INFRACCION URBANISTICA AL REGIMEN DE OBRAS

INFRACCION URBANISTICA AL REGIMEN DE OBRAS - Aplicación del
artículo 38 del C.C.A para la caducidad de la acción sancionatoria /
CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - En infracción al
régimen de obras debe contabilizarse a partir del último acto constitutivo
de la falta / CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - Ante
infracciones sucesivas al construir sin licencia se contabiliza a partir del
último acto
Puesto que la Ley 9ª de 1989 no contempló término de caducidad para las
sanciones por infracciones urbanísticas, y no habiéndose planteado violación
de normas del orden distrital, debe aplicarse la norma supletiva, consignada en
el artículo 38 del CCA que es del siguiente tenor literal: «ARTÍCULO 38. Salvo
disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades
administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de
producido el acto que pueda ocasionarlas.» Le corresponde a la Sala
determinar cuál es el punto de partida para computar el término de tres (3)
años de caducidad de la potestad sancionatoria de las autoridades
administrativas, establecido en el artículo 38 CCA. Para la Sala, en este caso,
este término se cuenta a partir de la fecha en que se produjo el último acto
constitutivo de falta o infracción al régimen de obras previsto en las normas
urbanísticas, a menos que se trate de una obra clandestina. No a partir del
auto de apertura de la investigación, como equivocadamente lo sostienen la
actora y el Tribunal. La conducta consistente en «construir sin licencia,
requiriéndola» que al tenor de lo preceptuado por el literal a) del artículo 66 de
la Ley 9ª. de 1989 constituye infracción urbanística al régimen de obras y por la
cual se impuso la sanción a la actora fue, en este caso, desplegada por la
actora con todos los actos u operaciones materiales sucesivas de que resulta la
construcción. Las pruebas obrantes en el expediente demuestran que según lo
reportado por la Corporación La Candelaria al Alcalde Local, el 5 de octubre de
1995 la obra seguía adelantándose sin licencia. Ahora bien, el acto
sancionatorio definitivo, o sea, la Resolución AO-056797 mediante la cual la
Alcaldía de la Candelaria impuso multas sucesivas a la actora, fue expedido el
28 de agosto de 1997 y notificado por edicto fijado el 15 de septiembre de 1997
y desfijado el 25 del mismo mes y año, o sea, dentro del término que tenía la
Administración para hacerlo, pues este vencía el 5 de octubre de 1998. Así,
pues, no operó la caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil dos (2002)
Radicación número: 25000-23-24-000-1998-0939-01(6896)
Actor: ALICIA PINZÓN DE CASCIELLO
Demandado: ALCALDÍA LOCAL DE LA CANDELARIA Y LA SALA DE
OBRAS Y URBANISMO DEL CONSEJO DE JUSTICIA DE SANTAFÉ DE
BOGOTÁ
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Alcaldía Mayor del
Distrito Capital contra la sentencia de 23 de noviembre de 2000, mediante la
cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección
A) declaró la caducidad de la potestad sancionatoria de la Administración, en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora
ALICIA PINZÓN DE CASCIELLO contra los actos sancionatorios que en su
contra expidieron la Alcaldía Local de la Candelaria y la Sala de Obras y
Urbanismo del Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá.
I.
LA DEMANDA
La señora ALICIA PINZÓN DE CASCIELLO, por intermedio de apoderado,
formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito
Capital –Alcaldía Local de la Candelaria y Consejo de Justicia de Santafé de
Bogotá- así:
1.1. Pretensiones
1.1.1. Que se declare nula la Resolución A0-056 de 28 de agosto de 1997
mediante la cual la Alcaldía Local de la Candelaria la declaró
contraventora y le impuso multas sucesivas, de diez salarios mínimos
legales mensuales, hasta que subsanare la infracción urbanística
cuando incurrió al ejecutar obras en el inmueble de la calle 10 No. 1-77,
Localidad de la Candelaria de esta ciudad, sin licencia o permiso de
construcción.
