La Expropiación de Bienes Ejidales

Revista Investigación Científica, Vol. 5, No. 1, Nueva época,
agosto–diciembre 2009, ISSN 1870–8196
La expropiación de bienes ejidales.
Caso ejido Villa de Guadalupe
Expropiation of «Ejido» lands.
Gudalupe’s Ville «Ejido» case
Elena del Rosario Patiño Flota
Ma. de Jesús Espinoza Villela
Unidad Académica de Derecho
Universidad Autónoma de Zacatecas
E–mail: [email protected]
RESUMEN
El concepto general de expropiación de terrenos ejidales y los preceptos relacionados
con este acto jurídico son abordados en el presente estudio por medio de cinco grandes
rubros: la facultad que tiene el Estado, las causas de utilidad pública, la indemnización,
la reversión y el estudio, en este caso, del ejido Villa de Guadalupe, en el municipio de
Guadalupe, Zacatecas, México. Se hace particular hincapié en dos cuestiones específicas
que resultan del estudio. La primera es la imposibilidad de los ejidos por reclamar
tierras, pues eso es tarea exclusiva del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
(FIFONAFE). La segunda es la omisión que existe en la ley relativa al abandono de los
terrenos expropiados. La información que se presenta es resultado de varios años de
experiencia en el litigio de materia agraria, y de entrevistas realizadas a diferentes
funcionarios del sector agrario y a integrantes de los órganos ejidales.
Palabras clave: expropiación, bienes ejidales, reversión, FIFONAFE.
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ABSTRACT
The general concept of expropriation, particularly from «Ejido» lands, and the principals
related to it, is approached by five main categories in this essay: the faculty of the state,
the public usage causes, the indemnification, the reversion and the study of the «Ejido»
Guadalupe’s Villa case in Guadalupe, Zacatecas, México. There are particular emphasis
in two specific situations that emerge from this analysis, first, the «Ejido’s impossibility»
to claim the expropriated lands, being this task solely performed by the Fideicomiso
«Fondo Nacional de Fomento Ejidal» (National Trust Fund to Promote Ejidos), and the
second one the omission in the law regarding the abandonment of the expropriated
land. The information shown in this article, is the result of years of experience in the
agrarian matters and interviews with both the government agencies and the «ejido’s
representative authorities».
Keywords: exproptiation, ejido lands, regression, FIFONAFE.
Introducción
El concepto general de la expropiación, en particular de terrenos ejidales, y de preceptos
relacionados con este acto jurídico son abordados en este ensayo por medio de cinco
grandes rubros: la facultad que tiene el Estado, las causas de utilidad pública, la
indemnización, la reversión y el estudio, en este caso, del ejido Villa de Guadalupe
municipio de Guadalupe, Zacatecas, México. Se hace particular hincapié en dos
cuestiones específicas que resultan de este estudio. La primera es la imposibilidad de los
ejidos por reclamar tierras, pues ésta es una tarea exclusiva del Fideicomiso Fondo
Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE). La segunda es la omisión que existe en la ley
relativa al abandono de los terrenos expropiados.
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Cabe aclarar que las disposiciones de la expropiación no sólo se refieren a la
propiedad conocida, sino que abarcan todo tipo de derechos, por ejemplo los
fideicomisarios y la posesión; por otro lado, esta facultad se ejerce también en
inmuebles, muebles y otras propiedades como la intelectual. En este artículo se hará
referencia a la expropiación de bienes inmuebles, en particular a los ejidales.
Metodología
La metodología utilizada es la fenomenología, pues permite apreciar las diferentes
construcciones y significados que los individuos poseen de sus experiencias, y así el
investigador comprende el significado de las cosas y se ajusta a nuevos aspectos e ideas
conforme éstas emergen.1 El método fenomenológico se emplea en cualquier estudio
sobre un hecho, relacionándolo con la forma en la que el mismo se ubica en la conciencia
de la persona, en cuanto concuerde, o en su caso, se diferencie (de) con la realidad; 2 es
decir, se intenta coincidir las imágenes creadas en la conciencia con las imágenes o
hechos de la realidad.
Esto puede implicar una ardua tarea, pues es frecuente que la conciencia humana
distorsione los hechos reales, o los perciba, conciba y razone de tal modo que pretenda y
haga creer que coinciden con la realidad. Para eliminar los juicios del observador, se usa
el método exegético, el cual consiste en que la interpretación sobre la norma jurídica
debe centrarse en el texto del ordenamiento correspondiente y a través de él descubrir la
intención del legislador; el sentido literal del término exegético significa «extraer el
significado de un texto dado»,3 por lo que nadie puede manipular los ordenamientos
1
María del Socorro Marcos, Manual para la elaboración de tesis, México, Trillas/ ITESM/ Universidad Virtual,
1998.
