articulaci?n de gel

Gestionando la Implementación de la Estrategia de Gobierno en Línea en
Colombia
Por Francisco Camargo S. y Enrique Cusba
“Los Gobiernos que se conformen con las antiguas formas de hacer negocios quedarán expuestos al ridículo y
a acusaciones de incompetencia y de corrupción. Los ciudadanos desearán saber por qué tienen que
formarse en una fila para obtener un servicio cuando las personas del pueblo, la región o el país de al lado
pueden realizar sus transacciones en línea sin preocupaciones. Esta generación será la última en tolerar el
tener que formarse en una fila; la siguiente esperará estar en línea”( Douglas. Holmes , 2001)
Como se sabe la nueva Gestión Publica aborda todas las concepciones de cambio
estructural hacia un Estado moderno que se reinventa desde las perspectiva de sus
accionistas los ciudadanos y desde la integración de esfuerzos con el conjunto de la
sociedad. Así, la innovación Gubernamental está cambiando la manera como se
administra, y como se gerencia lo público, su estudio, conocimiento, y aplicación, es hoy
en día una urgencia en el debate por la consolidación de un modelo de gobierno que
reconoce en las acciones publicas la máxima expresión de gobernabilidad para el
desarrollo y para la construcción de democracia.
El concepto de gestión está asociado entonces a la realización de una serie de acciones
orientadas a mejorar las condiciones de vida de la población que ocupa un determinado
territorio. De otra parte, el concepto de gestión pública está directamente asociado a los
resultados que logre una administración y se ha definido como un proceso integral,
sistemático y participativo, que se articula en tres grandes momentos: la planificación, la
ejecución y el seguimiento y la evaluación de las estrategias de desarrollo económico,
social, ambiental, físico, institucional, político y financiero sobre la base de unas metas
acordadas de manera democrática.
Así, la nueva gestión pública se vincula ya no a la responsabilidad exclusiva de la
administración pública de “hacer en lo público”, sino a su capacidad de liderar acciones
de cambio, que aporten desde la intervención en los procesos internos, con una mirada
hacia afuera, donde las alianzas público privadas toman fuerza y donde el uso de las TIC
para administrar, gerenciar, controlar y proveer servicios que permitan que esos objetivos
de desarrollo se logren efectivamente; para lo cual el Estado debe transformarse. Así, uno
de los grandes cambios en la administración de las entidades públicas se produjo como
consecuencia de una nueva concepción de la Administración Pública, en la cual se le ve
como una organización de servicios con características propias, distinta en algunos
aspectos a la empresa privada pero similar en otros. El marco legal condiciona sus
actuaciones, a la vez que su actuación está condicionada por la satisfacción de los
derechos, deseos y necesidades de los distintos sectores sociales, políticos y
económicos.
Es en la clasificación de los bienes y servicios entre públicos y privados que se basan las
emergentes reformas del Estado y administrativas comúnmente denominadas de “marketbased”. En estas reformas ya no se contrapone el Estado con el sector privado en una
1
relación antagónica y mutuamente excluyente, sino que es complementaria. Es en este
tipo de reformas donde está la frontera de los movimientos reformistas centrados en los
resultados que agregan valor o utilidad al ciudadano-usuario o ciudadano-cliente que
desplaza el concepto de ciudadano-elector o de administrado más propio de formas
autoritarias y paternalistas. Podría decirse que la distinción entre estos dos conceptos es
que el ciudadano-cliente quiere hacerse servir por el Estado mientras que el ciudadanoelector quiere hacerse oír por el Estado. En algunos casos se le presenta al ciudadanocliente la oportunidad de elegir entre jurisdicciones administrativas dentro de una
determinada nación, región o ciudad, generando cierta competitividad jurisdiccional. Estos
diagnósticos conllevan verdaderas reformas del Estado, ya que la estructura de incentivos
que se presenta a las organizaciones de la administración pública son radicalmente
transformadas y con ello las reglas de “governance” que regulan su comportamiento.
