Del Centro a la Periferia: El efecto Perverso de

Revista Doble Vínculo Nº 0
Del Centro a la Periferia: El efecto Perverso de la casa propia1
Tomás Usón Pizarro
Abstract
Análisis histórico y social sobre las políticas gubernamentales llevadas a
cabo para solucionar el problema habitacional en Santiago en el siglo XX,
donde se muestra las consecuencias de estratificación y segmentación que
han sufrido las clases más bajas al ser despojadas de ubicaciones más
céntricas. Se analiza, así mismo, la fuerte importancia que le va a
atribuyendo el Estado al derecho de propiedad, encausándose, finalmente,
sus esfuerzos en solventar esa carencia, mas sin considerar una verdadera
incorporación tanto social como cultural de los estratos ya mencionados. Se
concluye, por último, sobre la unidimensionalidad y falta de una visión
abarcadora que han tenido estas medidas, dejando de lado estudios
culturales y sociales que pudiesen analizar el verdadero impacto de ellas.
Introducción
Los esfuerzos gubernamentales por el desarraigo de la pobreza en el sector metropolitano
pueden ser constatados claramente como un “efecto perverso”. Dicho efecto es aquél en
donde los resultados agregados de una acción orientada por objetivos perfectamente nobles
y racionales terminan siendo globalmente negativos, aun cuando ello no sea un resultado
esperado por nadie[1]. En ese sentido, las propuestas estatales, si bien se han basado en
objetivos claramente sociales y humanitarios, han sido ineficientes al minuto de medir los
costos de sus acciones, como la erradicación de asentamientos informales pertenecientes a
las zonas más céntricas de la ciudad, y, en el mejor de los casos, el traslado de sus habitantes
a villas de casas prefabricadas ubicadas en la periferia, aisladas de las fuentes de trabajo
formal y de la vida cultural.
En el presente ensayo se realiza un breve análisis histórico y social de las políticas públicas
referidas a los asentamientos informales del centro de Santiago ya avanzado el siglo XX, a fin
1
Ensayo realizado para el curso Historia de las Ciudades y el Proceso de Urbanización, dictado por el
profesor Gonzalo Cáceres durante el primer semestre de 2008 en el Instituto de Estudios Urbanos de la
Pontificia Universidad Católica.
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de abordar los principales hechos que han sido relevantes en los procesos de desplazamiento
de los sectores bajos en el centro de la ciudad, donde el fundamento gubernamental pasó de
ser uno higienizador y excluyente a uno aparentemente integrador, primando el tema de la
propiedad como forma de solventar la pobreza. Recalco que se aborda el caso de los
asentamientos no regulados más que los populares en general, ya que son estos los que
históricamente han estado más ligados a la pauperización y extrema pobreza, debido al estar
permanentemente en un rango de ilegalidad y marginación que, más que buscar solventar,
se han buscado erradicar.
Considero la definición dada por John Turner acerca de los asentamientos urbanos no
regulados, es decir, “asentamientos en las ciudades (cualquiera que fuese su duración o
expectativa) que tiene lugar independientemente de las autoridades encargadas de “regular” el
planteamiento y la construcción local de viviendas” [2]. Es preciso agregar, como menciona
Clichevsky[3], que este tipo de asentamiento implica dos formas de transgresiones. Por un
lado, respecto a las características dominales, es decir, a la falta de títulos de propiedad (o
contratos de alquiler); por el otro, al mismo proceso de urbanización, vale decir, en el
incumplimiento de las normas de la ciudad. Cabe mencionar, a su vez, que, para efectos del
tema, tomo como semejantes a la ilegalidad, informalidad e irregularidad, debido a que, si
bien son situaciones sustancialmente diferentes, como menciona Calderón[4], producen
efectos u consecuencias socialmente similares; esto es, marginación por encontrarse al
margen de la legalidad, posible pauperización, hacinamiento y, finalmente, erradicación a
zonas periféricas.
Dentro de estos llamados asentamientos informales, los principales que se consideran son
los conventillos, estructuras poco ventiladas, insalubres y de gran densidad humana,
producto de la subdivisión de edificios y pisos; y las cités, viviendas con patios y zonas
compartidas, agrupadas a lo largo de un acceso común en forma de pasillo. Hay que aclarar
que estos asentamientos colectivos no siempre fueron y son de carácter informal. Debido a
la exclusión de las viviendas informales en el sistema público, no hay datos que indiquen
qué número de estos asentamientos eran ilegales y cuáles no (es más, no hay números claros
acerca de la cantidad de estas edificaciones en general). Sin embargo, dichos asentamientos
surgieron y se desarrollaron en un marco de exclusión y marginación, por lo cual las
regulaciones que vivieron más adelante, si bien estaban presentes, probablemente nunca se
dieron en la mayoría de los casos.
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Otra consideración a hacer son los límites de la llamada zona central. Estos son los actuales
límites de la comuna de Santiago, es decir, el río Mapocho al norte, la línea del ferrocarril al
sur, la avenida Vicuña Mackenna al este y Matucana-exposición al oeste[5].
