PAPER ENFITEUSIS ALACDE

La Enfiteusis: Sus Implicaciones Jurídicas Y Económicas En La
República Dominicana.
ABSTRACTO
El presente trabajo se dedica a estudiar la figura de la enfiteusis tomando como modelo
el arrendamiento enfitéutico previsto en la legislación francesa, referente tradicional del
derecho dominicano. Pretendemos demostrar cómo esta figura, cuyo estatus jurídico es
ambivalente en la República Dominicana, incentiva la generación de valor y de riqueza
y promueve la eficiencia económica. Se analiza además cómo la figura de la enfiteusis
puede generar externalidades positivas, convirtiéndose en un catalizador para el
desarrollo de la inversión y generando bienestar social. Se pretende luego examinar a
grandes rasgos la problemática de la extra legalidad de la Propiedad Inmobiliaria en la
República Dominicana, considerando la enfiteusis como una alternativa a esta
problemática. El trabajo concluye con una serie de recomendaciones acerca de la
conveniencia de legislar sobre la enfiteusis en la República Domincana.
INTRODUCCIÓN
El Profesor Eduardo JORGE PRATS, al referirse a la propiedad privada, ha sostenido que
“es la piedra angular de la organización económica y jurídica de una Nación, así como el
sostén esencial de la personalidad y de la libertad del individuo”1. Con esta frase, el
autor coloca a la propiedad privada en su justa valoración, en el entendido de que esta
representa al unísono un derecho fundamental consagrado por la Constitución
dominicana, una noción cardinal del derecho privado y por demás juega un papel
fundamental para el desarrollo económico de las naciones.
El objetivo del presente trabajo es estudiar y analizar la enfiteusis como un mecanismo
de explotación económica de la propiedad privada. Veremos que se trata de una figura
de derecho real que implica la disociación del dominio útil del dominio directo de la
propiedad. Bajo este esquema, el dominio directo o nuda propiedad queda en manos
del propietario, disponiendo el enfiteuta del dominio directo, para su explotación de la
forma que mejor le convenga.
En un primer momento estudiaremos la figura de la enfiteusis, explicando la noción y
sus principales características. Luego examinaremos el estatus jurídico de esta figura
en la República Dominicana, percatándonos de que esta se encuentra actualmente en
una situación ambivalente. Habiendo hecho lo anterior, nos avocamos al estudio de la
enfiteusis, tomando como modelo el arrendamiento enfitéutico como ha sido regulado
en la legislación francesa, referente tradicional del derecho dominicano. Explicamos
cómo esta figura jurídica permite generar valor y riqueza y promueve la eficiencia
económica. En tal sentido, demostramos que el dominio directo de la propiedad es lo
que le confiere a esta su valor.
Para ilustrar lo anterior planteamos un caso de estudio, en donde un inversionista
desea realizar un proyecto productivo sin disponer del capital necesario para ello.
Vemos que la enfiteusis constituye la clave para el inversionista hacer realidad su
proyecto y generar valor. Este análisis nos conducirá a demostrar que la explotación
económica de la propiedad bajo el esquema de la enfiteusis genera externalidades
positivas, convirtiéndose en un catalizador para el desarrollo de la inversión.
Pero un estudio in concreto de la enfiteusis no resulta suficiente. Describimos a grandes
rasgos un problema profundo y complejo que viene arrastrando nuestro sistema
inmobiliario desde sus inicios y que constituye una entraba al desarrollo económico: el
problema de la extra legalidad de los predios. En tal sentido, reflexionamos en qué
medida la enfiteusis puede representar una alternativa a esta problemática.
Estos hallazgos nos conducirán finalmente a realizar una serie de recomendaciones
acerca de la conveniencia de legislar sobre la enfiteusis en la República Domincana.
1 JORGE PRATS, Eduardo. Derecho Constitucional. Vol. II. 2010. Ius Novum. ISBN: 9789945-8648-1-6
La enfiteusis: Aspectos Generales
La enfiteusis es una figura jurídica heredada del Imperio Romano y reconocida hoy en
día por las legislaciones de muchos países del mundo. Se trata de un derecho real
inmobiliario constituido sobre cosa ajena. Este derecho es conferido por el propietario
de un inmueble al enfiteuta o beneficiario por medio de un contrato, a cambio de que
este último lo retribuya con una contraprestación periódica denominada canon.
