decisión amparo rol c81-11 - Consejo para la Transparencia

Entidad pública: Carabineros de
Chile
DECISIÓN AMPARO ROL C81-11
Requirente: Felipe Ibarra Medina
Ingreso Consejo: 25.01.2011
En sesión ordinaria N° 246 de su Consejo Directivo, celebrada el 17 de mayo de 2011,
con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de
Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de
Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo
para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente
decisión respecto del Amparo Rol C81-11.
VISTOS:
Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 N° 4 y 12 de la Constitución Política de la República; las
disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en la Ley N°
18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile; el D.F.L. N° 1 – 19.653, del
Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y
sistematizado de la Ley N° 18.575; la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada;
y, los D.S. N° 13/2009 y 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la
Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley
N° 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento
del Consejo para la Transparencia.
TENIENDO PRESENTE:
1)
SOLICITUD DE ACCESO: Don Felipe Ibarra Medina, el 8 de noviembre de 2010,
solicitó a Carabineros de Chile que le entregara, vía correo electrónico y en formato
digital, la siguiente información:
a)
Lista de los requerimientos de acceso a información pública presentados a
Carabineros de Chile, incluyendo nombre del solicitante, sexo, edad, estado de
solicitud, materia o asunto que solicita, profesión y/u oficio, así como cualquier
otro dato que voluntariamente hayan entregado en las solicitudes de acceso a
información, en papel o digitales, efectuadas entre el 20 de abril de 2009 y 20 de
abril de 2010.
b)
Informes estadísticos elaborados durante el primer año de funcionamiento de la
Ley de Transparencia, que indiquen los datos solicitados en la letra anterior,
desde el 20 de abril de 2009 a la fecha.
c)
Informes, oficios, actas o cualquier otro documento que contenga los datos
enviados a la Comisión de Probidad y Transparencia con ocasión de dar a
conocer el número, estado y materia de solicitudes de acceso a información
pública realizadas a Carabineros de Chile, desde abril de 2009 a la fecha.
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d)
2)
Cualquier otro documento de carácter estadístico que contenga información de
los requirentes de información pública durante el periodo abril 2009 abril 2010.
RESPUESTA: Carabineros de Chile, a través de la Resolución Exenta N° 18, de 9 de
diciembre de 2010, dio respuesta al requirente, acogiéndole parcialmente su solicitud.
Al respecto, el órgano reclamado informó al Sr. Ibarra Medina lo siguiente:
a)
Remite tablas informativas solicitadas en las letras b) y d) de su solicitud,
correspondientes al periodo abril 2009 - abril 2010, informando las materias y el
número de solicitudes recibidas, en el sentido del requerimiento, agregando que
“todas estas solicitudes se encuentran debidamente respondidas y notificadas a
los interesados en virtud de los plazos entregados en la ley N° 20.285”.
b)
Atendido que el Ministerio Secretaría General de la Presidencia (del cual es
asesora la Comisión de Probidad y Transparencia) ha ordenado la
implementación de un sistema a través del cual pueda acceder directamente ante
la información relativa a las solicitudes, Carabineros implementó un sistema XML
de información, razón por la cual no remite informes dando a conocer el número,
estado y materia de las solicitudes de acceso, sino que es dicho organismo el
cual accede directamente a las bases de datos institucionales en la búsqueda de
la información, por lo cual no puede accederse a lo pedido en la letra c) de la
solicitud de información.
c)
Deniega la información indicada en la letra a) de la solicitud, en virtud de los
siguientes argumentos:
i.
Cada una de las solicitudes de información formuladas a Carabineros
contienen una petición de carácter personal dirigida, en términos de
confidencialidad, a la autoridad, ya que el principio de transparencia no
alcanza a los actos de los privados en su actividad frente a la administración.
ii.
Que, conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 4° de la Ley
de Transparencia, el principio de transparencia de la función pública consiste
en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones,
procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus
fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información,
a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, de lo
que se concluye que el sujeto pasivo es la Administración por sus propios
actos, pero no por los actos que los particulares efectúen ni las acciones que
deduzcan ante la misma, lo que es ratificado por el artículo 5° de dicho
cuerpo legal.
iii.
Pese a que la información emanada de los órganos de la Administración es
pública, las solicitudes de acceso formuladas ante dichos órganos no lo son
per sé, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de
Transparencia, el cual establece el procedimiento que debe seguirse cuando
se realicen solicitudes de acceso que se refieran a documentos o
antecedentes que contengan información que pueda afectar los derechos de
terceros, caso en el cual el órgano receptor de dicho requerimiento debe
notificar dicha solicitud a todos y cada uno de los terceros que vean
afectados sus derechos –en la especie, el derecho a las comunicaciones de
carácter privado, consagrado en el artículo N° 19 N° 5 de la Constitución
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Política de la República– a fin de que se pronuncie respecto a si se opone o
no a su entrega.
3)
iv.
Precisa que, si bien podrían practicarse las comunicaciones indicadas
precedentemente, ello demandaría un compromiso enorme de recursos del
personal de Carabineros, quienes deberían ser distraídos de sus funciones
habituales para dedicarse exclusivamente a la realización de dicha tarea, lo
que configura la causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de
Transparencia, concordante con el inciso tercero de la letra c) del artículo 7°
del Reglamento de dicha Ley.
v.
Al respecto, debe tenerse presente que la última norma citada señala que un
requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su
satisfacción requiera por parte de éstos la utilización de un tiempo excesivo,
considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones
habituales, situación que ocurre en la especie, ya que, para dar respuesta a
la presente solicitud, se requiere que los funcionarios de la institución
identifiquen cada una de las solicitudes recibidas en el periodo de tiempo
requerido; que analicen la forma más adecuada de contactar a cada uno de
las personas que han efectuado dichas solicitudes de información; que,
luego, se les comunique la solicitud del Sr. Ibarra Medina a fin que se
pronuncien respecto de si autorizan o no la entrega de lo solicitado, y,
finalmente, esperar la respuesta para determinar cuáles fueron afirmativas y
cuáles no, todo lo cual importa una distracción indebida de sus funciones, así
como la utilización de un tiempo excesivo de su trabajo habitual, al no existir
funcionarios dedicados específicamente a esta función.
vi.