Las primeras reformas.
Desde un principio el centro Santiago se constituyó principalmente por los poderes
administrativos, políticos y sociales. Sin embargo, como menciona Rodrigo Hidalgo, el
abandono cada vez más recurrente de las familias aristocráticas de este sector lleva a dichos
propietarios a reacondicionar sus antiguas viviendas para obtener beneficios económicos, a
través de la subdivisión y arriendo de las habitaciones en forma separada, creándose así los
conventillos[6]. En “Largo Viaje”, película dirigida por Patricio Kaulen, se muestra de
manera detallada cómo era la realidad de estos asentamientos: casas patronales de adobe y
madera, caracterizadas por un patio central común donde se instalaban los lavaderos y
precarios sistemas higiénicos, y por una serie de subdivisión de piezas, espacios de altos
techos y grandes puertas en donde, sin embargo, habitaban hasta ocho personas[7]. Otras
construcciones, como las cités, surgen del alineamiento de cuartos y piezas en torno a un
pasadizo o callejuela interior, donde la insalubridad era aun peor dada la carencia de
espacios higiénicos comunes[8]. Por último, aún más abajo en la escala de la vivienda,
estaban los cuartos redondos, piezas subarrendadas que no daban directamente a ningún
lugar abierto[9].
En la historia de las políticas públicas de los últimos dos siglos que han hecho referencia a
las habitaciones informales populares, encontramos dos discursos fundamentales; a saber, el
higienista y el de la propiedad. El primero estaría basado en el pensamiento ilustrado
heredado de Europa, especialmente de la Francia haussmanniana, donde se buscaba la
profunda limpieza y saneamiento de las ciudades. Éstas, tal como grandes cuerpos
compuestos por órganos cardinales y vías de circulación, debían someterse a profundas
reformas de higienización y apertura que permitiesen la libre circulación de los cuerpos
sociales y la purificación del aire de enfermedades producto del hacinamiento y la mala vida.
Con ello, el ensanchamiento de calles, apertura de nuevas avenidas y producción de obras
monumentales, fueron vistas como la sublimación del proyecto modernizador, el cual,
gracias a Benjamín Vicuña Mackenna, se comienza a llevar a cabo en Santiago. Sin embargo,
para realizar dichas obras fue preciso la expropiación y erradicación de una gran cantidad de
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asentamientos populares ubicados en las zonas céntricas de la ciudad, generadores de todos
los males y vicios sociales debido al “contacto corporal” [10], producto del hacinamiento y
pauperización. “En definitiva, a finales del siglo XIX existían sectores populares que residían
dentro de “la ciudad” y otros en la periferia. Las políticas urbanas implementadas tendían a
expulsar a los sectores populares fuera de los límites de “la ciudad” al establecer exigencias
para la construcción y medidas de ordenamiento urbano” [11], lo cual marca el inicio de un
proceso de exclusión constante de los pobres del centro de Santiago.
El segundo discurso, el de la propiedad, surge ya avanzado el siglo XX luego de la aparición
de la renombrada “cuestión social”. La preocupación por las precarias situaciones en que
vivía gran parte de la población comienza a adquirir relevancia en el discurso público,
generando los primeros movimientos obreros y socialdemócratas. Tal como lo señala
Hidalgo, esto se refleja en la promulgación de la Ley de Habitaciones Obreras en 1906,
estableciendo a Chile como el primer país de América Latina en promulgar una legislación
habitacional. Esta ley creo el Consejo Superior de Habitaciones Obreras, el que tenía como
atribuciones el favorecer la construcción de viviendas de bajo costo destinadas a ser
arrendadas o vendidas; tomar medidas orientadas al saneamiento de las habitaciones
obreras existentes; fijar las condiciones de las nuevas viviendas destinadas a los grupos
proletarios; y fomentar la creación de sociedades de construcción[12].
En dicha ley, sin embargo, no se descarta por completo la visión higienizadora, representada
esta vez por la rehabilitación de aquellas viviendas que no cumplían con los mínimos
vigentes en materia de higiene, y, principalmente, su demolición en caso de inhabitabilidad.
Efectivamente, estas intervenciones estuvieron centradas en la demolición de los
conventillos insalubres en la ciudad de Santiago, llegándose a derribar 1.626 unidades con
cerca de 16.713 piezas, que afectaron a un total de 46.794 personas[13]. Empero, la edificación
de nuevas residencias fue el punto débil de la citada normativa: alrededor de 5.369 cuartos o
piezas no fueron repuestos, con lo que cerca de veinte mil personas se vieron obligadas a
abandonar los conventillos declarados “inhabitables”, aumentando la densidad de los que
quedaron de pie. Dada la disminución de la oferta habitacional, se generó un panorama
alentador para el mercado de alquileres por el aumento desmedido y desregularizado de las
tarifas de arriendo. Por otro lado, los propios afectados buscaron otras alternativas, como el
“arrendamiento a piso” o los llamados “loteos brujos”, zonas periféricas que se encontraban
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fuera del plan urbano de la ciudad, por lo que resultaban ostensiblemente más económicas,
pero carecían completamente de legislaciones que le otorgasen derechos.