La enfiteusis puede constituirse de forma perpetua o temporal, en cuyo caso se hace
por un largo período de tiempo. En tal virtud, vemos que se trata de un contrato de
ejecución sucesiva, al existir entre las partes prestaciones que se repiten
continuamente en el transcurrir del tiempo, de un contrato sinalagmático, al quedar
ambas partes sometidas a obligaciones recíprocas, y a título oneroso, por concluirse
con ánimo de lucro.
Bajo esta figura el propietario conserva la nuda propiedad del inmueble y el enfiteuta
detiene amplias prerrogativas de uso y disfrute y ciertos poderes de disposición. Las
prerrogativas de uso y disfrute permiten al enfiteuta explotar el terreno y capitalizar los
beneficios de la explotación. El enfiteuta puede además alterar la sustancia del
inmueble modificando su destino económico mientras no disminuya su valor. En lo
concerniente a la capacidad de disposición, el enfiteuta puede ceder su derecho de
enfiteusis, constituir sobre él servidumbre y usufructo, e incluso hipotecarlo durante el
tiempo que dure la enfiteusis. Vemos que esta figura representa la desmembración más
importante del derecho de propiedad.
El contrato de enfiteusis se extingue por la llegada del término convenido entre las
partes, por la pérdida del inmueble, o por resiliación por causa de incumplimiento de las
obligaciones de las partes.
La enfiteusis pudiera parecer a priori muy cercana del arrendamiento de derecho
común, ya que ambas figuras otorgan la facultad de uso y disfrute a sus beneficiarios a
cambio de una contraprestación periódica. Sin embargo, estas figuras se distinguen por
la naturaleza jurídica del derecho que engendran: el arrendamiento confiere un derecho
personal, mientras que la enfiteusis confiere un derecho real. Esto implica que los
efectos de la enfiteusis persisten después de la muerte de su beneficiario. Se distinguen
también en que el enfiteuta puede alterar la sustancia de la cosa modificando
sustancialmente el inmueble y puede hipotecar el inmueble, facultades de las que el
arrendatario no dispone.
La enfiteusis en la República Dominicana: El Estatus Jurídico
Una aproximación a las principales leyes que rigen la materia evidencian la ausencia de
reglamentación legal de la figura de la enfiteusis en nuestro país.
La Ley No.108-05 de Registro Inmobiliario del 26 de marzo de 2005, cuyo objeto es
regular el registro de todos los derechos reales inmobiliarios en la República
Dominicana, no incluye la enfiteusis. Por su parte, el Código Civil dominicano no prevé
esta figura, ni existe tampoco una ley especial que la contemple.
No obstante la ausencia de reglamentación legal, bajo la influencia de la doctrina
francesa, referente tradicional del derecho dominicano, la Oficina Nacional de Registro
de Títulos establece dentro de su catálogo de servicios, consagrado en la Resolución
No. 19-0312 del 27 de marzo de 2012, la posibilidad de inscribir un acto de enfiteusis
ante los Registros de Títulos de nuestro país. En esta resolución se asumen las mismas
modalidades del contrato de arrendamiento enfitéutico francés.
El Registro de Títulos inscribe los actos de enfiteusis en el Registro Complementario del
Inmueble lo cual permite conferirle publicidad al registro, otorgándosele al titular una
Certificación de Derecho Real Accesorio como prueba material de su derecho
enfitéutico. Lo anterior evidencia que esta institución confiere a la enfiteusis un
tratamiento de derecho real accesorio, aún cuando la doctrina lo considerada
comúnmente un derecho real principal, siendo los accesorios los que acompañan el
crédito.
De igual modo, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia ha reconocido y
validado la existencia de los contratos de enfiteusis en el ordenamiento jurídico
nacional. En una Sentencia del 20 de marzo de 1871, la alta corte admitió, que cuando
los arrendamientos sobre predios rurales se constituyen sin indicación de tiempo, estos
son contratos enfitéuticos en clase de perpetuos, pudiendo transmitirse el dominio útil a
los herederos del enfiteuta y especificando la naturaleza real del derecho enfitéutico
que genera dicho contrato2.
Además de haber sido reconocida por el Registro de Títulos en la mencionada
resolución y de haber sido admitida por la jurisprudencia de la Suprema Corte de
Justicia, la doctrina dominicana reconoce la existencia de la enfiteusis en nuestro país,
incluyéndola en el estudio de los derechos reales de los principales manuales y tratados
de Derecho Inmobiliario dominicano3.
