Contexto de la firma de los contratos orginales con las empresas de

LA EXPERIENCIA DE BOLIVIA EN LA NEGOCIACION
DE CONTRATOS PETROLEROS
Carlos Arze Vargas
Investigador CEDLA
Contexto de la firma de los contratos originales con las empresas de hidrocarburos
En febrero de 1993 el gobierno de Jaime Paz firma un contrato con Brasil, para la
exportación de 7tcf1 de gas natural en el curso de 20 años, el mismo que incluye la cláusula
delivery or pay con elevadas penalizaciones si Bolivia incumpliese la provisión de los
volúmenes comprometidos.
En agosto de 1993 asume la presidencia, por un período de cuatro años, Gonzalo Sánchez
de Losada, quién postula como una de sus principales políticas la privatización de las
empresas públicas.
En abril de 1996 el gobierno promulga la Ley de Hidrocaburos N° 1689 que liberaliza el
sector, permitiendo la participación privada en todas las fases de la industria de
hidrocarburos, marginando a la empresa estatal YPFB de actividades productivas y
obligándola a celebrar Contratos de Riesgo Compartido2 (CRC) con las empresas privadas3.
Dichos contratos otorgaban la propiedad “en boca de pozo” de los hidrocarburos a los
titulares de los mismos; es decir, a los socios de YPFB.
Asimismo, la nueva ley modificaba el régimen de impuestos, reduciéndolos drásticamente.
Realizando una arbitraria clasificación de los hidrocarburos, establece un régimen
diferenciado: 50% de regalías y participaciones para los hidrocarburos existentes y 18%
para los hidrocarburos nuevos4. La siguiente Tabla describe la modificación del régimen de
impuestos:
Cambios en Régimen tributario del UPSTREAM
Concepto
Empresa Contratista
Ley 1194
Ley 1689
Existentes
Nuevos(1)
Regalías Departamentales
12%
12%
12%
Impuesto Nacional
19%
--Participación YPFB
19%
--Participación YPFB-TGN
--6%
6%
Regalía Nacional Complementaria
--13%
-Participación Nacional
--19%
-Total
50%
50%
18%
(1) En 2004, representaban el 97% de las reservas probadas de gas.
1
Tcf = Trillon Cubic feet.
También conocidos como join venture.
3
La ley anterior, Ley N° 1194, señalaba que “la exploración, explotación, comercialización y transporte de
los hidrocarburos y sus derivados, corresponden al Estado”.
4
Hidrocarburos existentes = reservas probadas antes del 30 de abril de 1996. Hidrocarburos nuevos = reservas
descubiertas después de esa fecha.
2
En 1997, en el marco de la aplicación de las llamadas Reformas Estructurales, el gobierno
de Sánchez de Losada lleva a cabo la privatización de las 6 principales empresas públicas.
Este proceso denominado “capitalización” entregaba, bajo la promesa de inversión de un
monto igual o mayor a su valor, el 50% de las acciones5 y la administración de las mismas
a corporaciones extranjeras. YPFB, dividida previamente en 3 empresas, fue entregada a
inversionistas de diferentes países: la empresa Petrolera Andina a Repsol de España, la
empresa Petrolera Chaco a British Petroleum de Inglaterra y la empresa Transredes
(transporte) al consorcio Enron-Shell.
El gobierno justificaba la privatización de YPFB, señalando que las reservas de gas natural
(5.5Tcf) eran insuficientes para cumplir con el contrato con Brasil. Por ello, la
privatización buscaría:






la atracción de capital de inversión y tecnología de punta,
el desarrollo significativo de la producción,
el incremento de la competencia,
la introducción de prácticas adecuadas para el manejo del medio ambiente,
la conclusión exitosa del Proyecto de Gas Natural con el Brasil, y
la monetización de los recursos petroleros
De esta manera, los 39 campos que pertenecían a YPFB, pasaron a manos de Petrolera
Chaco (19) y Petrolera Andina (20). Asimismo, se reconvirtieron 17 contratos de operación
en contratos de Riesgo Compartido con otras 9 empresas.
Motivos y presiones para la renegociación de contractos
En 2001 se revela a la opinión pública la negociación reservada del proyecto de exportación
de gas Pacific-LNG con la empresa Sempra, para abastecer al mercado de Estados Unidos,
impulsado por el gobierno de Hugo Banzer. Se inicia un profundo debate nacional acerca
del mismo y se va formando la oposición popular al mismo6.