Lo anterior provocó, en la mayoría de los casos, la fuerte oposición de los propietarios de los
conventillos declarados inhabitables. “Vivimos de a ocho personas por pieza (…). La
promiscuidad y la falta de higiene van a producir una epidemia. Las autoridades no hacen
nada, no les importamos, lo que quieren es que nos vallamos luego, ¿y a dónde nos vamos a
ir?” [14]. La respuesta, en su mayoría, fue a ocupaciones ilegales de terrenos que, a pesar de
todo, aun se mantenían en parámetros relativamente céntricos de la ciudad. Éstas
comenzaron a cobrar bastante fuerza en las décadas siguientes a la aplicación de la Ley de
1906, y tal como muestra Vicente Espinoza, hacia 1959 las comunas que albergaban la mayor
cantidad de familias en tomas ilegales, eran la de Santiago con 7.642 (23,5% del total de las
familias en situación similar), San Miguel con 8.230 (25% del total) y Quinta Normal con
4.316 (13% del total)[15]. Esto nos muestra que la preferencia de los ex habitantes de
asentamientos informales era mantenerse en las zonas céntricas, donde el acceso al campo
laboral y a los sistemas de agua potable, entre otros, era más factible que en las zonas
periféricas, debido a las distancias.
El problema de la propiedad.
Sin embargo, la consideración de la propiedad como el tema fundamental de las políticas
públicas, y con ello el desplazamiento de las clases populares a las zonas periféricas, no se
establece sino hasta el acontecer de tres hechos fundamentales:
-Por un lado, la creación de la Liga de Arrendatarios, formada por los inquilinos de las zonas
periféricas con el fin de generar un diálogo fructífero con los dueños de las locaciones y el
Estado, y así evitar el trato desmedido por parte de los primeros. Cabe recordar que, como
menciona Garcés, para 1914 (año en que se forma la Liga), la gran mayoría de los
trabajadores no tenían propiedad sobre sus viviendas, por lo que el principal sistema
habitacional era el arriendo por mensualidad. Debido a que la ya mencionada ley de 1906
consideraba principalmente la situación estructural y sanitaria de las viviendas, no había un
amparo legal para la inmensa mayoría poblacional que arrendaba en conventillos o cités[16].
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La Liga de Arrendatarios se establece como la primera entidad que busca velar por los
derechos de los inquilinos, estableciendo, con el apoyo del gobierno, los Tribunales de
Arrendatarios, la que permite al menos una mínima defensa de los afectados[17]. La
politización, sin embargo, de estas instancias, producto de los movimientos anarquistas de
la época, lleva al presidente Carlos Ibáñez del Campo a socavarlas, fusionándolas en 1927 con
los Tribunales del Trabajo. Esto generó un agravo en el problema habitacional, debido a la
suspensión de los mecanismos legales de defensa de los arrendatarios, por lo cual el
gobierno, para evitar un nuevo conflicto, estableció un nuevo sistema de subsidio que
facultaba a los propietarios para cobrar directamente al fisco las deudas de arriendo, y junto
a ello, la creación de las primeras leyes de congelamiento de los arriendos, con lo que estos
dejaron de representar un ostentoso negocio al reducirse sustancialmente las ganancias que
de ellos se podían obtener[18]. La operación de los mecanismos propios del mercado de
tierras, desplaza, por lo tanto, a la dinámica del desarrollo urbano basada en la producción
de viviendas para el arriendo al loteo de terrenos, dando pie a los sentimientos populares
por el derecho a propiedad.
Es importante resaltar la profunda despolitización que lleva a cabo la Liga de Arrendatarios.
Tras el fracaso de los Tribunales de Vivienda, los núcleos anarquistas ligados a dicha
institución se separan de ella, dando paso a un discurso nuevo, en donde ya no se buscaba
“suprimir la propiedad privada”, sino aspirar a ella. “El primer cambio notable en la
organización de los pobladores de la época fue este predominio de los propietarios o de la
aspiración a la propiedad, que involucró un vuelco hacia la comunidad mutual. La casa propia
como aspiración y la mutualidad como orientación a la acción, desembocaron en un
planteamiento que buscaba organizar a los pobladores bajo las banderas del progreso, el orden
y el patriotismo. En concreto, se llevó a valorar la legalidad y las propias obras. La legitimidad
a través de las obras, la personalidad jurídica y la seriedad de la organización, tuvieron una
conclusión casi natural en el apoliticismo. La política aparecía precisamente como algo que se
buscaba negar, en tanto no relacionada con el problema de la habitación” [19].
