojos, contribuir a culminar los procesos de restitución y garantizar la no repetición. c) Diseñar y poner en marcha un sistema de atención a las víctimas, oportuno, ágil y de bajos costos, que facilite su acceso a la justicia, en articulación con la política de verdad, justicia y reparación. d) Implementar una jurisdicción especializada que permita el acceso a la justicia transicional relacionada con la política de restitución de tierras y territorios. e) Contribuir a reparar el menoscabo a la población de buena fe exenta de culpa que resulta afectada al hacer efectiva la restitución de las tierras y territorios. f) Contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población sujeto de esta política mediante su articulación con otras políticas, especialmente las de Prevención y Protección, Vivienda, Generación de Ingresos, Retornos y Reubicaciones, Verdad, Justicia y Reparación. Esta política tiene como elementos fundamentales: a) un marco normativo de justicia transicional; b) la creación de una unidad de gestión de la restitución con el fin de documentar, tramitar y resolver en forma ágil las reclamaciones de las víctimas, c) la creación de jueces para aplicar este nuevo procedimiento de restitución, d) el desarrollo de un registro georeferenciado de predios despojados, y e) un conjunto de instrumentos mediante los cuales se pueda compensar y reparar a las diferentes victimas del despojo y el abandono forzado de las tierras. Todos estos elementos se encuentran definidos en la Ley de Victimas y Restitución que se encuentra en la última fase de aprobación el Congreso de la República. Desarrollo Rural Finalmente, hace curso –en consulta previa- el proyecto de Ley de Desarrollo Rural que establece las disposiciones, normas, mecanismos y procedimientos para fomentar el desarrollo rural con enfoque territorial que tiene como finalidad mejorar el bienestar y la prosperidad de la población rural. En esta Ley se entiende el Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (DRET) como el proceso de transformación productiva, social e institucional de los territorios rurales, en el cual los actores sociales locales juegan un rol preponderante y cuentan con el apoyo de las entidades públicas, privadas y de la sociedad civil, que tiene por finalidad mejorar la competitividad territorial, el bienestar y la prosperidad de la población rural, y corregir los desequilibrios territoriales en los procesos de desarrollo. La Ley define el territorio rural como un espacio construido social e históricamente, que tiene una delimitación geográfica precisa e integra cuatro componentes básicos: un territorio con actividades económicas diversas, interrelacionadas; una población principalmente ligada al uso y manejo de los recursos naturales, con una cultura propia; unos asentamientos con una red de relaciones entre si y con el exterior; y unas instituciones – gubernamentales y no gubernamentales - que interactúan entre si. La política de Desarrollo Rural tiene los siguientes elementos principales: Recoge, ordena, actualiza y complementa toda la legislación sobre tierras y desarrollo rural. Define el ordenamiento macro de usos productivos de las tierras y de las aguas, el aprovechamiento eficiente de los mismos y promueve el desarrollo rural para la competitividad y para reducir la pobreza. Pretende el ordenamiento y delimitación de la frontera agrícola, ampliando y consolidando las reservas forestales, resolviendo los conflictos de uso que se presentan en estas zonas y creando un mecanismo de coordinación y articulación de los usos del suelo. Reordenamiento productivo y de ocupación del suelo relacionado con la vocación económica y competitiva de las tierras rurales a través de la organización y dotación de riego y adecuación de tierras; apoyo a cadenas productivas; definición de clusters de innovación y agricultura de escala mundial; definición de zonas de reconversión productiva; definición de zonas de modernización de agricultura tradicional y función social de la propiedad rural igual a zonas de desconcentración. Se establecen instrumentos de desarrollo agropecuario, no agropecuarios y bienes públicas(servicios básicos e infraestructura productiva), y se ordenan y se articulan en las Áreas de Desarrollo Rural para generar impactos y desarrollo. El Ministerio y el Incoder han retomado el modelo de áreas de desarrollo rural, las cuales incorporan otras figuras legales como las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), Territorios Colectivos y Zonas de Desarrollo Empresarial, y otros programas como las Zonas de Consolidación y las de desarrollo alternativo, las zonas de frontera y los programas de desarrollo y paz, entre otros40 para reducir la pobreza y mejorar la competitividad. Eso se hace con enfoque territorial multisectorial y multifuncional, criterio de focalización y flexibilidad y adaptabilidad a las condiciones locales. Implementar esta política implicará reformas institucionales incluyendo, entre otras: El fortalecimiento institucional de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA). La creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión para la Restitución de Tierras41 Esta unidad tiene como propósito acompañar los procedimientos de acceso a los mecanismos de reparación y restitución de la Ley de Víctimas, con el fin de que puedan recuperar los derechos sobre la tierra que perdieron a causa de la violencia generalizada. 40 Dos figuras de ordenamiento territorial 41 Unidad administrativa especial para la restitución de tierras La reforma del INCODER y otras instituciones adscritas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El ofrecimiento de tierras, ubicadas dentro de la frontera agrícola, a cambio de una erradicación voluntaria de cultivos de uso ilegal y la promoción del desarrollo alternativo42. La modificación de instrumentos de apoyo y asistencia técnica del Ministerio, como también del programa de Desarrollo Rural con Equidad -DRE. La Ley establece que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) tendrá por objeto fundamental, promover y apoyar la ejecución de la política de ordenamiento de la propiedad rural y uso del suelo establecida por el Ministerio de Agricultura para fomentar el desarrollo productivo en el medio rural, facilitar a la población campesina el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades, y propiciar la articulación de las acciones institucionales bajo los principios previstos en esta ley. Son funciones del INCODER: 1. Liderar los procesos de coordinación inter e intrasectoriales que posibiliten la integración de las acciones institucionales en el medio rural, y suscribir convenios interinstitucionales que articulen las intervenciones de las instituciones públicas, comunitarias o privadas de acuerdo con las políticas definidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 2. Coordinar los procesos participativos de planeación institucional, regional y local, para la definición de programas de desarrollo rural con enfoque territorial que permitan a los actores rurales la identificación de oportunidades productivas y la concertación de las inversiones requeridas. 3. Promover la consolidación los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, que permita atender realidades específicas de las comunidades rurales, en consonancia con las políticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y en cumplimiento del Plan Anual de Inversiones aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes. 4. Otorgar subsidios directos para beneficiar a los hombres y mujeres de escasos recursos y a los pequeños productores mediante los mecanismos señalados por la política del Gobierno Nacional y los y los lineamientos fijados por la UPRA para promover el adecuado uso del suelo y del agua. Los subsidios directos podrán ser utilizados para: a) Formalización y acceso a la propiedad rural; b) Requerimientos financieros de los proyectos productivos; c) Adecuación de tierras; d) Asistencia técnica; e) Vivienda de Interés Social Rural; f) Y los demás subsidios o incentivos que determine el Gobierno Nacional. 42 En Colombia significa la promoción de cultivos legales y productos orientados al mercado El Incoder podrá administrar directamente, o mediante contratos de fiducia, los subsidios respectivos. 5. Otorgar subsidios a la infraestructura extrapredial de los distritos de adecuación de tierras hasta por 40% del costo de la infraestructura de acuerdo con los lineamientos que determine la UPRA. 6. Facilitar a los pequeños y medianos productores rurales el acceso a los factores productivos, para lo cual el Incoder podrá gestionar y otorgar recursos de financiación o cofinanciación, subsidios e incentivos para apoyar la ejecución de programas o proyectos de inversión encaminados a desarrollar el potencial productivo y a elevar los ingresos de los productores rurales. 7. Constituir Zonas de Reserva Campesina o de Desarrollo Empresarial. 8. Conceder derechos reales de superficie sobre los baldíos o los bienes fiscales patrimoniales. 9. Adjudicar baldíos con vocación productiva a los particulares en el término de la presente ley. 10. Fortalecer los servicios de asistencia técnica, en los términos de la presente ley, prestados por las Secretarías de Agricultura, las entidades de investigación, la Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria, los Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial, las organizaciones de profesionales u otras entidades públicas o privadas, de acuerdo con las características particulares de los proyectos productivos. 11. Promover con las entidades encargadas como el Sena, ICA, Corpoica, Secretarías de Agricultura, universidades, centros provinciales de gestión agroempresarial, organizaciones de profesionales, las Umatas y otras entidades públicas o privadas, procesos de capacitación a las comunidades rurales en asuntos de organización, acceso y uso de los factores productivos, formación socio empresarial y gestión de proyectos. 12. Prestar asesoría a los aspirantes a las distintas clases de subsidios sin perjuicio de las que presten otras entidades según lo previsto en esta ley, así como desarrollar programas de apoyo a la gestión empresarial rural y a la integración de las entidades del sector. 13. Asesorar y acompañar a las entidades territoriales, comunidades rurales y al sector público y privado, en los procesos de identificación y preparación de proyectos en materia de infraestructura física, de servicios sociales y de seguridad social, en coordinación con otros organismos públicos, privados y entidades competentes. 14. Apoyar y fortalecer los espacios de participación del sector público, comunitario y privado en el marco de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario Consea, para concretar acuerdos estratégicos en torno a los programas de desarrollo rural con enfoque territorial. Propiciar mecanismos de veedurías y participación ciudadana para ejercer el control social sobre las inversiones públicas que realice la entidad. 15. Definir y adoptar la distribución de los recursos necesarios para adelantar los programas de su competencia prioritariamente orientados a los programas de desarrollo rural con enfoque territorial que se definen en esta Ley, con sujeción a los criterios previamente establecidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 16. Desarrollar e implementar sistemas de vigilancia, seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos relacionados con el cumplimiento de la misión institucional. 17. Ejecutar la interventoría técnica y financiera de los proyectos que sean objeto de subsidio. Tal interventoría puede ser efectuada directamente o contratada con un tercero que demuestre idoneidad técnica, física, financiera y tecnológica para adelantar dicha función. 18. Gestionar y celebrar convenios de cooperación científica, técnica y financiera con entidades nacionales y extranjeras que contribuyan al cumplimiento de su misión institucional. 19. Adelantar el proceso de delegación de funciones en los términos que defina el Gobierno Nacional. Continuar con la titularidad de los contratos relacionados con diseño y construcción de los distritos de riego de importancia estratégica que el Gobierno Nacional seleccione de aquellos que se encuentren pendientes de ejecución en la actualidad. 