En éste contexto, las acciones del Gobierno En Línea dejan de referirse sólo a los
aspectos tecnológicos y se incorpora la idea de desarrollar un “mejor gobierno”. Esto
significa alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia en el quehacer gubernamental,
mejorando la calidad, y oportunidad de los procesos y procedimientos internos;
aumentando la calidad y pertinencia de las políticas públicas, incorporando más y mejor
información en los procesos decisorios, de servicios y trámites por medios digitales;
aumentando los grados y calidad de la coordinación del quehacer gubernamental
mediante la implementación de acciones estratégicas de primer orden y en “línea”.
Para afrontar estos retos, tanto el gobierno nacional, como el regional y los municipales,
los empresarios, la academia y los ciudadanos deben contar con la suficiente capacidad
para producir e intercambiar información veraz, útil, ágil, unificada, estratégica, coordinada
y confiable; proceso de interacción que redunda sin duda alguna en un Estado más
transparente, eficiente, participativo y que preste mejores servicios a los ciudadanos y a
las empresas, lo cual impacta en un sector productivo más competitivo, una
administración pública moderna y una comunidad más informada y con mejores
instrumentos para la participación, contribuyendo así a hacer efectivos los derechos y
deberes de los ciudadanos, aumentando las posibilidades de elección y de la calidad de
las decisiones que se toman.
En este contexto y reconociendo los avances que el país llevaba en materia de Gobierno
en Línea, el Programa decidió reenfocar su planeación hacia un objetivo común “un
Estado más transparente, eficiente, participativo y que preste mejores servicios a los
ciudadanos y a las empresas con una estrategia sustentada en la definición de metas
parciales y en la articulación e integración de esfuerzos, entendiendo que el responsable
del Gobierno en línea no es el Programa que lidera sino las entidades públicas y en una
mirada más amplia toda la sociedad.
La expedición del Decreto Presidencial 1151 de Abril de 2008, mediante el cual se
establecen los lineamientos generales para la implementación de la Estrategia de
Gobierno En Línea que son de obligatorio cumplimiento para todas las entidades que
conforman la administración pública en Colombia, ha permitido sin duda alguna impulsar
el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación para apoyar le gestión pública,
en beneficio de los ciudadanos Colombianos y de los extranjeros interesados en el país.
2
Sin embargo, como cualquier norma, el cumplimiento de dicho Decreto exige el desarrollo
y la aplicación de una serie de herramientas metodológicas que faciliten la
implementación real de las acciones necesarias para avanzar en el uso de Gobierno en
línea. Precisamente, pensando en esta situación, el Programa Gobierno en línea ha
desarrollado un esquema metodológico cuyos objetivos centrales son los siguientes:
•
•
•
•
Especificar el alcance de cada una de las fases del Gobierno en línea.
Orientar a las entidades públicas sobre la manera cómo pueden abordar el
cumplimiento del Decreto 1151.
Buscar estrategias de articulación y coordinación para la implementación de la
Estrategia.
Definir la forma de realizar el seguimiento constante al avance de la Estrategia de
Gobierno en línea.
Tomando en cuenta lo anterior, la estructura metodológica se sustenta en el pensamiento
estratégico y está constituida básicamente por un manual para la implementación de la
estrategia de Gobierno en línea ( manual que se puede renovar cuantas veces se requiera
para que la regulación no esté rezagada de la tecnología), una metodología para
diagnosticar el estado de la administración pública en el cumplimiento y en el uso del
Gobierno en línea y una metodología dirigida a identificar y definir las acciones
estratégicas que permiten a las entidades avanzar en la implementación de la estrategia.
A continuación se presenta cada una de ellas:
Manual para la Implementación de la Estrategia de Gobierno en línea: Fue elaborado y
expedido por el Programa Gobierno en línea con base en lo establecido en el Decreto
1151 de 2008 y determina los lineamientos específicos a los cuales deben acogerse
todas las entidades públicas para cumplir con lo establecido en el Decreto mencionado.
Desde esta perspectiva, el Manual que se basó en las mejores prácticas y tendencias a
nivel mundial en materia de gobierno electrónico y que recogió los avances que se tenían
al respecto en el país, dándole el enfoque que el Programa definió en sus principios,
determina el alcance y la manera de publicar información y proveer trámites y servicios
del Estado por medios electrónicos. Así mismo, define las orientaciones necesarias para
garantizar la calidad, oportunidad, accesibilidad, uniformidad y confianza en la información
y servicios institucionales ofrecidos por medios electrónicos ya que se considera
necesario asegurar y facilitar el acceso y ubicación de toda la información, trámites y
servicios en línea que sean útiles y de interés para el ciudadano.