1.1.2. Que se declare nula el Acta 016 de 26 de mayo de 1998 mediante la
cual el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá decidió el recurso de
apelación contra la anterior, negando la declaración de caducidad de la
sanción; la declaró infractora y ordenó aplicar el valor de las multas a la
destinación prevista en el parágrafo único del artículo 66 de la Ley 9 de
1989.
1.1.3. Que a título de restablecimiento del derecho, se condene al Distrito
Capital a pagar a la actora como resarcimiento de perjuicios materiales,
la suma de $2.300.000.oo, y de los perjuicios morales la suma
equivalente a 500 gramos oro.
1.1.4. Que se comunique al Distrito Capital la sentencia para su cumplida
ejecución en las modalidades, plazos y términos señalados en el artículo
177 y concordantes del Código Contencioso Administrativo.
2.
Hechos
Los relata así:
El anterior propietario de la edificación ubicada en la Calle 10 No. 1- 77
había formulado el 21 de febrero de 1986 al Secretario General de la
Corporación La Candelaria solicitud tendiente a obtener permiso de
remodelación.
En octubre de 1993 la actora solicitó permiso para realizar proyecto de
remodelación que consistía de 4 aparta-estudios, 1 oficina y 6 apartaestudios en la parte trasera, sin modificar volúmenes, altura, fachada y
tipología en general.
El permiso fue negado sin ninguna explicación valedera y razón
suficiente.
El término de caducidad de la facultad sancionatoria debe computarse
desde el 12 de octubre de 1993, fecha del auto por el cual la Alcaldía
Local de la Candelaria avocó conocimiento de la querella 136, iniciada
de oficio, a raíz de la construcción de la obra sin licencia en la calle 10
No. 1-77, inmueble de la actora.
Los actos sancionatorios acusados son extemporáneos porque fueron
expedidos por fuera del término autorizado por el artículo 38 CCA, que
venció el 12 de octubre de 1996.
1.3.
Normas violadas y concepto de la violación
Según la actora, los actos acusados violan los artículos 58 de la Constitución
Política; 38, 44, 62, 63, 64, 66, 84, 85, 131-1 , 132-9, 136-2 del Código
Contencioso Administrativo; 134E y 164 de la Ley 446 de 1998 y el Decreto
597 de 1998, ya que para la fecha en que se expidieron, la Administración
Distrital carecía de competencia para sancionar la infracción urbanística, como
quiera que la potestad sancionatoria caducó el 12 de octubre de 1996, ya que
desde que se inició la investigación el 12 de octubre de 1993, hasta que
culminó con el Acta 015 de 26 de mayo de 1998, mediante la cual el Consejo
de Justicia de Santafé de Bogotá resolvió el recurso de apelación,
transcurrieron 4 años y 7 meses, lo que demuestra que se ejerció por fuera del
límite temporal de 3 años a que la sujeta el artículo 38 CCA.
Puntualiza que para los efectos contemplados en el artículo 38 CCA, la
caducidad se tiene que contar rigurosamente a partir del 12 de octubre de
1993, cuando la Alcaldía Local de la Candelaria avocó el conocimiento de la
querella No. 136 por la ejecución de obras sin licencia en la Calle 10 No. 1-77
de esta Ciudad.
Manifiesta que la administración pública no está autorizada para escoger
arbitrariamente o según su conveniencia el punto inicial para el cómputo de la
caducidad. Que no le asiste razón al Consejo de Justicia cuando contabiliza la
caducidad a partir del 12 de julio de 1995, cuando la actora reanudó la obra.
Sostiene que como el término de caducidad previsto en el artículo 38 CCA
debe computarse a partir del 12 de octubre de 1993, cuando la Alcaldía de la
Candelaria avocó el conocimiento de la querella, se infiere que las decisiones
materia de impugnación fueron dictadas por fuera del término autorizado por la
ley, que venció el 12 de octubre de 1996.
De otra parte, sostiene que la multa impuesta es confiscatoria, pues su monto
excede desproporcionadamente el valor del inmueble.
II.