2
3
Norberto Bobbio, Contribución a la teoría del derecho, Madrid, Planeta, 1990, p. 129.
Leoncio Lara Sáenz, Procesos de investigación jurídica, México, Porrúa, 1996, pp. 28–29.
3
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jurídicos, ni buscar un alcance o interpretación de ellos fuera de lo señalado en el propio
texto.
La Facultad del Estado
Según el Diccionario Jurídico Mexicano, expropiación proviene del latín ex y propio, y
consiste en desposeer legalmente de una cosa a su propietario por motivos de utilidad
pública, otorgándole una indemnización justa. La expropiación es una operación del
Poder Público Federal o de los Estados, por su vía éste impone a un particular la cesión
de su propiedad mediante ciertos requisitos, entre ellos, el principal es una
indemnización por razones de utilidad pública y para realizar obras de interés general o
de beneficio social.4
Existen tres puntos importantes en esta definición. El primero es que se trata de un
acto mediante el cual se priva a una persona de su propiedad; esto supone la acción de
una autoridad con el poder suficiente para llevar a cabo esa privación, teniendo como
justificación la causa de utilidad pública y figurando también la indemnización como
una parte de la garantía de propiedad. La expropiación no es de ninguna manera una
institución jurídica que nace como derecho del Estado, sino que representa una defensa
de la propiedad de los particulares frente al poder del Estado y que se ve reflejada en el
artículo 27 constitucional, en su segundo párrafo y en la fracción VI:
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante
indemnización… Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas
jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la
propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la
declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa
4
Diccionario jurídico mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, UNAM, Porrúa, 1993.
4
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expropiada se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas
catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o
simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con
esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las
mejoras o deterioros con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo
único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se
observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas.5
De acuerdo con este artículo, el Estado no puede hacerse de manera arbitraria de las
propiedades; sólo bajo la modalidad de la expropiación es que se ve habilitado, y esto
preserva el derecho constitucional de la propiedad sobre la tierra, que en el caso de los
terrenos ejidales se salvaguarda en la fracción VII del mismo artículo: «VII. Se reconoce la
personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su
propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades
productivas».6
Resulta entonces un ejercicio interesante reconocer que es el Estado, pues cuenta con
los elementos de territorio, población y poder público, el que ha tenido y debe tener el
control sobre el primero, y que por lo mismo, está facultado para establecer las reglas y
formas de su apropiación, y la manera en que este derecho puede ser perdido ante el
Estado mismo, que como se aprecia en la fracción
VI,
involucra a los Estados y a sus
respectivas jurisdicciones, lo que de cierta manera garantiza un equilibrio en el ejercicio
de esta facultad.
La expropiación en materia agraria es el acto mediante el cual se priva o desposee
legalmente del derecho de propiedad a los núcleos agrarios ejidales o comunales por
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos,
México, 2008.
6 Idem.
5
5
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disposición de orden público, cumpliéndose con las causas de utilidad señaladas en la
Ley Agraria, en la Ley de Expropiación y en otros ordenamientos legales aplicables, y
mediante el pago de la indemnización correspondiente.
Las causas de utilidad pública
La causa de utilidad pública constituye un aspecto esencial en este asunto de la
expropiación, pues además de circunscribir la facultad del Estado para apropiarse de los
bienes por los motivos estipulados en las leyes de la Federación y de los Estados,
también permite priorizar la satisfacción de las necesidades públicas sobre el derecho de
propiedad. En México, por disposición constitucional prevista en el Artículo 27 fracción
VI,
párrafo segundo, es competencia exclusiva del Poder Legislativo determinar las
causas que identifican la utilidad pública, y del Poder Ejecutivo hacer la respectiva
declaración y proceder a efectuar materialmente la expropiación. En el caso de los
ejidos, en la Ley Agraria se establecen las causas de utilidad pública:
Artículo 93. Los bienes ejidales y comunales podrán ser expropiados por alguna o algunas
de las siguientes causas de utilidad pública:
I. El establecimiento, explotación o conservación de un servicio o función públicos.
II. La realización de acciones para el ordenamiento urbano y ecológico, así como la creación
y ampliación de reservas territoriales y áreas para el desarrollo urbano, la vivienda, la
industria y el turismo.