No obstante lo anterior, en torno a la situación legal de la enfiteusis en la República
Dominicana pudiera entablarse un debate. Según estima la doctrina clásica, los
derechos reales en nuestro país corresponden a un sistema numerus clausus4. Lo
anterior implica que poseemos un número limitado de derechos reales inscribibles y
solamente el legislador tiene la facultad de crear nuevos derechos reales. De preferir
este sistema, fuese necesaria la promulgación de una ley que reglamente la enfiteusis
en el país para que esta pueda utilizarse en la práctica.
2 Suprema Corte de Justicia, 20 de marzo de 1871, Colección de Sentencias, Pág. 180. Otras
sentencias de la Suprema Corte de Justicia de 2008, 2009 y 2013 se refieren a la
enfiteusis, aunque no precisan la existencia de la figura en nuestro país.
3 CIPRIAN, Rafael. Tratado de Derecho Inmobiliario. Primera edición. Santo Domingo, D.N.
Editora Centenario S.A., 2003. [ISBN 99934-0-337-7]; ESCUELA NACIONAL DE LA
JUDICATURA. Derecho Inmobiliario. [Soporte electrónico] Santo Domingo, D.N. Editora
[ISBN 978-9945-425-14-7]; LIVIO CEDEÑO, Víctor. Derecho registral y jurisdiccional
inmobiliario. Primera edición. Santo Domingo, D.N. Ediciones jurídicas Trajano Potentini.
4 JORGE BLANCO, Salvador. Introducción al Derecho. Primera edición. Santo Domingo, D.N.,
Editora Corripio, 2007. [ISBN 84-605-3146-5]
Sin embargo, otros estiman que en la República Dominicana podría preferirse un
sistema numerus apertus, bajo el cual la autonomía de la voluntad es capaz de crear
nuevos derechos reales, siendo indiferente la intervención del legislador.
En ausencia de un criterio definido, queda en evidencia el estatus legal ambivalente de
la enfiteusis en la República Dominicana.
No obstante, entendemos que la facultad del propietario de un inmueble de dar su
propiedad en enfiteusis no es más que el ejercicio de una facultad de disposición de la
propiedad. El artículo 544 de nuestro Código Civil establece que “la propiedad es el
derecho de gozar y disponer de las cosas del modo más absoluto, con tal de que no se
haga de ellas un uso prohibido por las leyes y reglamentos”. A la luz de esta
disposición, y a sabiendas de que los derechos de propiedad deben suponer
capacidades plenas de uso, disfrute y disposición del bien, entendemos que impedir a
un propietario conferir una enfiteusis sobre su propiedad podría ser visto como una
limitación irrazonable del derecho de propiedad.
No obstante lo anterior, cabe señalar que de facto, en la práctica jurídica dominicana,
se han presentado casos de contratos de enfiteusis y estos pueden desarrollarse sin
inconvenientes. Aunque es pertinente precisar que en la práctica comercial de nuestro
país no es una figura muy utilizada, probablemente por desconocimiento y por la
ausencia de regulación legal. Un análisis económico de la enfiteusis pone en relieve el
interesante potencial de esta figura, que examinaremos en lo adelante. Esto nos
permitirá reflexionar al final de este artículo acerca de la conveniencia de incorporar
formalmente la figura a la legislación dominicana.
La enfiteusis: un instrumento legal para viabilizar una inversión productiva.
Un examen cuidadoso de la enfiteusis tomando como legislación modelo el Código Rural
francés5 permite constatar los importantes beneficios que presenta esta figura. Dichos
beneficios se derivan especialmente de su flexibilidad y adaptabilidad a los negocios, lo
cual representa un valor agregado para la inversión. Examinaremos en lo adelante
cómo la enfiteusis, según ha sido prevista en la legislación francesa permite la
generación de valor y creación de riqueza, incentiva la eficiencia económica y es capaz
de generar externalidades positivas para el desarrollo económico, como es el caso de la
inversión.
¿Cómo la enfiteusis incentiva la inversión?
Son múltiples las formas en las que esta figura puede incentivar la inversión y con ello
generar riqueza y eficiencia económica. Ilustraremos algunas de las más relevantes:
a) Confiriendo amplios poderes y prerrogativas al enfiteuta sobre el inmueble objeto del
derecho.
