Trayectoria histórica de las alcaldías indígenas

Asociación de Investigación y Estudios Sociales - Año 28- No. 4 - 2013
Trayectoria histórica
de las alcaldías indígenas
SERIE: Ciencias Sociales
UN MOMENTO POR FAVOR
El Código Municipal del 2002 estableció el
reconocimiento, respeto y promoción de las
autoridades indígenas por parte del Estado.
Diez años después, ASIES se propuso indagar
sobre la situación actual de esas autoridades
y el impacto de la legislación citada en la
relación de estas con el Estado. Para ello, se
estudió el caso de las alcaldías indígenas de Panajachel, Sololá,
Chichicastenango, Santa Cruz del Quiché y Totonicapán.
En la mayoría de los casos, se encontró que en la última década,
las autoridades indígenas se han revitalizado, convirtiéndose en
actores relevantes para el gobierno, la seguridad, la justicia y la
estabilidad política municipal. Esto obedece a una preocupación
propia por la convivencia comunitaria, la prevención de las
múltiples formas de violencia de los tiempos actuales y la
conservación y administración de los recursos naturales en su
jurisdicción.
Sin embargo, pese a algunos esfuerzos de coordinación,
aún prevalecen prácticas de exclusión y marginación de
las autoridades indígenas por parte de las instituciones del
Estado. Sigue siendo común referirse a estas autoridades como
“auxiliares”, lo que es interpretado por estas como una falta de
comprensión, reconocimiento y respeto al papel que juegan para
la gobernabilidad de las comunidades.
El texto a continuación fue presentado por el autor durante
el Seminario Internacional Organización Comunitaria y
Ordenamiento Territorial para la Prevención de Desastres,
celebrado en Quetzaltenango entre el 25 y el 27 de septiembre
de 2013. El mismo se deriva del primer tomo del estudio Alcaldías
Indígenas: Diez años después de su reconocimiento por el Estado,
que a su vez, se enmarca en la IV sesión del Seminario Permanente
sobre Estado y Sociedad en un Contexto Multicultural, que puede
ser consultado en la página de ASIES, www.asies.org.gt.
En la presente publicación abreviada, el autor describe la
trayectoria histórica de las alcaldías indígenas: cómo han
empezado a reconstituirse o a fortalecer su autoridad, después
de ser desplazadas e invisibilizadas por otras formas de autoridad
oficial, tales como las intendencias ubiquistas, o por efectos
del conflicto armado interno. Este fortalecimiento responde a
la preocupación local por la defensa de los recursos naturales,
así como por la convivencia pacífica en las comunidades,
especialmente amenazada por los efectos del conflicto armado
y por las múltiples formas de violencia de los tiempos actuales.
Con este tipo de estudios, ASIES busca propiciar un mejor
conocimiento de las estructuras de autoridad comunitaria,
propias de los pueblos indígenas, de su funcionamiento,
atribuciones y jurisdicción, y de cómo una mejor relación con
estas puede contribuir a que el Estado atienda de manera
pertinente y eficaz las necesidades de su población multicultural.
MOMENTO
Año 28 No. 4 - 2013
DIRECCIÓN:
Irma Raquel Zelaya
Arnoldo Kuestermann
Carlos Escobar Armas
Autor:
Carlos Fredy Ochoa
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análisis e investigación científica de
la realidad nacional, con el objeto de
estimular el interés general para la
búsqueda y realización de soluciones
concretas a la problemática atinente
al país, inspiradas en el principio de la
participación ciudadana.
Esta publicación es posible
gracias al apoyo de la
Fundación Konrad Adenauer
de la República Federal
de Alemania.
1
MOMENTO
Trayectoria histórica
de las alcaldías indígenas
Al establecerse el Estado de Guatemala,
la Constitución de 1825 estableció
la municipalidad como forma de
gobierno única del municipio. Esto
supuso la desintegración1 del cuerpo
de autoridad indígena —denominado
Cabildo—, cuyos miembros fueron
sumados al gobierno unificado llamado
Municipalidad Constitucional, de
conformación mixta: indígena y ladina.
Las leyes sobre municipalidades de
1825, 1836 y 1879, todas de tradición
liberal, promovieron el progresivo
remplazo del gobierno indígena. Entre
1820 y 18302, se impuso, originalmente,
una alcaldía de composición mixta en
aquellos municipios donde habitaban
minorías ladinas. Sin embargo, en las
décadas subsiguientes (1840 a 1860),
estos se gobernaron con una mayoría
ladina.
Empero, no todos los municipios
evolucionaron de la misma manera.
La unificación del gobierno municipal,
que deseaban tanto los liberales como
los conservadores del siglo XIX, no se
1
2
impuso rápidamente, sino que condujo
a un esquema de municipalidad dual,
donde dos alcaldías gobernaban de
forma paralela. Dado que no podía
evitarlas, y que en ocasiones logró
instrumentalizarlas, el Estado terminó
por tolerar a las alcaldías indígenas.
Son emblemáticos de esta coexistencia
los municipios de Chichicastenango
y Sololá, donde esas alcaldías no
desaparecieron nunca, sino que hubo
un gobierno k’iche’ y kaqchikel a la par
de la municipalidad oficial. En 1825, un
Decreto de la Asamblea Constituyente
del 12 de noviembre confirió a Sololá
el título de villa, lo que se interpreta
como un reconocimiento a la existencia
de un pequeño conglomerado de
población ladina en ese municipio.
Dicho reconocimiento justificaba crear
una municipalidad única y mixta, a la
vez que le permitía a esta población
acceder a los puestos en la recién
creada Municipalidad Constitucional.