III. La realización de acciones para promover y ordenar el desarrollo y la conservación de
los recursos agropecuarios, forestales y pesqueros.
IV. Explotación del petróleo, su procesamiento y conducción, la explotación de otros
elementos naturales pertenecientes a la Nación y la instalación de plantas de beneficio
asociadas a dichas explotaciones.
V. Regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural.
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VI. Creación, fomento y conservación de unidades de producción de bienes o servicios de
indudable beneficio para la comunidad.
VII. La construcción de puentes, carreteras, ferrocarriles, campos de aterrizaje y demás
obras que faciliten el transporte, así como aquellas sujetas a la Ley de Vías Generales de
Comunicación y líneas de conducción de energía, obras hidráulicas, sus pasos de acceso y
demás obras relacionadas.
VIII. Las demás previstas en la Ley de Expropiación y otras leyes.7
En la práctica, las expropiaciones se llevan a cabo cuidando, en primer lugar, el
fundamento de causa de utilidad pública prevista en la ley, pero sin descuidar la causa
real y tangible de la misma, pues en el expediente se debe justificar que existe una
necesidad colectiva que se encuentra insatisfecha y que requiere de una propiedad que
pertenece a un núcleo ejidal para satisfacerla, de manera que sea ese bien, y sólo ése, el
que mejor puede servir para hacerlo.
La Indemnización
Sujeta a grandes polémicas, la indemnización es considerada por algunos como parte
esencial de la expropiación mientras que otros la consideran un factor circunstancial,
pues consideran que el único elemento formal es el de la causa de utilidad pública. Sin
embargo, la expropiación surge como una garantía individual de tal suerte que si no
existiera la indemnización, se limitaría la garantía de propiedad a la satisfacción del
propietario por haber entregado sus bienes para el provecho de la colectividad. Pero
esto no representa una protección a su patrimonio sino una lesión inadmisible en su
estado de derecho, además, sin la indemnización el Estado puede hacer un uso
irresponsable de su facultad, lesionando la seguridad de los gobernados y obligándolos
7
Marco legal agrario, «Ley agraria», SRA/ PA, México, 2005.
7
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a no atender el desarrollo de sus comunidades al carecer de certeza y seguridad jurídica
sobre sus bienes.
El artículo 94 de la Ley Agraria establece que el monto de la indemnización será
determinado por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, hoy Instituto de
Administración y Avalúos de Bienes Nacionales (INDAABIN),8 atendiendo al valor
comercial de los bienes expropiados, salvo en el caso de la regularización de la tenencia
de la tierra, cuyo monto se determinará atendiendo a la cantidad que se cobrará por esta
actividad. Esta indemnización será pagada a los ejidatarios atendiendo a sus derechos:
se pagará al núcleo de población si son tierras de uso común, o a los ejidatarios si son
parceladas. Si hubiera dudas sobre las proporciones de cada ejidatario, el artículo 96
establece que la Procuraduría Agraria intentará la conciliación de intereses, o en su
defecto, los Tribunales Agrarios resolverán la controversia, y se impone al Fideicomiso
Fondo Nacional de Fomento Ejidal9 (en el Reglamento de la Ley Agraria en materia de
ordenamiento de la propiedad rural) la obligación de cerciorarse de que la
indemnización haya sido pagada a los afectados.
La Reversión
El vocablo «reversión» proviene del prefijo rever que significa volver a ver, a registrar o
a examinar una cosa con cuidado, y del sufijo sion, que se refiere a una acción o efecto;
por lo tanto, se puede definir como la restitución de una cosa al estado que tenía, o
volver una cosa a la propiedad del dueño que antes tuvo.10 A manera de defensa del
Órgano Desconcentrado de la Secretaría de la Función Pública.
El Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, FIFONAFE, tiene su origen en el Reglamento para la
Planeación, Control y Vigilancia de las Inversiones de los Fondos Comunes Ejidales, 23 de abril de 1959, el
cual estableció en su artículo 1º la creación del Fondo Nacional de Fomento Ejidal.
10 Jesús Silva Herzog, El agrarismo mexicano y la reforma agraria, México, Fondo de Cultura Económica, 1964,
pp. 13, 14.