LA CONTESTACIÓN
La Alcaldía Mayor del Distrito Capital, por conducto de apoderada judicial, se
opuso a las pretensiones de la actora, con los siguientes argumentos:
La caducidad de la potestad sancionatoria debe contarse a partir del 27
de junio de 1995, día en que la Corporación La Candelaria informó que
la actora habría proseguido la construcción de obras sin permiso.
Aunque es cierto que la investigación a que dio lugar la querella se inició
el 24 de diciembre de 1993, debe tenerse en cuenta que la actora
suspendió la actividad ilegal a causa de la intervención de la
Corporación La Candelaria, como lo admitió en la diligencia de
descargos practicada el 25 de abril de 1994 dentro de la investigación a
que dio lugar la queja No. 104, que se acumuló a la No.136, ambas de
1993. La reanudación de la obra configura el acto ilegal.
Manifiesta que no es cierto que la potestad sancionatoria hubiese
caducado, pues desde el 27 de junio de 1995 hasta el 28 de agosto de
1997 no habían transcurrido los 3 años que para la caducidad, prevé el
artículo 38 CCA.
En aplicación de los artículos 306 del Código de Procedimiento Civil y
164 CCA plantea la excepción de caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
III.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
3.1.
Las partes reiteraron los argumentos que expusieron en la demanda y
en la contestación.
3.2.
La Procuradora Décima Judicial considera que la facultad sancionatoria
fue ejercida dentro del término previsto por el artículo 38 CCA, tomando
en cuenta que mediante oficios del 27 de junio, 11 de julio y 5 de octubre
de 1995 la Corporación La Candelaria informó a la Alcaldía Local sobre
la reanudación de las obras en el inmueble de la calle 10 No. 1-77 y ese
Despacho mediante providencia de 12 de julio de 1995 inició la
investigación que culminó con la expedición de los actos acusados que
sancionaron la infracción urbanística, cuya existencia comprueba la
Resolución 9910182 de 30 de noviembre de 1999 que concedió la
licencia de construcción en la modalidad de ampliación.
IV.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A)
mediante sentencia de 23 de noviembre de 2000, desestimó la excepción de
caducidad de la acción impetrada por la parte demandada, por las siguientes
razones:
-
En el caso sub-examine el debate gubernativo se cerró con el acto
administrativo contenido en el Acta No. 015 de 26 de mayo de 1998 mediante
la cual el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá, al resolver el recurso de
apelación, negó la declaración de caducidad de la sanción.
-
Dicha decisión se notificó mediante edicto No. 512 que se fijó por 10
días, desde el 5 hasta el 19 de junio de 1998, en lugar público en el Consejo de
Justicia.
-
Como la notificación por edicto se cumplió el 19 de junio de 1998, la
actora disponía hasta el 19 de octubre de ese mismo año de la oportunidad
para presentar la demanda. Como la presentó el 16 de ese mes, actuó dentro
del término previsto en el inciso 2º. del artículo 136 CCA.
De otra parte, el Tribunal declaró la nulidad de los actos acusados por
considerar que cuando el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá resolvió el
recurso de apelación, e incluso cuando se expidió el primer acto acusado, la
Administración ya había perdido la competencia para decidir, pues había
operado la caducidad de la facultad sancionatoria, teniendo en cuenta que
habían transcurrido más de los 3 años que señala el artículo 38 CCA.
El Tribunal sostiene que la Alcaldía de la Candelaria avocó el conocimiento de
la conducta violatoria del régimen urbanístico mediante auto de 24 de
diciembre de 1993, al paso que la última decisión adoptada por el Consejo de
Justicia de Santafé de Bogotá, mediante la cual decidió el recurso de apelación
y con la cual quedó agotada la vía gubernativa se expidió el 26 de mayo de
1998.
Manifiesta que contrariamente a lo afirmado por la actora, el auto de 12 de
octubre de 1993 no puede tomarse como el que válidamente dio inicio a la
investigación administrativa, pues no fue firmado por el Alcalde sino por la
Asesora Jurídica.
A título de restablecimiento del derecho declaró que la actora no está obligada
a pagar la multa impuesta por la administración distrital.
No accedió al resarcimiento de los perjuicios morales por estimar que no se
demostró su causación.