En Totonicapán, hay evidencias de
que una alcaldía k’iche’ y una ladina
Cf. Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente, del 20 de febrero de 1824, sobre la prohibición de autoridades
indígenas propias que no sean ayuntamientos constitucionales.
Se sigue aquí la cronología presentada por Barrios, Lina, 2001: 299 ss. Para una detallada presentación del cambio
político municipal, ver también: Tallet, Laurent (2001), Ekern (2010).
2
MOMENTO
funcionaron de manera independiente
la municipalidad oficial (ladina) la
entre 1870 y 1890, hasta que una
que propuso, en 1879, acabar con el
decisión presidencial impuso su
sistema dual de alcaldías (Grandin,
reunificación a partir de 18923. Cabe
2000: 130 ss). Su plan consistía en
resaltar que el levantamiento k’iche’
que los representantes k’iche’ se
liderado por Atanazio Tzul en 1820
incorporaran a la municipalidad oficial,
cambió el panorama político del
desempeñando cargos y asistiendo a
municipio de Totonicapán, pues no se
sus reuniones del concejo, en lugar de
trató de un motín más en la historia
anular totalmente a las autoridades
colonialista, sino que por su naturaleza
k’iche’ y dejarlas “sin nada”. Pero
y su alcance regional, fue el más serio
fue hasta mediados de 1890 que las
desafío planteado en tres siglos a la
autoridades k’iche’ empezaron a asistir
dominación colonial (Grandin, 2000:
a las reuniones de la municipalidad
113). Aunque el movimiento falló en
oficial y a hacerse cargo de algunas
el intento de establecer
comisiones municipales,
un gobierno regional
hasta la definitiva abolición
La desaparición
indígena, y por lo mismo
de su alcaldía, en 1894, y
de las primeras
fue duramente reprimido,
la pérdida de su edificio
alcaldías indígenas se dio
llamó la atención sobre la
municipal, durante el
hacia finales del siglo
XIX.
En
Quetzaltenango
defensa de una autoridad en
régimen de José María
fue la municipalidad
el municipio (Pollak, 2008:
Reyna Barrios (1892-98).
oficial (ladina) la que
25-35) y el mantenimiento
propuso, en 1879,
de instituciones propias.
En la última década del
acabar con el sistema
siglo XIX, la disputa por
dual de alcaldías.
En el caso de Santa Cruz
el gobierno local dio lugar
del Quiché, en cambio, el
a un vivo debate sobre el
poder municipal pasó rápidamente a
papel del indígena en la economía
manos de minorías ladinas entre 1880
y en el “progreso” de la nación. De
y 1920 (Piel, 1995 y Piel, 1989: 322 ss.),
acuerdo con Piel (1989: 331, 360),
lo que desencadenó la desaparición de
al ser favorecidos por la legislación
la alcaldía indígena.
municipal de Quiché, entre 1872 y
1920 los ladinos de ese departamento
La desaparición de las primeras
prosiguieron una colonización insidiosa
alcaldías indígenas se dio hacia finales
o brutal de las municipalidades. En
del siglo XIX. En Quetzaltenango fue
esas circunstancias, las municipalidades
3
Los acuerdos gubernativos de 1894 y 1898 están reproducidos por Tzaquitza, E. Ixchiú P. y Tiú, Romeo, 2000: 92 y
93.
3
MOMENTO
pasaron a ser un instrumento efectivo
de dominación y explotación. Matilde
González (2002), refiere que, incluso
en los municipios de mayoría indígena,
se pasó a una autonomía negociada,
en la que las municipalidades indígenas
debían ceder con relación a ciertas
formas de control y poder del Estado.
Hacia los años treinta del siglo XX,
el balance para la alcaldía indígena
muestra varias tendencias: una primera
se presenta en las grandes cabeceras
departamentales de Quetzaltenango,
Santa Cruz del Quiché y, de cierta
forma, Totonicapán, donde estas
alcaldías fueron subsumidas en el
cuerpo de la municipalidad oficial,
dejando de ser visibles como institución
autónoma. Estos son municipios
con minorías ladinas y elites muy
poderosas, donde al ser incluida la
estructura de autoridad indígena por la
municipalidad oficial, ese espacio pasó
al concejo municipal, funcionando
alrededor de las comisiones
municipales. En Quetzaltenango, la
autoridad indígena se concentró en
la Comisión de Ejidos, Bosques y
Caminos4, generalmente asignada al
Tercer Regidor, el más alto cargo al
que los k’iche’ podían aspirar en la
municipalidad oficial. En Totonicapán,
esa posición la ocupó también un
4
5
regidor, el Cuarto, llamado Cabezante5,
con la diferencia de que este tenía
a su cargo toda una institución, el
Juzgado Segundo Municipal, conocido
como “alcaldía indígena”, “juzgado
segundo”, “municipalidad indígena”,
“segunda municipalidad” e incluso
“regiduría” (Tallet, 2001: 84). El
Regidor Cuarto tenía responsabilidades
como juez indígena, comisionado del
bosque y enlace con las autoridades de
las comunidades.
Una segunda tendencia es la observada
en Sololá y Chichicastenango, donde las
alcaldías indígenas pasaron a funcionar
bajo un régimen de municipalidad o
alcaldía dual. Estos casos contrastan
con los anteriores porque señalan la
ruta que permitió la continuidad de
una alcaldía indígena autónoma.