Lo anterior cobra aún mayor relevancia si se considera que entre las fechas
señaladas por el requirente la Institución recibió y dio trámite satisfactorio a
4.568 solicitudes de acceso a la información pública.
REPOSICIÓN Y SEGUNDA SOLICITUD DE ACCESO: El Sr. Ibarra Medina, el 9 de
diciembre de 2010, atendido el rechazo parcial de su requerimiento de información,
dedujo recurso de reposición en contra de la Resolución Exenta N° 18, de 9 de
diciembre de 2010, de Carabineros de Chile. Al respecto, señala que solicitó una lista
de los requerimientos de acceso a información pública presentados a dicha
institución, en los términos indicados en el literal a) de la solicitud original y que
atendido a que el estudio que está realizando sólo es estadístico, solicita que se
suprima de la información que eventualmente se le entregue cualquier tipo de
información de carácter personal (v.gr. run, domicilio, etc.), con lo que se resolvería el
problema de tener que notificar a terceros, y haría improcedente la causal de
distracciones de las funciones habituales del órgano, agregando que “lo que esta
parte requiere es información neutra que en caso alguno podría afectar los derechos
de terceros…”, para concluir señalando que “esta misma solicitud de información –en
exactos términos– ha sido solicitada a otros organismos como la Subsecretaría de
Carabineros y la Dirección del Trabajo, las que han entregado la información
estadística en forma detallada en los términos en que fueron solicitados.
Particularmente, la Dirección del Trabajo, que tiene un número de solicitudes de
acceso a la información similares de las de Carabineros, entregó dicha información
en forma completa (planilla Excel) omitiendo información de carácter sensible”.
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4)
RESOLUCIÓN QUE RECHAZA LA REPOSICIÓN: Carabineros de Chile, por medio
de la Resolución Exenta N° 28, de 4 de enero de 2011, rechazó dicho recurso de
reposición, ya que, a su entender, no aportó nuevos antecedentes que permitieran
reconsiderar su decisión anterior, precisando que dicha presentación constituye “más
bien una nueva solicitud de información pública, puesto que modifica los términos
originales en los cuales requiere información respecto de la Autoridad, cambiando de
esta forma la petición no pudiendo subsumirse ésta en la anterior”, razón por la cual,
en definitiva, se le remite al requirente “información estadística correspondiente a su
solicitud, en los términos en los cuales es almacenada en la institución. En ella se
indica en la materia bajo la cual ha sido estandarizada para efectos estadísticos por
Carabineros de Chile, y con respecto a ellas se informa que todas han sido
respondidas en los términos que la Ley N° 20.285 manda”.
5)
AMPARO: Don Felipe Ibarra Medina, el 25 de enero de 2011, dedujo amparo a su
derecho de acceso a la información en contra de Carabineros de Chile, fundado en la
entrega parcial de la información, en la que, junto con hacer una relación de los
hechos ya descritos, invoca los siguientes argumentos:
a)
Atendido el principio de transparencia en el ejercicio de la función pública, las
solicitudes de acceso a la información son públicas toda vez que, respecto de
ellas, hay comprometida un decisión final de parte de la autoridad (resolución)
que resuelve la solicitud, a través de un procedimiento establecido y conocido por
la ciudadanía, que tiene derecho a imponerse respecto de materias que son
públicas, aun cuando el ejercicio del derecho sea privado e independiente de
quien sea el requirente, por lo que sólo deben ser consideradas como
confidenciales aquellas que digan relación con alguna de las estrictas causales
de reserva, pero por tales circunstancias no puede impedirse el acceso a la
totalidad de las solicitudes de acceso a la información y, con ello, considerar
como confidenciales tales solicitudes.
b)
El criterio sostenido por Carabineros es contradictorio con el principio de
transparencia que rige a la Administración, toda vez que ello implicaría que
información pública se privatice tanto en la etapa de ejecución como de decisión,
lo cual no puede sino entorpecer el desarrollo de una comunidad democrática
informada, agregando que, conforme a lo dispuesto por el inciso segundo del
artículo 10 de la Ley de Transparencia, los expedientes son públicos.
c)
No es del todo cierto que "el principio de transparencia no alcanza a los actos de
los privados en su actividad frente a la Administración", toda vez que la
Administración se nutre de la información de los privados y éstos de la
información del Estado; así “La relación entre lo público y lo privado se encuentra
separada por una delgada línea, pero no implica que tengan esferas separadas.
Son precisamente aquellos actos que los privados realizan ante la
administración, lo que interesa al resto de los privados en defensa de intereses
propios, ajenos o comunes”, agregando que la publicidad de las solicitudes de
acceso a la información permitiría dar lugar a economía procedimental, ya que si
una persona ya solicitó información a un determinado órgano público, siendo ella
de acceso libre a otros potenciales interesados en dicha información, haría
innecesario generar un nueva solicitud de acceso a la información, reduciendo,
así, costos en tiempo, horas de personal dedicado a dar respuesta a solicitudes
efectuadas en iguales términos pero por personas distintas. La publicación de
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información por transparencia activa, al poner a disposición del público
información permanente y actualizada respecto de los distintos servicios públicos,
va en tal sentido.
d)
Aún cuando las solicitudes de acceso a información pública no son públicas per
sé, no resulta posible concluir que la información solicitada pueda afectar los
derechos de terceros, tal como se describe en el artículo 20 de la Ley de
Transparencia, toda vez que el requerimiento no busca tener acceso al contenido
más íntimo de las solicitudes efectuadas que eventualmente puedan
comprometer intereses de terceros, sino que pretende obtener aquellos datos
que puedan ser conocidos para sistematizar estadísticamente la información,
situación que no vulnera en ningún sentido el citado artículo.