6. Marco Metodológico En el marco de los propósitos nacionales de la política de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –DRET- y el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos” se requiere dise ar una estrategia -con visión de largo plazo que incorpore los criterios de equidad, competitividad, sostenibilidad y gobernabilidad- que promueva un proceso de transformación productiva, social e institucional de los territorios rurales, con el objetivo de mejorar el acceso de los pobladores rurales a una oferta articulada de bienes y servicios públicos que esté adecuada a sus requerimientos y a las condiciones propias de sus actividades productivas, sociales y culturales, mediante lo cual se busca mejorar el bienestar de sus pobladores, corregir los desequilibrios regionales en el desarrollo territorial y lograr la prosperidad del sector rural colombiano. Igualmente, la estrategia debe incluir los mecanismos institucionales más idóneos para garantizar el fortalecimiento de las capacidades endógenas para gestionar su propio desarrollo y hacerlo sostenible. Esta estrategia tiene una característica especial, en el cual los actores sociales locales tienen un papel preponderante y cuentan con el apoyo de las agencias públicas, privadas o de la sociedad civil, y se adelanta mediante un instrumento de focalización y priorización que ya ha sido utilizado en Colombia en años anteriores, conocido con el nombre de “Áreas de Desarrollo Rural” –ADR- y que hoy se integra al Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (PIDERT) y que este documento pretende señalar las bases y los criterios para su diseño e implementación. El PIDERT, se desarrollará en regiones geográficas que tienen una relativa homogeneidad, expresada en las características bio-físicas y ambientales, histórico-sociales y económicoproductivas similares, y que comparten los beneficios de la vecindad y sus externalidades positivas para lograr un mayor crecimiento y competitividad regional. El objetivo económico fundamental de la estrategia del PIDERT consiste en promover una transformación productiva capaz de generar condiciones para el desarrollo regional sostenido, donde el mejoramiento de la productividad y la competitividad son claves para lograr que las cadenas productivas con potencialidades adquieran ventajas competitivas en los mercados regionales y globales, y por ende constituyan una fuente estable para el mejoramiento de los ingresos y el nivel de vida de los pobladores rurales. En un contexto de creciente inserción a la economía mundial y de apertura de los mercados, mejorar la competitividad de la producción agropecuaria requiere aumentar y mejorar la calidad y el volumen de la producción bajo un enfoque de conglomerados productivos que integren vertical y horizontalmente la investigación, producción, transformación, comercialización y consumo. Dentro de esta estrategia de desarrollo rural, es fundamental involucrar a los pequeños productores en esquemas asociativos que faciliten su incorporación en procesos de empresarización y articulación con inversionistas privados (alianzas), que mejoren su productividad y su capacidad de negociación, y de esta manera faciliten su inserción en los mercados. Todo lo anterior permitirá a los productores rurales avanzar hacia esquemas asociativos con un enfoque empresarial, insertándolos a mercados promisorios, como una condición necesaria para lograr opciones de una vida digna y sostenible para los habitantes del campo colombiano. Los niveles de competitividad dependen fundamentalmente de la calidad y la productividad de la producción agropecuaria y rural que garanticen la rentabilidad de las actividades productivas, como un propósito central de la transformación productiva de los PIDERT. Además del componente productivo, el PIDERT debe incluir un plan para asegurar la provisión de bienes públicos, que incluye principalmente inversiones en servicios públicos sociales como salud, educación y seguridad social, así como en dotación de infraestructura productiva como vías secundarias y terciarias, comunicaciones y energía. Adicionalmente, el programa integral de desarrollo rural debe incluir una estrategia de fortalecimiento de la institucionalidad rural que permita la participación activa de todos los actores locales en la definición y puesta en marcha de la estrategia y de los planes, programas y proyectos que integran el PIDERT. En particular, se requiere el fortalecimiento de las instancias de participación tales como los CMDR, Mesa de Tierras y demás mecanismos institucionales. En cada PIDERT se aplicará un enfoque de planeación estratégica que permita obtener una visión integral y compartida del desarrollo económico y social de una región de acuerdo con la dotación de recursos naturales y ambientales, el curso histórico de su desarrollo socio-cultural y sus capacidades endógenas, que determinan la senda de su prosperidad y sostenibilidad de su propio desarrollo. La metodología que se adopta para organizar estos PIDERT parte de la necesidad de lograr un enfoque territorial de gestión del desarrollo rural, que además es integral (multisectorial y multifuncional), focalizado, y flexible a las condiciones locales. En los PIDERT se aplica un esquema de intervenciones directas que se ajusta a su realidad y a los requerimientos de sus productores, lo que se expresa en un Plan de Acción que contiene la programación multisectorial de las inversiones correspondientes. También se adoptan mecanismos operativos y administrativos especiales para la ejecución de los recursos que financian los planes de acción, como es el caso de los "Contratos-Plan" aprobados en la Ley del Plan de Desarrollo. Adicionalmente, en todos los PIDERT se sugiere que se adopte un mecanismo de “ventanilla única” que permita integrar las distintas intervenciones del plan en un solo punto, a fin de desplegar articuladamente la oferta de servicios de las instituciones participantes en la ejecución de la estrategia de desarrollo rural, y así facilitar el acceso de los pobladores rurales a la oferta de dichos servicios y a la posibilidad de obtenerlos de manera coordinada y articulada. En el Enfoque Territorial del Desarrollo Rural, la unidad básica de observación e intervención se estructura a partir de la articulación de las dimensiones socio-cultural, económico-productiva, ambiental y político-institucional que constituyen las unidades de análisis y caracterización para lograr una visión integral del desarrollo rural-territorial, tal como se explican a continuación. Dimensiones del Perfil Territorial Figura 1 Dimensiones del perfil territorial La dimensión ambiental. La dimensión ambiental se refiere a la interacción entre los elementos físicos, bióticos y agroecológicos que se dan en un entorno geográfico e histórico determinado. Esa interacción da lugar a un sistema vivo y cambiante de articulaciones entre los sistemas naturales, productivos y sociales asentados en un territorio cuyos atributos comprenden una base de recursos naturales, una estructura de relaciones económico-productivas, unos asentamientos poblacionales y una red de relaciones político-institucionales y sociales que condicionan y regulan los procesos de transformación social, económica e institucional. Por lo tanto, un elemento que caracteriza y diferencia los territorios rurales es su dependencia de la base de recursos naturales y de las interacciones entre los elementos físicos, bióticos y espaciales. Esta nueva concepción de lo rural, fundada en la dependencia de los recursos naturales y ambientales, le imprime al desarrollo rural unas dinámicas que superan el constreñimiento de lo agropecuario, al incorporar en el análisis y las intervenciones los aspectos relativos al manejo armónico de los ecosistemas (bosques, áreas montañosas, humedales, ecosistemas marinos), la preservación de la diversidad biológica, el uso eficiente de los recursos del suelo y el agua, el manejo y mitigación de los riesgos generados por el cambio climático, la generación de bienes y servicios ambientales, el uso del paisaje para actividades turísticas (etno, eco, agroturismo, etc.) y el mejor aprovechamiento de las articulaciones urbano-rurales. Con esta nueva concepción se destaca, adem s, la importancia de lo rural, un reconocimiento que resulta crítico en un país que tiene una de sus principales ventajas comparativas en su rica dotación de recursos naturales. La ruralidad se vuelve entonces estrat gica en la construcción de un modelo de desarrollo sostenible, armónico en su relación con la base de recursos naturales, y viable económica, política y socialmente. La dimensión económico-productiva. La dimensión económica-productiva se relaciona con las actividades económicas y los sistemas productivos que se desarrollan en el territorio, a partir de esa base de recursos naturales y ambientales para garantizar la provisión de los bienes e ingresos económicos a los distintos grupos poblacionales; las dinámicas demográficas y las distintas interacciones que acompañan las relaciones sociales de producción, y los procesos históricos e institucionales que condicionan y regulan esas relaciones sociales y que conforman los capitales económico, humano y social del territorio. La dimensión económica subraya la importancia de la competitividad como un requisito fundamental del desarrollo rural que incluye aspectos tales como: la diversidad de los sistemas productivos (agropecuarios, mineros, turísticos, culturales y ambientales); la generación de empleo e ingresos para la población rural; el acceso a activos productivos (tierra, agua) y a bienes y servicios públicos, especialmente a aquellos que generan capacidades endógenas (educación, salud, información, innovación, investigación, transferencia tecnológica); la dotación de infraestructuras de apoyo (tales como vías, centros de acopio, tecnologías de información y comunicación, etc.); las actividades de transformación agroindustrial y de generación de valor agregado; y la organización productiva, los arreglos institucionales y las alianzas público-privadas. La dimensión socio-cultural La dimensión social y cultural abarca las dinámicas poblacionales (campesinos, índigenas, afrodescendientes, etc); sus diversas formas de relacionamiento y cohesión social; sus imaginarios, valores, costumbres y las diferentes expresiones e identidades culturales. Esta dimensión incluye aspectos tales como la satisfacción de las necesidades básicas, la preservación de las identidades y la herencia cultural, los sistemas de valores y las prácticas culturales, el desarrollo artítico y recreativo, el acceso equitativo a las oportunidades económicas y sociales, la seguridad familiar y ciudadana, la solidaridad y apoyo mutuo, especialmente para afrontar las calamidades, amenazas y riesgos climáticos y naturales. En general, se trata de hacer énfasis en la formación de capacidades endógenas y los procesos de autogestión para el desarrollo sostenible de los territorios. La dimensión político-institucional. La dimensión política-institucional se refiere a todos aquellos arreglos políticos e institucionales que regulan las interacciones sociales, los conflictos y garantizan la cohesión social y la gobernabilidad democrática. De manera tal que está dimensión propugne por el diseño de instrumentos y “arreglos” institucionales que fortalezcan: la participación ciudadana en los procesos democráticos de toma de decisiones; las capacidades de autogestión y la autonomía administrativa de los gobiernos territoriales y las comunidades locales; la descentralización en la asignación de recursos y el empoderamiento local en la toma de decisiones; la coordinación, concurrencia y armonización entre los distintos niveles e instancias de la administración pública; la transparencia y la rendición pública de cuentas (accountability); la confiabilidad y mejoramiento en el acceso a la información; y la prevalencia de valores éticos democráticos, humanísticos y solidarios. Sin embargo, para lograr la integralidad del desarrollo rural-territorial es necesario adoptar un enfoque multidimensional que articule las