Shultze Jena (1954) y Bunzel (1981)
trazaron el perfil de la alcaldía indígena
de Chichicastenango entre 1920 y
1930, y concluyeron que los k’iche’
mantenían una municipalidad indígena
separada de la municipalidad oficial,
que funcionaba con un considerable
grado de gobierno propio y libre de
interferencia en los asuntos que le
concernían exclusivamente. Para 1930,
esta alcaldía indígena mantenía unos
35 individuos en servicio permanente:
Esta concejalía mantuvo importancia hasta los años 60 (Ochoa García, Carlos, 1993: 15-16.)
La Alcaldía Segunda de Totonicapán. Entrevista con Santos Doroteo Tumax Navarro–Regidor Cuarto Municipal,
K’iche’ de Chuisuc, Totonicapán— por Prof. Rosalío Monzón Sapón, 30 de abril de 1996. Material no publicado.
4
MOMENTO
dos alcaldes indígenas (Alcalde Primero
y Alcalde Segundo), ocho regidores
–el Primer Regidor ocupaba una
posición especial y se desempeñaba
como Síndico—, cinco mayores,
dos fiscales, y unos 200 alguaciles y
chajales (guardianes). Este numeroso
contingente se organizaba en grupos
que se turnaban por semana de trabajo.
Entre las fortalezas que permitieron la
continuidad de esta autoridad estaban
la jurisdicción propia sobre la justicia
local, la administración de bienes
públicos —en especial los bosques
comunales— y la relación que por
diferentes canales mantenían con las
autoridades de comunidades. No
obstante, la coexistencia de esa alcaldía
provocaba tensiones y una relación de
conflicto, no solo con la municipalidad
oficial, sino con todas las instancias del
aparato del Estado implicadas en esos
asuntos.
Es importante notar que ambas
alcaldías, Chichicastenango y Sololá,
se afirman sobre una tradición de larga
data. En estas ciudades, que tienen más
de 90% de población maya, en muchos
aspectos, la historia reclama ser parte
de la continuidad de las tradiciones
políticas. La historia de la autoridad
indígena de Sololá está descrita en
el libro “Anales de los Kaqchikeles”,
escrito en Sololá alrededor del año
6
1573. Ese libro traza los orígenes de esa
autoridad desde la línea de sucesión de
la casa gobernante Xajil, cogobernante
en la antigua capital kaqchikel de
Iximche’, del siglo XV. Luego, informa
sobre la fundación de Sololá y quiénes
fueron sus alcaldes hasta 1600. De
hecho, el símbolo del murciélago,
bordado como el motivo central en
la camisa y chaqueta tradicional de
los sololatecos6, tiene un significado
cuya antigüedad la explica el mismo
Popol Wuj: “Pero hubo un grupo [los
Kaqchikel] que solo se robó el fuego
en medio del humo, fueron los de la
casa del murciélago” (Colop, Sam,
2008: 148). Robar el fuego significa
aquí disponer de autonomía política,
y el murciélago, como glifo emblema
de la autoridad, expresa exactamente
esta tradición.
La historia de Chichicastenango, por
su parte, está ligada al linaje de los
Nima’ k’iche’, el más encumbrado
y antiguo de los linajes fundadores
de la capital k’iche’ de Q’umarkaaj
(Carmack, 1981: 166, 177 y 311), la
más poderosa entidad política de los
siglos XIV y XV. Igualmente, el símbolo
del mono (mash o maxeño, gentilicio
de Chichicastenango) también
aparece bordado como motivo
central en la chaqueta tradicional de
los chichicastecos, y evoca un glifo
emblema de la autoridad.
Para una descripción de estos diseños, ver: Cumatz Pecher, (1998:12 ss), Mayén, (1987).
MOMENTO
Finalmente, hay una tercera tendencia
estos destacan porque, al contrario de
en la trayectoria de las alcaldías
Panajachel, mantuvieron una alcaldía
indígenas, observada en el caso
indígena en situación de alcaldía
Panajachel, aún hacia los años treinta.
dual, aunque bastante disminuida en
Sol Tax (1964) trazó el perfil de esta
relación con la oficial. En estos lugares,
municipalidad en 1935, justo antes de
las alcaldías se conocieron como
que se le reemplazara por el sistema
“Auxiliatura Indígena” o “Regiduría”9.
ubiquista de intendencias. Entonces
Durante el periodo 1935 – 1970,
describe una sola alcaldía, donde
estas auxiliaturas coordinaron el
todos los funcionarios eran kaqchikeles
sistema de autoridad propia en los
y su selección 7 estaba a cargo de
municipios (alcaldes de comunidades)
los ancianos (Ajawab’), dignatarios(Gonzáles 2002:117). Los alcaldes,
Principales tanto del pueblo como de
regidores y Principales, tuvieron la
aldea. Había 36 cargos
capacidad de desarrollar o
civiles que debían ser
mantener alrededor de esas
A mediados de
los años treinta
cubiertos en esa época. Sin
instituciones la práctica de la
aconteció una ruptura
embargo, posteriormente
participación comunitaria y
decisiva en la historia
se encuentra un proceso de
los valores políticos locales.
del sistema municipal
guatemalteco, cuando
exclusión de los kakchikel
la Constitución de
de la municipalidad, que
A mediados de los años
1935 reemplazó al
Alcalde
Municipal
pudo haber empezado con
treinta aconteció una
por la figura del
el sistema de intendencias.
ruptura decisiva en
Intendente
la historia del sistema
Municipal.