e)
El principio de divisibilidad, establecido en el artículo 11 de la Ley de
Transparencia, señala que si un acto administrativo contiene información que
pueda ser conocida y, al mismo tiempo, información que deba denegarse en
virtud de una causal legal, se dará acceso a la primera y no a la segunda. Así, en
el presente caso, para dar cumplimiento efectivo al referido principio, el órgano
reclamado tiene la obligación de tachar toda información que pueda resultar
sensible (conforme a la Ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida privada o
protección de datos de carácter personal), razón por la cual, pese a no compartir
el criterio de que la divulgación del nombre y el RUT de los requirentes afecte sus
derechos, en la reposición deducida ante Carabineros el 9 de diciembre de 2010
se solicitó que no se incluyesen esos datos en la información que, en definitiva,
entregue.
f)
Al ser una petición de carácter neutra, no sería necesario notificar a cada uno de
los terceros involucrados, siendo irrelevante el procedimiento de oposición
establecido en el artículo 20 de la Ley de Transparencia.
g)
Carabineros funda la denegación parcial de información en la causal del artículo
21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, concordante con el inciso tercero de
la letra c) del artículo 7° de su Reglamento. En el presente caso, la institución ha
señalado que, en cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 20 de
la Ley de Transparencia, podría comunicar el presente requerimiento a cada uno
de las personas que han presentado solicitudes de información a Carabineros,
pero no ha indicado de qué manera ello podría distraer las funciones del órgano,
ya que no indica el número de funcionarios que necesitaría, cantidad de horas
laborales que dedicaría tal tarea, forma en que se encuentra la información y
dificultad de acceder a ella, todo lo cual es importante para determinar qué
implicaría, en tiempo y costos, tal distracción, para acreditar la distracción de las
funciones habituales al personal de enlace de transparencia de Carabineros. Así,
Carabineros no ha acreditado, de manera efectiva, la distracción indebida de los
funcionarios en la satisfacción de la presente solicitud.
h)
Por otra parte, en este caso no se trata de generar la información, ya que ésta se
encuentra disponible y es posible entregarla en la forma solicitada; por lo demás,
obra en poder de la Administración, es pública, y es generada con presupuesto
público. Al respecto, agrega que “La dificultad estriba en que no ha sido
sistematizada o desagregada a través de un índice por categorías” y que “El
desarrollo de tales planillas, permitiría un mejor manejo de la información por
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parte de la institución, generando por ejemplo, boletines de transparencia,
estados de cumplimientos de solicitudes, metas y desafíos, proyecciones de
metas, etc.”.
i)
La institución, en el considerando décimo primero, hace referencia a un elevado
número de solicitudes que se acercaría a poco más de 4.500 solicitudes de
acceso a la información presentadas durante el periodo solicitado, sin embargo,
tal tarea de sistematización ha sido realizada por otras reparticiones públicas
(como la Dirección del Trabajo y la Subsecretaría de Carabineros) que, en el
mismo periodo, recibieron un número similar o superior de solicitudes, agregando
que solicitó a la Dirección del Trabajo la misma información requerida a través de
la solicitud original, la que fue entregada dentro de la fecha que la ley contempla.
j)
Por último, solicita que se acoja el presente amparo, y se ordene a Carabineros
que haga entrega de la siguiente información:
i. Un listado de los requerimientos de acceso a información pública
presentados a dicha institución, incluyendo profesión u oficio del
solicitante, sexo, edad, estado de solicitud, materia o asunto que éste
solicita, así como cualquier otro dato que voluntariamente haya
entregado en las solicitudes de acceso a la información, en papel o
digitales, efectuadas entre el 20 de abril de 2009 y el 20 de abril de
2010.
ii. Informes estadísticos de Carabineros elaborados durante el primer año
de funcionamiento de la Ley de Transparencia, que indiquen los datos
solicitados en el numeral 1, desde el 20 de abril de 2009 a la fecha.
iii. Cualquier otro documento de carácter estadístico que contenga
información de los requirentes de información pública durante el
periodo abril de 2009 a abril de 2010.
6)
DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de
este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo trasladándolo al Sr.
General Director de Carabineros de Chile, mediante Oficio N° 239, de 28 de enero de
2011, el que fue contestado por el Jefe del Departamento de Información Pública y
Desarrollo de Normas de Carabineros, mediante el Ordinario N° 45, de 22 de febrero
de 2011, exponiendo, en resumen, los siguientes descargos y observaciones:
a)
El requirente sostiene que tanto las solicitudes de información pública dirigidas a
los órganos de la Administración del Estado, como la respuesta emanada de
éstos, son públicas, reiterando, al respecto, lo expresado en la respuesta dada al
Sr. Ibarra Medina, en el sentido que la materia regulada es la publicidad y
transparencia en los actos de la Administración del Estado, que encuentra
sustento constitucional y legal, no comprendiendo en ello los actos de los
particulares, conclusión a la que se arriba en virtud de lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 4° de la Ley de Transparencia, al referirse al "principio de la
transparencia de la función pública”.
b)
Pretender que, a la luz de lo expresado en la ley, las solicitudes realizadas por
particulares y recibidas por Carabineros, como asimismo los documentos,
antecedentes e información aportada en ellas, son públicos, significa “interpretar
la ley de forma extensiva a un ámbito de aplicación totalmente diverso a su
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historia fidedigna, esto es regular determinados ámbitos de la vida privada, por
medio de una normativa que está dirigida al accionar de los órganos del Estado,
hipótesis contraria a los principios que rigen la hermenéutica administrativa, como
asimismo, constitutiva de una intromisión en la vida privada de las personas, por
cuanto la ley no hace señalamiento alguno de que los privados se encuentren
obligados de responder ante terceros por sus actos, siendo Carabineros de Chile,
simplemente el depositario de dichas peticiones”.
c)
La institución, al negar el acceso a la información que le ha sido requerida, lo ha
hecho actuando en virtud de ley expresa que así lo manda.