-Por otro lado, se generan fuertes medidas de fomento a la industrialización llevadas a cabo
por el gobierno tras la fuerte crisis que azotó a Chile el 30′. Dicho sector comenzó a
presionar por ubicaciones en la periferia, debido principalmente al costo del suelo, lo que
implicó la expansión de la red vial y de servicios, potenciándose, con ello, el proceso de
migración de las clases bajas hacia la periferia[20]. A su vez, genera un fuerte movimiento
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migratorio del campo a la ciudad debido al aumento de trabajo y el reemplazo de tierras
agrícolas por urbanas, por lo que se da un fuerte incremento poblacional. Espinoza señala
que este crecimiento puede observarse como un crecimiento de extensión, es decir, se
dieron los primeros signos del intenso crecimiento horizontal vivido en Santiago hasta el día
de hoy. Si bien hubo ciertas concentraciones sociales en determinadas comunas, el
crecimiento demográfico se dio heterogéneamente en gran parte de la ciudad: “mientras que
en el período 1907-1920, de las 17 comunas de Santiago siete crecieron a tasas anuales
superiores al promedio, en el período de 1920-1930 fueron 12 las comunas que lo superaron”
[21].
Cabe resaltar que la comuna de Santiago continuó concentrando el grueso de la población;
sin embargo, dicha densidad fue disminuyendo con el correr de los años[22]. La creciente
migración de las clases altas hacia el sector oriente y de las clases bajas al poniente y al sur,
hacen del centro de Santiago cada vez más un centro de servicios y oficinas. Por un lado, la
aristocracia comienza a buscar terrenos más extensos alejados del ruido de la urbe, los
cuales, en tanto, dejan de estar aislados por el desarrollo de los medios de transportes. La
clase trabajadora, por otro lado, abandona el centro por un tercer hecho.
-Ese hecho es la consideración por parte de los promotores inmobiliarios vinculados a las
operaciones de viviendas populares, tales como la Caja de Crédito Hipotecario de Pedro
Aguirre Cerda, hacia las zonas periféricas como los sitios más buscados para materializar las
edificaciones sociales baratas impulsadas por el Estado[23]. Esto se debía también por el
movimiento de las industrias hacia las zonas periféricas, las que, como ya mencionaba,
llevan la viabilidad y servicios básicos a dichas áreas, por lo que comenzaron a ser habitadas
por una masa obrera industrial.
Aseverando lo anterior, en 1935 se crea la Caja de Habitación Popular, “donde se
concentraron todos los recursos estatales para contribuir a solucionar el problema
habitacional mediante créditos a las instituciones de previsión, a industriales y a propietarios
agrícolas, quienes podían arrendar o vender las viviendas que edificaran. De este modo, los
industriales construyeron habitaciones para sus obreros y empleados, vendiéndoselas a plazo y
arrendándoselas” [24], ubicando, claramente, dichas construcciones cerca de las propias
fábricas. Es así como se comienzan a abandonar las viviendas en arriendo del centro, para
ubicarse en terrenos aledaños, ya sea en las viviendas populares o en tomas ilegales.
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De esta forma, el centro va adquiriendo cada vez más una imagen moderna y de altura. Las
construcciones verticales desplazan las antiguas casas patronales, en un contraste que
Kaulen recalca en “Largo Viaje” excepcionalmente, donde la modernidad va reemplazando,
cada vez más abruptamente, la antigüedad y tradición de un Santiago centro carente de
altura y vertiginosidad[25].
Ya con el advenimiento del Frente Popular, el problema de la vivienda pasó a ser una de las
preocupaciones primordiales del gobierno. Con su famosa consigna “pan, techo y abrigo”,
Pedro Aguirre Cerda muestra que la pauperización y hacinamiento buscan ser desplazados a
como dé lugar. En ese sentido, el problema de la vivienda era presentado paralelamente con
los problemas sanitarios que enfrentaba el país, en especial la mortalidad y la
morbilidad[26].
Tal como menciona Chateau, desde los años cuarenta los pobladores de zonas de
precariedad empiezan a ser considerados como un sector “distinto” de la sociedad, con lo
cual consiguieron, a base de pequeñas conquistas, un “derecho a la ciudadanía”, siendo sus
demandas procesadas a través del sistema político institucional, lo cual les permitió a lo
menos un grado mínimo de satisfacción de sus necesidades[27]. Sin embargo, como
mencionaba anteriormente, son estos mismos procesos de reformas sociales y habitacionales
los que llevan a radicalizar el desalojo paulatino de los habitantes más pobres del centro se
Santiago. Se continúan las reformas y proyectos que buscan la eliminación de conjuntos
habitacionales con el fin del ensanchamiento de calles (como la avenida Bulnes) y la
construcción de otras tantas obras públicas, con lo cual, los habitantes de dichas viviendas
se ven obligados a trasladarse a estos nuevos barrios poblacionales de las afueras. Cabe decir
también que los pobladores de tomas y poblaciones muchas veces vieron unificado su
discurso, generando un apoyo colectivo que no se vio en las zonas céntricas, debido
principalmente a la falta de unidad y una historia común de los pobladores de dichos
asentamientos.