Pro c e s o s s i m i l a r e s a l
municipal guatemalteco,
d e Pa n a j a c h e l e r a n
cuando la Constitución de
observables8, incluso en la década de
1935 reemplazó al Alcalde Municipal
los sesenta, en muchos otros pueblos
por la figura del Intendente Municipal,
de la región, entre ellos San Andrés
al mismo tiempo que, en la práctica,
Sajcabajá, San Antonio Ilotenango,
se subordinó todo el sistema municipal
J o y a b a j , S a n Pe d ro J o c o p i l a s ,
al Jefe Político Departamental y,
Momostenango y casi todos los
por extensión, al “señor presidente”
pueblos de Totonicapán. Sin embargo,
Jorge Ubico10. La dictadura suprimió
7
8
9
10
El verbo en lengua maya que designa este acto es “seleccionar—chaik“, en la metáfora agrícola de que las autoridades
se seleccionan así como se seleccionan las semillas.
Esto ha sido descrito con detalle por González (2002 :112), Falla, (1970: 254); Piel, (1989:352); Barrios, L. (2001:2542) entre otros.
Ver: Silvert (1969), Hosting (1991), Barrios (1996), Pinto (1997), Concocha Ch’et (1997),
La Constitución de la República del 19 de julio de 1935, en el artículo 96, disponía que sería el Organismo Ejecutivo
el que nombraría a los Intendentes Municipales.
5
6
MOMENTO
el sistema de elecciones municipales,
obligó a rearticular las formas de
donde las había, y eliminó de la
autoridad en los municipios, por
jerarquía las posiciones de alcalde
lo que se concentró la autoridad
primero, segundo y tercero. Con esto,
en ciertos funcionarios claves bajo
Ubico intentaba uniformar el sistema
dominio de sus representantes. Fue así
municipal y hacer de las relaciones
como la regiduría cobró importancia
con las autoridades indígenas una
desde los años 30 y se mantuvo,
11
relación personal . En su fiebre
incluso dentro el régimen municipal
intervencionista, Ubico suprimía y
autonómico del 45, hasta que empezó
creaba municipios (suprimió 58 y creó 7,
a declinar a mediados de los 60 en
los primeros principalmente indígenas
Quetzaltenango, y en Totonicapán a
y los segundos, ladinos)12, trasladaba
principios de los 80. El largo periodo
municipios y aldeas de
ubiquista significó, además,
una jurisdicción a otra y
la ruptura definitiva entre
modificaba departamentos,
cofradía y la municipalidad.
La historia de la
una táctica administrativa
En su momento, la cofradía
autoridad propia
que el dictador venía
fue una institución que
también es la de la
empleando desde 1929 y
jugó un papel clave para
resistencia maya ante los
intentos por construir
prosiguió hasta el brutal
que la autoridad municipal
una
estructura
política
final de su régimen en 1944.
siguiera una lógica
unificada y de ideología
Ubico intentó, en los años
meritocrática, es decir, que
desarrollista,
treinta de despojar a la
gobernar una comunidad
municipalidad indígena de
maya debía ser resultado
Sololá de la propiedad de
de una carrera de servicio.
su edificio municipal, pero ante la
En este sentido, la historia de la
resistencia de los Principales, el 8 de
autoridad propia también es la de
junio de 1935 terminó reconociéndoles
la resistencia maya ante los intentos
la propiedad y consintió en que sus
por construir una estructura política
terrenos fueran remedidos (Bala
unificada y de ideología desarrollista,
Rucuch y Sarazúa Raxtún, 2010: 8-38).
como lo afirma Ekern (2001:6).
La ruptura ubiquista amenazó las
bases del autogobierno indígena y
13
11
12
La invisibilización de las lógicas
comunitarias13 ha sido la constante de
Ubico conocía el ambiente de los pueblos y viajaba por todo el país periódicamente. Ver: Hernández de León (1942).
Ver: Reyes J.L. (1951), Solombrino, (1982) y Sarti, (1928).
Con el término comunidad se designa aquí, de manera genérica, a las unidades político-administrativas submunicipales
que cuentan con gobierno propio, es decir, que consuetudinariamente se les reconoce una alcaldía comunitaria en el
marco del sistema municipal de Guatemala.
7
MOMENTO
la legislación municipal en Guatemala,
“de manera que la ley sigue una
tradición que crea un sistema oficial
paralelo al cual continúa un sistema
tradicional” (Mazariegos Rodas, 2008:
351-198). Los revolucionarios de 1944
tampoco alcanzaron a romper ese
horizonte: el régimen municipal que
modelaron en la constitución de 1945
se concibió dentro de un régimen de
autonomías dispuesto para todas las
instituciones consideradas clave del
Estado (deporte, universidad, seguro
social, sistema bancario).
Aunque la autonomía municipal se
planteó como suficientemente amplia
y dentro de una línea clara de no
intervención, este régimen, que tenía
la premisa de no discriminar, en la
práctica actuaba con una alcaldía única
mixta, con lo que la representación
maya y el gobierno de los asuntos
de comunidades continuó siendo
manejado por los regidores. De esta
cuenta, en ciertos municipios, como
Totonicapán, el Regidor Cuarto pasó a
ser considerado por la población como
alcalde indígena.
Al introducirse el sistema de partidos
políticos, se gobernó sobre la base de
un pacto no escrito, según el cual el
partido que ocupaba la municipalidad
reservaba para un maya el puesto clave
de Concejal o Regidor, a fin de asegurar
la estabilidad política local. Este arreglo
empezó a fracturarse cuando los
militares intervinieron directamente el
poder, hacia la década de los setenta,
y ya no se recuperó en adelante.
