el impuesto unico a los combustibles y su impacto en el

“EL IMPUESTO ÚNICO A LOS COMBUSTIBLES Y SU IMPACTO EN EL
PRECIO AL CONSUMIDOR FINAL EN COSTA RICA
El caso de la gasolina súper, la gasolina regular y el diésel”
William Arnoldo Casasola Espinoza1
RESUMEN
En este artículo científico se presenta un análisis del impacto del impuesto
único a los combustibles, en el precio al consumidor final
para los
combustibles de mayor consumo nacional: gasolinas regular y súper y diesel,
en Costa Rica. Se determinó que el impacto o nivel del porcentaje del
impuesto único con respecto al precio al consumidor final, varía en la medida
en que el precio interno de los combustibles se encuentre en un nivel alto o
bajo, según sea el caso.
Ante las propuestas de los grupos de presión nacionales para promover la
reforma, suspensión temporal o eliminación de este tributo por parte del
Gobierno, se concluyó que estas son sugerencias que no responden a un
análisis técnico del alto consumo de combustibles en Costa Rica, por ser
simples medidas paliativas en un corto plazo; por lo tanto, es necesario y
urgente la implementación de propuestas alternativas en corto plazo y de
impacto estructural para mediano y largo plazo.
DESCRIPTORES: Impuesto único/ combustibles/ precio/ consumidor final/
Costa Rica
ABSTRACT
This scientific article presents an analysis on how the fuels flat tax impacts the
price for the final consumer. The article analyzes such impact thru the most
consumed fuels in the country: regular and super gasoline, diesel, in Costa
Rica. It was determined the fuels flat tax represents a variable share in the
price for the final consumer, such portion depends on how high or low the
domestic fuels price is.
In spite of the proposals some national pressure groups have presented
promoting the Government to reform, temporarily suspend or fully eliminate this
tax, it is concluded these are mere suggestions, which are not driven by a
technical analysis on the high fuel consumption in Costa Rica, being simple
short-term palliative measures; therefore, it is necessary and urgent the
implementation of alternative proposals for the short-term and also having
structural impact for the medium and long-term.
KEY WORDS: Flat Tax/ fuel/ price/ final consumer/ Costa Rica
1
Bachiller en Administración de Negocios. Candidato a Licenciatura en Finanzas, ULACIT.
Correo electrónico: [email protected]
2
INTRODUCCIÓN
El primero de agosto del 2001 entró en vigencia la Ley N° 8114 – Ley de
Simplificación y Eficiencia Tributarias en donde se creó un impuesto único
sobre los combustibles tanto de producción nacional como importados;
anteriormente, estos bienes de consumo estaban gravados con cinco distintos
impuestos que fueron derogados: ventas, selectivo de consumo, ad-valoren,
derechos arancelarios a la importación y contribución especial al Consejo
Nacional de Vialidad (CONAVI).
La Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa
Privada (2004), al referirse a estos impuestos, indicó que llegaban a
representar hasta el 86% del precio final pagado por los consumidores en el
caso de la gasolina, para citar solo un ejemplo.
El impuesto único a los combustibles es un monto fijo que se actualiza
cada 3 meses, de conformidad con la variación del índice de precios al
consumidor y que define el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos - INEC.
En los últimos dos años (2006, 2007), como resultado de la volatilidad de
los precios internacionales del petróleo y por ende, de los hidrocarburos en
general, diferentes grupos de presión a nivel nacional y, a la vez, los
consumidores finales, han clamado y propuesto al Gobierno de la República
eliminar esta carga tributaria, con el fin de aliviar o paliar, en parte, el alto costo
de la vida de los costarricenses.
3
El presente proyecto de graduación, que se ha denominado “El impuesto
único a los combustibles y su impacto en el precio al consumidor final en
Costa Rica. El caso de la gasolina súper, la gasolina regular y el diésel”,
pretende realizar un análisis exhaustivo de la importancia del impuesto único
que pesa sobre los combustibles desde diferentes perspectivas o aristas; se
parte de la Ley N° 8114 – Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias - LSET
en donde se creó este nuevo tributo fiscal, con el fin de comprobar su impacto
en los precios de los combustibles al consumidor final en aquellos combustibles
que son de más consumo al nivel nacional: gasolina regular, gasolina súper y
diésel; el fin es lograr determinar dentro de este artículo, si la propuesta de
estos grupos de presión y de los costarricenses en general, tiene un asidero
técnico y financieramente bien sustentado, para eliminar, congelar parcial o
totalmente la aplicación de esta carga tributaria sobre los hidrocarburos de
consumo nacional.