8
INDAABIN,
9
8
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derecho de propiedad, en el artículo 9 de la Ley de Expropiación se establece la
posibilidad de la reversión o la devolución del inmueble cuando no sea destinado al fin
que se señaló en la expropiación, o cuando se destine a un fin distinto del invocado:
Artículo 9.- Si los bienes que han originado una declaratoria de expropiación, ocupación
temporal o limitación de dominio no fueren destinados total o parcialmente al fin que dio
causa a la declaratoria respectiva, dentro del término de cinco años, el propietario afectado
podrá solicitar a la autoridad que haya tramitado el expediente, la reversión total o parcial
del bien de que se trate, o la insubsistencia de la ocupación temporal o limitación de
dominio, o el pago de los daños causados. Dicha autoridad dictará resolución dentro de los
cuarenta y cinco días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud. En caso de que se
resuelva la reversión total o parcial del bien, el propietario deberá devolver únicamente la
totalidad o la parte correspondiente de la indemnización que le hubiere sido cubierta. El
derecho que se confiere al propietario en este Artículo, deberá ejercerlo dentro del plazo de
dos años, contado a partir de la fecha en que sea exigible.11
En el caso de las tierras ejidales, el tratamiento de la reversión presenta algunas
condiciones especiales, ya que los propietarios afectados no son los que la promueven
sino que es una institución pública la que posee ese derecho. Esto está contemplado en
el artículo 97 de la Ley Agraria:
Artículo 97. Cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto del
señalado en el Decreto respectivo, o si transcurrido un plazo de cinco años no se ha
cumplido con la causa de utilidad pública, el Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento Ejidal ejercitará las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o
Ley de Expropiación, expedida por Lázaro Cárdenas del Río, 25 de noviembre de 1936, disponible en:
www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/35.pdf
11
9
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total, según corresponda, de los bienes expropiados y opere la incorporación de
éstos a su patrimonio. 12
Por su parte, el artículo 98 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de
Ordenamiento de la Propiedad Rural establece que:
El Fondo demandará la reversión de los bienes expropiados ante los Tribunales Agrarios
competentes, cuando se cumplan la totalidad de las condiciones siguientes: I. Que no haya
sido cubierta la indemnización, II. Que no haya sido ejecutado el Decreto, III. Que los
afectados conserven aún la posesión de las tierras de que se trate y IV. Que hayan
transcurrido cinco años a partir de la publicación del decreto expropiatorio.
La reversión resulta del reconocimiento del Estado de que la expropiación realizada
debe cumplir con su causa de utilidad pública, pues de lo contrario se regresan los
bienes a sus propietarios originales. En este sentido, el Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento Ejidal representa una protección de los particulares en contra del Estado.
El caso del ejido Villa de Guadalupe
El Ejido Villa de Guadalupe, localizado en el municipio de Guadalupe, Zacatecas, se
creó a partir de la afectación de diez mil quinientas sesenta hectáreas de extensión,
realizada a la Hacienda de Trancoso, a través de la resolución presidencial rotatoria,
firmada por el Presidente Constitucional Álvaro Obregón el 3 de marzo de 1921. En la
historia del ejido, y de acuerdo con la parte de Antecedentes de la Resolución del
Registro Agrario Nacional, Delegación Zacatecas del 8 de octubre de 2007, éste tuvo
12
Marco legal agrario, «Ley Agraria», op. cit.
10
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nueve expropiaciones agrarias. Aquí sólo nos referiremos a dos de ellas porque son las
que presentan irregularidades jurídicas.
La primera de ellas, realizada en 1962 por Decreto Presidencial publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 12 de julio de ese año, expropió una superficie de 4–56–
23 hectáreas a favor de Almacenes Nacionales de Depósito SA (ANDSA) para la creación
de una red de bodegas.13 En cumplimiento al decreto expropiatorio, se delimitó la
superficie afectada circulándose el terreno mencionado, procediéndose a la construcción
de cuatro bodegas, las cuales estuvieron en servicio durante 30 años aproximadamente,
y dieron trabajo a muchos ejidatarios del ejido afectado.14
A fines de la década de los ochentas y principios de los noventas, los ejidatarios
fueron testigos del abandono en que se encontraba el terreno mencionado de casi 5
hectáreas, observando que con el paso del tiempo el alambre colocado para deslindar el
terreno estaba cortado en algunos tramos. Por si esto fuera poco, jóvenes pandilleros y
vándalos se aprovecharon de esta situación para meterse en las antiguas bodegas,
destruyéndolas y arruinándolas aún más, lo que provocó el descontento, malestar e
impotencia de los ejidatarios al ver que ese terreno, antes propiedad de su ejido, tenía
una construcción desocupada pero ninguna persona ejercía la posesión sobre el
inmueble.