5 El Código rural y de la pesca marítima francés regula el contrato de enfiteusis en sus
artículos L451-1 al L451-13.
Ya hemos dicho que el contrato de enfiteusis permite al enfiteuta el uso y disfrute del
inmueble. Sin embargo, cabe aclarar, que mientras dure la enfiteusis, el enfiteuta es
soberano para explotar económicamente la propiedad de la forma que mejor le
convenga, sin necesidad de solicitar autorización del propietario con relación al tipo de
actividad económica que pretenda desarrollar.
Esto representa un atractivo importante para la inversión frente a la figura del
arrendamiento de derecho común, ya que le confiere absoluta libertad para diseñar
cualquier tipo de proyecto, cuando el arrendamiento de derecho común limita al
beneficiario que tiene intención de realizar grandes transformaciones en el inmueble.
Estas amplias prerrogativas del enfiteuta se verifican también en la facultad de cesión
de la que dispone. Según establece el artículo L451-1, el enfiteuta puede ceder su
derecho enfitéutico a un tercero, y esto sin necesidad de ninguna aprobación por parte
del propietario.
La jurisprudencia francesa ha tenido la ocasión de precisar que los amplios derechos de
uso, disfrute y cesión de los que dispone el enfiteuta, no pueden estar sometidos a
ninguna restricción en el contrato de enfiteusis. De existir tal restricción, la Corte de
Casación opta por descalificar el contrato de arrendamiento enfitéutico en un contrato
de arrendamiento de derecho común, con todas las consecuencias de derecho que ello
implica6.
b) Siendo un contrato de larga duración.
En el caso de Francia, según contempla el artículo L451-1 del Código Rural, el contrato
de enfiteusis se concluye por un mínimo 18 años y un máximo de 99. La duración
extendida del contrato de enfiteusis es idónea para desarrollar grandes proyectos de
inversión, que pueden ser amortizables en el largo período de tiempo.
c) Confiriendo la posibilidad al enfiteuta de acceder al financiamiento a través de la
hipoteca.
Según se establece en el artículo L451-1 del Código Rural francés, el derecho de
enfiteusis es susceptible de hipoteca. La posibilidad de acceder al financiamiento a
través de la hipoteca, es sin ninguna duda el principal beneficio que ofrece la enfiteusis
para la inversión, por encima del arrendamiento de derecho común.
Esta posibilidad permite que el enfiteuta pueda acceder al financiamiento para obtener
el capital necesario para desarrollar un proyecto productivo. Más adelante veremos
cómo esta facultad permitiría catalizar la inversión de un emprendedor con recursos
limitados, que en otras circunstancias no hubiese sido posible realizar 7.
6 Cour de cassation, 3e ch. civ., 13 mai 1998, nos 96-13586 et 96-14076, Cour de
cassation, 3e ch. civ., 10 avril 1991, n° 89-20276
7 Los beneficios que hemos señalado que convierten a la enfiteusis en un importante
¿Cómo la enfiteusis crea incentivos que conducen al uso eficiente de los
recursos?
Las modalidades del arrendamiento enfitéutico previstas en la legislación francesa
incentivan al enfiteuta a cuidar con esmero el inmueble, conduciendo a un uso eficiente
de los recursos.
En tal sentido, vemos que el artículo L1451-7 del Código Rural francés establece que el
enfiteuta no puede realizar en el inmueble ningún cambio que disminuya su valor. Esta
obligación de no hacer, incentiva al enfiteuta a cuidar y mejorar el inmueble,
permitiendo que se haga un uso eficiente de la propiedad objeto de enfiteusis.
Por su parte, el artículo L1451-8 del Código Rural francés, establece que el enfiteuta
tiene a su cargo las reparaciones del inmueble. Poner a cargo del enfiteuta las
reparaciones del inmueble, constituye un incentivo para este de cuidarlo con esmero y
explotarlo racionalmente, con el propósito cargar con menores gastos de reparación. De
igual modo, el enfiteuta estará conforme con realizar las reparaciones que esta
disposición pone a su cargo, ya que podrá capitalizar los beneficios de dichas
reparaciones y del buen estado del inmueble.
Finalmente, el artículo L451-5 del Código Rural, establece que es una causa de
resolución del contrato de enfiteusis que el enfiteuta realice deterioros graves en el
inmueble, lo cual lo incentiva por el contrario a cuidarlo y a mejorarlo, para mantener la
relación contractual.