Barrios (2001: 226) afirma que la
alcaldía indígena de Santa Cruz
desapareció en 1945, y que fue a falta
de alcalde indígena en la cabecera
que los alcaldes auxiliares empezaron
a juzgar en sus aldeas. Sin embargo,
la alcaldía indígena de Santa Cruz fue
documentada en 1978 (FUNCEDE,
1997: 48 ss.). Aunque para entonces
se trataba más bien de una oficina en
la municipalidad oficial, encargada
de la coordinación con los “alcaldes
auxiliares” —oficialmente llamada
Secretaría de las Auxiliaturas—, aún
mantenía un rótulo en la puerta en
el que se leía “alcaldía indígena”,
denominación que también usaba en
los sellos de su oficina. El encargado
de esta oficina era nombrado por
el alcalde municipal con el cargo
de Secretario, si bien los “alcaldes
auxiliares” le daban el título de “señor
alcalde”, pues era visto como alguien
que ostentaba un cargo de gran
prestigio y dignidad. Esta auxiliatura no
tenía una estructura particular, sino un
número de alguaciles en servicio que
se turnaban por periodos semanales
para numerosas tareas operativas,
con escaso control de los asuntos del
municipio.
8
MOMENTO
Con el afianzamiento de los partidos
políticos en los pueblos, generalizado
para 1966, muchos indígenas fueron
abandonando la Regiduría. En el
altiplano central, algunos jóvenes que
empezaban su carrera de servicio en
los cuerpos de autoridades indígenas
comenzaron a cuestionar las funciones
de servidumbre en que se les mantenía,
en favor de la municipalidad oficial,
o incluso, para los asuntos privados
de los ladinos integrados a estos
cuerpos edilicios. Este tipo de
obediencia–servidumbre que sumía a
las autoridades indígenas ante al poder
estatal, las hacía sujetos de la República,
pero no ciudadanos (Esquit y Ochoa,
2006:34). Su efecto era tal que minaba
su legitimidad ante el pueblo. Cuando
las Regidurías fueron desapareciendo,
los alcaldes de las aldeas quedaron más
expuestos a la autoridad directa de los
alcaldes municipales. Este proceso se
acentuó con la extensión y agravación
del conflicto armado interno.
La violencia de las décadas de 1970
y 1980 debilitó, por medio de las
Patrullas de Autodefensa Civil, la
base de la autoridad de las alcaldías
indígenas, constituida por los alcaldes
de comunidades. Muchas autoridades
i n d í g e n a s f u e ro n a s e s i n a d a s y
perseguidas, los puestos de las alcaldías
ya no eran cubiertos e, incluso, muchas
alcaldías de comunidades se cerraron.
Esto fue particularmente grave en el
departamento de Quiché, donde al
quedar debilitada la autoridad de
los alcaldes de comunidades, estos
quedaron progresivamente expuestos
a la intervención directa de estructuras
locales montadas por el ejército.
Esta situación que se prolongó por
muchos años, aún después de suscritos
los acuerdos de paz, en 1996. En
municipios de Quiché altamente
golpeados por la violencia —Nebaj,
San Juan Cotzal, Chajul, Zacualpa,
Uspantán, Chiché, Cunén, Chicamán,
Chinique y Sacapulas— se produjo una
ruptura con las formas de autoridad
indígena.
Para el sistema municipal guatemalteco
en general, y en particular para los
municipios mayas, el vacío institucional
que dejaron las alcaldías indígenas y
alcaldías comunitarias se prolongó a
toda una generación y sus efectos aún
no se han diagnosticado del todo. Cabe
señalar, como anota Sieder (1996:80),
que “las secuelas de la violencia
seguían siendo muy evidentes, y en
muchos casos existían traslapes entre
las estructuras de poder formadas
durante el periodo de la contra
insurgencia y las instancias civiles”.
Así, es comprensible que aún después
de finalizar el conflicto armado, los
primeros indicios de recuperación de
las autoridades indígenas no se vieron
sino después del año 2000.
MOMENTO
debilitar el papel de los regidores, a
Según Ekern (2001 y 2006), en 1988, un
quienes tocaba coordinar las tareas
giro en la política k’iche’ totonicapense
operativas que desempeñaban los
condujo a varios cantones a sustituir
alguaciles. Todo esto ocurrió paralelo
a los Principales por alcaldes de
a la eliminación en las comunidades
comunidad, y a una ruptura definitiva
de la figura de los comisionados
con el Regidor Cuarto Municipal,
militares. Por otro lado, desde esta
todo ello en el marco de fuerte
época, los miembros de la alcaldía
conflicto. Después de esto, durante la
indígena de Sololá empezaron a
primera parte de los 90 se consolidó
desempeñar el cargo por dos años,
paulatinamente la organización de los
mientras los alcaldes comunitarios
alcaldes, ya en la Junta Directiva de
continuaban desempeñándolo por
los 48 Cantones, que reemplazó a la
un año. Además, la alcaldía indígena
antigua alcaldía indígena, dentro de
recuperó desde entonces su antiguo
un proceso de claro fortalecimiento de
nombre de municipalidad
las autoridades indígenas y
indígena, que reivindica
de nuevas reivindicaciones
En este
ahora y por el cual se le
frente el Estado.
periodo se
conoce en la región.
produjo también
En Sololá, desde 1975 se
una ruptura entre
Desde los años noventa y
suprimieron varios cargos
la
alcaldía
indígena
por los últimos 20 años,
de la alcaldía indígena,
y el sistema de las
la alcaldía indígena y las
entre ellos los servicios
cofradías.
autoridades comunitarias
que prestaban los pixcales,
ka q c h i ke l e s d e S o l o l á
ajtz’alam y ajchajil (algunos
pasan por una fase de
de estos cargos estaban
gran estabilidad. Esto se
ligados a la Iglesia católica).