V.
EL RECURSO DE APELACIÓN
La entidad demandada por conducto de apoderado judicial interpuso el recurso
de apelación que sustenta en los mismos argumentos expuestos en la
contestación.
VI.
6.1.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El apoderado de la entidad demanda reiteró los argumentos expuestos
al sustentar el recurso de apelación.
6.2.
La actora reitera los argumentos que expuso en la demanda y en los
alegatos de conclusión de la primera instancia.
6.3.
La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado solicita a
esta Sala confirmar el fallo apelado, pues en su concepto, hizo bien el Tribunal
en considerar que la fecha a que debe atenderse para contar el término de
caducidad es la del auto por el que la Alcaldía de la Candelaria avocó
válidamente el conocimiento de la querella No. 136, que fue el 24 de diciembre
de 1993, y no el 12 de octubre de 1993 por las razones que el a-quo expuso.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El presente proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tiene dos
instancias, dado que el valor de la pretensión a la fecha de presentación de la
demanda superaba el límite de la cuantía de única instancia establecido en el
artículo 4 del decreto 597 de 1998 ($4.320.000.oo).
En efecto, la actora reclama como restablecimiento del derecho una
indemnización de perjuicios, así:
-
Como daño emergente, un valor de $2.300.000.oo.
-
Como perjuicios morales, el equivalente a quinientos (500)
gramos oro.
Según certificación del Banco de la República, el 16 de octubre
de 1998 cuando se presentó la demanda, el gramo oro tenía un
valor de $13.298.78, lo que arroja la suma de $6.649.390.oo
Puesto que la Ley 9ª de 1989 no contempló término de caducidad para las
sanciones por infracciones urbanísticas, y no habiéndose planteado violación
de normas del orden distrital, debe aplicarse la norma supletiva, consignada en
el artículo 38 del CCA que es del siguiente tenor literal:
«ARTÍCULO 38. Salvo disposición especial en
contrario, la facultad que tienen las autoridades
administrativas para imponer sanciones caduca a los
tres (3) años de producido el acto que pueda
ocasionarlas.»
Le corresponde a la Sala determinar cuál es el punto de partida para computar
el término de tres (3) años de caducidad de la potestad sancionatoria de las
autoridades administrativas, establecido en el artículo 38 CCA.
Para la Sala, en este caso, este término se cuenta a partir de la fecha en que
se produjo el último acto constitutivo de falta o infracción al régimen de obras
previsto en las normas urbanísticas, a menos que se trate de una obra
clandestina.
No a partir del auto de apertura de la investigación, como
equivocadamente lo sostienen la actora y el Tribunal.
La conducta consistente en «construir sin licencia, requiriéndola» que al tenor
de lo preceptuado por el literal a) del artículo 66 de la Ley 9ª. de 1989
constituye infracción urbanística al régimen de obras y por la cual se impuso la
sanción a la actora fue, en este caso, desplegada por la actora con todos los
actos u operaciones materiales sucesivas de que resulta la construcción.
Ello explica por qué la sanción que por violación del literal a) del artículo 66 de
la Ley 9ª. de 1989 impuso la Alcaldía de la Candelaria a la actora mediante la
Resolución AO-056/97 de 28 de agosto de 1997, fue la de «... multas
sucesivas, cada mes, de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, hasta
que se subsane la infracción, esto es, hasta que se aporte la correspondiente
licencia o permiso de construcción de los trabajos hechos en el inmueble de la
Calle 10 No. 1-77 de esta Ciudad.»
Por tanto, el término de 3 años previsto en el artículo 38 CCA para la caducidad
de la facultad sancionatoria de la administración, en este caso,
computarse a partir
debe
de la última vez en que la actora realizó la conducta
constitutiva de infracción al régimen de obras previsto en las normas
urbanísticas.
En el expediente administrativo que contiene la investigación que concluyó con
la expedición de los actos sancionatorios controvertidos, obran sendas
comunicaciones en que el Subgerente Técnico de la Corporación La
Candelaria hace saber al Alcalde de esa Localidad que continúa adelantándose
la obra sin licencia.