Caso de estudio: ¿Cómo la enfiteusis puede servir para viabilizar una inversión
que de otro modo no se hubiese podido realizar?
Si examinamos el caso de un inversionista que desea realizar una inversión, pero para
ello solamente dispone de la idea del negocio. No posee las instalaciones donde se va a
desarrollar el proyecto productivo, ni los recursos financieros para ejecutar la inversión.
¿Cuáles son las opciones de las que dispone este empresario?
En primer lugar, puede procurar uno o varios inversionistas que aporten el capital
requerido para la instalación de la empresa. Sin embargo, asumimos que en este caso
el promotor quedaría como un simple empleado o accionista minoritario, no pudiendo
desarrollar su proyecto productivo en su propio beneficio. Una opción más atractiva e
interesante para el inversionista, sería gestionar un contrato de enfiteusis del inmueble
atractivo para la inversión (los amplios poderes y prerrogativas que le confiere el contrato al
enfiteuta, la posibilidad de acceder al financiamiento por medio de la hipoteca y la larga
duración del contrato) pudieran eventualmente ser negociados por las partes e incorporados
a un contrato de arrendamiento de derecho común. No obstante, la ventaja de hacer el
contrato de enfiteusis un contrato nominado, es que se reducen considerablemente los
costos de transacción, al tener solamente las partes que adherirse a este contrato, y no
tener que negociar las cláusulas en cada caso.
donde se instalaría el negocio, lo cual le permitiría utilizar la propiedad para obtener el
financiamiento a través de una hipoteca, para el desarrollo de la inversión.
Tomemos el caso concreto de un pequeño empresario que desea desarrollar una
empresa de comercialización de artesanía en una zona turística de la ciudad. Este
emprendedor conoce la cadena de suplidores y dispone de las aptitudes y condiciones
naturales para ser un excelente vendedor de este tipo de producto. Al no contar con el
capital necesario para instalar su empresa, gestiona un contrato de enfiteusis de la
propiedad, y obtiene el financiamiento para la inversión inscribiendo una hipoteca a la
misma.
Si el inversionista requiere de una inversión inicial de RD $500,000 para su negocio
¿Cómo se valoraría la inversión a ser realizada luego de un total de 8 períodos? Los
datos concretos se reflejan en el cuadro resumen de flujos de ingresos, gastos y
beneficios que se muestran a continuación para los 8 años analizados.
Flujos de Ingresos, Gastos y Resultados (Valores en miles de RD$)
Períodos
0
1
2
3
4
5
6
7
Ingresos
0
100
300
500
700
900
1,100
1,300
Gastos
500
50
100
150
200
250
300
350
Saldo
-500
50
200
350
500
650
800
950
Valor Presente Neto (VPN)
Sobre la base de este flujo de ingresos y gastos proyectados, utilizando una tasa de
descuento del 12%8, aplicamos la fórmula del Valor Presente Neto (VPN). Esta fórmula
permite estimar que el Valor Presente Neto (VPN) al día de hoy de la empresa de
artesanía es de RD$ 1,316,811 de cumplirse las proyecciones de ingresos y gastos
estimadas. En cambio, podría ser un valor mayor o menor dependiendo de si las
proyecciones de ingresos, gastos y beneficios son mayores o menores. Gracias a la
enfiteusis se ha podido crear valor, que con el simple arrendamiento no hubiera sido
posible crear 9.
Vemos que en virtud de la enfiteusis tanto el propietario como el enfiteuta perciben
beneficios. Existe un beneficio para el propietario del local medido por el flujo de
ingreso que le genera el canon del contrato de enfiteusis. Dicho beneficio se hace neto
8 La tasa de descuento es equivalente al costo de oportunidad del uso del dinero o a la tasa
de interés del mercado financiero.
9 Con el simple arrendamiento no hubiese sido posible lograr desarrollar el proyecto
productivo, en vista de que, lo que le permitió al inversionista del caso de estudio
obtener el financiamiento para la inversión inicial fue la hipoteca inscrita en el inmueble
objeto de enfiteusis.
si le deducimos el ingreso que hubiese percibido por la simple renta del mismo, o el
costo de oportunidad de su utilización. Para el enfiteuta, en cambio, existe un claro
flujo de beneficios, resultante de la operación del negocio, el cual le lleva a obtener un
valor actual neto positivo de su inversión, en la proporción antes indicada.