corresponde con casi dos décadas de
estabilidad política en la municipalidad
Al parecer, no se trató de una acción
oficial, liderada desde 1995 por
aislada, puesto que en este periodo se
una alternancia en el poder de dos
produjo también una ruptura entre la
agrupaciones políticas conformadas
alcaldía indígena y el sistema de las
principalmente por personas indígenas
cofradías (Cumatz Pecher, 1998: 85
que han sabido estructurar de manera
ss). Otros servicios que se dejaron de
sólida una muy intensa participación
prestar en la municipalidad indígena,
comunitaria, y conducido una buena
a partir de 1985, fueron los de los
relación con la municipalidad indígena.
alguaciles, lo que a la vez condujo a
9
10
MOMENTO
En contraste, Chichicastenango inició
En la década de los noventa, las crisis
la década de los noventa con una
políticas también afectaron a la alcaldía
endémica inestabilidad y disputas por
indígena de Chichicastenango, de tal
el poder alrededor de la municipalidad
cuenta que ya no lograban cubrirse
oficial14. En tales condiciones, uno de los
todos los cargos menores, en tanto
mayores retos para los alcaldes oficiales
que los cargos de regidores dejaron de
ha sido lograr una relación constructiva
existir. En esa época, la municipalidad
con las autoridades indígenas. El
oficial pagaba a un individuo para
establecimiento de los Consejos de
ocupar el cargo de secretario y trabajar
Desarrollo parece no haber contribuido
a tiempo completo en la alcaldía
mucho a la estabilidad política, porque
indígena. Ahora, en 2013, la alcaldía
en la práctica, han favorecido el
indígena está integrada en 2013 por
control del alcalde municipal sobre
32 personas, encabezadas por un
las autoridades indígenas
cuerpo de 24 principales
y transferido mucha de
—12 alcaldes pasados y
En la década
la lealtad de los alcaldes
12 principales más—. La
de los noventa,
comunitarios hacia
estructura vertebral está
las crisis políticas
la municipalidad, en
compuesta por quienes
también afectaron a
detrimento de la alcaldía
ya ejercieron el cargo de
la alcaldía indígena de
indígena.
alcalde indígena, conocidos
Chichicastenango, de
como “los pasados”.
tal cuenta que ya no
En los últimos 12 años, se han
lograban cubrirse todos
los cargos menores.
sucedido tres administraAunque el caso de
ciones municipales en
Chichicastenango es
Chichicastenango, cada
notable en Quiché, por
una de las cuales se ha
su fuerza y compleja
relacionado de diferente forma con
organización, otros municipios de
la alcaldía indígena. Actualmente, el
ese departamento pueden demostrar
alcalde sostiene un agudo conflicto con
haber mantenido una fuerte autoridad
partidos opositores. Aunque la alcaldía
indígena, bastante bien diferenciada
indígena se ha mantenido distante de
de la municipalidad oficial. Estos son
esa situación, ha resultado afectada por
los casos de San Andrés Sajcabajá,
la poca estabilidad política local.
San Antonio Ilotenango, Joyabaj y
San Pedro Jocopilas, que destacan
14
El conflicto municipal en Chichicastenango entre 1991 y 1993 está descrito en: Ochoa García (1993).
MOMENTO
por haber mantenido la tradición
continuada de alcaldías indígenas. Sin
embargo, algunas de estas instituciones
pueden pasar desapercibidas, debido
a que se presentan con diversidad
de nombres, por ejemplo, en el
pueblo de Jocopilas esta alcaldía se
conoce localmente como Ajawab’
(literalmente, “los señores”).
La sólida permanencia de algunas
alcaldías indígenas se debe a la
cohesión de las localidades, que
construyen formas de representación
en torno a cantones, aldeas o barrios,
basadas en persistentes grupos de
parentesco y vecindad, alrededor
de tierras comunales y otros factores
de poder real, sobre cuya base
se sustentaban formas propias de
autoridad y legitimidad, algo que es
evidente en Totonicapán y Sololá o
Chichicastenango. De cara a la historia,
la fuerza de estas instituciones viene
de su dura batalla de resistencia como
municipalidad para indígenas, frente
a la municipalidad oficial. Asimismo,
se basa en prácticas que se insertan en
tradiciones políticas de larga duración,
su organización comunitaria y un fuerte
sentido de comunidad que pesa sobre
el conjunto de autoridades locales.
En conjunto, se trata de factores que
imprimieron un sentido moral muy
fuerte al derecho propio basado en
nociones y valores, como respeto,
obediencia y comunalidad.
11
Es necesario resaltar la influencia
que tuvo, dentro del clima favorable
que produjeron el proceso de paz
y los acuerdos de paz (1996), el
Acuerdo sobre Identidad y Derechos
de los Pueblos Indígenas (1995), que
contiene un capítulo que dispone
sobre la defensa de la cultura, que
comprende las tierras, la espiritualidad,
la lengua, el derecho consuetudinario,
los nombres, apellidos y toponimias y
las autoridades. Este enfoque marca,
particularmente, la importancia del
acuerdo. J. García-Ruiz (1998) destaca
que en esos términos, el acuerdo
reconoce que los sistemas de normas,
autoridad y poder son un sector de
la cultura, por cuya intermediación
es posible reconocer y hacer valer
normatividades consuetudinarias.
D e n t ro d e e s a p e r s p e c t i v a , s e
comprende ver la cultura como
legado de donde provienen las
técnicas para “la administración del
territorio, los recursos naturales,
inmuebles, muebles, documentos y
experiencias transmitidas oralmente,
para administrar y gobernar en las
comunidades k’iche’s” (Tzaquitzal,
Ixchiú y Tiú, 2000: 10).