Al iniciar su segundo mandato el año 2002, el presidente Sánchez de Losada ratifica su
interés por desarrollar dicho proyecto, pese a la oposición de amplios sectores de la
población. Esta disposición y la creciente evidencia de los resultados negativos de la
política económica neoliberal aplicada durante más de quince años, ocasionaron una
profunda crisis política que culminó con el derrocamiento de su gobierno en octubre de
2003, luego de una masacre de la población que demandaba la nacionalización de los
hidrocarburos.
5
Los dividendos del paquete accionario que quedaba en poder el Estado, se destinaban obligatoriamente y en
su totalidad al pago de un subsidio a las personas mayores de 65 años.
6
Adicionalmente, el debate involucraba el delicado tema de la posibilidad de utilizar un puerto de Chile, país
que, a raíz de la Guerra del Pacífico en 1879, despojó a Bolivia de toda su costa marítima.
A este acontecimiento le sigue un proceso político accidentado en el que se registran
nuevos conflictos sociales que tienen a la nacionalización como demanda central7. Como
resultado de ello, en mayo de 2005 se aprueba la Ley de Hidrocarburos N° 3058, cuyas
principales características son:
i) determina que la propiedad de los hidrocarburos, bajo cualquier forma en que se
encuentren, no puede ser cedida a privados,
ii) restituye a YPFB el derecho de participar directamente en actividades productivas y de
comercialización,
iii) impone el pago de 18% de regalías y 32% de un nuevo impuesto (Impuesto Directo a
los Hidrocarburos, IDH), y
iv) dispone la renegociación de los contratos con las empresas extranjeras, en el plazo de
180 días y la obligatoria conversión de los CRC en otros 3 tipos de contratos: Contratos
de Operación, Contratos de Asociación y Contratos de Producción Compartida.
En enero de 2006 asume la presidencia Evo Morales. En mayo del mismo año, dispone un
nuevo plazo para la renegociación de los contratos que había sido incumplida por sus
antecesores. Cumpliéndose los 180 días de plazo, el de noviembre de 2006 el Congreso de
la República aprueba 44 leyes que ponen en vigencia los nuevos contratos suscritos con las
empresas extranjeras.
Cambios específicos en los contratos
Las características de los CRC anteriores eran:
•
•
•
•
La propiedad de los hidrocarburos correspondía al Titular y el yacimiento al Estado.
La distribución de los ingresos incluía un régimen diferenciado de Regalías y
Participaciones que iba del 18% al 50%, para hidrocarburos nuevos y para
hidrocarburos existentes, respectivamente.
YPFB obtenía una participación del 6% del valor de la producción, incluida en el
anterior porcentaje.
En caso de controversias, se podía recurrir a tribunales de arbitraje del exterior, tales
como el la Comisión Interamericana de Arbitraje Comercial (CIAC), Comisión de las
Naciones Unidas para el Derecho Comercial Internacional (UNCITRAL), el
Internacional Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID) y otros.
Los nuevos contratos tienen las siguientes características:
•
Contratos son Contratos de Operación8
7
En este período se produce la sucesión de dos gobiernos de corta duración: Carlos Mesa, octubre de 2003 a
junio de 2005 y Rodríguez Veltzé de junio de 2005 a diciembre del mismo año.
La Ley 3058 define Contrato de Operación como “aquel por el cual el Titular ejecutará con sus propios
medios y por su exclusiva cuenta y riesgo, a nombre y representación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Bolivianos (YPFB), las operaciones correspondientes a las actividades de Exploración y Explotación dentro
del área materia del contrato, bajo el sistema de retribución, conforme a lo establecido en la presente Ley, en
caso de ingresar a la actividad de Explotación”. Dispone, además, que “(YPFB) retribuirá al Titular por los
8
•
•
•
Establecen que la propiedad de los YACIMIENTOS y de los HIDROCARBUROS
PRODUCIDOS es del Estado, a diferencia de los anteriores CRC que otorgaban la
propiedad de los HIDROCARBUROS PRODUCIDOS en Boca de Pozo a las empresas
(denominadas Titulares).