El Presidente y el Tesorero del Comisariado Ejidal, quienes estuvieron en funciones
en el período que terminó en el año 2007, buscaron información acerca de qué podían
hacer con el terreno abandonado de 4–53–23 hectáreas, encontrando el acta de la reunión
del Cabildo del 22 de julio de 2003, donde se asentó la sexagésima tercera y vigésima
Resolución del Registro Agrario Nacional, Delegación Zacatecas, 8 de octubre de 2007, en el expediente
relativo a la inscripción del acta de Asamblea de Ejidatarios del ejido Villa de Guadalupe, celebrada el 15
de octubre de 2006.
14 La reseña histórica de la primera expropiación está basada en la entrevista con el señor Vicente Carrillo
Presidente del Comisariado Ejidal del Ejido Villa de Guadalupe, ubicado en la cabecera municipal de
Guadalupe, Zacatecas, en el mes de noviembre de 2007.
13
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séptima extraordinaria, siendo el punto tercero del orden del día: «Presentación y
aprobación en su caso del proyecto del Mercado de Abastos».
Instalada formalmente la Asamblea, el Presidente Municipal de entonces, ingeniero
Felipe Álvarez Calderón, comentó que era necesario para el Municipio crear un mercado
de abastos, considerando conveniente su la localización en lo que se conoce como las
Bodegas
CONASUPO
(haciendo referencia a las bodegas de la
ANDSA),
«que han sido
propiedad de una empresa que las adquirió del gobierno» (sic), «una empresa de capital
mixto en la que hay recursos del propio gobierno, pero en donde sus socios principales
son particulares ligados a los gobiernos anteriores, siendo la cabeza principal
Raymundo Gómez Flores, Senador del
PRI
y uno de los hombres más poderosos
económicamente del occidente de México y quizá del país, se señala a sus empresas
como beneficiarias de más de 4 mil 500 millones de dólares, de tal manera que dentro de
su esfera de negocios están las Bodegas de Guadalupe, las cuales con seguridad no han
significado gran cosa para ellos, pues han estado tratando de venderlas durante algunos
años sin éxito.
El Cabildo autorizó iniciar un proceso de expropiación, por tratarse de un proyecto
social, cambiando así el panorama para la empresa de capital mixto. Se inician acuerdos
con el Presidente Municipal para negociar el desmantelamiento de las Bodegas, no
obstante la empresa retiene la posesión de los equipos, la báscula y la espuela del
ferrocarril; se argumentó que para el Mercado de Abastos ese material no era necesario
y aceptaron la cantidad de 7 millones 500 mil pesos. No querían ceder la propiedad del
inmueble hasta que estuviera pagado, pero ofrecieron descontar medio millón si se
hacía de contado.
Los Regidores y el Presidente Municipal de Guadalupe terminaron la sesión de
referencia en la que aprobaban que el municipio fuera el aval de la promotora del
mercado de abastos de Guadalupe S. A. de C.V., y se contrataba un crédito puente por un
12
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monto de 5 millones de pesos para adquirir el predio donde se desarrollaría el nuevo
Mercado de Abastos de Guadalupe, monto que sería recuperado al individualizar los
créditos de los locatarios a través del Fondo Plata de la Secretaría de Desarrollo
Económico.
Asimismo, encontraron que el Ayuntamiento Municipal de Guadalupe, mediante
oficio número 562, con fecha 24 de julio de 2002, solicitó al Gobernador del Estado,
Ricardo Monreal Ávila, la expropiación de una superficie de 18,137.58 metros cuadrados,
que se desmembraría de una superficie mayor, propiedad de Almacenadora del Centro
Occidente S.A., «mismo que se requiere para la construcción de las instalaciones de una
central de abasto, el cual sin lugar a dudas apoyará el servicio comercial y de abasto en
dicha ciudad, ya que es necesario y de gran importancia para mejorar el poder
adquisitivo de los habitantes, y el pleno desarrollo comercial de las personas que ejercen
el comercio».15
Para este fin se solicitaron informes técnicos de factibilidad y necesidad, así como el
levantamiento topográfico respectivo a la Secretaría de Obras Públicas, el informe a la
Dirección de Catastro y Registro Público de la Propiedad. La Secretaría de Obras
Públicas dictaminó que una vez realizados los estudios del caso, se consideraba factible
la expropiación propuesta ya que el terreno se destinaba como patio de maniobras de
los Almacenes Nacionales de Depósito, S.A., y se ubicaba en el límite de un área cuyo
uso proyectado era el comercio especializado.