Efectivamente, en cumplimiento de
uno de los compromisos del Acuerdo
sobre Identidad y Derechos de los
Pueblos Indígenas, y después de más
de un año de discusión en el Congreso,
entre marzo y abril de 2002 fueron
12
MOMENTO
emitidos el nuevo Código Municipal
(Decreto 12-2002), la Ley General
de Descentralización y la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural. Esta nueva legislación se sumó
al Convenio 169 de la OIT, vigente en
Guatemala. Para el sistema municipal,
fue una reforma sustantiva, ya que
el Código Municipal reconoció a las
alcaldías indígenas y a las alcaldías
comunitarias o alcaldías auxiliares.
algunas de las nuevas instituciones
locales en comunidades indígenas, tales
como los Consejos de Desarrollo15,
han sido articuladas por el Estado y
acogidas e incorporadas rápidamente
al paisaje institucional local.
Aunque, técnicamente, los consejos
no son un actor de gobierno, sí
son un actor inter viniente, sin
tradición cultural aparente, pero de
gran importancia 16. Este
nuevo paisaje institucional
Con el clima
municipal es importante
favorable
porque proporciona claves
tras la firma de los
acuerdos de paz,
para evaluar el nuevo
sobrevino también
contexto en que actúan
un movimiento
las alcaldías indígenas y
por reconstituir la
comunitarias.
autoridad indígena
Generalmente, se reconoce
que la reforma al Código
Municipal fortaleció un
movimiento a favor de
las autoridades indígenas.
De hecho, en la historia
de la legislación municipal
a nivel alcaldías de
y d e lo s d e re chos de
comunidades
y alcaldías
pueblos indígenas, este
Con el clima favorable tras
indígenas.
reconocimiento de
la firma de los acuerdos
autoridades de nivel
de paz, sobrevino también
comunitario y de cabeceras municipales
un movimiento por reconstituir la
(ámbito al cual se asocian las alcaldías
autoridad indígena a nivel alcaldías de
indígenas) fue un evento histórico para
comunidades y alcaldías indígenas. Por
el sistema municipal y para el Estado,
una parte, el conflicto armado había
que se explica como un resultado
dejado debilitadas a las autoridades
propio del proceso de paz. Pero no
comunitarias o las había forzado
todos han sido movimientos o procesos
a desaparecer. Por otra, varias
comunitarios que contestan al Estado:
situaciones, como el aumento de la
La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11- 2002), fue creada como el marco legal de la
participación ciudadana en Guatemala. La importancia de la ley radica, en parte, en que constituye uno de los
mecanismos de descentralización financiera más importantes con que cuenta el Estado de Guatemala.
16
Datos de 2010 indican que el número de los Consejos Comunitarios de Desarrollo constituidos suman unos 15,180
en todo el país, aunque el número de comunidades registradas es casi de 20,000 en todo el país. Cf. SCEP, 2010. cf.
Programa Gobernando con la Gente 2010.
15
MOMENTO
delincuencia subsiguiente al conflicto,
crearon un contexto que empezó a ser
analizado como crítico en el seno de
organizaciones indígenas y religiosas,
y a ser planteada públicamente
alrededor del 2000. Uno de estos
casos se presentó en el municipio
de Santa Cruz, en la comunidad
Xatinap Primero, donde en 2002 se
reconstituyó la alcaldía comunitaria,
y otras comunidades siguieron su
ejemplo. Así, la reconstitución de la
alcaldía indígena en Santa Cruz, en
2003, fue parte de un movimiento
que estuvo precedido de una tendencia
regional al fortalecimiento de las
alcaldías de comunidad.
Otro antecedente importante en la
reconstitución de esta alcaldía fue
la reactivación de la participación
ciudadana y las defensorías indígenas,
que venían funcionando desde
principios de los noventa y promovían
la educación en derechos humanos y
servicios de mediación en comunidades.
Una de estas, la Defensoría K’iche’,
tuvo un papel muy activo en 200304 en promover en Santa Cruz la
reconstitución de la alcaldía indígena
(Sieder, 2010:43; Hernández, 2011).
En 2002, este activismo maya condujo
a reconstituir y reconstruir diferentes
núcleos de autoridad indígena.
Conforme a la tradición, la alcaldía
13
fue pensada como una institución que
aglutinaría a todas las autoridades
comunitarias, objetivo que nunca
logró plenamente, pues no solo ponía
a las alcaldías indígenas en disputa
frente a municipalidad oficial, sino
en pugna con la estructura, entonces
recién creada, de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural. Algunos
observadores indígenas llaman a
este proceso “reestructuración de
la autoridad indígena”, perspectiva
interesante por el papel dinámico que
asigna a la tradición, en el sentido de
que no deberíamos esperar que las
alcaldías indígenas se reconstituyan
y funcionen con las formas, métodos
y sistemas que estaban en boga hace
100 años.
Por esta razón, al reconstituirse las
alcaldías indígenas, se discutió el nombre
que debían asumir. Se propuso, entre
otros, llamarla Ajpopá (los señores),
Ajk’amalb’e (los guías), K’atb’altzij
(alcaldes-jueces), o Junta Directiva
(como en San Miguel Totonicapán).
Finalmente, el nombre alcaldía
indígena se impuso por una razón
jurídica convincente: es el término
reconocido en el Código Municipal,
lo que da soporte legal y un referente
claro para actuar ante el sistema oficial.