Mientras que en 1952 las personas que habitaban conventillos formaban el 29,2% de la
población de Santiago, para el año 1966 se encontraban en el orden del 3,1%[28]. En ese
sentido, para la década de los sesenta, la zona centro de Santiago deja de ser relacionada
formalmente con asentamientos informales, debido a la fuerte disminución ya mencionada
de los pobladores de conventillos y viviendas similares. Esto no significa que la problemática
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del centro dejase de ser significativa; casi el 20% de los habitantes de dicha comuna vivían
en situaciones precarias.
Es, así mismo, en la década de los sesenta donde se da un rol protagónico por parte de los
agentes sociales en la búsqueda de la vivienda digna. Manuel Castells muestra en un
exhaustivo estudio hecho sobre las poblaciones populares de la época, cómo la organización
y el sentimiento comunal llevan a la realización de una serie de exitosas poblaciones,
recalcando el campamento Nueva La Habana y Bernardo O’Higgins[29]. Su éxito, sin
embargo, no podría ser entendido sin la consideración del apoyo de ciertos movimientos
políticos que tuvieron, tales como el Movimiento de Izquierda Revolucionario (MIR) en el
caso de la primera y el Partido Comunista en la segunda, los cuales terminaron por
ideologizar la causa original por la propiedad y, finalmente, por entorpecer su
funcionamiento. Es preciso señalar, a su vez, que si bien los movimientos y movilizaciones
populares se dieron tanto en las áreas centrales como en las periféricas, fueron en las
segundas donde adquirió un peso efectivo y relevante, mientras que en las primeras se vivió
en menor intensidad.
En 1965, se crea el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, lo cual permite una mayor
centralidad de las tareas administrativas y de elaboración de proyectos habitacionales
ligados al área urbana. Para la fecha, existían 28 instituciones, dependientes de ocho
ministerios, que intervenían en asuntos de vivienda, urbanización y equipamiento, por lo
cual la creación de este ministerio efectivamente significó un avance en la organización de
las actividades de mejoramiento habitacional[30]. Mas debido a la falta de consideración del
impacto o consecuencias posteriores de las políticas aplicadas, muchas de ellas terminaron
expulsando finalmente a los que se buscaba favorecer. Un claro ejemplo de ello es el gran
esfuerzo de renovación realizado en los gobiernos de Frei y Allende, donde se demolieron un
mercado tradicional, un gran hospital y viviendas populares deterioradas, para dar paso a
departamentos en altura, fuertemente subsidiados, para estratos medios altos. Dada, sin
embargo, la atractiva localización, aquellos se transformaron en una proporción significativa
en oficinas profesionales y consultorios médicos[31].
La liberalización de los suelos.
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La situación da un giro aun más desfavorable cuando se pronuncia, con el gobierno militar
en 1975, el desligamiento del Estado de la intervención en el mercado, y por ende, la
reducción de la preocupación estatal frente a la problemática habitacional. Hay una
adscripción a los principios del neoliberalismo, los cuales pasarían a definir las políticas de
desarrollo urbano en la ciudad[32]. Una primera situación se da con la construcción de la
carretera Norte-Sur, para la cual fue necesario la demolición de parte de barrios antiguos
céntricos. El proyecto original incluía la construcción de edificaciones de mediana altura en
las áreas adyacentes con el fin de reubicar a las personas que habían perdido sus viviendas;
sin embargo, dichas edificaciones nunca se terminaron de construir debido al advenimiento
de las nuevas políticas de suelo. Otra situación de desalojo significó la construcción del
Parque Almagro, el cual tenía como finalidad el hermoseamiento urbano en un área de
elevada localización de viviendas colectivas, lo que implico la expulsión de habitantes del
centro hacia áreas periféricas.
Esta liberalización de los suelos implica, entre otras medidas, la eliminación de los límites de
expansión urbana, el desarrollo de la ciudad y su infraestructura, y la aprobación de la
Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), que establece, que el suelo urbano no es un
recurso escaso, la necesidad de aplicar sistemas flexibles de planificación con una mínima
intervención estatal, la definición de procedimientos y eliminación de restricciones para
permitir el crecimiento natural de las áreas urbanas siguiendo la tendencia del mercado, y la
modificación del Plan Intercomunal de Santiago[33].
En incongruencia con la filosofía ultra-liberal de la PNDU, se establece la erradicación de
campamentos del cono oriente de Santiago por parte del Estado. Dichas acciones fueron
justificadas diciendo que la categoría social de los residentes en una zona debe guardar
relación con los precios del suelo. El objetivo de ello fue incorporar al mercado inmobiliario
formal estos terrenos. A esto se agrega que las reservas estatales de suelo fueron liquidadas,
sacando completamente al Estado del mercado inmobiliario[34].