d)
La Ley de Transparencia “discurre sobre un supuesto esencial, cual es que el
ciudadano tenga acceso a la información que se genera en los diversos órganos
de la Administración o que afecta al personal que en esta labora, pero en caso
alguno a otorgar acceso a las actuaciones y requerimiento que los particulares
efectúan ante la administración, pues ellos no son parte de la misma y sus
acciones no pueden quedar incorporadas, atendidos los principios de
hermenéutica legal, en el término transparencia de la función pública”, mientras
que “las solicitudes de acceso a la Información Pública son proporcionadas por
los propios usuarios del sistema, no existe filtro de la información que se ingresa”.
e)
Carabineros de Chile siempre entiende que una solicitud es privada, en cuanto la
persona que la efectúa no tiene la obligación legal de responder por lo que
pregunta, y a mayor abundamiento, cuando quiere esta persona que sea
divulgada, lo efectúa: el ejemplo más común son las solicitudes efectuadas por
periodistas, o por personas que mantienen blogs, etc., ellas escogen publicar lo
que preguntaron y la respuesta que recibieron.
f)
Al respecto, debe tenerse presente el denominado "test de daño", que consiste
en analizar si la divulgación de un determinado documento emanado de un
particular "genera o puede generar un daño específico al valor jurídicamente
protegido" –en este caso la trasparencia de los actos de la Administración–, el
cual debe entenderse incorporado no sólo a su artículo 21, sino que a toda la Ley
de Transparencia como uno de los criterios para resolver la aplicación de las
excepciones al principio de la publicidad, debe entenderse como el leitmotiv
detrás de cada petición libre y sin justificaciones que hace cada requirente.
g)
Así, aplicando el mencionado test, se estima que develar el dato relativo a que
"las solicitudes de acceso a la información son públicas", conlleva la alta
probabilidad de desincentivar el correcto uso de las atribuciones que la ley otorga
a la ciudadanía, al generar en ellos el justo temor a tener que dar cuenta de sus
requerimientos ante terceros, materia que no ha sido el propósito de la ley, y de
sentirse expuestos, en lo personal, ante sus solicitudes, generándose,
consecuentemente, un justo temor en el uso del derecho que el sistema jurídico
les confiere.
h)
Carabineros de Chile no se opone a la entrega de datos de ningún tipo, siempre y
cuando dicha entrega se encuentre amparada por texto legal, y, por tanto, en
virtud del principio de legalidad, el organismo se encuentre autorizado a hacerlo.
i)
Las consideraciones de "economía procedimental" invocadas por el requirente
tampoco son aplicables a la especie, por la misma razón entregada
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anteriormente.
j)
Tampoco resulta aplicable la divisibilidad del artículo 11 de la Ley de
Transparencia, “toda vez que éste principio hace mención a las respuestas
entregadas a los solicitantes en particular y respecto de su propio requerimiento.
En este sentido, resulta claro y necesario destacar que dicho principio no hace
mención alguna a la obligación de publicar cierta porción de información, ni
menos obliga a través de él a entregar información que se encuentra amparada
en las causales de secreto del artículo 21 del precitado cuerpo legal como
pretender el recurrente”.
k)
Por otro lado, la causal invocada para la denegación de la información es la del
artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia. Al respecto, debe tenerse
presente que cada solicitud, y la documentación que la compone, se estructura
en base a los siguientes antecedentes:
i. La solicitud propiamente tal, la cual, a su vez, se descompone en:
-
Datos personales del requirente: cédula de identidad (opcional),
nombre completo, dirección del solicitante, teléfono y correo
electrónico.
-
Cuerpo del mensaje: en este punto la persona indica su solicitud
-
Datos de asignación: en este punto se informa el profesional, con
nombre completo, al cual se le entregó la tarea de dar respuesta a
la solicitud.
ii. La respuesta que entrega la autoridad: ésta contiene lo que se informó en
relación a lo solicitado, y también contiene información privada.
iii. La documentación enviada: al ser parte de la respuesta, y si se ha
solicitado, es también privada en virtud de lo invocado supra.
l)
En el periodo a que se refiere la solicitud del requirente, Carabineros de Chile
recepcionó 4.568 solicitudes de información pública, lo que implica, tomando en
cuenta la petición, la respuesta y los antecedentes acompañados en ellas, tales
como sumarios, cuadros estadísticos, copia de resoluciones o documentos
internos, etc., no menos de 15.000 fojas.
m) Según cálculos del Departamento de Información Pública y Desarrollo de
Normas, la institución emplea, en promedio, 30 minutos para dar respuesta a una
solicitud de información, el que es empleado en la revisión de antecedentes
recibidos por el profesional a cargo de la misma, su lectura, análisis y posterior
escrituración. Esto sin considerar aquellas solicitudes de desarrollo y dificultad
superiores, en las que el tiempo para darles respuesta puede elevarse desde 2 a
6 horas o más. Al tiempo estándar de trabajo indicado debe sumarse, por cada
una de las solicitudes, el tiempo de análisis de los datos que deberían ser
borrados en relación a lo prescrito por la Ley N° 19.628, en tanto constituyen
datos sensibles, personales o relativos a sanciones disciplinarias, entre otros,
debiendo destinar, además, otros 30 minutos en la revisión y borrado por cada
solicitud.
n)
A todo el tiempo ya indicado, se debe agregar el trabajo administrativo que
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conlleva el escaneo de la documentación, toda vez que la solicitud se realiza en
un medio magnético, destinando, para ello, 30 segundo por foja.