En oficio de 27 de junio de 1995 consta lo siguiente:
«Nuevamente informo a usted de la obra ilegal que se viene
efectuando en el predio ubicado en la calle 10 No. 1-77, en la
cual se sigue realizando la entrada de materiales de
construcción.
Por tal razón le solicitamos su colaboración para dar pronta
solución a este problema.»
En oficio de 11 de julio de 1995 se lee:
«...
Con fecha del trece (13) de diciembre de 1994, se le
comunicó a la señora Alicia Pinzón de Casciello
los
requerimientos exigidos en el Decreto 678 de 1994 para
obtener licencia de construcción en el predio localizado en la
calle 10 No. 1-77 A pesar que hasta el momento no se han
recibido dichos documentos, los propietarios adelantan de
forma ilegal obras de construcción en el predio de la
referencia.
Por tal motivo solicito a usted realizar las acciones necesarias
para evitar que esta situación se siga presentando, y se
impongan las sanciones que contempla la norma para estos
casos.
...».
Y en oficio de 5 de octubre de 1995 se hace constar:
«Hemos visto con preocupación que a pesar de las múltiples
denuncias que se han hecho en los últimos dos (2) años
sobre la existencia de obras ilegales en el inmueble de la
calle 10 No. 1 – 77 se siguen ingresando materiales de
construcción y se continúa la obra.»
Así, pues, erró el Tribunal al tomar el auto de 24 de diciembre de 1993, en que
la Alcaldía de la Candelaria avocó el conocimiento de la querella No. 136, como
punto de partida para computar la caducidad de la facultad sancionatoria, pues
como quedó analizado, el artículo 38 CCA determina inequívocamente que el
cómputo debe hacerse desde que se produjo el acto que pueda ocasionar las
sanciones.
Corresponde ahora determinar si los actos acusados fueron expedidos dentro
del término con que contaba la Administración Distrital, según el artículo 38
CCA, para sancionar la falta.
Las pruebas obrantes en el expediente demuestran que según lo reportado por
la Corporación La Candelaria al Alcalde Local, el 5 de octubre de 1995 la obra
seguía adelantándose sin licencia.
Ahora bien, el acto sancionatorio definitivo, o sea, la Resolución AO-056797
mediante la cual la Alcaldía de la Candelaria impuso multas sucesivas a la
actora, fue expedido el 28 de agosto de 1997 y notificado por edicto fijado el
15 de septiembre de 1997 y desfijado el 25 del mismo mes y año, o sea, dentro
del término que tenía la Administración para hacerlo, pues este vencía el 5 de
octubre de 1998.
Así, pues, contrariamente a lo sostenido por la actora, no operó la caducidad
de la facultad sancionatoria de la Administración.
Resta examinar el cargo de violación del artículo 58 de la Constitución Política,
para determinar si es o no cierto que atendida su cuantía, la multa es
confiscatoria.
La Sala estima que la cuantía de la multa, equivalente a diez (10) salarios se
ajustó a la gravedad de la infracción, teniendo en cuenta que la actora reincidió,
a sabiendas; que las obras desconocían las políticas sobre inmuebles en zonas
de conservación histórica y que la transgresión de las normas urbanísticas
perturba la convivencia pacífica, propicia la anarquía y estimula a otros a imitar
la conducta prohibida, al mostrar que el efecto disuasivo de la ley es
inoperante. Por lo demás, la cuantía es mínima, si se tiene en cuenta que el
literal a) del artículo 66 de la Ley 9ª. de 1989 fija un tope máximo de hasta
doscientos (200) salarios mínimos.
Así, pues, lejos de violar el artículo 58 de la Constitución Política, la Sala
encuentra que la cuantía de la multa impuesta se ajusta a sus artículos 6º., a
cuyo tenor los particulares son responsables por infracción de las leyes y 2º.,
que dispone que las autoridades -por tanto las administrativas y judicialesdeben asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA:
REVÓCASE la sentencia recurrida de 23 de noviembre de 2000.
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al
Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión
celebrada el 25 de abril de 2002.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
MANUEL S. URUETA AYOLA