Con base en lo anterior, el Manual establece específicamente los siguientes temas: las
acciones previas o la preparación de las entidades para implementar la Estrategia de
Gobierno en línea, los lineamientos a tener en cuenta para publicar información por
medios electrónicos y los criterios que componen cada una de las fases de Gobierno en
línea, los cuales son de obligatorio cumplimiento para las entidades públicas1.
1
. El manual se puede consultar en http://www.gobiernoenlinea.gov.co
3
Metodología para la Elaboración de Diagnósticos para la Implementación de la Estrategia
de Gobierno en línea: Establece los lineamientos para determinar el estado en el que se
encuentran las entidades públicas en cuanto a la implementación de la Estrategia de
Gobierno en línea de manera que se pueda hacer el levantamiento de una línea de base
sobre la cual se puede hacer seguimiento para medir el avance de las entidades2.
El diagnóstico contempla evaluar el estado de cumplimiento y avance de las cinco fases
del Gobierno en línea, dentro de las cuales existen varios componentes a saber:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Sitios web: Se diagnostican aspectos como la información publicada, las
herramientas de interacción, el cumplimiento de los estándares de accesibilidad y
otras facilidades.
Trámites: Se diagnóstica el nivel de la automatización.
Servicios: Al igual que los trámites, se diagnóstica el nivel de la automatización.
Capacidades institucionales: Se tiene en cuenta la existencia de funcionarios
públicos capacitados en Gobierno en línea, la inclusión de la Estrategia dentro de
planeación institucional, la definición de procesos soportados en el uso de TIC y la
articulación de la Estrategia con otras iniciativas similares que promueven la
eficiencia, la transparencia y la participación.
Uso de herramientas en línea: Toma en cuenta el desarrollo de ejercicios de
consulta, participación ciudadana y toma de decisiones democráticas apoyados
con el uso de TIC.
Interoperabilidad: En este caso se diagnostica la existencia y uso de sistemas de
información, los estándares para el intercambio de información y los canales de
comunicación entre los ciudadanos y las entidades y entre estas últimas.
Cadenas de trámites y ventanillas únicas.se evalúa el avance en la optimización
de cadenas de trámites de cara al ciudadano.
Accesibilidad.se evalúa el cumplimiento de todos los estándares mundiales de
accesibilidad web.
Inclusión en la política sectorial, la revisión en torno a que el Gobierno en “línea” se
integre cotidianamente con el gobierno tradicional es la cúspide desde la mirada
institucional.
Metodología para la formulación de planes de acción: La identificación del estado de la
Estrategia de Gobierno en línea en el sector público no es suficiente para que dicha
Estrategia beneficie a los ciudadanos. Lo realmente importante es el avance de las
entidades en la provisión de información, trámites y servicios especializados, soportados
en el uso de TIC y lo que le precede y procede a este proceso. Para ello, se requiere la
inclusión de la Estrategia como un componente de la planeación estratégica institucional,
y sectorial, así como, la identificación de las acciones y proyectos que permitan fijar el
horizonte de actuación estratégica de las entidades y sectores en temas de Gobierno en
línea, la asignación de presupuestos y recursos y de los responsables de liderar dichas
acciones y proyectos, entre otros aspectos.
2
Para ver la metodología completa, se puede consultar http://programa.gobiernoenlinea.gov.co.
4
Este proceso se aterriza en un plan de acción de Gobierno en línea cuya elaboración se
apoya en la metodología que, para tal propósito, ha definido el Programa Gobierno en
línea3. Dicha metodología completa la estructura que soporta la implementación de la
Estrategia y va de la mano con las dos anteriores, es decir, apunta al cumplimiento de las
fases y parte de los resultados obtenidos en los diagnósticos respectivos.
Puntualmente, la metodología contempla los objetivos sectoriales y la manera cómo el
Gobierno en línea puede contribuir a su cumplimiento, la identificación de las acciones y
proyectos que implementarán las entidades para avanzar en la Estrategia y la manera
cómo se realizará el seguimiento a dicho plan de acción.