7)
o)
Por lo expuesto, 4.568 solicitudes implica 2.284 horas extras, correspondientes a
285,5 días laborales, esto es, más de un año de trabajo para una sola persona,
que debe agregarse al trabajo de los profesionales a cargo de las respuestas, sin
contar que diariamente siguen ingresando solicitudes y deben ser ellos quienes
den respuesta a ellas.
p)
Así, para dar respuesta al requirente dentro del plazo legal, se requeriría destinar
a tal función 15 profesionales, lo que no resulta posible.
q)
El articulo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia es plenamente aplicable a
la situación descrita, ya que la Institución no cuenta con el capital humano extra,
y responde a una petición que, evidentemente, es excesiva en su alcance.
r)
Por otro lado, suponiendo que el camino escogido fuere la notificación de cada
tercero, los tiempos de trabajo no cambian mucho, toda vez que el tiempo ahora
se utilizaría en extraer los datos de contacto de los solicitantes, con dicho dato
realizar la carta de notificación, y, posteriormente, enviarla ya sea por correo
electrónico (si se ha aportado dicho dato), o por carta certificada. Y con
posterioridad a ello, esperar la respuesta y proceder a distinguir las que permiten
la entrega, de aquellas que no la permiten. Además de lo indicado, es menester
tener presente que para despachar todas las notificaciones (4.568) la ley otorga
dos días a la Institución, tarea que tampoco es realizable de acuerdo a los
horarios laborales, el personal involucrado, y en general la gran distracción que
genera de las tareas habituales de éstos, como ya se señalara.
s)
Si bien es cierto que se forma un expediente con cada una de las solicitudes de
información recibidas, se mantiene lo expresado en términos de que la solicitud
es la única parte secreta de dicha documentación.
t)
Asimismo, exigir por la vía de un amparo que determinado servicio publique en
su sitio electrónico la totalidad de las solicitudes y respuestas en virtud de la Ley
de Transparencia resulta inaceptable al no encontrarse entre las materias que el
artículo 7° ordena publicar. Cualquier acción más allá de la norma se considera
cumplimiento voluntario. Esto queda demostrado en tanto la Ley exige una
publicación lo hace de forma expresa, como es el caso de las resoluciones
denegatorias las cuales por mandato del articulo 23 deben publicarse al momento
de ser extendidas por la autoridad.
u)
Por último, sostiene que “no resulta procedente la comparación entre diversas
Instituciones las cuales se encuentran afectas a la ley N° 20.285, toda vez que
cada una es soberana de escoger la forma en que estructura sus oficinas, y
según sus presupuestos propios, el número de profesionales que requiere para
tratar la materia”.
GESTIÓN UTIL: Este Consejo, con la finalidad de reunir mayores antecedentes para
resolver el presente amparo, solicitó a Carabineros de Chile, por medio de correo
electrónico enviado el pasado 29 de abril, que le informara si todas las solicitudes de
información recibidas por Carabineros –ya sean éstas formuladas en forma
electrónica o presentadas en papel– son o no ingresadas al sistema electrónico de
tramitación de solicitudes de información que posee la institución, precisando, en
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caso que la respuesta sea afirmativa, si dicho sistema electrónico puede o no generar
informes, nóminas o listados de las solicitudes de información recibidas con
indicación de los antecedentes que requiere el Sr. Ibarra Medina; o, en caso que la
respuesta a la primera pregunta sea negativa, que indique si la institución puede o no
elaborar la nómina o listado solicitado a través de otros mecanismos. Al respecto,
Carabineros informó, por correo electrónico del 3 de mayo de 2011, lo siguiente:
a) Todas las solicitudes de información recibidas por Carabineros son ingresadas
al Portal Electrónico de Información Pública, salvo aquellas que son remitidas
por otras instituciones tales como las Subsecretarías, el Ministerio
correspondiente o el Congreso Nacional entre otras.
b) El sistema electrónico generado tiene como finalidad exclusiva recepcionar las
solicitudes y asignarles un número, no habiendo sido diseñado para entregar o
generar informes con los antecedentes que requiere el Sr. Ibarra Medina, los
que habría que confeccionar manualmente o solicitar a personal calificado que
rediseñe el sistema con los costos asociados que esto tiene.
c) Respecto de si Carabineros de Chile puede elaborar dicha nómina debe
estarse a lo informado por esta Institución al dar respuesta al amparo en
análisis en cuanto a los recursos humanos, no disponibles que ello importaría.
Por último, sostiene que “Sobre la materia debe tenerse presente lo concluido por el
Consejo para la Transparencia en su decisión Nº 0739-10, recaído en un reclamo del
Sr. Urzúa Toledo sobre similar materia”, especialmente sus considerandos 17°) a
20°).
Y CONSIDERANDO:
1)
Que, en primer término, atendidas las diversas presentaciones formuladas por el
reclamante en este procedimiento, es menester precisar cuál es la solicitud de
información del requirente que, en definitiva, debe ser conocido por este Consejo a
través del presente amparo, para lo cual caben tener presente las siguientes
consideraciones:
a)
La Ley de Transparencia ha establecido y regulado un procedimiento
administrativo especial a efectos de ejercer el derecho de acceso a la
información pública, conforme al cual, en caso que el órgano requerido no se
pronuncie sobre la solicitud de información dentro del plazo establecido en el
artículo 14 del mismo cuerpo legal o se deniegue el acceso a ella, el mismo
requirente tendrá derecho a recurrir ante el Consejo para la Transparencia,
solicitando amparo al derecho ya indicado.
b)
Conforme a lo establecido por el inciso tercero del artículo 24 de la Ley de
Transparencia, el plazo para recurrir al Consejo es de quince días, contado
desde la notificación de la denegación de acceso a la información o desde que
haya expirado el plazo para dar respuesta a dichas solicitudes.
c)
En virtud de lo antes señalado, el amparo al derecho de acceso a la
información cuyo ejercicio se estime vulnerado por las respuestas dadas a las
solicitudes de información por los órganos de la Administración del Estado, a
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través de las resoluciones que se pronuncien sobre tales solicitudes, se
encuentra sujeto a las disposiciones especiales previstas en la Ley de
Transparencia –específicamente las normas que regulan la citada reclamación
de amparo– y no al régimen de recursos administrativos consagradas en la
Ley N° 19.880.
2)
3)
d)
Que, de esta forma, el plazo para reclamar el amparo al derecho de acceso a
la información respecto a la solicitud formulada por el reclamante el 8 de
noviembre de 2010, contestada a través de la Resolución Exenta N°18, de 9
de diciembre de 2010, y notificada con esa misma fecha, expiró el 30 de
diciembre de 2010, de modo que el amparo deducido el 25 de enero de 2011
resulta extemporáneo respecto a dicha solicitud.
e)
Que, sin perjuicio de lo anterior, atendido los antecedentes que obran en
poder de este Consejo, debe considerarse que la presentación que el Sr.