Este debate en torno al nombre tiene
además, la importancia de confirmar
que una autoridad no existe per se o
14
MOMENTO
aislada, sino en combinación y bisagra
entre los poderes establecidos. A esto
es a lo que se refiere Stepputat (2001)
cuando afirma que las comunidades
constituyen “sitios de gobierno” o
lugares de gobernabilidad, y que
además, sus ciudadanos-sujetos pueden
“reclamar derechos” a través de la
comunidad. En principio, se trata de
dos características que en Guatemala
son mutuamente excluyentes, lo cual
coincide con la construcción del Estado
y de las comunidades como entidades
distintas.
De tal modo, durante la primera década
del siglo XXI se dio una tendencia de
reconstitución de alcaldías indígenas17.
Solamente en el departamento de
Quiché se han formado últimamente
alcaldías en las cabeceras municipales
de Zacualpa, en 1999 (Ralios Melecio,
2007: 82); Sacapulas, 2005; Chajul
y Cotzal, 2008; Nebaj, 2009 18 ;
Uspantan19; Chinique, 2009, y Chiché,
2012.
17
18
19
Esa tendencia también se observa en
otros municipios mayas, como Rabinal
y San Miguel Chicaj, en Baja Verapaz;
Panajachel, Sololá, y en el municipio
de Soloma, Huehuetenango (enero
2013), entre otros.
Esta lucha por refundar autoridades
propias tiene también referentes claros
de resistencia, pues se ha producido en
medio de conflictividad. En muchos
casos, los contextos no han sido
favorables, pues la reconstitución de
las autoridades indígenas no ha sido
bienvenida por las municipalidades
oficiales, ni por las empresas que
desarrollan megaproyectos. Por
ejemplo, la municipalidad oficial de
Santa Catarina Ixtahuacán, Sololá, aún
no ha reconocido a la alcaldía indígena
reconstituida en 2007, supuestamente
porque se constituyó con agresión
(Bastos y Cumes, 2007: Vol. 1, 73).
Ver al respecto: Queme Chay, R. (2009). También: Bonillo, Cristina. (2009).
La alcaldía indígena de Nebaj fue reconstituida por líderes locales. La administración municipal actual (2012-2016)
la ha promovido y se apoya en ella para resolver conflictos; asimismo, le ha cedido un local en el edificio de la
municipalidad para su funcionamiento. La alcaldía indígena se ha distinguido por sus posturas en contra de la minería,
las hidroeléctricas y la restitución al ejido de Nebaj de las tierras confiscadas por el Estado durante el gobierno de
Efraín Ríos Montt. Ver: Escalón, S. (2013, 4 de junio).
En Uspantán, la alcaldía indígena se reconstituyó en enero de 2000, cuando dispuso de una oficina en la municipalidad.
MOMENTO
Conclusiones
Este texto ha descrito, de forma breve,
el paisaje de rápido cambio político
institucional en las comunidades indígenas.
En Chichicastenango, Totonicapán
y Sololá, así como en Panajachel y
Santa Cruz, tiene lugar actualmente un
proceso de empoderamiento de las
alcaldías indígenas. En los tres primeros
casos, esas alcaldías han tenido una
existencia continuada, con prácticas que
provienen de tradiciones políticas de
larga duración. En los otros dos casos, las
alcaldías indígenas fueron refundadas o
“restauradas” en la década pasada, pero
se han constituido en actores relevantes
para el gobierno, la seguridad y la
estabilidad política del municipio.
Durante la presente década, estas alcaldías
concentran dos funciones sobresalientes:
1. administrar justicia sobre los casos que
le son presentados directamente, o los
casos que le son remitidos por los alcaldes
de comunidades, ejerciendo jurisdicción
sobre todo el municipio. 2. Los títulos de
las propiedades comunales, entre ellos
los de los sitios donde se encuentra la
municipalidad, la iglesia, el convento, el
calvario, el museo y el estadio, están a
nombre y bajo el cuidado de la alcaldía
indígena. Además, las autoridades
indígenas reivindican capacidad de
acción pública, de iniciativa para actuar
sobre aquellos hechos de los que tuvieran
conocimiento y afectaren a los vecinos.
En general, los procesos de revitalización
del gobierno de comunidades indígenas
pueden entenderse como una respuesta
a las múltiples formas de violencia en
15
los tiempos actuales y a la preocupación
propia por la convivencia comunitaria
después del conflicto armado. En ese
sentido, buscan la necesaria reconciliación,
después de las graves violaciones a
los derechos humanos y los conflictos
inter e intracomunitarios en los que,
con frecuencia, estuvieron implicados
miembros de las propias comunidades.
En segundo lugar, la preocupación por
el gobierno comunitario es también
una respuesta a las crecientes amenazas
a la seguridad, el crimen y la violencia
que afectan también al mundo rural.
En tercer lugar, el gobierno comunal es
un componente vital de una lucha más
amplia por el control de los recursos del
territorio, lucha sujeta a reivindicaciones
e intereses y politizada a nivel nacional e
internacional. Varios autores han señalado
que estos movimiento revitalizadores son
respuestas a un pasado y un presente
violentos (Burguete Cal, 2008). Esta
violencia abre una ventana a la búsqueda
de alternativas democráticas, no solo
en el campo de la seguridad, sino ante
múltiples formas de violencia en los
tiempos actuales.
Este documento representa un aporte
al estudio de la democratización, sobre
todo para comprender la historia reciente
de la democracia en sus relaciones con
las diferentes tradiciones políticas locales
indígenas, que actúan en diferentes
ámbitos. Tal comprensión ayudaría
mucho a pensar de otra manera la
democracia, particularmente para situarla
en una perspectiva multicultural y de
múltiples niveles.
16
MOMENTO
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