ANTECEDENTES
Anterior al primero de agosto del año 2001, cuando entró en vigencia la
Ley N° 8114 “Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias” - LSET, la
comercialización de los combustibles estaba gravada por varios impuestos, los
cuales ya no son objeto de aplicación al ser derogados con la entrada en
vigencia de esta nueva ley (artículos N° 7 y 8 de la Ley N° 8114), a saber:
 El impuesto selectivo de consumo de conformidad con los anexos 1, 2 y
3 de la Ley N° 4961, de 10 de marzo de 1972 (50% a gasolinas regular y
súper y 30% a diésel)
4
 Un por ciento (1%) sobre el valor aduanero de las importaciones,
establecido en el artículo N° 1 de la Ley N° 6946, de 13 de enero de
1984 y sus reformas
 El impuesto sobre las ventas, estipulado en la Ley de Impuesto sobre la
Ventas, N° 6826, de 8 de noviembre de 1982 (13%)
 Los Derechos Arancelarios a la Importación (DAI), definidos en el Anexo
A, Ley N° 7017, de 16 de diciembre de 1985, al Convenio sobre el
Régimen Arancelario Costarricense, Ley N° 6986, de 3 de mayo de 1985
 Contribución especial a favor del Consejo Nacional de Vialidad,
establecida en el inciso a) del artículo N° 20, así como en el artículo 32,
ambos de la Ley N° 7798 de 30 de abril de 1998 (15%).
El exministro de Hacienda Leonel Baruch (1999) señaló en esa
oportunidad, que estos tributos eran un grupo de impuestos dispersos que
pesaban directamente sobre el precio de los combustibles y que su aplicación
en forma escalanoda generaba un “efecto cascada” (mecanismo tributario de
aplicación sobre un precio que incluye el impuesto anterior), el cual provoca un
fuerte incremento en el precio de los combustibles en el mercado local, cuando
el precio internacional del crudo sube.
De igual manera, en este sentido se
expresó la Lic. Sandra Pisk – Defensora de los Habitantes (1999) y el Dr.
Ottón Solís, economista y candidato presidencial (1999).
Por otra parte, la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de
la Empresa Privada - UCCAEP en la Nota Técnica N° 02-04 de setiembre
2004, sobre el “Precio e impuestos a los combustibles”, indicó que los
5
diferentes impuestos juntos que gravaban los combustibles antes de la entrada
en vigencia de la LSET, llegaban a representar hasta el 86% del precio final
pagado por los consumidores finales en el caso de la gasolina, para citar solo
un ejemplo.
Adicionalmente, diferentes sectores nacionales: Defensoría de los
Habitantes, economistas, candidatos presidenciales, fracciones mayoritaria y
minoritaria de la Asamblea Legislativa entre otros, se expresaron de manera
positiva por el eventual establecimiento de un tributo único para cada tipo de
combustible dentro del proyecto de la Ley de Simplificación y Eficiencia
Tributarias - LSET que fuera presentado por el exministro de Hacienda Leonel
Baruch a la Asamblea Legislativa el jueves 9 de diciembre de 1999.
LEY N° 8114 – LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIAS
La Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias N° 8114, publicada en La
Gaceta N° 131 del 9 de julio de 2001, en su Capítulo I – “Modificación de la
carga tributaria que pesa sobre los combustibles” se establece un “impuesto
único por tipo de combustible”, tanto de producción nacional (fabricación,
destilación o refinación) como importado (productos finales), cuyo sujeto pasivo
de la obligación tributaria es la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A., la
cual le cambia a esta empresa su posición de recaudadora de impuestos según
la legislación anterior, a una categoría de contribuyente en su condición de
productora e importadora de los productos incorporados en dicha ley,
6
exceptuándose del pago el producto destinado a la exportación (artículo N° 1:
objeto, hecho generador y sujetos pasivos).
La tarifa de este impuesto se actualiza cada trimestre por tipo de
combustible, de conformidad con la variación en el índice de precios al
consumidor, que determina el Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INEC).
En ningún caso, el ajuste trimestral podrá ser superior al tres por
ciento (3%). Esta actualización se publicará mediante decreto ejecutivo (cinco
días hábiles posteriores al inicio de cada período trimestral de aplicación) y la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos - ARESEP deberá actualizar el
precio de los combustibles (en un plazo máximo de dos días hábiles), con
fundamento en la actualización del impuesto que publique el Ministerio de
Hacienda; seguidamente, para su publicación la Imprenta Nacional tendrá un
plazo máximo de dos día hábiles a partir de su recibo (artículo Nº 3:
Actualización del impuesto).
Otro aspecto que es importante rescatar de esta ley, para los efectos del
presente artículo científico es el destino de los recursos o ingresos recaudados:
se destinará el treinta por ciento (30%) a favor del Consejo Nacional de
Vialidad - CONAVI y un tres coma cinco por ciento (3,5%), exclusivamente para
el pago de servicios ambientales a favor del Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal - FONAFIFO. Este treinta y tres como cinco por ciento (33,5%) es de
carácter específico y su giro es de carácter obligatorio por parte del Ministerio
de Hacienda.
7
El 30% del CONAVI se distribuye de la siguiente manera:
 El tres por ciento (3%) a la Universidad de Costa Rica – Laboratorio
Nacional de Materiales y Modelos Estructurales – LANAMME para
garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción
y conservación óptima de la red vial costarricense.
 El setenta y cinco por ciento (75%) a la conservación, mantenimiento
rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación; una
vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se emplearán para
construir obras viales nuevas de la red vial nacional.