distintas dimensiones bajo un propósito común o “visión compartida” de territorio. Esta visión se debe construir de manera participativa e incremental, desde los niveles local, regional y nacional, a partir de los criterios de equidad, sostenibilidad, competitividad y gobernabilidad. En primer lugar, el criterio de equidad social implica una equidad intraregional o intrapoblacional, según el cual la asignación de los recursos debe hacerse con un criterio de discriminación pósitiva a fin de favorecer a los núcleos de población más vulnerables; tales como población desplazada, indígenas, mujeres cabeza de familia, niños, etc, En segundo lugar, la equidad también debe ser intergeneracional que –de acuerdo con la definición propuesta por la Comisión Brundtlan- se define como la distribución equitativa de los recursos entre generaciones; de tal manera el uso actual de los recursos NO comprometa su disponibilidad para las generaciones futuras . Este es un elemento fundamental para lograr un desarrollo rural sostenible que no comprometa el acceso de las generaciones futuras a los beneficios del progreso actual. El concepto de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –DRET- tambi n incorpora una visión multisectorial en la definición de las políticas públicas. Se intenta, así, superar el enfoque meramente sectoriales, y favorecer un planteamiento integral en la conceptualización de políticas, en su instrumentación y en la definición de arreglos institucionales para su ejecución. En t rminos económicos, se reconoce el car cter polifac tico y complementario del sector agropecuario con los demas sectores productivos, los servicios ambientales y la función económica de las e ternalidades del territorio rural. En t rminos sociales, se aboga por la articulación con los otros sectores sociales de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, protección social, empleo, cultura, deportes y recreación sobre la base de los requerimientos territoriales. Finalmente, el abordaje integral del DRET requiere de una nueva institucionalidad, con la suficiente flexiblilidad, pluralismo y democracia para adaptarse a los diversos territorios e interpretar las necesidades de las sociedades rurales. La institucionalidad rural debe ser capaz de generar los mecanismos y espacios de participación de la ciudadanía que garanticen la cohesión social, la gobernabilidad y el desarrollo sostenible. En estos contextos se hace necesario que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER-, conforme a su misión, fortalezca su capacidad institucional para liderar, acompañar y asistir técnicamente el desarrollo de estas acciones y, especialmente, logre el despliegue de su capacidad de coordinación para convocar la concurrencia y participación de todos los actores locales, promoviendo la generación de los espacios institucionales y comunitarios de planificación y gestión del desarrollo rural con enfoque territorial, que constituyan la base de la nueva institucionalidad rural. Fases de estructuración de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial-PIDERT-. Con base en las consideraciones anteriores, a continuación se presenta un esquema metodológico para el diseño y preparación de los PIDERT, que se debe organizar en fases y en el cual se señalan los elementos fundamentales e instrumentales para la estructuración de los PIDERT: Figura 2 Fases del PIDERT 1. Fase de alistamiento y priorización: En esta primera fase que se realiza a nivel nacional y utilizando la información secundaria disponible en las diferentes fuentes alfanumericas, geográficas y documentales, generada por entidades públicas, privadas y mixtas, se hace la identificación y valoración de las áreas rurales suceptibles de intervención por parte de la política pública, con base en los criterios de pobreza rural, proximidad geográfica, articulación funcional, relativa homogeneidad de las condiciones agroecológicas y productivas. Esta información es de carácter general y, en algunos casos tiene propósitos específicos asociados con la identificación de características que resultan útiles para los fines de identificación de zonas o áreas geográficas de interes estratégico. En particular, se priorizaron las zonas correspondientes a los corredores geográficos del Plan Nacional de Consolidación –PCIN- y las dos áreas de desarrollo consideradas pilotos en el PND (La Mojana y la Altillanura)43 Las escalas utilizadas se refieren, en general, al nivel municipal. 2. Fase de caracterización y concertación con actores claves del desarrollo rural: En esta fase se realiza el reconocimiento de las condiciones económico-productivas, bio-físicas, sociales, culturales y ambientales de las áreas de desarrollo rural, a partir de variables y fuentes de información secundaria más precisas que luego se validan en talleres participativos con actores públicos, privados y comunitarios presentes en los territorios que son convocados de común acuerdo con las autoridades territoriales (Alcaldías, Secretarias de Agricultura y de Planeación, y seccionales de las Entidades Públicas Nacionales). En estos talleres participativos se lleva a cabo la identificación y concertación del mapa de agentes institucionales y actores sociales más representativos de los niveles departamental y municipal que tomarán parte de las decisiones de las Áreas de Desarrollo Rural. Esta fase incluye también la realización del inventario o estado del arte de estudios, propuestas y programas de desarrollo que se han realizado en la ADR. 3. Fase de Planeación estratégica participativa: Durante esta fase y mediante la realización de eventos de planeación estratégica participativa, se lleva a cabo la construcción de la visión compartida del territorio, la selección de las líneas estratégicas del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT- y la identificación de los programas, proyectos y acciones que se consideran estratégicas para lograr las transformaciones económicas, sociales e intitucionales de las Áreas de Desarrollo Rural – ADR-. 4. Fase de programación de las inversiones del PIDERT: En esta fase se realiza la formulación y estructuración financiera de programas y proyectos de inversión en las ADR, se definen las fuentes de recursos, los cronogramas y las alianzas público-privadas indispensables para la ejecución del PIDERT. 5. Fase de elaboración del Contrato-Plan: Durante esta fase se define y se estructura Contrato-plan entre las instancias públicas, de orden local, regional y nacional, se establece el mecanismo institucional y se concretan las alianzas público-privadas y de cooperación internacional para la gestión, financiación y ejecución del Contrato-Plan 6. Fase de seguimiento y evaluación, diseño de sistema de información, Indicadores, informes periódicos y mecanismos para evaluar y ajustar las intervenciones en los PIDERT. La aplicación de un metodología como la aquí esbozada requiere de una nueva gestión institucional que supere el enfoque sectorial tradicional que adoptan las Entidades Públicas 43 En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos se identificaron y priorizaron tres áreas piloto de desarrollo: La Mojana, La Altillanura y el Corredor del Pacífico Nacionales para definir sus inversiones, por lo que se hace necesario el fortalecimiento de la institucionalidad rural y, primordialmente, reformar y fortalecer el INCODER, dotándolo de instrumentos y recursos necesarios para llevar a cabo un proceso de tal naturaleza. En este marco de la reforma institucional, es necesario flexibilizar los esquemas de gestión institucional de los PIDERT, a fin de atender las particularidades y las dinámicas territoriales diferenciadas y lograr formas más eficientes y de mayor costo-beneficio para la entrega de una oferta integrada de servicios, incluyendo las alianzas público-privadas en dichos esquemas, así como la vinculación directa de las entidades y organizaciones locales. Dicha oferta de bienes y servicios públicos articulada a través de Programas Integrales de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT- debe incorporar por lo menos las siguientes líneas de acción: De ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras: Estas acciones pueden incluir el otorgamiento de subsidios directos para: a. b. c. d. e. Formalización y acceso a la propiedad rural. Definición de áreas de desarrollo rural Constitución de Zonas de Reserva Campesina. Constitución de Zonas de Desarrollo Empresarial. Concesión de derechos reales de superficie sobre baldíos o bienes fiscales con vocación productiva. f. Acompañamiento en la definición y alinderamiento de zonas protegidas o de utilidad pública, tales como: sabanas comunales, playones, ciénagas, bosques, etc. De ordenamiento y Desarrollo Productivo: Las acciones de ordenamiento y desarrollo productivo buscan hacer más eficiente y sostenible el uso de los recursos de suelo, agua y ambientales, mediante la aplicación de mecanismos e instrumentos tales como: a. Riego y Adecuación de tierras. b. Vivienda rural c. Proyectos productivos. d. Asistencia Técnica De acceso a bienes y servicios públicos: Asesorar y acompañar a las entidades territoriales, comunidades rurales y a las organizaciones de productores en la identificación y preparación de proyectos e iniciativas para acceder a: a. Oferta de servicios públicos sociales de salud, educación, seguridad social, recreación, deportes y cultura. b. Dotación de Infraestructura productiva: vías rurales, comunicaciones, energía, comercialización, etc. Fortalecimiento de la Institucionalidad y Escenarios de Participación a nivel Regional y Local: Apoyos e incentivos que permitan mejorar la institucionalidad rural y los escenarios de participación mediante acciones tales como: Apoyo y fortalecimiento de la planificación territorial. Fortalecimiento de los espacios de participación y planificación territorial, tales como: Consejos Municipales de Desarrollo Rural, Consejos Seccionales de Desarrollo Rural, Consejo Territoriales de Planeación, Veedurías y participación ciudadana para ejercer el control social a las inversiones públicas y la rendición de cuentas. Capacitación y fortalecimiento de las organizaciones sociales y de productores rurales Asesoría para la identificación de negocios regionales, conglomerados y proyectos productivos, Los mecanismos que favorezcan el establecimiento de alianzas u otras formas asociativas Creación de capacidades locales para que las regiones identifiquen sus potencialidades y se articulen en igualdad de condiciones con la oferta institucional del nivel central. 