Los fundamentos y principios rectores para la Implementación de la Estrategia
Tanto el manual, como las metodologías y la estrategia de implementación tienen las
siguientes características y se sustentan en los siguientes fundamentos conceptuales:
•
•
•
•
•
•
•
•
3
Parten del supuesto que la realización de un diagnóstico de Gobierno en línea es
un proceso articulado desde el Programa Gobierno en línea pero que involucra
ineludiblemente a todas las instituciones de la administración pública.
Para su aplicación, se agrupan las entidades de acuerdo con cada sector, rama
y/o organismo, en el orden nacional y a los municipios según cada departamento,
en el orden territorial.
Su aplicación se hace en varias etapas que contemplan, la identificación de cada
sector, rama u organismo que conforma el Estado, el levantamiento de la
información necesaria para caracterizar a dicho sector, rama u organismo y
finalmente, el diagnóstico propiamente dicho sobre el estado de la Estrategia de
Gobierno en línea, a través de un esquema de calificación que otorga pesos
diferentes a cada fase de Gobierno en línea y a cada criterio dentro de cada una
de ellas.
La información pública es pública.
La administración pública se debe organizar y gerenciar pensando en el ciudadano
cliente y no en su estructura burocrática y paquidérmica.
Quien se acerca al Ciudadano es el Estado y no lo contrario.
La estrategia de Gobierno en línea debe integrarse, articularse y coordinarse con
todas las iniciativas relacionadas con la modernización y la transformación de la
administración pública.
El Gobierno en línea es una oportunidad para cerrar las brechas sociales y
económicas existentes y no puede ser otra forma de exclusión social, religiosa, de
etnia, por discapacidad o por situación económica o de vulnerabilidad.
Para ver la metodología completa, se puede consultar http://programa.gobiernoenlinea.gov.co.
5
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
El cumplimiento del Gobierno en línea per se, no tiene sentido, en tanto no aporte
al cumplimiento de la política sectorial que cada entidad pública promueve.
La implementación de la Estrategia de Gobierno en línea es un proceso, gradual,
evolutivo y articulado, de no ser así la frustración puede ser inevitable.
El gobierno en línea requiere de victorias tempranas, el servicio publico y la
sociedad requieren ver más que una buena estrategia unos prontos resultados,
basados en una muy buena estrategia.
El responsable de cumplir el Gobierno en línea, no es el Programa GEL. es toda la
administración pública y deberá incluso asumirse como una tarea de la sociedad
en su conjunto.
El gobierno en línea es un tema estratégico del más alto nivel decisorio de la
organización
Se requiere de una normatividad y de una forma de presionar para que los
avances se den, de lo contrario la administración pública está llena de buenas
intenciones.
El liderazgo de los ministerios o cabeza de sector es determinante para impulsar la
Estrategia, pues esto genera un mayor impacto en el seguimiento y en la
orientación a las entidades.
La sana competencia entre entidades por ser las líderes de la estrategia permite
una comparación y contrastación permanentes de la que el único beneficiado no
es el ciudadano sino la administración pública en su conjunto.
La interoperabilidad es fundamental para la implementación de las fases
avanzadas de la estrategia, no así la infraestructura tecnológica compleja.
El Gobierno en línea es un tema de política pública, por lo cual su enfoque debe
ser más que meramente técnico, ampliamente político.
Cómo ha sido entonces la aplicación del esquema metodológico en Colombia?
Dentro del trabajo con las entidades públicas, a nivel nacional, los instrumentos
mencionados se han convertido en parte importante para orientar dicho proceso de
transformación del Estado, que se lidera desde el Programa Gobierno en línea. En primer
lugar, ha permitido definir un esquema estratégico, homogéneo, objetivo y transparente
sobre la manera de hacer mediciones tomar medidas y adelantar acciones concretas
sobre el avance y la implementación de la Estrategia. En segundo término ha permitido al
área de Articulación y Gestión, responsable en el Programa y en el país en general por
impulsar la Estrategia, articular el trabajo sectorial e institucional y orientar a las entidades
hacia el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia en beneficio del país. El avance en
el país es tan significativo que hoy en día cerca del 80% de las entidades del orden
nacional cumplen todos los criterios de las fases de información e interacción y cerca del
50% avanzan significativamente para el cumplimiento de la fase de transformación,
incluso cerca del 20% vienen cumpliendo las fases de transformación y de democracia en
línea, cuyo plazo definido en la norma se vence el año entrante. Sumado a esto Colombia
ya cuenta con todos sus municipios cumpliendo gran parte de la fase de información y
algunos ya avanza hacia la de interacción. Estos logros sumados al hecho de que el
Programa empieza a asesorar a algunos países de la región en materia de GEL,
6
empiezan a colocar a Colombia como líder en materia de Gobierno en línea en América
latina, resultados como el más reciente estudio de e-gov de la Universidad de Brown así
lo ratifican.