Ibarra Medina efectuó ante Carabineros de Chile el 9 de diciembre de 2010,
bajo la denominación de “Reposición”, constituyó una nueva solicitud de
información distinta de la anterior de 8 de noviembre de 2010, por lo que,
atendida la respuesta dada por Carabineros a la misma, cabe estimarla, para
todos los efectos de este procedimiento, como fundamento del presente
amparo, interpuesto dentro de plazo legal, razón por la cual este Consejo
conocerá y resolverá dicha reclamación circunscrita a lo pedido en la
presentación del reclamante el 9 de diciembre de 2010.
Que, habiéndose precisado lo anterior, y a efectos de limitar el objeto del presente
amparo, puede concluirse, una vez examinado el requerimiento formulado por el
reclamante el 9 de diciembre de 2010, que en dicha solicitud se requirió únicamente
una lista o nómina de los requerimientos de acceso a información pública recibidos
por Carabineros, en formato papel o vía electrónica, entre el 20 de abril de 2009 y 20
de abril de 2010, omitiéndose la identidad de los solicitantes, y en la que sólo se
contuvieran los siguientes datos referidos a los mismos:
a)
Profesión u oficio;
b)
Sexo;
c)
Edad;
d)
Estado de la solicitud;
e)
Materia o asunto que se solicita;
f)
Cualquier otro dato que voluntariamente se haya entregado en dichas
solicitudes.
Que, al respecto, cabe tener presente, que según lo dispuesto por los artículos 5° y
10 de la Ley de Transparencia, tanto los actos y resoluciones de los órganos de la
Administración del Estado, como sus fundamentos, los documentos que les sirvan de
sustento o complemento directo y esencial, además de toda otra información que
obre en poder de los órganos de la Administración, son públicos, salvo que concurra
alguna causal de secreto o reserva expresamente establecida por dicho cuerpo legal
o por otra ley de quórum calificado.
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4)
Que, teniendo presente ello y a modo de contexto, este Consejo ya se ha
pronunciado sobre el carácter público de las solicitudes de información formuladas
ante los órganos de la Administración del Estado, como también de las resoluciones
que se pronuncian sobre ellas y los documentos entregados en respuesta a dichas
solicitudes, a menos que dicha información se encuentre sujeta a alguna de las
excepciones consagradas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia. En efecto, en
el considerando 5°) de la decisión recaída en el amparo Rol C739-10 –que se
pronuncia sobre un amparo deducido en contra del mismo órgano requerido– este
Consejo sostuvo que “las solicitudes de información y los documentos entregados en
respuesta a ellas se encuentran en poder de la Administración como sustento o
complemento directo de los actos administrativos que resuelven el procedimiento de
acceso respectivo, toda vez que su presentación y revisión por parte del órgano es,
precisa e inequívocamente, la base sobre la que se dicta la resolución que resuelve la
solicitud, en los términos de los artículos 5° de la Ley de Transparencia y 3°, letra g),
de su Reglamento. Asimismo, la resolución que concede o deniega el acceso a lo
solicitado es un acto administrativo cuya publicidad es ordenada por el citado artículo
5°. En consecuencia, los documentos solicitados por el reclamante son públicos, a
menos que se encuentren sujetos a alguna de las excepciones consagradas en el
artículo 21 de la Ley de Transparencia”. Asimismo, se agregó en el considerando 10º)
de la misma decisión, que “en cuanto a las solicitudes de acceso, su interposición
genera una relación jurídica administrativa regida por las normas previstas en la Ley
de Transparencia y, supletoriamente por la Ley N° 19.880, la que concluye con la
dictación de un pronunciamiento por parte de la autoridad pública, en el desempeño
de sus funciones. No puede sino ser de conocimiento del particular el carácter público
que tienen tanto el destinatario, como el medio utilizado y el tenor de lo requerido.
Consecuentemente, éstas no pueden ser calificadas como “comunicaciones
privadas”, en los términos del artículo 19 N° 5 de la Constitución Política de la
República. Lo que debe entenderse sin perjuicio de la aplicación de las reglas de
reserva…”.
5)
Que, en relación con la solicitud de información que le fue planteada, Carabineros
invocó la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1, letra c), esto es, la
afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano, dado que atender el
requerimiento del Sr. Ibarra Medina requeriría distraer indebidamente a los
funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales, describiendo
detalladamente la forma en que, a su juicio, se produciría dicha afectación. Sin
embargo, al analizar los argumentos invocados, se aprecia que ellos dicen relación
con el otorgamiento de copias de las solicitudes de información recibidas en el
periodo indicado, así como de las resoluciones por medio de las cuales dio respuesta
a cada una de ellas y de los documentos adjuntos a dichas respuestas, en
circunstancias que, en la especie, no se han solicitado dichos documentos, sino que
un listado de los requerimientos recibidos durante un periodo de tiempo determinado
con indicación de una serie de antecedentes que pueden ser obtenidos del contenido
de dichos documentos o registros.
6)
Que, sin perjuicio de la invocación de dicha causal de reserva, de la respuesta dada
por Carabineros al requirente, así como de los descargos formulados ante este
Consejo y de lo informado en la gestión útil practicada, es posible concluir que el
órgano requerido no posee un listado de los requerimientos de acceso a información
pública con las características que ha sido requerido, por lo que corresponderá a este
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Consejo determinar respecto de la existencia de la información que serviría de base
para la elaboración de dicha nómina o listado, y, en su caso, si procede o no que
Carabineros proporcione tal información, analizando el mérito de las alegaciones de
la reclamada.