 El veinticinco por ciento (25%) a la conservación, mantenimiento
rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación; una
vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir
obras viales nuevas de la red vial cantonal, que se entenderán como los
caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las
bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes - MOPT.
 Transferencia
anual
inicial
de
mil
millones
de
colones
(¢1.000.000.000,00) a favor de la Cruz Roja Costarricense, que será
actualizada anualmente con base en el índice de precios al consumidor,
calculado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos – INEC
(artículo Nº 5: Destino de los recursos).
8
Tarifa del impuesto único
La tarifa inicial aprobada para dicho impuesto único por tipo de
combustible y que entró a regir a partir del 1° de agosto de 2001, se detalla a
continuación:
Tarifa del impuesto único a los combustibles
(Colones por litro)
Tipo de
combustible
Gasolina regular
Gasolina súper
Diésel
Asfalto
Emulsión asfáltica
Bunker
LPG
Jet Fuel A1
Av Gas
Queroseno
Gasóleo
Nafta pesada
Nafta liviana
Impuesto en ¢
por litro
80,00
83,25
47,00
16,00
12,00
8,00
16,00
48,00
80,00
23,00
15,00
11,00
11,00
Fuente: Ley N° 8114 – Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias,
Alcance N° 53 a La Gaceta N° 131 del 9 de julio de 2001.
La tarifa actual, para el trimestre del 1 de noviembre al 31 de enero del
2009, según el Decreto Ejecutivo Nº 34830 de La Gaceta N° 215 del 6 de
noviembre de 2008 y la Resolución ARESEP RRG-9227-2008 de La Gaceta
N° 226 del 21 de noviembre de 2008, se detalla a continuación:
9
Tarifa trimestral del impuesto único a los combustibles
Del 1° de noviembre del 2008 al 31 de enero del 2009
(Colones por litro)
Tipo de
combustible
Gasolina regular
Gasolina súper
Diésel
Asfalto
Emulsión asfáltica
Bunker
LPG
Jet Fuel A1
Av Gas
Queroseno
Gasóleo
Nafta pesada
Nafta liviana
Impuesto en ¢
por litro
175,75
183,75
103,50
35,25
26,00
17,50
35,25
105,00
175,75
50,50
33,75
24,75
24,75
Fuente: Decreto Ejecutivo Nº 34830 de La Gaceta N° 215 del 6 de
noviembre de 2008 y la Resolución ARESEP RR-9227-2008 de La Gaceta
N° 226 del 21 de noviembre de 2008.
Adicionalmente, con el Decreto Ejecutivo Nº 29643-H de La Gaceta Nº
138 del 18 de julio del 2001 se crea el “Reglamento a la Ley de
Simplificación y Eficiencia Tributarias - LSET” para una correcta aplicación
de los nuevos tributos y otras modificaciones aprobadas en la ley.
En el Capítulo I – “De la modificación de la carga tributaria que pesa
sobre los combustibles”, en su artículo Nº 3 sobre la actualización del
impuesto específico, es importante resaltar para los efectos del presente
artículo,
que la actualización del impuesto se hará de conformidad con la
variación del índice de precios al consumidor - IPC determinado por el Instituto
Nacional de Estadística y Censos - INEC, utilizando como referencia el
10
trimestre inmediato anterior y se define que la actualización se hará de forma
trimestral, en los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre de cada año (el
subrayado es del autor).
CARACTERISTICAS DEL IMPUESTO ÚNICO A LOS COMBUSTIBLES

Impuesto indirecto
Dentro de la materia tributaria se pueden identificar dos tipos de impuestos
a saber: impuestos directos e indirectos; esta clasificación desde el
punto de vista económico suele definirse de la siguiente manera: por
impuestos directos, aquellos que recaen sobre el patrimonio o sobre la
renta, en contraposición por impuestos indirectos, aquellos que tienen por
objeto la circulación o tráfico de la riqueza y las diversas modalidades de
consumo o renta gastada; en otras palabras, se atiende al objeto del
impuesto, o bien a la naturaleza de la riqueza que se grava.
El profesor Fernando Sainz de Bujanda (1986) en su libro “Lecciones de
Derecho Financiero” desde el punto de vista jurídico define los impuestos
directos (método de imposición directa) cuando la normativa jurídica
tributaria establece la obligación del pago del impuesto a determinada
persona, sin conceder a esta un derecho legal a resarcirse, a cargo de otra
persona que no forme parte del círculo de obligados en la relación jurídica
tributaria, de la suma pagada por la primera al sujeto acreedor del tributo.
11
En tanto, se está en presencia de impuestos indirectos (método de
imposición indirecta), cuando la normativa jurídica tributaria concede o
faculta al sujeto pasivo del impuesto para obtener de otra persona, que no
forme parte del círculo de obligados en la relación jurídico tributaria, el
reembolso del impuesto pagado al sujeto acreedor.