La Dirección de Catastro y Registro Público de la Propiedad debió dar a conocer el
valor catastral del inmueble, pero en vez de hacerlo se limitó a mencionar que los
informes técnicos realizados reunían las condiciones necesarias y resultaba ser el lugar
idóneo y preciso para construir el Centro de Abasto que resolvería el problema y la
15
Acta de Reunión del Cabildo del Ayuntamiento del municipio de Guadalupe, Zacatecas, 22 de julio de
2003.
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necesidad de los espacios para que los comerciantes brindaran un adecuado servicio de
abasto y comercialización de productos en beneficio de los habitantes de la entidad.
El Ejecutivo del Estado acordó entonces declarar de utilidad pública la construcción
de un Centro de Abasto en el Municipio de Guadalupe, Zacatecas, por lo que expropió
una superficie de 18,137.58 metros cuadrados, inmueble propiedad de Almacenadora
Centro Occidente, S.A. El pago se haría por conducto del Ayuntamiento Municipal de
Guadalupe, Zacatecas, a quien acreditara tener legalmente la propiedad, la
indemnización a que se refiere el artículo 6º de la Ley de Expropiación, vigente en el
Estado, con base en el valor del predio con el que aparece en el Catastro del Estado, no
da cifra alguna.
El 11 de enero de 2005 los integrantes del Comisariado Ejidal dirigieron un escrito al
Secretario de la Reforma Agraria, licenciado Florencio Salazar Adame, para formalizar
la petición verbal formulada en su visita al Estado de Zacatecas, respecto a la reversión
de tierras expropiadas al ejido, argumentando que se estaba violentando el marco legal
agrario, explicándole el abandono en que se encontraba el predio, así como el que se
había expropiado para la construcción de la zona industrial. Cabe señalar que los
argumentos narrados en dicho escrito ya habían sido explicado al funcionario, quien se
había comprometido a ayudarlos sin embargo, al igual que otros con quienes se habían
contactado con anterioridad, nunca dio respuesta o seguimiento a los compromisos
pactados con el órgano de representación ejidal mencionado, lo que terminó con las
esperanzas de los ejidatarios, sintiéndose una vez más engañados y defraudados.
En la actualidad, el predio de 4–53–23 hectáreas está circulado por los ejidatarios, y
después de reiteradas solicitudes a funcionarios del sector agrario, llegó al propio
FIFONAFE
a fin de revertir estos predios, pero no atendió las peticiones, lo que pone al
descubierto la ineficaz labor de este Fideicomiso, y la indefensión a que se ven sujetos
14
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los núcleos de población, al estar imposibilitados para promover ellos la reversión, o
bien, cuando menos coadyuvar en su promoción.
La segunda expropiación corresponde al año de 1974, por Decreto Presidencial
publicado en el
DOF
de 6 de junio de 1975. Se expropió al ejido una superficie de 104–78–
27.27 hectáreas a favor del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S. A. de C. V.
(BANOBRAS) ahora S.N.C, teniendo como causa de utilidad pública el afincamiento de una
Zona Industrial, ejecutándose el mismo el 14 de febrero de 1980. En el resolutivo
segundo del Decreto se estableció que en el supuesto de que los terrenos expropiados se
destinaran a un fin distinto al que motivó el Decreto, o al término de cinco años
contados a partir del decreto expropiatorio, o de no cumplirse con las funciones para las
cuales se destinó, los terrenos pasarían de inmediato a ser propiedad del
FIFONAFE,
sin
que procediera la devolución de las sumas o bienes entregados por concepto de
indemnización.
De acuerdo con la información relativa a Considerandos de la Sentencia del
Tribunal Unitario Agrario del Primer Distrito, con fecha 2 de marzo de 2009, en los autos
del expediente agrario relativo a la reversión de tierras promovida por
FIFONAFE,
de las
104–78–27.27 hectáreas expropiadas, sólo 65–74–46.32 se encuentran ocupadas con
infraestructura y construcciones dispersas que integran el parque industrial de
Guadalupe, Zacatecas. Se localizan 31 terrenos baldíos sin construcción alguna, así como
29 inmuebles con ocupación diferente del señalado en la causa de utilidad pública
invocada en el Decreto presidencial con fecha 31 de diciembre de 1974; en total
comprenden una extensión de 39–09–80.95 hectáreas, equivalentes al 37.26 por ciento del
universo expropiado.16
16
Resolución del Tribunal Unitario Agrario del Primer Distrito, 2 de marzo de 2009, p. 13.
