Sobre la aplicación de la ley 25.188 a los integrantes del Poder

SOBRE LA APLICACIÓN DE LA LEY 25.188
A LOS INTEGRANTES DEL PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN
por M. CLAUDIA CAPUTI (1)
I.- Desde un punto de vista constitucional, debe ponerse
de resalto que el mandato del art. 36 es claro en atribuir al
Congreso Nacional la facultad de regular en materia de ética
pública, y del debate constituyente surge que ello se refiere a
la función pública. Esta noción, entendida racionalmente,
comprende también a la actividad de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial de la Nación. La profusa doctrina y
comentarios sobre esta trascendente disposición, incorporada
en la reforma de 1994, en ningún momento han formulado salvedades en el sentido de excluir a algún sector de los servidores públicos de la ley que debe dictar el Congreso Nacional.
II.- Sobre el concepto de función pública, no podría prescindirse de la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) ratificada por la ley 24.759, que también adopta
un ámbito subjetivo de aplicación amplio, como ha destacado la doctrina.
En este sentido, se ha señalado que, en general, la delimitación del ámbito subjetivo alcanzado por todo el plexo normativo surgido en los últimos años en materia de ética pública
viene siendo hecha con fórmulas de gran amplitud. En efecto,
la voluntad del legislador ha sido abarcar a todos los servidores
1
Secretaria Letrada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Autora de La ética pública, Depalma, 2000.
públicos en el respeto a los deberes éticos primordiales. Esta
tendencia parece destinada a evitar las situaciones de duda,
y se ha puesto de relieve en la Convención Interamericana
Contra la Corrupción, fruto del consenso de países con tradiciones jurídicas diversas, en los cuales el empleo de términos
tales como “funcionario” o “empleado” son imprecisos y dan pie
a discusiones. Al respecto, son bien conocidas las distintas definiciones y pautas diferenciadoras dadas tanto en la doctrina2 como
en el derecho positivo3.
El ámbito personal genérico de la Ley de Ética para la Función Pública (Nº 25.188) se encuentra previsto por el art. 1°, que no
adopta una definición del concepto de “funcionario”, sino que
emplea el concepto de función pública, de modo similar a la
CICC4. En consecuencia, el marco legal anticorrupción significó el
afianzamiento de criterios amplios y abarcadores de los sujetos alcanzados por esta nueva legislación.
III.- Por otra parte, cabe tener presente que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a poco de promulgada la ley
Una recopilación de las diferentes posturas puede verse en GORDILLO,
Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1997, 4° ed. del tomo I, pág. XIII-1; también: MARIENHOFF,
Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo – Perrot, Buenos Aires,
4ª edición, 1995, t. III-B, págs. 33 a 43.
2
Para una comparación del lenguaje constitucional y de los códigos civil y
penal, se remite a la enumeración de MARIENHOFF, Miguel S., Tratado…, op.
cit., t. III-B, págs. 43 a 45.
3
La CICC alude al “funcionario público, oficial gubernamental o servidor público”, definiéndolos como “cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus
entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para
desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos” (art. I). Quedan fusionados los conceptos de
funcionario y empleado, para unificar la variedad de términos empleados en los
Estados parte.
4
25.188, dictó la Acordada 1/2000 (publicada en Fallos, 323:
1287), por la cual sólo declaró inaplicables algunos incisos o
artículos de la ley. De tal manera, y por lógico descarte, se
deduce que el resto del articulado resulta aplicable al ámbito
de sujetos en cuestión, pues de lo contrario la acordada citada carecería de razón de ser. Ello incluye, por supuesto, a lo
previsto por el art. 5º, inc. c), i), y s) 5.
IV.- En los Estados Unidos de América rige, desde hace
más de 20 años, la Ethics in Government Act (en lo sucesivo,
EGA), ley sancionada por el Congreso norteamericano 6, con
previsiones muy similares a la ley 25.188, a la cual en buena
medida ha servido como modelo. Cabe destacar que en el
citado país nunca se ha entendido que la ley no se aplique a
la rama judicial, y de hecho son numerosos los actos de aplicación llevados a cabo tanto por la Corte Suprema de Justicia
como por la Judicial Conference. Ello sin perjuicio de que para
regular en detalle aspectos particulares que se relacionan con
las características de la función judicial, se hayan dictado los
Cánones de Conducta Judicial.
Por el cual se declaran alcanzados por la LEFP a los “magistrados del Poder Judicial de la Nación”, “los miembros del Consejo de la Magistratura y
del Jurado de Enjuiciamiento”, y al “personal que cumpla servicios en el Poder Judicial de la Nación…con categoría no inferior a secretario o equivalente”.
5
La Ethics in Government Act (EGA) fue promulgada en 1978, y posteriormente fue objeto de algunas reformas. Esta ley integra el Apéndice del Título
5 del United States Code, por el cual se compila la legislación federal de los
EE.UU. sobre la EGA. Al respecto, cabe remitir al estudio de ZIMMERMAN, Joseph F., Curbing Unethical behavior in Government, Greenwood Press, Westport, Connecticut, 1994, pág. 3; asimismo, el capítulo de derecho comparado en: CAPUTI, María Claudia, La ética pública, Depalma, 2000.
6
De hecho, cabe destacar que la Judicial Conference, un
órgano compuesto por magistrados judiciales que desempeña
funciones típicamente administrativas, ha actuado como autoridad reglamentaria de diversos pasajes de la EGA, como
sucede con el título III de la misma, en lo relativo a los obsequios que pueden recibir jueces o tribunales.
Por dar otro ejemplo, el Canon N° 6 del código de conducta para jueces norteamericanos se limita a exigir la declaración del patrimonio, remitiendo para esto a la legislación correspondiente; siempre se ha interpretado que aquella legislación es la EGA.
Todo lo expresado en este punto es particularmente destacable, dado que el rol de los jueces en la democracia estadounidense, y la proyección institucional que ostenta el Poder
Judicial en aquel país, son únicos en el contexto de las democracias occidentales. De hecho, es un valor entendido que
nuestro modelo constitucional, en lo atinente a la división de
poderes y, particularmente, en el perfil reconocido a la judicatura, ha seguido al modelo norteamericano. Por consiguiente,
si en el sistema en que más intensamente se concibe la división
de poderes no se ha objetado que el Congreso regule las
normas básicas sobre ética pública, perdería sustento todo argumento de orden constitucional que lleve a excluir al Poder
Judicial federal argentino de las disposiciones de la ley 25.188.
Inclusive, ésta es la comprensión derivada de nuestra praxis constitucional, ya que otras normas con rango de ley formal
han establecido deberes y prohibiciones en cabeza de los
jueces, sin haber merecido objeciones (ello, claro, dejando a
salvo las atribuciones que como cabeza del Poder Judicial corresponden a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con-
forme los arts. 113, 108 y ccdtes. de la Constitución Nacional).
Un ejemplo, al respecto, es el art. 1361 del Código Civil, como
asimismo diversas disposiciones del Código Procesal que regulan la obligación de excusarse (típica pauta de raíz ética), o
que prevén los diversos deberes de los magistrados en el marco del proceso judicial.
V.- CONCLUSIÓN: Más allá del texto expreso del art. 5° de la
ley 25.188, por todas las razones desarrolladas cabría concluir
en que la Ley de Ética para la Función Pública alcanza a los
magistrados y funcionarios del Poder Judicial de la Nación.
PUBLICADO: Suplemento “Realidad Judicial”, La Ley, 31 de diciembre de 2003.