Si se parte del espíritu plasmado en la Ley Nº 8114 y su reglamento en
donde se otorga a la Refinadora Costarricense de Petróleo, la condición de
contribuyente (sujeto pasivo de derecho) del impuesto único sobre los
combustibles y que son los consumidores quienes asumen obligatoriamente
la carga económica del tributo a través del precio del combustible, no queda
lugar a dudas que dicho impuesto tiene por objeto gravar el consumo y
obviamente reviste el carácter de indirecto.

Impuesto único (Flat Tax)
Dentro de este apartado es importante señalar el concepto básico sobre la
figura del “Flat Tax” o impuesto único o plano, según lo que señala la
literatura tributaria: este tipo de impuesto único es para todos los
contribuyentes, sean personas físicas o jurídicas y solo grava el consumo
del bien al cual se aplica.
Es de una sencillez extrema y se opone al
sistema de impuestos múltiples que aplican distintas jurisdicciones y gravan
diferentes manifestaciones de riqueza.
Según el asesor tributario y exdirector de Tributación Directa Adrián
Torrealba (2006), dentro del concepto del “flat tax” no hay un único “flat
12
tax, hay diversas variantes que se diferencian entre sí en aspectos muy
importantes como son la distribución, la naturaleza, la globalidad, el tamaño,
la tarifa del impuesto, renta mundial o territorial y cultura tributaria, entre
otros.
Más aún, algunas variantes tienen mucho en común con ciertas
versiones de los impuestos progresivos tradicionales. Para citar algunos
ejemplos de este tipo de impuesto único se tiene el “flat tax” de los Estados
Unidos de Norteamérica cuyos creadores en 1995 fueron Robert E. Hall y
Alvin Rabushka (The Flat-Tax, The Hoover Institution Press, Stanford,
California, 1995) y el “flat tax” de Estonia establecido en 1997, aparte de
muchos otros que existen en Europa: Lituania, Letonia, Rusia, Serbia,
Ucrania, Eslovaquia, Georgia, Rumania, Polonia y Grecia.
El concepto de “impuesto único” al nivel de los combustibles, se crea en
el artículo N° 1 de la Ley N° 8114 – Ley de Simplificación y Eficiencia
Tributarias y es el resultado de la no sujeción y derogación de los antiguos
tributos que gravaban este bien (combustibles): el impuesto selectivo de
consumo, gravamen sobre el valor aduanero de las importaciones, el
impuesto de ventas, los derechos arancelarios a la importación - DAI y la
contribución especial a favor del Consejo Nacional de Vialidad - CONAVI,
en los artículos N° 7 y N° 8 de la misma ley.

Tarifa del impuesto único
La fijación de este tributo único en un monto fijo (monto absoluto definido en
colones para cada uno de los combustibles, el cual es independiente del
13
precio del combustible, según sea el caso) amortiguará las variaciones de
los precios internos de los combustibles.
Este tipo de tarifa nominal no es recomendable cuando un país como Costa
Rica experimenta un proceso inflacionario importante y constante, porque
rápidamente estas tarifas se desactualizan. Sin embargo, para evitar en
parte las distorsiones que produce la inflación en la estructura de este
impuesto, el legislador introdujo normas flexibilizantes que autorizan al
Poder Ejecutivo mediante la Administración Tributaria (Ministerio de
Hacienda) para que el monto de este tributo se actualice periódicamente.
En el caso del impuesto único a los combustibles, la Ley es clara en este
sentido, que su actualización debe ser cada tres meses “a partir de la
vigencia de la Ley”, de acuerdo con la variación del índice de precios al
consumidor determinado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INEC); en ningún caso el ajuste trimestral podrá ser superior al tres por
ciento (3%); el correspondiente decreto ejecutivo de actualización deberá
ser publicado dentro de los “cinco días hábiles posteriores al inicio de
cada período trimestral de aplicación”.
De tal forma, según lo expresado por Álvaro González Mora (2003) en la
Revista Energía N° 40, el porcentaje anual máximo posible de incremento
en el monto del tributo es de un 12,55% (%∆ = (1+i)ⁿ donde i = %variación
trimestral IPC y n = trimestres al año).
14
Dado que este impuesto entró en vigencia el 1° de agosto del 2001, el
primer día de agosto, noviembre, febrero y mayo de cada año se producirá
la actualización del mismo (siempre y cuando la variación IPC fuera
diferente a cero y conforme lo que establece el artículo N° 3 de la LSET).
El trimestre que se utiliza para estimar el cambio del IPC es diferente al
trimestre de aplicación. El artículo N° 3 el Reglamento de la LSET dicta que
la actualización del impuesto único será conforme con la variación del IPC
que determine el INEC para el trimestre inmediato anterior.
Lo expuesto ha de ser así por cuanto debe existir un plazo (en este caso de
un mes) para la logística de calcular y aplicar el IPC, redactar y publicar el
decreto respectivo y calcular y publicar la incorporación del tributo en las
tarifas de los combustibles. En la siguiente tabla se muestra el mes en que
se aplica la actualización y el trimestre de referencia para la variación.