15
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Es decir, el
FIFONAFE
falló en dar seguimiento al cumplimiento de las causas de
utilidad pública, tal como se establece en el artículo 90 del Reglamento de la Ley Agraria
en materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural: «El Fondo vigilará que los bienes
expropiados a ejidos y comunidades se destinen al fin señalado en el decreto
expropiatorio y se cumpla con la causa de utilidad pública del mismo».
El decreto anterior se sustenta en la mencionada resolución del Tribunal Unitario
Agrario, en la cual se resolvió que al
FIFONAFE
si bien se le prescribe la acción para
reclamar la reversión de los bienes expropiados al ejido Villa de Guadalupe, municipio
de Guadalupe, Zacatecas, originariamente otorgados a
BANOBRAS,
se le absuelve de las
prestaciones reclamadas debido a que interpuso la demanda de reversión hasta el 14 de
diciembre del 2007. Pero para el Tribunal, los cinco años a que alude el decreto se deben
de contabilizar desde el 1º de enero de 1975, hasta el 31 de diciembre de 1979, y que
siendo aplicable el artículo 33 de la Ley General de Bienes Nacionales, que prescribe que
los propietarios que tengan derecho a demandar la reversión de los bienes expropiados,
tendrán un plazo de dos años para ejercer sus derechos, contados a partir de la fecha en
que aquélla sea exigible, entonces dicho periodo de dos años inició para el
FIFONAFE
el
día 1º de enero de 1980 y concluyó el 31 de diciembre de 1981.17
Aunque a la fecha se interpuso un Juicio de Amparo en contra de dicha resolución,
resulta claro que la legislación aplicable dará un fallo desfavorable al
FIFONAFE
debido
al tiempo en que se interpone la demanda de reversión, la cual es bastante
extemporanea. Lo anterior es en perjuicio de los intereses del núcleo de población ejidal,
pues de acuerdo con el artículo 98, último párrafo del Reglamento de la Ley Agraria en
materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, en caso de reversión de los bienes
17
Idem.
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expropiados, tendrá por efecto que una vez incorporados al patrimonio del Fondo, éste
reintegre de inmediato su titularidad a los afectados.18
Por otro lado, en Zacatecas, hace tan solo dos años existe que un representante del
FIFONAFE,
quien dice fue contratado para dar seguimiento a programas de
financiamiento a proyectos productivos de jóvenes campesinos y no para dar
cumplimiento a lo estipulado por el marco jurídico vigente, en el sentido de vigilar el
cumplimiento de los decretos expropiatorios de tierras ejidales. No fue sino hasta hace
poco que se le indicó que ésa también era su labor.
El representante se excusa diciendo que por ser ingeniero no tiene criterio jurídico, y
sobre la reversión que debe plantear el
FIFONAFE
ante el Tribunal Unitario Agrario en
Zacatecas, dice que es difícil que prospere porque ya transcurrió el término señalado por
la Ley para que resulte favorable. Y si antes se tenía que ir a la ciudad de San Luis Potosí
para realizar alguna gestión, siendo el factor distancia lo que impedía al Fideicomiso la
supervisión del cumplimiento de la causa de utilidad pública en el Estado,19 ahora lo
único que queda claro es la incapacidad e ineptitud, así como la irresponsabilidad de
este auxiliar del Poder Ejecutivo Federal en su misión y visión.
CONCLUSIONES
a) La expropiación es un acto por el cual se priva a una persona de su propiedad, lo
que implica la acción de una autoridad con poder suficiente para esa privación, teniendo
como justificación la causa de utilidad pública, siendo elemento sustancial la
Marco legal agrario, «Reglamento de la Ley Agraria en materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural»,
op. cit.
19 Entrevista con el ingeniero José Guadalupe Salas Trinidad. Representante en el Estado de Zacatecas del
FIFONAFE, 30 de marzo de 2009.