7. Componente Institucional La transformación institucional constituye uno de los procesos más importantes del Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –DRET- para garantizar la generación de capacidades endógenas en los territorios rurales, la profundización de la descentralización, el fortalecimiento de la participación de los actores locales en los procesos de planificación y toma de decisiones, y la democratización de la vida civil y política de los territorios. Las políticas públicas son el conjunto de normas, mecanismos, procedimientos e instrumentos institucionales, derivados del marco regulatorio, que tienen como propósito fundamental habilitar y generar capacidades endógenas del territorio, mediante el mejoramiento de la competitividad territorial y la atracción de nuevas inversiones que aprovechen el potencial endógeno, exploren las oportunidades que ofrecen los contextos regionales, nacionales e internacionales, y potencien las articulaciones intersectoriales y las sinergias socio-económicas que se generan en el territorio por efectos de la vecindad y la densidad territorial. La e pectativa es que, en el corto y mediano plazo, se logre romper los “cuellos de botella” para generar nuevas fuentes de empleo e ingresos, y que el conjunto de las empresas rurales contribuyan al incremento de las rentas sociales en las áreas de desarrollo rural, mediante la puesta en marcha de procesos de transformación productiva, social e institucional en beneficio de las comunidades rurales y de la prosperidad del campo colombiano. Las políticas públicas habilitantes del PIDERT deben ser diversas y flexibles, en correspondencia con la diversidad y heterogeneidad de la agricultura tropical y de las dinámicas territoriales, pero comparten unos denominadores comunes, tales como: la participación de los actores locales en la toma de decisiones, la gobernabilidad del territorio, la descentralización de las decisiones, la gestión democrática del territorio, a través de procesos de planificación participativa y control social del territorio. En Colombia, la mayoría de los territorios han incorporado los ejercicios participativos en los procesos de planificación y gestión del desarrollo territorial, dentro de los cuales el sector agrícola y el medio rural adquieren una importancia estratégica. En ese contexto, las estrategias del PIDERT deben buscar la articulación de los productores rurales (AF) a los mercados, fortalecer los vínculos entre la producción agropecuaria y las actividades productivas no agrícolas (ERNA), y promover la integración de las nuevas funciones urbanas en el desarrollo rural. De esta forma, las políticas del PIDERT pueden ayudar a corregir las “fallas de mercado” que e cluyen e impiden el acceso de la población rural a los mercados de bienes y servicios del desarrollo rural. En este sentido, la estrategia del Programa de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial – PIDERT- se apoya en las fuerzas que desata la innovación institucional para fortalecer las capacidades endógenas del territorio, los procesos participativos y organizativos de las comunidades rurales y reforzar el tejido y la cohesión social en el territorio. Las políticas del PIDERT cuentan con dos enfoques para orientar los procesos de análisis e implementación: en primera instancia, el enfoque de cadena mediante el cual, con una mirada amplia, se busca la articulación de las actividades agrícolas con otros sectores económicos y/o productivos, tales como el comercio y los servicios; y en segundo lugar, el enfoque territorial que, con una visión multisectorial, pluralista e integral, vincula las actividades agrícolas con otras actividades productivas rurales no agrícolas, y con las funciones urbanas del desarrollo rural, dentro de las cuales se destacan: los servicios ambientales (regulación del uso de los recursos del suelo y agua, biodiversidad, oxígeno, captura de carbono, etc.), las contribuciones sociales y culturales, y el abastecimiento de alimentos para la población urbana. En el contexto del marco normativo e institucional descrito anteriormente, las acciones del PIDERT se pueden agrupar en cuatro tipo de intervenciones que permitirán desatar procesos de transformación económica, social, ambiental e institucional en los territorios rurales priorizados (ver figura 4): Acciones de Ordenamiento y desarrollo productivo, Acciones de Ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras, Acciones para facilitar el acceso de los pobladores rurales a los bienes y servicios públicos, y Acciones para el fortalecimiento institucional y de escenarios de participación a nivel regional y local. Figura 3 Tipologia de intervenciones del PIDERT Intervenciones de Ordenamiento y Desarrollo Productivo a nivel rural. El ordenamiento y el desarrollo productivo constituyen factores esenciales para facilitar el acceso de los productores rurales a los mercados que les permita mejorar sus ingresos, generar nuevos empleos y disminuir los costos de transacción y la vulnerabilidad frente a las fluctuaciones de los precios y a los riegos del cambio climático. Para ello, el PIDERT dispone de dos estrategias que son complementarias: el enfoque de cadena y el enfoque territorial. Mediante la estrategia de cadena se busca integrar las actividades productivas agropecuarias y rurales con otros sectores económicos y productivos con el fin de generar sinergias y complementariedades en la construcción de la cadena de valor que incluyen: suministro de servicios de asistencia técnica y transferencia de tecnologías – insumos - producción agropecuaria – manejo postcosecha – comercialización – transformación agroindustria - consumo. La articulación de estos eslabones permitirá disminuir los costos de transacción, aumentar la eficiencia económica y la competitividad económica, y superar los obstáculos o fallas de mercado que excluyen a la población de los servicios y beneficios del desarrollo. La segunda estrategia de competitividad territorial busca que, mediante una visión multisectorial y multidimensional, se logre una articulación más orgánica de las comunidades rurales, sus territorios y sus sistemas productivos. Está visión territorial enfatiza la importancia de articular las actividades agrícolas con otras actividades productivas no agrícolas, tales como el turismo, los servicios ambientales o las funciones urbanas del desarrollo rural, para la generación de empleo e ingresos, así como la diversificación de las actividades productivas que desatan procesos endógenos de crecimiento virtuoso. Las nuevas funciones urbanas del desarrollo rural (Schetjman, 1999) tienen que ver con los servicios ambientales (provisión de agua, conservación de la biodiversidad, producción de oxígeno, captura de CO2, entre otras), la oferta de paisaje rural, el agroturismo, la recreación, los deportes rurales (pesca deportiva, excursiones y caminatas, parapente, cross, rappel, montañismo, entre otros) y las actividades culturales (fiestas, carnavales, festivales, etc.). Igualmente, estas funciones valorizan el papel de los entornos rurales (hinterland agrícola) y enfatizan la importancia de las articulaciones entre las actividades productivas rurales y urbanas. En congruencia con las estrategias anteriormente señaladas (cadenas y territorios), el PIDERT podría incorporar las intervenciones que a continuación se enuncian, dependiendo de las características y las dinámicas territoriales: Intervenciones para promover la articulación de los productores a los mercados dinámicos Se trata de acompañar a los productores rurales en lograr los encadenamientos entre los distintos eslabones de las cadenas productivas que les permitan superar las barreras de ingreso a los mercados más dinámicos, tales como las plataformas comerciales urbanas, los supermercados, las centrales de abastos, etc. Estos mercados urbanos establecen estándares de calidad, volumen y frecuencia que difícilmente cumplen los pequeños productores rurales de manera aislada. Por lo tanto, el esfuerzo de los encadenamientos deben contemplar desde el eslabón de la investigación, la innovación y la asistencia técnica, hasta la venta y el consumo. Las políticas públicas y sectoriales se han ocupado mucho de este tema de las cadenas productivas y existen muchos mecanismos e instrumentos que pueden ser usados para lograr estos propósitos. En particular, en materia de innovación, transferencia de tecnología y asistencia técnica, el Ministerio de Agricultura ha venido diseñando, con el apoyo de CORPOICA, una estrategia integral para apoyar estos temas y donde el INCODER tiene la competencia de acompañar la formulación de Planes Regionales de Asistencia Técnica y Desarrollo Rural. Aspecto del cual nos ocuparemos más adelante. En este sentido, el INCODER ha venido trabajando en el diseño de un esquema de integración a los mercados, conocido como Portafolio, mediante el cual se promueve la integración hacia delante – con los mercados de productos- a trav s de los llamados “integradores”, que son b sicamente un mecanismo mediante el cual se pueden estructurar distintos arreglos para la compra-venta de la producción agrícola que ofrecen estabilidad en los precios y los volúmenes de oferta, pero a su vez requieren el cumplimiento de estándares de calidad, inocuidad, frecuencia y volúmenes de entrega. Para ello, los integradores deben realizar arreglos y contratos de suministro con los pequeños productores rurales. Estos arreglos de compra-venta requieren a su vez mejorar las prácticas de cosecha, manejo de postcosecha y comercialización para lo cual, los integradores o las empresas que hagan sus veces, deberán diseñar e implementar los mecanismos que garanticen estos resultados. Igualmente, el esquema de Portafolio incluye la integración hacia atrás –con el mercado de los servicios-, mediante el mecanismo de los integradores o articuladores que acompañan a los productores en la negociación de los servicios e insumos requeridos, con lo cual pueden lograr economías de escala y mejores condiciones en materia de calidad y precio de los insumos. Estos esquemas de “integración-articulación” deben ser muy fle ibles y adaptarse a las condiciones particulares de cada región. Así, por ejemplo, el Plan de Abastecimiento Alimentario de Bogotá –PAAB- a creado el mecanismo de las “Nutriredes” y las ”Agroredes” que operan como integradores de demanda y oferta, respectivamente y que se encuentra articulado a la operación de Plataformas logísticas urbanas44, donde se realizan las transacciones. No obstante, la diversidad y flexibilidad de los esquemas de integración de las cadenas, estos tienen unos denominadores comunes, tales como: la gestión colectiva de los contratos, el establecimiento de mecanismos de seguimiento, control y verificación del cumplimiento de los contratos. Lo mismo que la adopción de incentivos y castigos que estimulen y garanticen el cumplimiento de los contratos. Acciones para promover la gestión colectiva de las cadenas. La gestión colectiva de las cadenas productivas apunta a facilitar la participación efectiva y equitativa de los pequeños productores rurales en las cadenas productivas, especialmente de los grupos más vulnerables (mujeres cabeza de familia, jóvenes, población desplazada y adultos mayores) para los cuales se deben adoptar mecanismos e incentivos que fomenten su participación y garanticen corregir las asimetrías de poder en las negociaciones. En algunos países se est promoviendo la “gestión social de cadenas” que son m todos y mecanismos de negociación colectiva de contratos comerciales, cuyo objetivo fundamental es lograr términos justos y equilibrados en el manejo de las relaciones y en la participación en los beneficios de los encadenamientos productivos y comerciales. En resumen, todos estos mecanismos son para lograr la negociación colectiva de las relaciones contractuales, normas de calidad y precios de los productos entre los actores de los diversos eslabones de la cadena. Dos de los componentes esenciales para formar o consolidar las capacidades de negociación en los pequeños productores, son: la formación y capacitación de los agentes de la cadena; y el manejo de información de precios y mercados. Tal como lo describiremos en los siguientes acápites. Acciones para promover la innovación, transferencia tecnológica y asistencia técnica integral a los pequeños productores rurales En el mundo contemporáneo, dominado por la sociedad del conocimiento y las tecnólogias de la información y las comunicaciones –TIC-, la innovación y el desarrollo tecnológico son fuentes fundamentales de la transformación productiva, por cuanto permite incrementar la productividad y sostenibilidad de la producción agropecuaria y rural mediante la integración de los procesos de generación, validación, ajuste y transferencia de tecnología a los productores rurales. Teniendo en cuenta que durante las últimas décadas el servicio público de asistencia técnica agropecuaria se debilitó considerablemente en el país, los pequeños y medianos productores 44 En la actualidad el PAAB cuenta con una Plataforma logística en operación, en el barrio Los Luceros de la Localidad de Ciudad Bolivar, que está operada por una Asociación de productores de Frijol de SumapazCabrera. rurales no tuvieron acceso al conocimiento, la innovación y el desarrollo tecnológico, ampliando la brecha tecnológica entre la agricultura familiar y la agricultura comercial. Por estas razones, la innovación y transferencia tecnológica tendrán un tratamiento preferencial en la formulación del PIDERT con el propósito de fortalecer las capacidades endógenas y exógenas del desarrollo territorial, el uso sostenible de los recursos naturales y la consolidación de la institucionalidad rural para la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuaria y rural. Para ello, es fundamental que el sistema de transferencia de