Trimestres de aplicación y de cálculo del impuesto único
Trimestre de aplicación
Febrero–marzo–abril
Mayo–junio–julio
Agosto–setiembre–octubre
Noviembre–diciembre–enero
Trimestre fuente de
actualización
Octubre–noviembre–diciembre
Enero–febrero–marzo
Abril–mayo–junio
Julio–agosto–setiembre
Fuente: Ley N° 8114 – Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias,
Alcance N° 53 a La Gaceta N° 131 del 9 de julio de 2001.
15

Relevancia del IPC en la metodología de cálculo de la tarifa del impuesto
único
Cabe hacer mención de la importancia e incidencia del índice de precios al
consumidor - IPC formulado por el Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos - INEC dentro de la metodología de cálculo de la tarifa trimestral del
impuesto único, la cual quedó claramente establecida en la LSET en su
artículo N° 3: Actualización de la tarifa; este índice es un indicador
estadístico que mide las variaciones promedio de los precios de un grupo
seleccionado de bienes y servicios representativo de los patrones de
consumo de la población que
utiliza de referencia, mediante la
investigación de los precios al grupo de 292 bienes y servicios que
conforman la “Canasta de consumo”.
Constituye un indicador fundamental en el sector económico para estimar la
inflación porque, a pesar de no mostrar el cambio en el precio de todos los
bienes y servicios que circulan en la economía, lo hace para los que se
encuentran en la última fase de las transacciones económicas, e
indirectamente, refleja el cambio ocurrido en las etapas anteriores; los
organismos internacionales expertos consideran a este índice como la
medida más precisa del proceso inflacionario, por el grado de aceptación y
la periodicidad con que se obtiene la información.
En otros ámbitos del quehacer nacional, contribuye a evaluar los resultados
de la política monetaria y fiscal del país, como deflactor en el sistema de
16
cuentas nacionales; en el campo social, en los reajustes y negociaciones
salariales y en la fijación de pensiones alimenticias y en el campo jurídico se
emplea sobre las contrataciones privadas para el reajuste de contratos de
vivienda en alquiler.
En el Comunicado de prensa del Instituto Nacional de Estadística y
Censos - INEC del 2 de octubre de 2008 y en su Boletín Mensual Vol. 9,
Año 19, de setiembre 2008, los grupos dentro de la “canasta de
consumo” que a esa fecha aportan mayor efecto en la variación mensual
del IPC son: el grupo de alimentos y bebidas no alcohólicas con 1,70% y el
de transporte con 1,60% (el cual incluye el pasaje en autobús urbano, la
gasolina y el cambio de aceite), al nivel de la variación acumulada durante
los primeros nueve meses del año 2008; estos mismos grupos tienen el
mayor efecto: 15,11 % y 17,96% respectivamente.
En el documento “Principales características del índice de precios al
consumidor – base julio 2006” del INEC (2006), es importante resaltar
que dentro de los 12 grupos que componen la “canasta de consumo”, la
cual aglutina 292 bienes y servicios, de los cuales 226 son bienes y 66 son
servicios, el grupo de “Transporte” ocupa el segundo lugar en cuanto al
nivel de ponderación, como se puede notar en el siguiente cuadro:
17
Ponderación de los grupos que componen la canasta de consumo del
índice de precios al consumidor (IPC), base julio 2006
Grupo
01
08
05
06
03
10
12
11
04
07
09
02
Descripción
Alimentos y bebidas no alcohólicas
Transporte
Alquiler y servicios de la vivienda
Artículos para vivienda y serv. doméstico
Comidas y bebidas fuera del hogar
Entretenimiento y cultura
Bienes y servicios diversos
Educación
Prendas de vestir y calzado
Salud
Comunicaciones
Bebidas alcohólicas y cigarrillos
Ponderación
del grupo
18,61
18,19
10,64
8,65
8,61
7,25
6,35
5,89
5,86
4,81
4,45
0,69
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), Costa Rica
Adicionalmente, el grupo de “Transporte”, se subdivide en subgrupos y
estos en artículos, dentro de los cuales el subgrupo de “Combustibles
para vehículo” que se subdivide en los bienes de gasolina y diésel
respectivamente, los cuales tienen un nivel de ponderación del 6,09 %, que
corresponden a una tercera parte de la composición del grupo. Lo anterior,
permite aseverar que este grupo de consumo aporta un mayor efecto en la
variación del IPC, tanto de manera mensual, acumulada y anual
respectivamente.
18
IMPACTO DEL IMPUESTO ÚNICO A LOS COMBUSTIBLES EN EL PRECIO
AL CONSUMIDOR FINAL
A manera introductoria, es importante referirse de manera general sobre
el comportamiento que han experimentado los precios de los combustibles en
Costa Rica y su estrecha relación con los precios internacionales del petróleo
(crudo) y sus derivados (productos terminados).
Los precios de los combustibles en Costa Rica versus precios internacionales
del petróleo y sus derivados
En la Memoria de Aniversario RECOPE 45 años (2008) se hace un
completo análisis financiero, sobre las crisis que se han presentado en la
industria petrolera mundial y cuáles han sido los disparadores de cambios
abruptos y tendencias alcistas en los precios de los combustibles. Entre las
crisis de precios más importantes que ha debido enfrentar el país, a lo largo de
su historia, están las desencadenadas por los siguientes acontecimientos
internacionales:

Guerra de Yon-Kippur

Revolución Islámica en Irán

Guerra del Golfo Pérsico

Crisis en Oriente Medio

Invasión de Irak

Crecimiento desmedido de la demanda por nuevos actores en el
mercado: China e India.