7)
Que, al respecto, el considerando 16°) de la citada decisión del amparo Rol C739-10,
indicó que “en cuanto a la sistematización por parte de los órganos requeridos de la
información solicitada, cabe recordar que en virtud de los dispuesto por la Ley de
Transparencia, los órganos de la Administración del Estado, a efectos de satisfacer
adecuadamente el derecho de acceso a la información pública, han debido adoptar
las medidas necesarias para gestionar oportunamente –y conforme al procedimiento
administrativo descrito en los considerandos 3° y 4° precedentes– las solicitudes de
acceso a la información que se les presenten. En efecto, para dar cumplimiento de
tales obligaciones legales, Carabineros de Chile cuenta con su propio sistema de
gestión
de
solicitudes
(disponible
en:
http://transparencia1.carabineros.cl:8080/registro1.php)”.
8)
Que, por su parte, a fin de precisar el contenido de la información solicitada, debe
tenerse presente lo siguiente:
a) El Diccionario de la Real Academia de la Lengua, al definir la expresión
“listado”, señala “Que forma o tiene listas”, y, al establecer el significado de
“Lista”, señala que ésta es “Enumeración, generalmente en forma de
columna, de personas, cosas, cantidades, etc., que se hace con
determinado propósito”. Asimismo, el Diccionario señala que “Nómina” es
la “Lista o catálogo de nombres de personas o cosas”.
b) La profesión u oficio, edad y sexo de los requirentes posee la calidad de
información personal, en los términos establecidos en la Ley Nº 19.628,
sólo en la medida que se identifique al titular de dichos antecedentes o que
éstos permitan identificarlo, y, atendido que en la especie se ha señalado
expresamente que no se requiere la identidad (nombre y RUT) de quienes
han formulado solicitudes de información ante Carabineros, este Consejo
estima que resultaría procedente entregar dicha información, en la medida
que Carabineros los haya recabado o los solicitantes los hayan
proporcionado voluntariamente, sin necesidad de realizar la comunicación
a que se refiere el artículo 20 de la Ley de Transparencia a aquellas
personas que hayan realizados solicitudes de información al órgano
requerido.
c) Que, por “estado de solicitud” debe entenderse el estado o situación
procesal en que se encuentra la tramitación de la misma, la que puede
encontrarse pendiente de pronunciamiento o finalizada con respuesta. Al
respecto, Carabineros ya informó al requirente que todas las solicitudes a
que se refiere su requerimiento se encuentran debidamente respondidas y
notificadas a los interesados en virtud de los plazos entregados en la Ley
de Transparencia.
d) Asimismo, se ha entendido por “materia o asunto solicitado” una breve
descripción o categorización de lo pedido, que permita al órgano requerido
estandarizar o agrupar las distintas solicitudes de información recibidas.
Sobre este punto, los dos informes proporcionados por Carabineros de
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Chile al Sr. Ibarra Medina y que contienen información estadística de las
solicitudes de información recepcionadas entre el 20 de abril de 2009 y el
30 de abril de 2010, bajo la designación de “resumen tipo de petición” se
indican las materias a que se refieren dichas solicitudes, bajo las siguientes
categorías: asesoría aplicación cuerpos legales, información interna,
estadística, copia de documentos, antecedentes personales de terceros,
antecedentes penales y/ detenciones, búsqueda de personas, sueldo
líquido de un carabinero, denuncias, reclamos, resultado de postulaciones,
partes, constancias, certificados, hojas de ruta, dotaciones, cuarteles,
información recursos logísticos y gastos institucionales, etc.
e) Por último, en relación a la petición de los demás datos que
voluntariamente hayan entregado los solicitantes en cada una de sus
solicitudes de información, debe entenderse que comprende cualquier
antecedente que éstas contengan distintos de aquellos exigidos por el
artículo 12 de la Ley de Transparencia, como, por ejemplo, los
antecedentes de contexto proporcionados por los requirentes para explicar
los motivos que justifican su solicitud o precisar la información requerida.
9)
Que, ahora bien, según se indicó en el considerando 6°) de la decisión recaída en el
mismo amparo Rol C739-10, “conforme al artículo 12 de la Ley de Transparencia, las
solicitudes de acceso, en principio, sólo contienen la individualización del solicitante
y/o su representante (nombre, apellido y dirección), su firma (manual o electrónica) y
la identificación de la información requerida y del órgano al que se dirige. Sin
embargo, es usual que estas presentaciones contengan otros datos personales de los
solicitantes, los cuales son incorporados a su presentación para: a) su mejor
individualización (por ejemplo, su estado civil, RUT, número telefónico o correo
electrónico); b) suministrar antecedentes de contexto o motivación de su presentación
(por ejemplo, al informar su pertenencia a un pueblo originario, su inscripción en el
registro nacional de discapacidad o su estado de salud físico o psíquico); o e)
identificar la información requerida (cuando la asociación de la persona del solicitante
con “lo pedido” da cuenta de un dato sensible -v.gr., requerir la ficha clínica de una
persona que se afirma padece VIH)”. Además, se indicó que “el formulario preparado
por
el
Gobierno
para
solicitar
información
(disponible
en
http://www.leydetransparencia.gob.cl/assetslflashlformulario .swf) incluye la opción de entregar
información estadística en su dorso, la que se extiende a datos personales como el
nivel educacional, la participación en organizaciones sociales, el RUT, el sexo, la
nacionalidad o la ocupación. Por lo tanto, no obstante que las solicitudes de acceso
sean complemento directo de un acto administrativo, en virtud de lo dispuesto por los
artículos 4°, 9° 10 y 20 de la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada, la
comunicación a terceros de algunos de los datos contenidos en ellas se encuentra
vedado a los órganos de la Administración”.
10) Que, sobre el particular, el 16 de mayo recién pasado, este Consejo revisó el
“Formulario Electrónico de Solicitud de Información Pública” utilizado por el órgano
requerido, constatando que éste comprende los mismos campos a completar que el
formulario preparado por el Gobierno para solicitar información –incluido la
información estadística opcional–. Por otro lado, el sistema de gestión de solicitudes
de Carabineros, según lo informado por este órgano en sus descargos, posee los
siguientes datos por cada solicitud recibida e ingresada a dicho sistema: número
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asignado a la solicitud, fecha y hora en que se realiza o ingresa al sistema
electrónico, forma de recepción de la solicitud, forma de entrega de la misma e
información requerida, todo ello sin perjuicio de aquella información que puedan
contener las solicitudes presentadas por escrito o materialmente ante el órgano
requerido.