tecnología integre los procesos de generación, validación, ajuste y transferencia de tecnología, a través de la formulación de Planes Integrales de Asistencia Técnica (PIAT). Estos planes deben tener cobertura regional y contener paquetes tecnológicos integrales que incluyan los criterios de sostenibilidad, productividad y competitividad de los sistemas productivos rurales estratégicos, tal como se describe en la siguiente figura. PROGRAMA INTEGRAL DE ASISTENCIA TÉCNICA Caracterización y localización de los Sistemas Productivos Estratégicos Innovación Requerimientos de Tecnologías y Desarrollo Tecnológico Sistemas productivos regionales estratégicos Confrontación Tecnología Disponible Tecnología Local de Producción TLP Tecnología de aplicación inmediata Tecnología a probar en fincas Elementos de TLP eficientes RECOMENDACIONES EN PRIMERA APROXIMACIÓN R1 TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA PAQUETES TECNOLÓGICOS INTEGRALES C R I T E R I O Sostenibilidad d Productividad Competitividad RECOMENDACIONES TECNOLOGICAS R2 ………. Rn S TRANSFERENCIA Y EVALUACIÓN DE TECNOLOGÍA Elementos de TLP a mejorar Figura 4 Programa Integral de Asistencia Técnica –PIAT- La formulación del Programa Integral de Asistencia Técnica –PIAT- es una tarea que se enmarca dentro de las competencias que la política de desarrollo rural le ha señalado el Incoder de “acompañar la formulación de los planes de asistencia técnica” la cual contempla las siguientes acciones: Caracterización y localización de los principales sistemas productivos de la región: mediante la utilización de herramientas participativas del Diagnóstico Rural Rápido (DRR) se busca identificar los principales sistemas productivos existentes en la región, los cuales deben ser evaluados y caracterizados de acuerdo con su importancia económica, cobertura, uso de los recursos naturales, niveles tecnológicos, conflictos ambientales, empleo e ingresos generados, prácticas culturales asociadas y localización geográfica. Para determinar la localización geográfica de los sistemas productivos se puede hacer uso de los instrumentos de la cartografía social que ofrecen abundante información, tanto cuantitativa como cualitativa, y permiten elaborar mapas detallados con la distribución espacial de los principales sistemas productivos. Priorización de los sistemas productivos estratégicos: generalmente nuestras economias campesinas están compuestas por una gran diversidad de sistemas productivos45 que comparten 45 En las evaluaciones rurales rápidas que se han realizado en las áreas de desarrollo se han encontrado una gran diversidad de sistemas productivos –en algunos casos más de 20- que comparten las mismas condiciones agroecológicas. las mismas zonas agroecológicas, sin embargo, no todos ellos tienen la misma importancia económica, social y ambiental . Por lo tanto, es necesario realizar un ejercicio de priorización utilizando criterios tales como: su importancia socioeconómica, cobertura geográfica, niveles tecnológicos utilizados, balance de intercambios bioenergéticos, entre otros. Balance de la oferta de tecnologias disponibles y de tecnológicas aplicadas localmente: un aspecto fundamental en la formulación de los PIAT es realizar un inventario de las tecnologias disponibles, lo mismo que identificar las tecnologias aplicadas localmente (TLP) en las distintas zonas de producción. Para ello se recomienda igualmente hacer uso de las herramientas participativas del DRR que garantizan el levantamiento de una abundante y cualificada información de las TLP Validación y ajuste de las TLP: el balance de las tecnologias disponibles y de las TLP permite realizar las primeras recomendaciones para la transferencia tecnólogica, para lo cual se puede recurrir al diseño de prácticas demostrativas (días de campo, visitas guiadas, parcelas demostrativas, etc,) que permiten probar la eficiencia de las TLP, identificar las tecnologias de aplicación inmediata y los ajustes que son necesarios hacer para mejorar las prácticas de implementación o adopción tecnológica. Este componente debe incorporar la capacitación y la extensión de las buenas prácticas a los productores de las áreas de desarrollo para garantizar la transferencia de las TLP. Integración de los Paquetes Tecnológicos y Transferencia Tecnológica: una vez realizado el ajuste y validación de las TLP, se requiera estructurar los paquetes de recomendaciones tecnológicas que serán llevados al campo por parte de los extensionistas o asistentes técnicos rurales. Estos paquetes tecnológicos deben tener la suficiente flexibilidad para ser adaptados a la diversidad de situaciones y problemáticas propias del medio rural trópical. Sin embargo, deben contener los criterios de sotenibilidad, productividad y competitividad requeridos para lograr una adacuada y eficiente adopción tecnológica por parte de los productores rurales. Intervenciones de Ordenamiento social y la planificación del desarrollo de los territorios rurales. Los territorios rurales son creaciones sociales formadas a través de la historia de las sucesivas ocupaciones poblacionales, que se entremezclan en identidades culturales, comparten una base común de recursos naturales, un repertorio de actividades económicas y productivas (agrícolas y no agrícolas), donde se forjan las relaciones socioculturales, económicas y las instituciones que le dan forma y regulan las relaciones entre los actores del mundo rural entre sí y con los entornos biofísicos, territoriales y urbanos. Las acciones de ordenamiento social del desarrollo rural tienen como propósito trazar las bases de la ocupación socio-productiva del territorio, establecer las áreas destinadas a la infraestructura social y de apoyo a la producción y fijar las reglas para facilitar la ocupación sostenible de las actividades económicas y sociales, que generen nuevas fuentes de empleo e ingresos rurales y garantizar el acceso a la propiedad rural. Por tales motivos, las intervenciones de ordenamiento y planificación del desarrollo de los territorios rurales deben propugnar por lograr la articulación armónica y sostenible de las actividades agropecuarias y rurales con las dinámicas urbanas, tanto a nivel local como regional y nacional. La ejecución de este tipo de intervenciones debe estar en correspondencia con los planes de ordenamiento territorial y, por lo tanto, enmarcadas dentro de las políticas de uso y aprovechamiento de los recursos del suelo y el agua, tal como lo establece el nuevo marco institucional del ordenamiento territorial y sectorial, a partir de la aprobación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –LOOT- (1454/11) y la creación de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios, UPRA, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural46. Mediante la expedición de la LOOT, se establecieron las normas orgánicas del ordenamiento político administrativo del país, los criterios y los instrumentos del ordenamiento territorial y se distibuyeron las competencias entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas territoriales especiales. A nivel sectorial, la UPRA se creó con el propósito de orientar las políticas de gestión del territorio rural para usos agropecuarios, mediante la planificación y la fijación de los lineamientos, criterios e instrumentos para el ordenamiento social de la propiedad rural, la promoción del uso eficiente del suelo para fines productivos agropecuarios, la adecuación de tierras, el mercado de tierras rurales, y el seguimiento y evaluación de las políticas de ordenamiento social y productivo del sector rural. Por otra parte, estas políticas buscan promover el uso eficiente y sostenible del suelo y de los recursos hidrícos, mediante la reconversión productiva de las áreas con conflicto de uso, la diversificación de los sistemas productivos y el ordenamiento de la ocupación productiva de los territorios rurales. Para ello, la formulación del PIDERT debe contemplar acciones en materia de: Acceso a la propiedad de las tierras rurales, Establecimiento de áreas de desarrollo rural, Establecimiento de zonas de reserva campesina, Establecimiento de zonas de desarrollo empresarial, Promoción de economías de aglomeración y desarrollo agroindustrial, Promoción del uso de los “derec os de superficie”, Políticas para la gestión integral de los recursos naturales y del agua, Acciones de promoción del turismo rural y de los atractivos naturales, históricos y culturales 46 Mediante la expedición del Decreto 4145 del 3 de noviembre de 2011, se creó la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios –UPRA-, como una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Acceso a la propiedad de las tierras rurales: La inequitativa distribución de la propiedad y la alta informalidad de la propiedad rural constituyen grandes obstáculos para el acceso de los pequeños productores rurales a los beneficios de las políticas públicas y el aprovechamiento de nuevas oportunidades de generación de ingresos y empleo, que les permita superar las trampas de la pobreza y lograr mejores niveles de bienestar y progreso de las comunidades rurales. La alta concentración de la propiedad rural genera ineficiencias en el funcionamiento de los mercados de tierras y constituye una gran obst culo para lograr romper los “cuellos de botella” del desarrollo rural. Por estas razones, resulta de la mayor conveniencia social y eficiencia económica, incorporar en la formulación del PIDERT acciones orientadas a facilitar el acceso de los pequeños productores al mercado de tierras, mediante el otorgamiento de subsidios integrales para la compra de tierras que incluyan recursos para el adelanto de los proyectos productivos o iniciativas productivas. En particular, se debe incorporar el subsidio integral para la Conformación de Empresas Básicas Agropecuarias –EBAS- para lograr el acceso a la propiedad rural, bajo un nuevo esquema de asignación focalizada de estos recursos que garantice la concurrencia de acciones y recursos en la generación de economías de escala y de rentas sociales que conduzcan al mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de las comunidades rurales. Una de las modalidades de asignación focalizada de los subsidios integrales de tierras, que se ha venido estudiando, es la identificación de conglomerados o aglomeraciones de predios que permitan emprender acciones integrales e integradas de desarrollo rural-territorial, que acompañen la compra de tierras con proyectos productivos, asistencia técnica, desarrollo empresarial, dotación de infraestrutura de apoyo a la producción, acceso a mercados, articulación a las cadenas productivas y, fortalecimiento organizativo. Áreas de Desarrollo Rural –ADR-: Las ADR son un instrumento de planificación y focalización de la Estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –DRET-, mediante el cual se logra articular las demandas o Agendas de desarrollo rural, de una región determinada que ha tomado la iniciativa de emprender un proceso compartido y conjugado de transformaciones económicas, sociales e institucionales, con la oferta de bienes y servicios públicos que agencian las entidades gubernamentales del orden local, regional y nacional47. En este sentido, concurren los esfuerzos gubernamentales, privados y comunitarios, mediante el establecimiento de alianzas público-privadas que les permite construir una visión compartida, trazar una senda común, fijar unas estrategias y emprender un programa común de desarrollo rural del territorio. 