Tasa Interna de Retorno (TIR)
Para tener una referencia sobre el retorno de la inversión, utilizamos los mismos flujos
de ingresos, gastos y beneficios resumidos en el cuadro anterior y aplicando también la
misma tasa de descuento, calculamos la TIR de la Inversión.
La TIR refleja el período de recuperación de una inversión a una tasa de descuento
dada. En nuestro ejemplo el resultado del cálculo de la TIR es de 53%, lo cual implica
que en algo más de dos años se recupera la inversión realizada.
Como referencia sobre la "rentabilidad" de un proyecto se utiliza que si la TIR es mayor
que la tasa de descuento del proyecto, este se considera rentable. En nuestro caso, la
Tasa de descuento es del 12%, y la TIR es del 53%. Al ser esta sustancialmente
superior a la tasa de descuento, el proyecto se considera altamente rentable.
Finalmente, en nuestro ejemplo, desde el punto de vista del inversionista, la enfiteusis
es la clave para viabilizar la inversión de un emprendedor con limitaciones de recursos
y de un propietario sin la capacidad emprendedora. En tal sentido, vemos que la
enfiteusis constituye un esquema de agregación de valor y generación de riqueza para
los agentes económicos involucrados.
La enfiteusis y el “criterio de eficiencia de Kaldor-Hicks”.
Reflexionemos a partir de un escenario como el del caso de estudio. Supongamos que
la propiedad dada en enfiteusis no estaba siendo utilizada por su propietario y por ende
su capacidad de generación de riqueza era inexistente. El propietario decide otorgar su
propiedad en enfiteusis, lo cual le genera el flujo de beneficios del canon que le pagará
el enfiteuta. Sin embargo, el propietario pierde la posibilidad de explotar integralmente
su propiedad.
Por otro lado, el enfiteuta pasa de un estado en el cual no podía desarrollar su proyecto
productivo, a una mejor situación en la que dispone de la propiedad para ello. Esta
nueva situación le reportará los beneficios de la operación económica proyectada.
Este escenario configura un “criterio de eficiencia de Kaldor-Hicks” en el entendido de
que el propietario pierde la posibilidad de explotar integralmente su inmueble y el
enfiteuta adquiere la posibilidad de obtener los beneficios de la operación económica.
Se verifica el “criterio de eficiencia de Kaldor-Hicks”, al darnos cuenta de que el
enfiteuta generará suficiente valor para compensar el costo del pago del canon y recibir
además un flujo de beneficio propio.
Se configuraría un óptimo de Pareto si la inversión realizada en la propiedad la lleva a
cabo su propietario, sin incurrir en el costo del canon. De esta manera, todos los
beneficios hubieran ido a su favor.
La enfiteusis y la generación de externalidades positivas
El Análisis económico del derecho estudia la propiedad como una fuente generadora de
externalidades positivas o negativas. El examen del caso de estudio que hemos
presentado, nos permite demostrar que el uso de una propiedad que antes se
encontraba ociosa, bajo el esquema de la enfiteusis, puede convertir la propiedad en un
ente productivo que genera un beneficio económico y agrega valor. Al generar beneficio
económico, la propiedad objeto de enfiteusis crea externalidades positivas para la
sociedad, atrayendo la inversión y promoviendo el bienestar social.
La enfiteusis y la Propiedad Inmobiliaria en la República Dominicana
En la República Dominicana existe una grave situación de orden inmobiliario que ha
venido afectando el óptimo desenvolvimiento de los agentes económicos y de las
transacciones de negocios del país durante toda nuestra historia republicana. El sistema
de propiedad inmobiliaria del país acusa profundas distorsiones, deficiencias e
irregularidades y una de las principales manifestaciones del problema es el alto grado
de extra legalidad de la propiedad inmobiliaria de nuestro país.