19
Debe tenerse claro que Costa Rica depende de la importación de
combustibles, como única fuente de energía para el transporte público y demás
actividades de la economía que sustentan su desarrollo.
En materia de precios, durante los setenta se enfrentaron diferentes crisis
que llevaron el precio de importación a iniciar un proceso de alza sostenida. A
mediados de los ochenta, por el contrario, los precios tendieron a la baja, pero
retomaron el proceso alcista en los noventa con fluctuaciones constantes.
La situación no mejoró con el cambio del milenio, sino que tendió a
agravarse, ya que el mercado petrolero en general ha venido evolucionando y
va a seguir evolucionando de una manera negativa, básicamente porque la
demanda de petróleo y sus derivados está creciendo muchísimo más rápido
que la producción y la reposición de reservas de petróleo o hidrocarburos en
general, sumado a procesos especulativos.
En declaraciones dadas a la prensa por el Gerente de Administración y
Finanzas de RECOPE, Carlos Quesada Kikut (2008), indicó que de enero a
setiembre del presente año, el precio cóctel del barril (incluye crudo y productos
terminados) registró un precio promedio de $120,00. Sin embargo, a partir de
agosto, el precio internacional de petróleo ha experimentado una tendencia
hacia la baja, por lo que la Refinadora Costarricense de Petróleo estima que de
continuarse dentro de esta misma tendencia, de agosto a octubre el barril
rondará los $88,00.
20
Seguidamente, el Presidente del Banco Central de Costa Rica, Francisco
de Paula Gutiérrez (2008), agregó que en el caso de la gasolina, por ejemplo,
el efecto directo de una rebaja del 10% en el precio, provoca una disminución
en el aporte a la inflación cercana a 0,6%. En contraposición, un incremento en
el precio del petróleo del 10% conlleva a un incremento en la inflación de 0,5%
y una disminución en el crecimiento del PIB real de 1%.
En el siguiente cuadro, se aprecia la volatilidad en el precio de
importación anualizado por barril de petróleo en dólares, aspecto que se
menciona en los párrafos anteriores:
Precio de importación anual por barril de crudo en dólares
Periodo 1986 - 2007
Año
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Precio CIF
Por Barril
15,85
18,95
16,42
19,74
25,63
23,47
22,02
20,03
19,31
20,16
24,42
Año
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Precio CIF
Por Barril
22,88
17,00
20,44
32,63
29,20
27,74
34,55
44,58
62,06
71,81
78,61
Fuente: Dirección Financiera RECOPE S.A.
Adicionalmente, el país reporta un aumento significativo en el consumo de
combustibles de los últimos 45 años. Por ejemplo, en las últimas dos décadas,
21
el consumo diario muestra un incremento del 278%. De 1988 al 2007 pasó de
2 923 metros cúbicos a 8 130 metros cúbicos diarios.
Entre los factores que inciden en este crecimiento se encuentra el
aumento de la flota vehicular (parque automotor), la cual se incrementó en un
330,7% al pasar de 260 000 en 1988 a cerca de 1, 120 000 de vehículos en el
2007 y el crecimiento de las industrias y las exportaciones por consecuencia de
un sostenido dinamismo de la economía, que le ha permitido al país, alcanzar
importantes niveles de PIB, que en promedio creció el 5,3% en los últimos 15
años.
También influye en el crecimiento de la demanda de combustibles, la
expansión del transporte público, las ventas de exportación en aeropuertos y
muelles y el incremento en el consumo de diesel para la generación de plantas
térmicas, por parte del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), que en ese
periodo creció el 772%.
Impacto del impuesto único a los combustibles en el precio al consumidor final
Desde el momento de su concepción tributaria, el impuesto único a los
combustibles (monto fijo que se actualiza trimestralmente de acuerdo con la
variación del índice de precios al consumidor - IPC) quedó exento de los
vaivenes que experimenta el precio internacional del petróleo y sus derivados,
con un comportamiento impredecible (tendencia hacia la alza y en otras
oportunidades hacia la baja) y que afecta sensiblemente según sea el caso, el
22
precio interno de los combustibles, pero no así, al impuesto único por la
naturaleza de su metodología de cálculo.