A pesar de ello, el Estado no deja de lado completamente el rol de agente social, y si bien
lleva a cabo una serie de erradicaciones de tomas ilegales, gran número de ellas se debió a la
mala calidad en que se encontraban las viviendas y el buscar establecerlos en zonas más
seguras. Como bien menciona Necochea, la crisis de principio de los 80 aparece como una
coyuntura favorable para lograr que se deriven mayores recursos a los sectores de muy bajos
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ingresos, ya que ella exige redefinir en general las políticas de gasto social entre las que las
políticas de vivienda ocupan un lugar preponderante[35]. El problema, sin embargo, fue que
muchos de estos reposicionamientos se llevaron a cabo en zonas lejanas a los campos
laborales y a los espacios culturales, viendo obligados a los habitantes a entrar en la
delincuencia o a trabajar en los insuficientes programa de empleo mínimo (PEM) o en el
programa ocupacional para jefes de hogar (POJH). Un claro ejemplo fue la erradicación y
traslado de los campamentos Isabel Riquelme y Centenario ubicados a orillas del Zanjón de
la Aguada al llamado Proyecto Confraternidad, situado en un espacio abierto de San
Bernardo. Tal como se señala en los estudios de caso hechos por Jorge Álvarez, dicha medida
no hizo más que sacar a los habitantes de aquellas poblaciones, carentes de sistemas de
alcantarillados y sistemas sanitarios de calidad, a villas en donde se les otorgó una
propiedad, la cual, sin embargo, se encontraba marginada y excluida de los centros laborales
y culturales[36]. “En el Zanjón era mucho más fácil la cosa, de todas maneras, principalmente
por las posibilidades de trabajo que uno tenía allá, con tanta industria cerca; o sea, si te
echaban de la pega, al tiro encontrabai otra. (…) re poco me duró el entusiasmo [del cambio]
cuando me di cuenta de lo aislados que íbamos a quedar, rodeados de puro campo, puros
potreros, (…) cuando allá en el Zanjón caminábamos dos pasos y ya estábamos donde
queríamos” [37].
Así mismo se crearon nuevos municipios, pasando de los 17 existentes a 34. Con ello se
buscaba una administración más eficaz y directa por parte de ellos, junto con el establecer
una homogenización social, lo cual evitaría que grupos de mayor poder tendieran a
monopolizar los escasos recursos existentes[38]. Sin embargo esta mayor división se vio
opacada por un aumento en la centralidad del poder por parte del gobierno, reduciendo a
las comunas a instancias de administración subordinadas, con poca capacidad de regulación
y toma de decisión[39].
Por último se refuerza el derecho de propiedad privada mediante la Constitución de 1980, lo
cual produjo que la expropiación de terrenos o la recuperación de plusvalías, las que
existieron anteriormente en las políticas urbanas chilenas, quedaran fuertemente limitadas y
excluidas[40].
En definitiva, tal como plantea Sabatini, en esta época lo que se vivió fue una especie de
“liberalización con intervención estatal”, debido al fuerte discurso neoliberal que
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promulgaba el gobierno militar, sumado a una serie de prácticas que no distaban de cierta
manipulación gubernamental[41]. Ahora bien, en 1985 el PNDU es replanteado, tal vez para
generar una mayor coherencia entre estas dos prácticas contradictorias, o tal vez debido a su
inoperancia e inaplicabilidad. Se establece que el suelo urbano es un recurso escaso, el
derecho de propiedad puede tener restricciones en función del bien común y que la libre
iniciativa y el mercado deben sujetarse a la planificación estatal, por lo cual es necesario
promocionar el uso intensivo del suelo de áreas consolidadas, a fin de evitar el crecimiento
en extensión[42]. Sin embargo, este cambio no alteraba la finalidad que buscaba el gobierno
desde un principio; esto es, la creación de las bases para el desarrollo de un vigoroso sector
inmobiliario privado, generando un incremento extraordinario de la segregación social del
espacio urbano[43].
En este período se da, además, el surgimiento de un “central business district” (CBD), con
precios de suelos muy elevados, el cual tiende a expandirse sobre terrenos vecinos donde se
substituye el uso residencial por el uso comercial más rentable[44]. Si bien desde el siglo XX
que Santiago centro se vio inmerso en un cambio estructural basado en el cambio del uso
del suelo hacia funciones no-residenciales, debido a la migración cada vez más frecuentes de
las clases más pudientes a la periferia del sector Oriente, y a su vez, el abandono forzado de
las clases más pobres a las periferias Poniente y Sur, dicha situación se agrava debido a que
es el mismo CBD el que retroalimenta la aparición de más oficinas y centros administrativos,
por el mayor abandono residencial dado por el aumento del tráfico y el ruido, y por la
comodidad que le significa a las nuevas oficinas el ubicarse en esta zona estratégica. Sin
embargo, el desarrollo de este CBD no se dio de manera pareja y proporcional hacia todas
direcciones, sino que se concentró en forma de pasillo delimitado por la Alameda, la NorteSur y el río Mapocho, continuando su expansión principalmente hacia el sector Oriente (al
llamado subcentro de Providencia). Esto llevó a que las zonas céntricas del Poniente y del
Sur mantengan relativamente bajas sus rentas, mostrando un deterioro de la edificación
residencial[45]. Tal como señala Necochea, son en estas zonas más alejadas de CBD las
cuales albergan hasta el día de hoy a una población de menos recursos que se sigue
manteniendo en las zonas céntricas, ya sea por un cierto apego que se siente hacia el barrio,
como a la comodidad para acceder tanto a instancias culturales como al área de servicios. En
este sentido, explica Necochea, la heterogeneidad entregada por este sector, implica un valor
urbano de profunda significación democrática, el cual, si bien ha buscado ser favorecido a
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través de políticas gubernamentales, estas muchas veces repercuten en un aumento de la
plusvalía del suelo, y con ello, como se ejemplificaba anteriormente, producen una
transformación de las viviendas en oficinas u otros centros de servicios[46].