La problemática ha sido explicada y cuantificada por un importante estudio realizado
por el Instituto Libertad y Democracia en el año 2006, que ha puesto en evidencia, que
“alrededor de 1.8 millones de predios urbanos pueden ser considerados como
extralegales, lo que constituye el 85% del total de predios urbanos del país. Del mismo
modo, se estimó que 1.1 millones de hectáreas de tierras rurales no contaban con un
título de propiedad. Esta última cifra constituía el 56% de la superficie total de la
República Dominicana, es decir que más de la mitad del territorio nacional se
encontraba en situación de extra legalidad. Los datos mencionados anteriormente
conforman lo que se conoce como el capital muerto predial de nuestro país, que para el
2006 ascendía a un total de veintiocho mil setecientos cincuenta y nueve millones de
dólares (USD $28,759,000,000.00) localizados fuera de los canales formales de la
economía”10.
Esta problemática responde a causas muy diversas. Algunas de estas causas se
remontan a los orígenes del sistema de propiedad inmobiliaria, tales como la fuerte
ausencia de cultura registral que ha predominado históricamente en nuestro país11.
10 INSTITUTO LIBERTAD Y DEMOCRACIA. “Evaluación preliminar de la economía extralegal
en 12 países de Latinoamérica y el Caribe”. [Soporte electrónico] Lima, Perú. 2006.
[Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=751497]
11 Esta ausencia de cultura registral se explica porque bajo la primera Ley Dominicana de
Registro de 1848 no se sancionaba el incumplimiento de la ausencia de registro. Esto se
Otras de las razones son los altos costos de transacción vinculados a la legislación
inmobiliaria, a lo cual se suma la carga impositiva.
Además de las mencionadas anteriormente, una de las principales causas del problema,
han sido ciertas políticas gubernamentales que han buscado enfrentar el déficit de la
vivienda en el país. En diversas ocasiones el Estado dominicano ha construido y
adjudicado a particulares grandes cantidades de viviendas económicas, las cuales son
entregadas con un título provisional o con un simple acto de venta condicional,
quedando a cargo del Estado el proceso de saneamiento de la propiedad, que en muy
pocas ocasiones se lleva a su término.
Otra política gubernamental que ha generado extra legalidad en la Propiedad
Inmobiliaria, ha sido la Reforma Agraria. Originada en virtud de la Ley No.5879 de
1962, la Reforma Agraria consiste en la captación de propiedades rurales para ser
adjudicadas con un título provisional a los campesinos para su cultivo. Sin embargo,
tradicionalmente el proceso no ha culminado con la titulación definitiva de los terrenos.
En el año 1992 el gobierno realizó un esfuerzo para registrar las propiedades
beneficiarias, pero se ha estimado que solamente el 5% de los predios han recibido su
certificado de título12.
Todo lo anterior ha traído como consecuencia que un alto número de propiedades
inmobiliarias adjudicadas por el Estado se encuentren en manos de particulares, sin
que estos dispongan del correspondiente certificado de título. Al carecer de certificado
de título, los propietarios de estos terrenos enfrentan obstáculos para disfrutar de los
inmuebles en plena seguridad, para transferir la propiedad y para acceder al crédito
formal por medio de la hipoteca u otras garantías, no pudiendo gozar de las plenas
facultades de las que debe gozar el propietario.
El problema de la carencia de titulación no tiene perspectiva de ser resuelto, al menos
en el corto ni mediano plazo. Los diversos intentos que ha realizado el Estado en
resolverlo han tenido resultados limitados y muestra de ello es el fracaso que ha tenido
el más reciente Plan Nacional de Titulación puesto en marcha por el actual gobierno
dominicano13.
mantuvo así bajo la Ley Registro y Conservaduría de Hipotecas No. 2914 de 1890, que
instauró en el país el sistema ministerial francés, y no fue hasta 1912, cuando se impuso
la obligación de inscribir los títulos y actos de traspaso de derecho de propiedad.
12 Según explica el informe “Evaluación preliminar de la economía extralegal en 12 países de
Latinoamérica y el Caribe” del Instituto Libertad y Democracia, p.36: “Actualmente, no
existe ningún programa de regularización de la propiedad agraria. Sin embargo, en 1992
se creó la Comisión Nacional de Titulación de Parceleros, que empezó a trabajar en 1998.
Su impacto ha sido muy mínimo. El IAD calcula que del total de tierras rurales asignadas,
sólo han pasado por este proceso el 5%”.
13 Explicando el fracaso del Plan Nacional de Titulación: Fundación Institucionalidad y
Justicia, “La labor de la comisión permanente de titulación de terrenos del Estado en el
marco del plan nacional de titulación de terrenos del Estado”. [Soporte electrónico]
[Disponible en:
http://www.finjus.org.do/index.php?option=com_content&view=article&id=927:diagnosti
co&catid=11&Itemid=104]
Esta situación constituye una limitación del aprovechamiento máximo de las
propiedades estatales, que bajo diversos mecanismos han sido asignadas a terceros.