El impacto del impuesto único en el precio al consumidor final, que para
los efectos de este artículo, se refiere al precio de venta en las diferentes
estaciones de servicio con punto fijo del territorio nacional, se puede visualizar
en los siguientes cuadros resumen para cada uno de los productos de mayor
consumo al nivel nacional: gasolinas súper y regular y diésel, respectivamente,
en diferentes años y meses, donde se puede apreciar el nivel de ponderación
del impuesto único en cada uno de ellos, el cual varía de acuerdo con el precio
vigente del combustible en ese momento histórico:
CUADROS RESUMEN
IMPUESTO ÚNICO VERSUS PRECIOS AL CONSUMIDOR FINAL
POR LITRO
(Colones)
(1)
Fecha publicación:
38
24/02/2004
Rige a partir de:
25/02/2004
Gaceta N° :
PRODUCTO
Gasolina regular
Gasolina súper
Diésel
Precio
plantel
151,28
159,29
122,28
Resolución:
Fecha:
RRG-3310-2004
24/02/2004
Margen
Precio
Impuesto
estaciones de consumidor
único
servicio
final
106,76
111,75
62,96
22,66
22,66
22,66
Fuente: Departamento de Facturación de RECOPE S.A.
280,70
293,70
207,90
Impuesto
único/precio
consumidor (%)
38,03
38,05
30,28
23
(2)
Gaceta N° :
Fecha publicación:
Rige a partir de:
PRODUCTO
Gasolina regular
Gasolina súper
Diésel
158
18/08/2005
19/08/2005
Resolución:
Fecha:
RRG-3800-2005
18/08/2005
Precio
plantel
Impuesto
único
Margen
estaciones
de servicio
Precio
consumidor
final
Impuesto
único/precio
consumidor (%)
253,34
275,44
196,69
127,08
132,98
74,73
25,58
25,58
25,58
406,00
434,00
297,00
31,30
30,64
25,16
Fuente: Departamento de Facturación de RECOPE S.A.
(3)
Fecha publicación:
152
09/08/2006
Rige a partir de:
10/08/2006
Gaceta N° :
PRODUCTO
Gasolina regular
Gasolina súper
Diésel
Resolución:
Fecha:
RRG-5887-2006
09/08/2006
Precio
plantel
Impuesto
único
Margen
estaciones
de servicio
Precio
consumidor
final
Impuesto
único/precio
consumidor (%)
403,20
420,47
271,05
141,50
147,75
83,25
28,36
28,36
28,36
573,00
597,00
383,00
24,69
24,75
21,74
Fuente: Departamento de Facturación de RECOPE S.A.
(4)
Gaceta N° :
Fecha publicación:
Rige a partir de:
PRODUCTO
Gasolina regular
Gasolina súper
Diésel
41
27/02/2007
28/02/2007
Resolución:
Fecha:
RRG-6350-2007
27/02/2007
Precio
plantel
Impuesto
único
Margen
estaciones
de servicio
Precio
consumidor
final
Impuesto
único/precio
consumidor (%)
260,86
280,82
230,29
147,00
153,50
86,50
31,72
31,72
31,72
440,00
466,00
349,00
33,41
32,94
24,79
Fuente: Departamento de Facturación de RECOPE S.A.
24
(5)
Gaceta N° :
Fecha publicación:
Rige a partir de:
PRODUCTO
Gasolina regular
Gasolina súper
Diésel
226
21/11/2008
22/11/2008
Precio
plantel
452,44
466,76
466,75
Resolución: RRG- 9227-2008
Fecha:
Margen
Impuesto
estaciones
único
de servicio
175,75
183,75
103,50
41,87
41,87
41,87
21/11/2008
Precio
consumidor
final
Impuesto
único/precio
consumidor (%)
670,00
692,00
612,00
26,23
26,55
16,91
Fuente: Departamento de Facturación de RECOPE S.A.
En los anteriores escenarios se puede notar que el nivel de ponderación
del impuesto único versus el precio al consumidor final varía sustancialmente
de un escenario a otro: en la medida en que el precio interno de los
combustibles se encuentra en un nivel alto, el impacto del impuesto sobre el
precio final tiende a bajar significativamente; por lo tanto, en contraposición, se
tiene que en aquellos casos cuando los precios internos de los hidrocarburos
se encuentran en un nivel bajo, el impacto del impuesto sobre el precio final es
mucho mayor.
Propuestas para reducir el impacto de los precios de los combustibles vía
impuesto único a los combustibles
El comportamiento del impuesto único y su nivel de ponderación con el
precio al consumidor final, no es del manejo generalizado de la opinión pública
costarricense, ya que se considera un concepto técnico del resorte de la
Administración Tributaria, especialistas tributarios, profesionales en finanzas
25
empresarios y otros grupos de presión del país, por lo que al nivel popular se
ha creado una mala imagen sobre esta carga impositiva, generándose la idea
de que la eliminación de este tributo vendrá a aliviar de manera significativa el
costo de vida de los costarricenses en general.
Esta situación ha generado que diversos grupos de presión a nivel
nacional, eleven diferentes propuestas al Gobierno Central en este sentido: en
declaraciones a la prensa nacional, el Movimiento Cívico Nacional – MCN
(2005) que reúne diversas asociaciones sindicales y otros grupos de presión, le
recomendó al Gobierno paliar el efecto de las variaciones (alzas) en los precios
internacionales del petróleo.
Entre las medidas de corto plazo propusieron
congelar en forma temporal la actualización trimestral del impuesto único a los
combustibles. Incluso, el MCN considera que debe reducirse este impuesto.