Ya con el advenimiento de la democracia, se busca el generar una descentralización de la
administración urbana y del financiamiento, atribuyéndole mayor poder a los municipios.
Sin embargo, gran parte de las políticas establecidas en el período anterior son heredadas,
por lo cual el problema fundamental de la segregación continúa hasta hoy en día. En este
sentido, el desarrollo urbano de Santiago ha estado y está influenciado principalmente por
las prácticas neoliberales llevadas a cabo en el gobierno militar. Son las inmobiliarias el
principal factor influenciador en los precios del suelo y la especulación.
A su vez, en este último tiempo se comienza a dar un repoblamiento residencial en el centro
de Santiago. Entre 1990 y el 2000, las construcciones residenciales son las que tienen un
mayor crecimiento, cuadriplicando las construcciones de este tipo realizadas entre 1980 y
1990. Esto se debe principalmente al surgimiento de un sector social joven económicamente
activo y con un nivel de ingreso alto que decide habitar las zonas céntricas de la ciudad
debido a la riqueza cultural y al estilo de vida que ofrece dicha área, sumado a la centralidad
y buena movilización que permiten un desplazamiento rápido a los distintos puntos de la
ciudad[47]. Este resurgimiento de las zonas residenciales en el centro genera un aumento en
los precios del suelo, produciendo un mayor cuidado de las áreas públicas tales como plazas
y parques, y el mejoramiento de las fachadas de las construcciones, especialmente la de
edificaciones antiguas. Empero, al igual que el CBD, el crecimiento de este nuevo sector
residencial no ha sido homogéneo, ubicándose principalmente en el sector Oriente y central,
lo cual lleva a que las zonas aledañas, especialmente la del Poniente, en general no hayan
experimentado un aumento en los precios del suelo, por lo cual el desarrollo de áreas verdes
y de obras públicas se ha dado en menor grado.
Conclusiones.
Considerando lo anterior, es preciso establecer que se ha llevado a cabo en el último siglo un
proceso de segmentación urbana hacia los sectores más pobres en el centro de Santiago,
producto de las tres dimensiones de segregación establecidas por Sabatini[48]:
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-Diferencia de nivel de vida entre poblaciones de distintas áreas, dado por la falta de acceso
a las oportunidades socio-espaciales en las que se ven inmersos los sectores populares.
-Segregación geográfica de las áreas de residencia, debido a la homogenización social en
respuesta al claro distanciamiento entre los sectores más ricos (ubicados en el cono oriente
de Santiago) y los más pobres (ubicados en las áreas sur y oeste), y la poca interacción entre
cada zona de residencia y el resto de la ciudad. Es decir, los viajes de los residentes de una
zona socialmente homogénea quedan retenidos en ella, determinando la calidad y tiempo de
demora de ellos.
La exclusión de las clases bajas a las zonas periféricas aumenta sus horas de viaje al trabajo o
a otros beneficios tanto sociales como culturales (museos, parques, teatros, etc.).
-Segregación social subjetiva, debido a la calidad de las viviendas y al tipo de vecinos. Ello
conlleva a un interés de dotar de “exclusividad” a barrios y lugares, lo cual se ve acompañado
de exclusión y segregación espacial de los lugares y barrios de los más pobres.
A su vez, en aquellos espacios donde existe una mayor segregación urbana, social y
ambiental, sus habitantes tienen una mayor posibilidad de manifestar conductas violentas.
Tal como menciona Alejandra Vargas, hoy en día existe una sobrevaloración del éxito
económico. Al tener las zonas segregadas en el territorio una menor posibilidad de acceder a
dicho éxito, se daría una mayor propensión a la delincuencia. Por otro lado, comenta la
autora, una “no-acción” podría presentarse de forma violenta[49]. En este sentido, el
comportarse de manera indiferente frente a la marginalidad y segregación socio-espacial, es
una forma de violentar el derecho de las clases bajas de habitar la ciudad con todas sus
ventajas y servicios.
A su vez, esta violencia podría generar alteraciones tanto en la morfología urbana (cierre de
pasajes, enrejamiento de casas, etc.) como en las propias conductas de las personas
(cambiando sus recorridos habituales, no yendo a ciertos lugares).
Como se ha mencionado a lo largo de este ensayo, el centro de Santiago ha experimentado
una serie de políticas públicas que hacen referencia a las habitaciones informales populares.