47 El aporte de recursos de la cooperación internacional, también forman parte del PGN. Zonas de reserva campesina: Las Zonas de Reserva Campesina –ZRC-, fueron creadas por la Ley 160 de 1994 y reglamentadas por el Decreto 1777 de 1994, como una figura de ordenamiento social y productivo de los territorios rurales que tiene como finalidad contener la expansión de la frontera agrícola, corregir los fenómenos de concentración o fragmentación antieconómica de la propiedad rural, regular la ocupación y el aprovechamiento de las tierras, y consolidar el desarrollo sostenible de las zonas de economía campesina y de colonización. Después de varios años de estancamiento y estigmatización, las ZRC volvieron a tener cabida dentro de las políticas públicas del Gobierno del Presidente J.M. Santos, como un instrumento privilegiado de la política de tierras del Gobierno Nacional. Zonas de Desarrollo Empresarial: Las Zonas de Desarrollo Empresarial son un instrumento del ordenamiento social de la propiedad orientado a dinamizar el mercado de tierras y a fomentar el uso eficiente del suelo, mediante la incorporación de sistemas sustentables con escalas adecuadas de producción, que conserven el equilibrio entre la oferta ambiental, el aumento de la producción agropecuaria y la incorporación de infraestructura social y de apoyo a la producción. Este mecanismo se impulsa mediante las alianzas publico-privadas con la participación de las entidades territoriales, el sector privado y las comunidades rurales, y de conformidad con las políticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Promoción de economías de aglomeración y desarrollo agroindustrial: Se trata de establecer incentivos para promover la asociación de pequeñas y medianas empresas rurales que quieran establecer conglomerados o acuerdos para generar determinados bienes o servicios de apoyo a las cadenas productivas agropecuarias y rurales, que se concentran en ciertas áreas cercanas a los mercados o a los centros urbanos. Estas acciones tienden a ordenar funcionalmente determinadas actividades productivas que son complementarias en espacios o zonas específicas, generando economías de aglomeración que reducen los costos de transacción, hacen más eficientes los procesos productivos y generan empleo e ingresos de manera más concentrada. Promoción del uso del “derecho real de superficie”: El derecho real de superficie sobre predios rurales es un mecanismo mediante el cual el propietario de un predio rural le otorga a otra persona el uso y aprovechamiento económico de la superficie del inmueble, para emplearla por un tiempo determinado en actividades agrícolas, ganaderas, forestales, piscícolas, agroindustriales, turísticas o para la prestación de servicios ambientales. El proyecto de Ley de Desarrollo Rural, establece las condiciones, circunstancias de modo y lugar, y los mecanismos para la constitución del derecho real de superficie. En particular, faculta al Incoder a conceder el derecho real de superficie sobre los baldíos y bienes fiscales de la Nación, a favor de entidades públicas para la explotación de recursos naturales no renovables y de particulares que se asocien para la ejecución de proyectos en Zonas de Desarrollo Empresarial –ZDE- Políticas para la gestión integral de recursos naturales y particularmente del agua con fines productivos agropecuarios: El más reciente Informe Mundial del Agua (PNUD, 2912)48 señala que el mundo actual se enfrenta a una grave crisis del agua como consecuencia del continuo aumento de la presión sobre los recursos hídricos que ejercen el cambio climático y la demanda mundial de agua. Advierte que todas las señales indican que la crisis se está empeorando a medida que crece la demanda de recursos hídricos en el mundo y en muchas regiones disminuye la probabilidad de disponer de agua dulce, como consecuencia del cambio climático. En estas regiones ocurre una verdadera tragedia en la medida que los mayores efectos recaen sobre las poblaciones más pobres, que sufren el peso de la escasez y de la mala calidad del agua que los hace mucho más vulnerables a las enfermedades relacionadas con la falta de agua potable. La crisis del agua pesa asimismo sobre el entorno natural, que padece la contaminación creciente de los cuerpos de agua por los desechos que se vierten a diario, el exceso o el uso indebido de los recursos hídricos que genera conflictos cuyos efectos comprometen no solo las poblaciones actuales sino las generaciones futuras que están cada vez más amenazadas por esta crisis del agua. La demanda de agua procede básicamente de cuatro actividades: la agricultura, la producción de energía, los usos industriales y el consumo humano. De acuerdo con las estimaciones del IDEAM, en Colombia estas actividades representan respectivamente los siguientes usos: agrícola con el 54%, consumo doméstico 29%, industrial el 13% y la generación de energía el 3%. Aunque el país, al igual que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe (ALC), presenta un balance hídrico favorable, en la medida que dispone de abundantes reservas hídrica (26%) y la demanda solo alcanza al 6%; sin embargo, la extensión y gravedad de los conflictos de uso son cada vez más dicientes. Según esos mismos estudios, se evidencia que existe una afectación de la calidad de los recursos hídricos del país con el consiguiente efecto sobre la disponibilidad para los diferentes uso y, particularmente, con mayor intensidad en determinadas regiones, donde los desbalances son más pronunciados y donde los efectos del cambio climático están amenazando con mayor fuerza la capacidad de regulación de la oferta hídrica. En palabras del Informe Mundial del Agua, la crisis del agua es esencialmente una crisis de gestión de los recursos comunes49, es decir de gobernabilidad del sector hídrico, el cual se enfrenta con 48 Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo, UNESCO Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hidrícos –WWAP-, 2012. 49 Los recursos o bienes comunes se distinguen de los bienes públicos porque son recursos naturales cuyo tamaño es lo suficientemente grande para sutraer de su uso colectivo. En terminos de E. Ostrom (2000), los situaciones inciertas y muy complejas debido a la carencia de instituciones adecuadas para la regulación del suministro ordenado y sostenible del agua, la fragmentación de las estructuras institucionales (predominio de un enfoque de gestión sectorial sobre uno territorial), la contradicción de intereses “aguas arriba” y “aguas abajo” en lo que se refiere a los derec os de los ribereños y al acceso al agua, la transferencia ilícita de recursos públicos al sector privado y la imprevisibilidad en la aplicación de las leyes, reglamentos y prácticas en materia de permisos, lo cual impide el funcionamiento de los mercados. A pesar del tipo de limitaciones anotadas, Colombia dispone de una legislación muy avanzada en temas relacionados con los usos del agua y políticas que vinculan la vida rural a tales temas: a) gestión de cuencas; b) uso eficiente del agua en producción agropecuaria y rural; c) manejo del riego; d) tratamiento de aguas para consumo humano; e) gestión social de los recursos en el ámbito de territorios y comunidades; y f) manejo local entre actores multisectoriales y negociación de conflictos, entre otros. La lógica de esas políticas apuntan a garantizar la gestión integral de los recursos hídricos50 a través del ordenamiento de cuencas y microcuencas (POMCA), los planes para el uso eficiente del agua, el manejo integral de aguas subterráneas, la política de calidad, los planeas de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV) y la aplicación de incentivos para la valoración de bienes y servicios ambientales. Sin embargo, se adolece de instituciones y políticas que promuevan una gestión territorial integral de los recursos hídricos y ambientales con plena participación de la población rural y de los usuarios del agua. En ese contexto de gestión integral del agua, los PIDERT deben facilitar la formulación participativa de estrategias de manejo de los recursos hídricos, que incorporan en la práctica la gestión social de los recursos naturales. Con respecto a la dimensión ambiental, se han abierto opciones de proyectos productivos que aprovechan otros espacios y funciones del territorio, como servicios ambientales, producción forestal sostenible, protección de cuenca, uso sostenible de la biodiversida (germoplasma). La gestión social de los recursos naturales sumada a la promoción de agricultura limpia (orgánica) y la producción de productos “con determinadas características” pueden servir de pilares para estrategias de desarrollo sostenible que se articulen a nichos particulares de mercado, como los corredores ecológicos y los zoocriaderos. Por otro lado, en el caso de los distritos de riego, la gestión social de los recursos hídricos es también el modus operandi; de hecho, las organizaciones de usuarios son las instancias que norman, regulan y controlan el uso eficiente del agua. recursos de uso común son aquellos que por su naturaleza no tienen derechos de propiedad individual bien definidos. 50 Ver documento Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, Viceministerio de Ambiente, MAVDT, 2010. En síntesis, de las notas anteriores se derivan por lo menos dos argumentos centrales: La necesidad de ejecutar políticas de gestión de los recursos naturales en combinación con políticas complementarias. La importancia vital que cumple la formación (fortalecimiento) de las capacidades de los recursos humanos y de las organizaciones de la sociedad civil en procesos de planificación ambiental y de protección de los recursos naturales. Acciones de promoción del turismo rural y de los atractivos naturales, históricos y culturales: El objetivo fundamental de estas políticas es aprovechar el patrimonio histórico-cultural de determinados territorios con potencial para convertirse en atractivo turístico y, por ende, potenciar esa actividad como motor de desarrollo. Evidentemente este tipo de políticas es una variante de los programas de apoyo a las pymes que buscan valerse del potencial endógeno de cada territorio. Sin embargo, una de las atribuciones especiales de este tipo de emprendimiento es su capacidad especial para generar empleo de múltiples tipos y diversos ámbitos, lo que les concede un alto potencial como multiplicador económico a las comunidades, a través de la diversificación y ampliación del consumo local y la dinamización de la economía territorial. Por ejemplo, la combinación de actividades turísticas basadas en la cultura/historia y el ambiente (bosque), como componentes para establecer pymes de turismo ecológico, turismo aventura, turismo-cultura, han recibido un apoyo especial de parte de programas específicos como resultado de su potencial para generar nuevas fuentes de empleo. Una situación similar se ha observado en poblados de indígenas o de afro-descendientes, donde la comunidad organizada comparte con los turistas sus símbolos y tradiciones, ropa y ritos, restos arqueológicos, sitios de hazañas históricas de épocas pretéritas, danzas, comida y bebida. En ambos casos, se observan conjuntos (clusters) de emprendimientos, con cierta concentración espacial, que se complementan (y a veces compiten) alrededor de temas específicos. También sirven para fortalecer los lazos de unión de las comunidades y las motiva a prepararse y transitar desde empresas rurales individuales hacia organizaciones dispuestas a formular estrategias de desarrollo conjunto con base en sus actividades cotidianas. simismo, aparecen productos con “identidad de origen informal”. La tradición del lugar y el producto han trascendido su entorno inmediato y la información sobre determinados productos, comida, bebidas, artesanía, textiles, calzado, entre otros, y los servicios han sido ampliamente difundidos entre futuros clientes. En resumen, los programas turísticos establecidos para potenciar dichos activos se complementan generalmente con otras actividades y políticas, cuyo foco es la agroindustria rural o los recursos naturales, ya que estas empresas rurales desbordan un potencial para generar esa clase de sinergias. Sin embargo, la experiencia de este tipo de empresas rurales ha demostrado que para su éxito se requieren programas específicos de fortalecimiento del capital humano y social, cuyo contenido incorpore los componentes tradicionales de gerencia de empresas rurales, en yuxtaposición con contenidos referidos a la historia y cultura que está tratando de difundirse. Es importante resaltar que las tasas de innovación de sus productos, en este caso servicios turísticos, son más altas que las del promedio, con el fin de mantener o aumentar la captación de demanda adicional. Finalmente, el aprovechamiento de los atractivos culturales e históricos brinda oportunidades para que la población local reconstruya animaciones históricas / culturales relacionadas con