La inversión corre a cuenta y riesgo de las empresas,
Establece la participación de YPFB en la utilidades, mediante la modificación de la
distribución de los ingresos:
o YPFB paga al Estado, como Regalías e IDH establecidos en la Ley 3058, el
50% del valor de la producción.
o Reconoce en favor del Titular una Retribución compuesta por los Costos
Recuperables (inversiones acumuladas y gastos de operación) y por una
Utilidad variable
o YPFB recibe, en calidad de socio, una Utilidad variable, bajo el rótulo de
Participación.
o Los Costos Recuperables pueden alcanzar, dependiendo del caso, el 30% y
hasta el 50% del valor de los hidrocarburos.
o De este modo, el monto restante luego de deducir los Costos Recuperables y
Regalías/IDH, se debe distribuir entre Utilidad (Titular) y Participación
(YPFB), en una participación porcentual que depende de un factor sujeto a la
relación entre Depreciación acumulada e Inversión acumulada, así como al
Precio de venta y el volumen de Producción diaria.
La división entre Retribución y Participación, está sujeta a un factor de cálculo
que depende de la relación entre la Depreciación acumulada, la Inversión
realizada y el Volumen de producción: a mayor Inversión y Producción, menor
Participación para YPFB y mayor Retribución para la empresa.
El siguiente gráfico muestra la distribución de los ingresos, para el caso del Campo San
Alberto:
servicios de operación, con un porcentaje de la producción, en dinero o en especie. Este pago cubrirá la
totalidad de sus costos de operación y utilidad”.
Costos
Recuperables Titular;
30%
Utilidad
Titular 16%
20%
Regalías/IDH;
50%
•
•
Participación
YPFB 4%
Los activos ya amortizados pasan a propiedad de YPFB pero son utilizados por el
Titular sin costo alguno. Las futuras compras de activos son reconocidas como costos
recuperables y pasan a YPFB cuando acaban los contratos o se amortizan totalmente.
En caso de controversias sobre el contrato, se recurre a un tribunal de arbitraje en la
ciudad de La Paz pero bajo normas de la Cámara de Comercio Internacional (París).
La experiencia de renegociar los contratos
El proceso de renegociación dispuesto por el gobierno como una obligación legal, cumplió
con el plazo de 180 días iniciado el 1 de mayo de 2006. Empero, la legalización de los
contratos, como paso imprescindible para su puesta en vigencia, fue resuelta recién en
mayo de 2007.
Para llevar a cabo el proceso de renegociación de los contratos, el gobierno estructuró una
estrategia consistente en:
 Negociar por separado con cada empresa
o El gobierno enfrentó la negociación considerando el diferente estado de cada
uno de los campos que operaban las empresas extranjeras: exploración,
desarrollo, explotación, etc.
o Poco antes de cumplirse el plazo, se informa que dos empresas: Total de Francia
y otra pequeña empresa extranjera, decidieron firmar un acuerdo por separado,
rompiendo la unidad de las compañías que promovía su entidad gremial, la
Cámara Boliviana de Hidrocarburos.
o Forma un Equipo Negociador (EN) y un Equipo Técnico (ET). Posteriormente
se conoce que el EN tiene ciertas atribuciones delegadas que flexibilizan la
posición oficial de acuerdo a cada caso particular9.
 Presionar a las empresas extranjeras para que inicien negociaciones.
o Mediante el Decreto Supremo 28701 advierte a las empresas que pasados los
180 días del período de transición sólo podrán operar en el país aquellas que
hayan firmado nuevos contratos enmarcados en la ley.
o Con el mismo decreto impone a los campos productores de gas más grandes, en
poder de Petrobrás y Repsol, el pago de un monto adicional equivalente al 32%
del valor de la producción en favor de YPFB, mientras dure la reconversión de
contratos.
o También establece que las empresas entreguen la totalidad de los hidrocarburos
producidos a YPFB y que esta empresa pública asuma la comercialización
interna y externa.
 Ofrecer algunas ventajas a las empresas que estén dispuestas a firmar nuevos contratos
o Reitera que la aprobación de los nuevos contratos por el Congreso Nacional
otorgaría una mayor garantía a las inversiones que la de los CRC, al cumplir con
una disposición constitucional.
o Ofrece a las empresas la garantía de que se reconocerán las inversiones
acumuladas y las futuras.
o Concluye negociaciones para la exportación a Argentina de grandes volúmenes
de gas natural con mayores precios que los vigentes hasta ese momento,
abriendo un nuevo mercado al que podrán acceder las empresas legalmente
establecidas en el país.
o De acuerdo a declaraciones del ministro de energía, el gobierno ofreció a las
empresas que operaban campos pequeños y marginales un trato diferenciado que
incluía una subvención y la autorización para exportar10.
o Ofrece a compañías que tienen campos en producción, reconocer como Costos
Recuperables: los pagos por Servidumbre, Indemnización y Compensación a
comunidades locales y los gastos por Asistencia en aspectos técnicos que la casa
matriz brinda a sus filiales en Bolivia. Asimismo YPFB asumiría el pago de los
gastos de auditorias.
o Anuncia el inicio de negociaciones con Brasil para fijar precios más altos para el
gas, alineándolos a los de la exportación a Argentina.