Hay que decir, sin embargo, y desde una mirada muy autocrítica, que aún se encuentran
algunas dificultades a nivel interno que pueden frenar al avance rápido de las metas
definidas, entre otros por los siguientes aspectos:
•
•
•
•
•
Algunas entidades siguen considerando que la Estrategia de Gobierno en línea
implica mejoras en los sitios web exclusivamente.
Existen restricciones de conocimiento y de toma de decisiones sobre las
implicaciones de mejorar las facilidades web en términos de costos, mejores
prácticas, prioridades y tiempos.
Existe dificultad para optimizar aquellos trámites y procesos que son susceptibles
de automatizar y que se restringen especialmente por la normatividad que los
sustenta.
En algunas entidades se presentan problemas para involucrar a las áreas o
dependencias responsables de los procesos susceptibles de automatizar y se deja
en manos de las oficinas de sistemas.
No se cuenta en todos los casos con una identidad sectorial que jalone el GEL de
manera paralela.
Desde este punto de vista, las dificultades observadas hasta el momento no son de tipo
metodológico sino que pasa por otras razones más estructurales. Sobre la metodología
podríamos señalar algunas limitaciones encontradas hasta el momento:
• Sobre los criterios de cada una de las fases, las entidades manifiestan que temas
como la personalización de los sitios web no resultan fáciles de cumplir dado que
esto implica el cambio en las plataformas tecnológicas y costos adicionales que es
necesario considerar dentro de la relación costo-beneficio.
• El tema de accesibilidad es importante dentro de la Estrategia pues busca brindar
oportunidades equitativas para el acceso a la información por parte de cualquier
ciudadano. Sin embargo, los proveedores de servicios web no tienen el
conocimiento suficiente sobre los estándares definidos sobre este tema a nivel
internacional y por ello no se puede brindar una orientación adecuada a las
entidades.
• El componente de trámites y servicios pesa cerca del 60% dentro de la Estrategia
de Gobierno en línea, lo cual exige definir proyectos más estratégicos por parte de
las entidades, asunto que debe ser apoyado desde diferentes instancias
sectoriales o a nivel nacional, con el objeto de permitir un avance más significativo
• El componente de sistemas de información es quizás el más complicado de
adelantar pues estos proyectos no se pueden ejecutar en el corto o mediano
plazo. Usualmente la implementación de este tipo de soluciones puede tomar mas
de 2 años, plazo máximo definido para las entidades nacionales para cumplir lo
establecido en el decreto 1151.
• Los ejercicios de democracia en línea y de inclusión en la política sectorial del
GEL, no son cuestión de tecnología sino de decisiones políticas que es necesario
impulsar desde las máximas instancias directivas.
7
En resumen, el esquema metodológico ha facilitado la definición de un horizonte claro en
la Estrategia de Gobierno en línea y ha permitido orientar a la administración pública para
que pueda avanzar significativamente en la prestación de servicios en línea que
beneficien a todos los ciudadanos, a las empresas y a la misma administración pública.
Finalmente, hay que decir que este esquema metodológico define los niveles de
implementación, uso y operación del Gobierno en línea, a los cuales se pretende llevar al
Estado colombiano en los próximos años y, que se planea desde ya revisarse, una vez
finalice el plazo establecido en el Decreto 1151 de 2008, para el cumplimiento de las
fases, con el fin de evaluar los resultados y definir un nuevo nivel hacia el cual debe
dirigirse el país en cuanto al Gobierno en línea para estar sobre el estándar mundial, a la
vanguardia en la regulación conforme a los cambios tecnológicos, promoviendo su
liderazgo en la región y en el mundo, pero sobre todo para estar a la altura de las
demandas, los derechos y los deseos de la ciudadanía
8