formas de vida, bailes, ritos religiosos, comida y actividades históricas, lo que refuerza la esencia de su identidad territorial. Además, estas empresas rurales generan como valor agregado la recuperación y conservación de facetas poco promovidas del patrimonio intangible de las comunidades. Intervenciones para facilitar el acceso de los pobladores rurales a los bienes y servicios públicos. La persistencia de los desequilibrios y las brechas entre el sector rural y el urbano colombiano y, particularmente, las dificultades de los pobladores para acceder a los bienes y servicios públicos constituyen uno de los problemas más críticos que debe enfrentar el diseño de las políticas públicas en el país. Por esta razón, la formación y el fortalecimiento del capital humano en el sector rural constituye una de las prioridades del Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial, con el propósito de generar capacidades endógenas y de mejorar el bienestar y la calidad de vida de la población rural. Las intervenciones para garantizar el acceso a los servicios sociales tales como salud, educación, vivienda, suministro de servicios domiciliarios, hacen parte de este grupo de intervenciones prioritarias. Para ello es necesario realizar un gran esfuerzo de coordinación intersectorial y entre los niveles nacional, departamental y local, dado que la prestación de estos servicios ha sido descentralizada pero los mecanismos de asignación de los recursos de participación (SGP) permanecen centralizados. El papel del PIDERT en este sentido es el fortaler las capacidades territoriales para estructurar y formular los proyectos o programas de inversión que permitan ampliar la cobertura y el acceso de los pobladores rurales a los servicios sociales básicos. Especialmente, en materia del incremento a las tasas de cobertura y calidad de salud, educación, vivienda rural, agua potable y saneamiento básico. Para ello, el PIDERT debe ayudar a integrar los requerimientos territoriales en un Programa de demanda de bienes y servicios sociales básicos. También se deben contemplar acciones relacionadas con el acceso al conocimiento, y la innovación tecnológica y la transferencia de tecnologías. Este tipo de acciones reconocen que el conocimiento es un factor clave de la competitividad, particularmente entre pequeños productores entre quienes hay grandes posibilidades para el incremento de la competitividad. Se trata fundamentalmente de una política con visión de largo aliento, que demanda importantes compromisos de inversión. Intervenciones en materia de regulación de mercados incluye las de relaciones laborales en el territorio, encaminadas a reducir imperfecciones en los mercados de trabajo regionales; por ejemplo, mediante la institucionalización de recursos de intermediación laboral, junto a las de formación, que son orientadas por el Sena. Las políticas de mitigación de la pobreza, agrupadas en programas de presidencia (Departamento para la prosperidad social), se traducen en subsidios temporales y directos a los pobladores rurales. Desde una perspectiva individual los subsidios directos a los pobladores rurales tienen un impacto significativo. Es una categoría crucial de políticas para enfrentar casos de pobreza extrema, hambrunas, desastres y en general contingencia. De hecho, estos programas tienen presencia institucional en las regiones, y las poblaciones acceden a ellos. Para fines de coyunturas, y de acciones subsidiada, hacen parte de la política nacional, y se traducen en intervenciones que el PIDERT deberá tener presente en su planeación y gestión. Este conjunto de acciones constituyen la base de la transformación social que se propone llevar a cabo el Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial, principalmente a través del fortalecimiento y transformación de la institucionalidad del sector rural que permita mejorar el acceso de los pobladores a los bienes y servicios sociales básicos y el fortalecimiento del capital humano rural. Intervenciones de fortalecimiento institucional y político del territorio Uno de los principales desafíos que enfrenta el desarrollo rural es la precariedad de la institucionalidad rural del país. Por está razón, la transformación institucional constituye uno de los procesos fundamentales que debe abocar el PIDERT para garantizar la generación de capacidades endógenas en los territorios rurales, la profundización de la descentralización, el fortalecimiento de la participación de los actores locales en los procesos de planificación y toma de decisiones, la inclusión del enfoque de género y de una perspectiva poblacional, y la democratización de la vida civil y política de los territorios rurales. En efecto, la transformación institucional tiene como ejes fundamentales la generación de capacidades locales para orientar los procesos de transformación productiva y social y el fortalecimiento de la capacidad de gestión territorial. Ello significa la transferencia de poder de decisión hacia los gobiernos territoriales y la sociedad civil, en materia de asignación de recursos, gestión de políticas de desarrollo rural-territorial y seguimiento y evaluación de resultados de las inversiones públicas. Esta transformación requiere el establecimiento de nuevas pautas de relacionamiento público-privado, normas de gestión colectiva y mecanismos institucionales de negociación que reduzcan los costos de transacción y promuevan la participación de los actores locales (públicos, privados y comunitarios) y la sociedad civil. Acciones que promuevan la profundización de la descentralización El enfoque de Desarrollo Rural Territorial se caracteriza por la profundización de la descentralización y la transferencia paulatina del poder de decisión hacia los gobiernos territoriales. Esto coincide con el proceso de fortalecimiento municipal que se inició hace más de dos décadas, con base en la transferencia de competencias y recursos para la prestación de los servicios sociales fundamentales y la elección popular de alcaldes y gobernadores. Sin embargo, el excesivo énfasis municipalista y la falta de capacidades endógenas para promover el desarrollo económico local, ha frenado el impulso descentralizador durante los últimos años. En efecto, el divorcio entre la delegación de competencias y recursos, por parte del nivel central, y las capacidades de gestión local ha generado ineficiencias, y altos costos de transacción en la prestación de los servicios sociales básicos. En particular, las brechas de cobertura y calidad en la prestación de estos servicios entre el sector rural y el urbano, son una manifestación clara de la persistencia de inequidades e ineficiencias en la gestión territorial. Uno de los aspectos más críticos de la gestión territorial es la existencia de fuertes asimetrías de información que dificultan el seguimiento y la evaluación de la marcha del proceso descentralizador y del desempeño de la gestión local. Aunado a esas deficiencias, las limitaciones institucionales para orientar y gestionar el desarrollo económico local, han inhabilitado a los gobiernos locales y departamentales para asumir un rol más protagónico en la promoción del desarrollo económico territorial. Para transformar estas limitaciones institucionales se requiere emprender acciones de fortalecimiento de las capacidades de gestión territorial a través de la formulación e implementación de programas específicos de formación y modernización de las capacidades de gestión territorial. Estos programas deben incluir aspectos tales como: la promoción de esquemas asociativos, el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, las alianzas públicoprivadas, el fortalecimiento de las redes sociales e institucionales, la incorporación del enfoque poblacional y de género, y el mejoramiento de los sistemas de información territorial. Acciones de promoción de esquemas asociativos. La nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT, 2011) estableció un conjunto de instrumentos y mecanismos que le permiten a los territorios mejorar y fortalecer sus capacidades para planificar, gestionar y ejecutar programas y proyectos de desarrollo territorial, donde pueden concurrir los niveles municipal, departamental y nacional. Dentro de esos mecanismos se destacan: Las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial, Los Esquemas Asociativos Territoriales, Contratos o Convenios Plan, Creación de zonas especiales de inversión que son de interés estratégico para el desarrollo del país y la superación de los desequilibrios regionales. Las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial –CROT- son organismos de carácter técnico y asesor de las entidades territoriales, creadas por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, cuya función es orientar las acciones de ordenamiento territorial y participar en la elaboración de los planes y proyectos estratégicos regionales de ordenamiento territorial, en el marco de la LOOT y de los lineamientos generales establecidos por la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT)51. Esquemas Asociativos Territoriales –EAT-: Estos esquemas asociativos establecidos por la LOOT52 le permiten a las entidades territoriales asociarse y conformar alianzas estratégicas para promover el desarrollo económico y social territorial, administrar conjuntamente la prestación de servicios públicos esenciales, ejecutar obras de interés común o cumplir funciones administrativas y de planificación que le sean asignadas. Las asociaciones previstas por la LOOT pueden ser: asociaciones de municipios, provincias y regiones administrativas y de planificación, distritos especiales o áreas metropolitanas, que se constituyen en entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio. También podrán asociarse mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas de derecho público o privado53. En este marco, el PIDERT podrá promover la conformación de cualquiera de estos esquemas asociativos, dependiendo de las características y el alcance de la asociatividad que se quiera establecer, con el propósito de lograr el establecimiento de una institucionalidad regional capaz de promover el desarrollo rural integral. De todas maneras, institucionalidad que se conforme tendrá dos instancias: una de coordinación y otra de ejecución. La instancia o Unidad de Coordinación Regional –UCR- tendrá funciones administrativas y de planificación, para adelantar los procesos de planificación, seguimiento, evaluación y toma de decisiones respecto del PIDERT. En ella participarán los municipios y departamentos que acuerden asociarse para promover el PIDERT. También podrán participar las entidades del orden nacional, regional y local que quieran concurrir en el desarrollo del PIDERT. Especial importancia tiene 51 Artículo 4º Comisión de Ordenamiento Territorial –COT-, Titulo II, Capítulo I Organización Institucional de la Ley 1454 de 2011, Orgánica de Ordenamiento Territorial Colombiano 52 Artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la LOOT 53 Artículo 95 de la Ley 489 de 1998. promover la participación de la sociedad civil en estas instancias para procurar el desarrollo integral de los territorios La instancia de ejecución estará constituida por una Unidad Técnica Regional –UTR- quien será la encargada de la formulación y ejecución de los PIDERT. La UCR establecerá los criterios y la reglamentación para la conformación y operación de la UTR, la cual podrá ser conformada directamente o contratada con operadores regionales que reúnan las condiciones de idoneidad, experticia y capacidad operativa y financiera para adelantar el programa de transformaciones económicas, sociales e institucionales de las áreas rurales que forman parte del PIDERT. El Contrato o Convenio Plan es un instrumento mediante el cual la Nación puede concurrir con las entidades territoriales que se asocien en la ejecución de proyectos y programas estratégicos de desarrollo territorial que son de interés común y se encuentran identificados en sus Planes de Desarrollo Territorial o en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). Estos contratos o convenios establecerán las inversiones prioritarias, los aportes de cada una de las entidades que suscriben el acuerdo, los