En el curso de las negociaciones, la elaboración de los proyectos de contrato, en sus
aspectos legales estuvo apoyada por una reconocida firma extranjera de abogados: Curtis,
Mallet-Prevost, Colt & Mosle LLP, cuyos honorarios fueron pagados por la empresa estatal
de Venezuela PDVSA.
9
Esta cierta autonomía del EN produjo posteriormente un escándalo que obligó a intervenir al Congreso
Nacional en abril de 2007, al descubrirse que se habían cambiado las cláusulas de algunos contratos después
de su aprobación por el Congreso y que favorecía a Petrobrás.
10
Es el caso de la empresa Petrolera Chaco que poseía campos marginales en producción, a la que se asigna
una participación en la exportación a Argentina en la primera convocatoria que realiza YPFB para alimentar
el gasoducto a ese país.
Asimismo, la elaboración de los proyectos en sus aspectos técnicos tuvo la participación de
la empresa estatal Cubapetróleo, particularmente en el capítulo referido a los
procedimientos financieros y contables. Acerca del financiamiento de este asesoramiento
las fuentes oficiales no han revelado nada hasta la fecha.
La sociedad civil, en especial los llamados “movimientos sociales”, que alentaron las
modificaciones más importantes de la normativa sectorial, en este proceso de renegociación
de contratos estuvo prácticamente ausente. Se limitó a expresar, en algunos casos, la crítica
sobre aspectos como la no consideración de los resultados de las auditorias contratadas por
el propio gobierno para conocer los niveles de rentabilidad de las empresas y establecer
mayores ventajas para el Estado. En mucho, esta ausencia de participación de la sociedad
civil se debe a que el proceso, como sucedió en el pasado, se desarrolló de manera
reservada. De hecho, el propio Congreso Nacional aprobó en una sola sesión 44 contratos,
lo que revela la poca transparencia en el trámite de los mismos.
En julio de 2007, el representante del fondo Monetario Internacional (FMI) en Bolivia
declaró que ese organismo consideraba que la firma de nuevos contratos era una “señal
clara de que se mejora el clima” para las inversiones extranjeras. Por su parte, la
Corporación Andina de Fomento (CAF), principal fuente de financiamiento externo en la
actualidad, ratificó su apoyo a proyectos energéticos, expresando, de este modo, su
conformidad con la orientación de las políticas gubernamentales en el sector.
La situación actual y los problemas del sector
En los aspectos tributarios las empresas han estado cumpliendo con el pago de los nuevos
impuestos dispuestos por la Ley 3058 desde el año 2005. Sin embargo, no se conoce
información oficial sobre el pago de la Participación de YPFB en los nuevos contratos. Un
senador de la República ha afirmado que YPFB no habría recibido hasta noviembre de
2007 “ni un solo dólar” por ese concepto.
En el caso de la presentación de Planes de Inversión, existe un notable retraso que está
repercutiendo en la escasez de combustibles para el mercado interno y para cumplir con los
compromisos de exportación. Algunos analistas vinculados al sector, señalan que la falta de
inversiones se debe a la ineficiencia de YPFB para definir varios temas como el de
asignación de mercados y menos a la sensación de inseguridad jurídica por los cambios en
las reglas de juego.
La renegociación de los contratos ha permitido, fundamentalmente, la aplicación de las
disposiciones de la Ley 3058 aprobada en 2005, aclarando las condiciones situación para
que las empresas tomen decisiones acerca de su permanencia en el país.
En el caso de los ingresos para el Estado, particularmente para la empresa YPFB, la
renegociación no ha significado, hasta el momento, ningún incremento significativo11.
En otros aspectos, como el de impulsar la industrialización y promover el consumo interno
de combustibles, los contratos no han tenido ninguna repercusión importante.
Con todo, el efecto más importante se dio en materia política, pues permitió estabilizar la
situación social, fortaleciendo la posición del gobierno y asegurando a las empresas que el
programa gubernamental sigue considerando útil la presencia de la inversión extranjera.
11
Como ejemplo: el campo de gas más grande, San Alberto, sólo aportaría en la actualidad, un 3,8% adicional
para YPFB bajo los parámetros establecidos por su contrato, lo que contrasta con la propaganda oficial de que
los ingresos adicionales alcanzarían al 32%.