18
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indemnización, como parte de la garantía de propiedad contenida en el artículo 27 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
b) La expropiación agraria es el acto mediante el cual se priva legalmente del
derecho de propiedad a los núcleos agrarios ejidales o comunales, por disposición de
orden público, cumpliéndose con las causas de utilidad pública señaladas en la Ley
Agraria, en la Ley de Expropiación y otros ordenamientos legales aplicables, y mediante
el pago de la indemnización correspondiente.
c) La Ley de Expropiación establece la posibilidad de la reversión o la devolución
del inmueble cuando no sea destinado al fin que se señaló en la expropiación, o cuando
se destine a un fin distinto del invocado, otorgándole al propietario del derecho, un
plazo de dos años para reclamarlo.
d) En el caso de la reversión de tierras ejidales de conformidad a la Ley Agraria
vigente, se observan algunas condiciones especiales, ya que los propietarios afectados
no son los que la promueven, sino que es una institución pública a la que se le otorga ese
derecho, siendo en este caso el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.
e) Una de las problemáticas jurídicas que enfrenta el Ejido Villa de Guadalupe,
ubicado en la cabecera municipal de Guadalupe, Zacatecas, es el referido a dos de las
nueve expropiaciones agrarias que ha tenido desde su creación; la realizada por Decreto
del 12 de julio de 1962 a favor de Almacenes Nacionales de Depósito, S. A. y la llevada a
cabo por Decreto del 6 de junio de 1975 a favor del Banco Nacional de Obras y Servicios
Públicos.
f) Con relación a la primera de las expropiaciones, aunque se cumplió en un primer
momento con la causa de utilidad pública, después los terrenos de casi 5 hectáreas son
abandonados, al igual que las bodegas ahí construidas. En 2003 el Cabildo de Guadalupe
inicia un proceso de expropiación sobre una parte de dicho predio para la construcción
de un Mercado de Abastos, mismo que es aprobado por el Ejecutivo del Estado. En el
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año de 2005 el Comisariado Ejidal decide solicitar apoyo al Secretario de la Reforma
Agraria para lograr la reversión de la superficie expropiada sin lograr una respuesta
favorable, por lo que deciden ocupar y circular el predio como una medida para que les
sea devuelto. Las acciones anteriores evidencian las irregularidades jurídicas sobre
dicho terreno, la ausencia de acciones por parte de la
FIFONAFE,
y las omisiones que
presenta la legislación agraria para resolver tales conflictos.
g) En cuanto a la segunda expropiación que se analiza, hecha a favor del Banco
Nacional de Obras y Servicios Públicos para el establecimiento de una zona industrial,
se evidencia que la causa de utilidad pública se cumplió parcialmente, ya que el 37.26
por ciento de lo expropiado se encuentra baldío, así como 29 inmuebles con ocupación
diferente de la establecida en el Decreto expropiatorio. Lo anterior demuestra la falta de
cumplimiento por parte del
FIFONAFE
para dar seguimiento puntual al Decreto
mencionado en acatamiento a la legislación agraria vigente, y a pesar de que promovió
la reversión ante el Tribunal Unitario Agrario, éste resolvió la prescripción de la acción
de reversión por haberse ejercitado con bastante extemporaneidad.
h) La situación actual de los dos predios motivo de nuestro análisis, refleja el
desconocimiento acerca de la expropiación de terrenos ejidales y de la reversión de
dichos terrenos.
Propuestas
a) Para que proceda
la reversión de tierras ejidales, se propone agregar a las
causales que establece el artículo 97 de la Ley Agraria vigente la siguiente: «Si en el
plazo de 5 años se cumpliera con la causa de utilidad pública de manera parcial o total,
pero posteriormente los terrenos expropiados fueran abandonados, procederá
igualmente la reversión de dichos bienes».
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b) Se propone añadir al texto del artículo mencionado: «Que los órganos de
representación ejidal coadyuven con el
FIFONAFE
en el planteamiento de la acción de
Reversión ante el Tribunal Unitario Agrario competente».
c) Se considera procedente reconsiderar los términos de cinco y dos años señalados
en los diversos ordenamientos legales aplicables a la expropiación de tierras ejidales,
para que no prescriba en tan corto término la Acción de Reversión. No hay que olvidar
que al expropiarse tierras ejidales por causas de utilidad pública, en la mayoría de los
casos se afecta el patrimonio de la gente más indefensa en nuestro país, que es la clase
campesina, y el origen de sus tierras es el resultado de una batalla sangrienta que costó
muchas vidas en nuestro país, punto que no debe olvidarse en la elaboración de los
preceptos jurídicos agrarios vigentes.
d) Debe puntualizarse que los beneficiados con las expropiaciones no podrán
negociar las tierras cuando cese la causa de utilidad pública por las que recibieron éstas,
pues eso da origen a múltiples trasgresiones e injusticias.
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