plazos, los cronogramas y las modalidades de ejecución de las inversiones, así como las distintas fuentes de financiación. Las Zonas de Inversión Especial: son zonas de inversión especial para la superación de la pobreza son un instrumento definido por la Ley para ser receptoras de recursos del Fondo de Compensaciones con el propósito de superar los desequilibrios en el desarrollo económico y social entre las regiones de planificación y gestión y entre los distintos entes territoriales del país. Las inversiones que sean priorizadas serán destinadas a mejorar las condiciones de vida de los pobladores de esas zonas, las cuales serán creadas mediante decreto expedido por el Gobierno Nacional. Acciones de fortalecimiento de la sociedad civil El enfoque territorial abre espacios para la construcción de una institucionalidad rural que promueva la solidaridad, la cooperación, la solución pacífica de los conflictos y la convergencia entre el Estado, la empresa privada y la sociedad civil. Es una institucionalidad que permite recoger, integrar y responder a las demandas de los territorios rurales, mediante la participación de los actores territoriales y su vinculación efectiva a los procesos de gestión del desarrollo rural. Esta vinculación de los actores rurales debe realizarse mediante formas innovadoras de gestión social y territorial de las políticas públicas. La gestión social y territorial debe estar signada por la participación de entidades públicas, privadas y de la sociedad civil, en alianzas público-privadas donde se incorporen activamente el conjunto de actores vinculados a la agricultura y al medio rural. En este contexto, la transformación institucional debe redefinir cuidadosamente las funciones y responsabilidades de cada uno de los actores públicos, privados y comunitarios en la alianza, y establecer los mecanismos para hacerle seguimiento y control al cumplimiento de los acuerdos. Este reconocimiento de rol protagónico de las organizaciones de la sociedad civil se debe traducir en el impulso de políticas para consolidar, fortalecer y expandir el capital social de los territorios. El fortalecimiento del tejido social es un aspecto fundamental en la ejecución de la transformación social, económica, y político-institucional de los territorios. En otras palabras, la participación de sociedad civil organizada en los procesos de desarrollo territorial permite reducir los cosos de transacción, mediante la generación de confianza pública, conglomerados sociales, y asociatividad público-privada que mejora la capacidad de negociación y de participación en la gestión local, para producir bienes y servicios colectivos, y alcanzar así una gestión integral, sostenible y competitivas de sus recursos de uso común. La organización, social y productiva, ha sido un instrumento fundamental para superar la atomización y la exclusión de las poblaciones rurales más vulnerables y alcanzar las metas de los planes territoriales de desarrollo. Los modelos de gestión asociativa son complementarios con los modelos tradicionales de gestión privada. Así por ejemplo, a pesar de los problemas enfrentados en la cooperación y en la asociatividad en varias regiones del país, estos modelos asociativos están jugando un papel cada vez más determinante como instrumentos para mejorar el desempeño económico, social e institucional de la gestión pública territorial54. En resumen, el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil constituye una de las columnas vertebrales del enfoque territorial para la consolidación y fortalecimiento del capital social rural. Acciones de promoción de alianzas público-privadas. Las alianzas público-privadas figuran hoy como uno de los componentes fundamentales de la nueva institucionalidad que se viene estructurando como parte de las estrategias de desarrollo rural con enfoque territorial. Estas alianzas se forman como conjugación del esfuerzo del Estado y de los sectores privado y comunitario, cuya finalidad es suplir las fallas del mercado y del Estado en la oferta de determinados servicios. Esta institucionalidad está representada principalmente en las Agencias de Desarrollo Local (ADEL), los Grupos de Acción Local (GAL), el Modelo Empresarial de Gestión Agroindustrial (MEGARural) y los Laboratorios de Paz (RedePaz). Aunque son modelos de alianza público-privadas distintos, se caracterizan por conjugar los esfuerzos del sector público (representado por la participación de los municipios y departamentos, de la jurisdicción) y el sector privado (en algunos casos comunitario) para adelantar programas y proyectos de desarrollo territorial. Así, por ejemplo, las ADELCO y los GAL son modelos promovidos por la cooperación Europea, a partir de la experiencia LEADER que fueron programas de desarrollo rural-territorial implementados por la Comunidad Europea (CE) con el propósito de corregir las desigualdades territoriales existentes en los países que forman parte de la comunidad europea. El énfasis de estos programas es la 54 Ver al respecto el Informe Final del Estudio de Caso de los tres municipios pilotos del proyecto FAO/TCP/RLA/2911 (2004) generación de capacidades endógenas para el desarrollo territorial, mediante acciones que integran las actividades agrícolas y no agrícolas con las dinámicas económicas de los centros urbanos, tales como el turismo rural, los servicios ambientales, etc. El MEGA es un modelo empresarial para la gestión de proyectos agroindustriales, impulsado por las Cámaras de Comercio, donde se conjuga la iniciativa privada con la acción gubernamental para adelantar planes regionales de competitividad. En estos planes regionales se identificaron los programas y proyectos considerados estratégicos para la competitividad de la producción agroalimentaria y rural, de cara a los Tratados de Libre Comercio que Colombia viene celebrando con distintos países desarrollados del Norte de América, Europa y Asia. Los Laboratorios de Paz es un programa de cooperación internacional, suscrito entre el Gobierno Colombiano y la Comisión Europea, con el propósito de propiciar la construcción colectiva de las condiciones para una paz duradera y la convivencia pacífica basada en unas condiciones de vida digna y de oportunidades socioeconómicas para todos los habitantes rurales. Para lograr esos propósitos, los Laboratorios de Paz integran tres ejes estratégicos de acción: fortalecimiento del dialogo de paz, gobernabilidad democrática, y desarrollo socio-económico sostenible. Acciones de fortalecimiento de las redes sociales e institucionales De la misma forma que el enfoque de desarrollo rural territorial promueve y facilita la formación de redes sociales en los territorios, las instituciones públicas y las asociaciones privadas y comunitarias est n transitando acia un trabajo en “redes territoriales” o en “redes de cooperación local”. Esas redes han pasado a desarrollar un papel vital en la inclusión de la población rural. Han abierto espacios de interacción publico-privado para la generación de dialogo y compromiso sobre las agendas territoriales, las demandas y la armonización de políticas de diversos sectores. También se han transformado en instancias para definir las estrategias de inversión publica y privada. Esta innovación institucional puede responder de mejor manera a la concepción del desarrollo rural con enfoque territorial, al colocar el foco de atención del fortalecimiento institucional en los factores multidimensionales por encima de las políticas sectoriales. Esos “mecanismos innovadores” est n contribuyendo a la formulación y ejecución de agendas territoriales que aprovechan las sinergias locales en la prestación de mejores servicios a las comunidades rurales, y permiten hacer más eficiente el desempeño de institucionales rurales. Sin embargo, la gestión local integrada requiere que las instancias institucionales tengan: 1. Una visión compartida del territorio construida colectivamente, donde se reconozcan aspectos relacionados con identidad territorial y sus posibilidades de desarrollo. 2. El compromiso de adelantar un proceso de transformación institucional que genere capacidad de liderazgo territorial, dinamice las alianzas público-privadas y establezca pactos territoriales sostenibles. 3. Un trabajo en red con roles específicos de liderazgo regional. Al mismo tiempo se ha iniciado una transición hacia la era digital en la que tanto las instituciones publicas como los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil deben acometer procesos que incorporen las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). En esencia, la transformación institucional debe ampliar las fronteras del conocimiento, abrir nuevas oportunidades de progreso para los pobladores rurales, mejorando sus capacidades de adaptación a las nuevas oportunidades de desarrollo Acciones de incorporación del enfoque poblacional y de género. El enfoque poblacional y de género dentro de la estrategia de desarrollo rural busca corregir las inequidades y desigualdades en el acceso de los grupos de poblaciones más vulnerables a los beneficios del crecimiento económico y el desarrollo territorial. En efecto, sectores vulnerables como las mujeres cabeza de familia, las poblaciones desplazadas, los indígenas y grupos afrodescendientes, y los jóvenes rurales, constituyen grupos poblacionales que tienen más limitaciones para acceder a los bienes y servicios públicos y a los programas especiales de generación de empleo e ingresos. Por estas razones, es necesario establecer acciones afirmativas y mecanismos que permitan la participación de los grupos poblacionales más vulnerables en diseño, implementación y desarrollo de los proyectos de desarrollo territorial. Uno de esos mecanismos lo constituyen la generación de nuevas redes de seguridad social, especialmente orientadas a favorecer a las mujeres, jóvenes, adultos mayores y poblaciones desplazadas. Igualmente, en el país se han establecido varias políticas públicas que tratan de corregir esas inequidades, tales como: Oportunidades rurales, para el apoyo de microempresas rurales a las cuales concurren principalmente las mujeres y los jóvenes rurales, Mujer rural, Jóvenes rurales, Programa de Generación de Ingresos para poblaciones desplazadas, y Proyectos productivos para poblaciones desplazadas. Acciones para el mejoramiento de los sistemas de información territorial. Uno de los problemas más críticos para la gestión territorial y el desarrollo rural es la existencia de fuertes asimetrías de información que dificultan la construcción de instituciones rurales más legítimas, efectivas y sostenibles. Igualmente, la carencia de información adecuada y de calidad constituyen una fuerte limitación en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas. Por esas razones, es de vital importancia el establecimiento, mejoramiento y consolidación de sistemas de información territorial que permitan reducir los costos de transacción, mejorar la capacidad de negociación de contratos y de supervisión de su cumplimiento, reducir los riesgos y las amenazas climáticas, y facilitar el acceso a los mercados. Con el objeto de contribuir a la superación de los problemas de las asimetrías de información y de dotar a las Direcciones Territoriales de instrumentos idoneos, la Subgerencia de Planeación e Información del Incoder ha diseñado e implementado el Sistema de Información de Desarrollo Rural –SIDER- y el Sistema de Información Georreferenciado que buscan apoyar la gestión territorial y el Desarrollo Rural con Enfoque Territorial. UNIDAD COORDINADORA REGIONAL UNIDAD TÉCNICA REGIONAL Fortalecimiento Institucional y político del territorio Acceso a los Bienes y Servicios Públicos Ordenamiento Social y planificaciónde los territorios rurales Ordenamiento y Acceso a los Factores Productivos MADR PROGRAMA INTEGRAL DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL INCODER 8. Instrumentos Perfil territorial de las ADR Figura 6 Concepto del Enfoque Territorial Instrumentos 1 y 2 Perfil Territorial Instrumento 3 Transformaciones relevantes Instrumento 4 Tipologías de territorio ADR Instrumento 5 Formulación de la visión estratégica Instrumento 6 Análisis DOFA Instrumento 7 Definición de escenarios territoriales