Respecto a esta problemática, nos cabe a nosotros mismos preguntarnos, ¿Cómo
podría concebirse el uso generalizado de la figura de la enfiteusis en el país, como una
posible alternativa?.
En lugar del Estado adjudicar estas propiedades con un título provisional o simple acto
de venta, que no permite su ingreso a los canales formales de la economía, el Estado
podría modificar su política y asignar las propiedades bajo el esquema de la enfiteusis.
Lo anterior permitiría que los particulares favorecidos no enfrenten los obstáculos que
les impiden actualmente ceder la propiedad a terceros y acceder al crédito, lo cual
representaría un importante cambio en el proceso de generación de riqueza y
agregación de valor.
Si en lugar de otorgarle a un campesino de la Reforma Agraria un contrato de venta
condicional sin título válido, el Estado le otorgara un contrato de enfiteusis, el pequeño
productor agrícola podría obtener financiamiento oportuno con la banca privada para
elevar sus niveles de productividad y generar mayor valor y beneficio del trabajo
agrícola. También podría permitirle al campesino vender la tierra en condiciones de
mercado en lugar de las ventas informales que se realizan actualmente a precio
irrisorio, por carecer del certificado de título.
En el caso de las viviendas del Estado dominicano, una gran mayoría de ellas se
otorgan en base a un contrato o a un documento provisional, cuando bien podrían
asignase bajo el esquema de la enfiteusis. Esta limitación del derecho del derecho pleno
de la propiedad, impide que los beneficiarios puedan gestionar financiamiento privado
para mejorar las condiciones del inmueble.
Evidentemente la enfiteusis podría ser vista como una solución paliativa, mientras el
Estado dominicano se dispone a resolver el problema de la titulación definitiva. Para
sostener esa solución práctica, entendemos que resulta necesario que una ley adjetiva
declare la posibilidad de que estos beneficiarios de propiedades inmobiliarias obtengan
una enfiteusis departe del Estado.
Recomendaciones: ¿Convendría incorporar formalmente la enfiteusis a la
legislación dominicana?
El análisis de la enfiteusis ha permitido demostrar los amplios beneficios que esta figura
jurídica puede generar en términos económicos. Ya hemos visto que el estatus jurídico
de la enfiteusis en la República Dominicana refleja la existencia de ciertas
ambivalencias que no permiten la plena utilización de esta figura sin la existencia de
una ley adjetiva que la regule, aún cuando nuestro sistema jurídico presenta avances
en lo relativo a la incorporación de esta figura dentro del sistema registral.
Si bien es cierto que Estos beneficios que hemos señalado pudieran negociarse y
obtenerse por medio de cláusulas contractuales en un contrato de arrendamiento de
derecho común. No obstante, consideramos oportuno que sean ti
Consideramos apropiado, a la luz de los hallazgos dos tipos de recomendaciones:
A corto plazo,
• Se hace necesario generar una amplia difusión del concepto de la enfiteusis, sus
beneficios y las posibilidades reales de su inmediata aplicación, aún sin la
existencia de una ley que la regule de forma específica y particular. Este
programa de difusión, debe ser desarrollado en diferentes planos del quehacer
jurídico-académico e institucional.
• Se sebe promover la incorporación de la enfiteusis en el Reglamento de
Evaluación de Activos (REA) de la Superintendencia de Bancos, de forma que se
permita su utilización, como garantía hipotecaria en el sistema financiero
nacional.
• Asimismo, los gremios de contadores públicos y las firmas de contadores y
auditores deben promover un amplio debate nacional que permita conocer y
reconocer los impactos positivos de la figura jurídica de la enfiteusis.
A mediano plazo,
• Se debe promover ante las instancias correspondientes la formulación de una
legislación especial sobre enfiteusis que permita incorporar formalmente esta
figura, proporcionando así una base jurídica robusta para su implementación.
La adopción de una legislación de la enfiteusis en la República Dominicana,
permitiría una mejor definición de los derechos de propiedad, una asignación
eficiente de los mismos (en manos de quienes mejor los valoran) y una mayor
seguridad jurídica.
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