11) Que, por lo expuesto, en caso que tales datos, como los relativos a la profesión u
oficio, edad y sexo de los requirentes, hayan sido incluidos voluntariamente por éstos
en las solicitudes que hayan formulado a Carabineros, ya sea por medio de su
formulario electrónico o materialmente, por escrito o de manera presencial,
Carabineros, excepcionalmente, debería proceder a la entrega de los mismos, en
cuanto hayan sido incorporados y procesados en el sistema de gestión de sistema de
solicitudes de Carabineros, toda vez que en tal caso se trataría de información que
obraría en su poder, y en la medida que concurra la circunstancia indicada en la letra
b) del considerando 8º) de esta decisión –esto es, que no se revele la identidad del
requirente titular de dichos datos personales–.
12) Que, atendido lo indicado en la letra c) del considerando 8º), este Consejo tendrá por
entregada la información relativa al estado de las solicitudes, ya que Carabineros
informó al requirente que todas las solicitudes de información recibidas durante el
periodo de tiempo a que se refiere el requerimiento fueron contestadas.
13) Que, por lo señalado en la letra d) del considerando 8º), este Consejo estima que
Carabineros deberá informar al requirente acerca de la materia o asunto de cada una
de las solicitudes de información recibidas entre abril de 2009 y abril de 2010
empleando las categorías ya utilizadas por el órgano en los informes que entregó al
requirente proporcionando información estadística de dichas solicitudes de
información, pero ello sólo en la medida que se haya procesado dicha información,
puesto que si ello no se ha verificado, y debe analizarse cada una de las 4.586
solicitudes y categorizarlas en alguno de los criterios expuestos, se configuraría la
causal de secreto o reserva del artículo 21 Nº 1, letra c), toda vez que, a juicio de este
Consejo, considerando la gran cantidad de solicitudes que deberían ser analizadas y
el número de funcionarios que conforman la unidad encargada de dar respuesta a las
solicitudes de información en Carabineros de Chile, la atención del requerimiento del
Sr. Ibarra Medina requeriría distraer indebidamente a los funcionarios del
cumplimiento regular de sus labores habituales.
14) Que, por último, si bien “los demás datos” que los solicitantes hayan proporcionado
voluntariamente puede ser obtenida del formulario electrónico de solicitud de
información empleado por dicha institución, Carabineros, para dar respuesta a la
solicitud objeto de este amparo, debería analizar cada una de las 4.568 solicitudes
recibidas en el periodo a que se refiere el requerimiento que ha dado origen al
presente amparo a fin de precisar si existen o no tales datos adicionales, y en su
caso, si dichos datos permiten o no individualizar a los solicitantes, ya que si ello
resulta posible, el órgano requerido no podrá proporcionar dichos antecedentes al
requirente, todo lo cual, a juicio de este Consejo, configuraría la causal de secreto o
reserva del artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia.
15) Que, conforme a lo expuesto, en virtud de los principios de máxima divulgación,
facilitación y divisibilidad consagrados en la letras d), e) y f) del artículo 11 de la Ley
de Transparencia y lo resuelto en el amparo Rol C739-10, y atendida la definición de
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“listado” y “nómina” indicada en la letra a) del considerando 8º), este Consejo acogerá
parcialmente el presente amparo y ordenará a Carabineros de Chile realizar un
listado –enumeración–, en forma de columnas, de todas las solicitudes de información
recibidas entre el 20 de abril de 2009 y el 20 de abril de 2010, indicando el número de
ingreso asignado por el sistema de gestión de solicitudes de información de
Carabineros –a fin de singularizar cada una de las solicitudes recibidas–; la profesión
u oficio, edad y sexo de los requirentes –sólo en la medida que posea dicha
información, según el considerando 11°) anterior y, en los casos que no posea tales
antecedentes, que señale expresamente tal circunstancia–, y la materia o asunto de
cada una de las solicitudes, pero ello sólo en cuanto se haya procesado dicha
información, conforme a lo señalado en el considerando 13°) precedente.
EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES
QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33, LETRA B, DE LA LEY
DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES,
ACUERDA:
I.
Acoger parcialmente el amparo deducido por don Felipe Ibarra Medina en contra de
Carabineros de Chile, por los fundamentos expuestos en la parte considerativa del
presente acuerdo.
II.
Requerir al Sr. General Director de Carabineros de Chile:
a) Que entregue al Sr. Ibarra Medina un listado –enumeración–, en forma de
columnas, de los requerimientos de acceso a información pública recibidos por
Carabineros entre el 20 de abril de 2009 y el 20 de abril de 2010, indicando el
número de ingreso asignado por su sistema de gestión de solicitudes de
información; la profesión u oficio, edad y sexo de los requirentes –sólo en la
medida que posea dicha información, según lo señalado en el considerando 11°),
y, en los casos que no posea tales antecedentes, lo señale expresamente–, y la
materia o asunto de cada uno de dichos requerimientos, en la medida que se haya
procesado dicha información, conforme a lo señalado en el considerando 13°).
b) Cumplir el presente requerimiento en un plazo que no supere los 20 días hábiles
contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el
apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia.
c) Que informe el cumplimiento de la decisión mediante comunicación enviada al
correo electrónico [email protected], o a la dirección postal
de este Consejo (Morandé N° 115, Piso 7°, comuna y ciudad de Santiago), de
manera que este Consejo pueda verificar que se dé cumplimiento a las
obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.
III. Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a don
Felipe Ibarra Medina y al Sr. General Director de Carabineros de Chile.
Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por los
Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Juan
Pablo Olmedo Bustos. Se deja constancia que el Presidente del Consejo Directivo don
Raúl Urrutia Ávila no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente.
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