La Defensoría de los Habitantes (2006) sugirió condicionar la
actualización trimestral del impuesto único a los combustibles, con el fin de
suspender el ajuste cuando haya períodos de crisis petrolera, porque cuando
esto sucede implica un aumento en el precio internacional del crudo mayor a la
inflación interna. La idea es que esta propuesta, logre bajar el peso que el
precio de los combustibles tiene sobre los consumidores, pues este gravamen
único se incluye dentro del precio que paga el consumidor. Esta institución no
pretende eliminar este impuesto, más bien que se crea una condición a esa
actualización trimestral de manera que en situaciones de crisis internacional no
se de el ajuste.
26
En respuesta a estos grupos de presión, el Poder Ejecutivo (2008)
presentó dos planes a consideración de la Asamblea Legislativa, los cuales han
sido discutidos y descartados por el Poder Legislativo. El primero de ellos, es el
proyecto de ley “Modificación del impuesto único a los combustibles y
creación de una carga impositiva adicional a la propiedad de vehículos
diésel” el cual pretendía: la eliminación de la carga impositiva sobre el diésel,
aumentar la carga impositiva a las gasolinas súper y regular y aumentar el
impuesto a la propiedad a los vehículos diesel para uso particular. El segundo
plan incluía la eliminación del impuesto único al diésel para los sectores
productivos y distribuir la carga tributaria que se le quite al diésel en “otros
productos”, los cuales evitaría que la Administración Tributaria deje de percibir
el dinero que recoge por medio del impuesto a ese combustible.
Preliminarmente, se consideró gravar los cigarrillos, las bebidas alcohólicas y
aumentar en $5,00 el impuesto de salida del país respectivamente. A la fecha
de la conclusión de este artículo, no existe una definición en cuanto al tema de
la reducción, eliminación o readecuación del impuesto único a los combustibles
por parte del Poder Ejecutivo como del Legislativo.
Aunado a lo anterior, la situación interna de los precios de los
combustibles ha variado considerablemente en el último cuatrimestre del 2008;
los precios internacionales del crudo están en picada con respecto a julio de
2008 en donde marcaron un récord de más de $147,00 el barril de crudo, a raíz
de una abrumadora demanda de materias primas, tanto desde la perspectiva
del consumo como de la inversión. En los primeros días de noviembre de 2008
el barril de crudo se cotiza en la Bolsa de Nueva York a $61,04.
27
CONCLUSIONES
En el desarrollo del presente artículo científico, quedó demostrado que el
impacto del impuesto único en los combustibles de mayor consumo nacional:
gasolinas regular y súper y diésel en el precio al consumidor final es variable y
depende del comportamiento que en un momento determinado experimentan
los precios internos de los combustibles (nivel de ponderación), los cuales a la
vez están influenciados por el precio internacional del petróleo y sus derivados.
Costa Rica es un país totalmente dependiente de la importación de crudo y
productos terminados del petróleo, como única fuente de energía para el
transporte público y demás actividades de la economía que sustentan su
desarrollo (sector empresarial e industrial).
Paralelo a lo anterior, las propuestas de diferentes grupos de presión
nacionales para promover la reforma, suspensión temporal o eliminación de
este gravamen por parte del Poder Ejecutivo, resultan ser sugerencias que no
responden a un análisis exhaustivo del problema de los altos niveles de
consumo de combustibles en Costa Rica, indistintamente de las crisis
internacionales del petróleo (medidas paliativas a corto plazo que generarían
distorsiones económicas, ambientales e inequidades).
Los ingresos fiscales provenientes del impuesto único a los combustibles
son muy importantes para la estabilidad fiscal y macroeconómica del país. De
hecho, el Gobierno ha provocado una alta dependencia de este impuesto,
inicialmente justificada por razones sociales y ambientales, pero que en la
práctica no han funcionado según lo previsto. No obstante, haber transformado
28
los anteriores impuestos “en cascada” en un impuesto específico, ha sido lo
correcto (para no hacer depender la magnitud del impuesto del costo
internacional de los hidrocarburos). Costa Rica es uno de los pocos países de
América Latina que no subsidia actualmente el precio de los combustibles. Por
lo tanto, es imperativo y urgente la implementación de propuestas alternativas a
corto plazo y de impacto estructural para mediano y largo plazo.
De manera concluyente, este autor considera que el impuesto único a
los combustibles es, a todas luces, una forma acertada para contraer la
demanda de combustibles al nivel nacional en beneficio de fortalecer y acelerar
el “Plan nacional de conservación de la energía”: uso racional, eficiencia
energética, ahorro de energía y protección del medio ambiente.
Adicionalmente, desde el punto de vista de justicia tributaria, los usuarios
de la flota vehicular son los que deben asumir este impuesto, ya que son los
beneficiarios principales de la red vial costarricense y el destino de los recursos
recaudados por este tributo son para garantizar la máxima eficiencia de la
inversión pública en la reconstrucción y conservación de la red vial nacional.
29
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RRG-5587-2006. Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos – Despacho
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RRG-6350-2007. Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos – Despacho
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Febrero 2007. p.33.
31
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