En este sentido el discurso central analizado en este trabajo, el del derecho a la propiedad o
a la “casa propia”, ha tenido su origen y desarrollo, no sólo a partir de agentes
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Revista Doble Vínculo Nº 0
gubernamentales a través de medidas públicas, sino también por medio de los mismos
agentes sociales con la creación, por ejemplo, de la Liga de Arrendatarios o el movimiento
poblacional de la década del 60′. Con ello podemos percatar que los cambios sociales vividos
en Santiago no pueden ser atribuidos a un mero plano económico o político, dejando de
lado el propio actuar e imaginario de los mismos ciudadanos. Como bien señala Castells, es
imposible comprender los constantes y dinámicos movimientos sociales dentro de la ciudad
manteniendo un discurso unidimensional. La distinción entre el sistema urbano y los
movimientos sociales traería como consecuencia el “encontrarnos con sistemas urbanos
escindidos de las experiencias personales; con estructuras sin actores y actores sin estructuras;
con ciudades sin ciudadanos y ciudadanos sin ciudades” [50]. O, en palabras de Bertaux, tanto
el nivel socio-estructural como el socio-simbólico son caras de una misma moneda[51]; por
ende, los estudios científico sociales no pueden dejar de abarcar ambas dimensiones como
parte de su discurso.
En el presente ensayo en ningún minuto se buscó el generar un discurso completo y
explicativo del fenómeno del derecho a la propiedad y las consecuencias que este ha tenido a
lo largo de los años para los estratos más bajos. Es más, la desconsideración de ciertos
sectores, como las personas en situación de calle, muestran lo inapropiado que sería
considerar este ensayo como abarcador. Simplemente se buscaba el generar un análisis
descriptivo y básico de una parte de las actitudes y planteamientos llevadas a cabo por el
Estado chileno para solventar el problema habitacional de los estratos populares, y ver si
efectivamente dichas políticas han llevado a cabo un programa integrador y generador de
verdaderas instancias democráticas.
Retomando el pensamiento de Castells, podemos percibir cuáles han sido las falencias y
carencias que han tenido las políticas públicas. Por un lado, no se han generado estudios
serios acerca de los verdaderos impactos que han producido el traslado de poblaciones
enteras a zonas que, a pesar de ser estructuralmente mejores que las anteriores, se
mantienen al margen de una integración urbana efectiva. La solución de la casa propia no ha
sido, por ende, una medida efectiva para la superación de la pauperización y segmentación.
En ese sentido, el vuelco de un discurso higienizador a uno integrador por parte del Estado
sería más bien aparente, por lo que cabría preguntarse si los objetivos gubernamentales no
tendrían presente también un cierto “saneamiento de la imagen pública”, mostrando, por un
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lado, una cierta preocupación por el derecho a la propiedad, y eliminando, a su vez, usos
indeseables del suelo, como tomas y asentamientos informales, de ciertas áreas.
Por otro lado, se han dejado de lado consideraciones fundamentales acerca del imaginario
colectivo que se oculta tras de este tema. La falta de estudios culturales acerca del
pensamiento social sobre temas como la propiedad y el traslado nunca estuvieron presentes
en los estudios públicos.
Finalmente, no se ha buscado generar prácticas reconciliadoras y unificadoras de los
distintos grupos etarios. Discrepo, así mismo, con Necochea al establecer el factor
económico como el principal agente de homogenización y disgregación urbana, debido a las
plusvalías del suelo[52]. Aquello es caer en un reduccionismo similar al que se da por parte
del gobierno, quien al minuto de llevar a cabo las respectivas políticas no ha considerado la
búsqueda de la integración desde los distintos sectores sociales. Una unificación, y a su vez,
heterogeneidad urbana no es posible sin la diferencia, por lo cual, la incorporación del
imaginario urbano de las clases más acomodadas no deja de ser menos relevante para la
formulación de políticas efectivas.
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[3] Clichevsky, Nora (2000). “Informalidad y segregación urbana en América Latina: una
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[4] Calderón, Julio (1999). “Tierra vacante. El caso de Lima Metropolitana”. Informe de
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[6] Hidalgo, Rodrigo (2002). “Vivienda social y espacio urbano en Santiago de Chile. Una
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[7] Kaulen, Patricio (director). (1968). Largo Viaje [VHS]. Santiago, Chile: Chile Films.
[8] Garcés, Marcelo (2003). “Crisis social y motines populares en el 1900“. (2ª ed.). Santiago,
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[9] Ibíd.
[10] Sennett, Richard (1997). “Carne y piedra: el cuerpo y la ciudad en la civilización
occidental”. Madrid: Alianza.
[11] Urmeneta, Roberto (1984). “Condiciones físicas y sociales de conventillos, cités, pasajes y
residenciales en la zona centro de Santiago: análisis descriptivo”. Santiago, Chile: Pontificia
Universidad Católica de Chile, Instituto de Estudios Urbanos, p. 26.
[12] Hidalgo, Óp. Cit.
[13] Ibíd.
[14] Urrutia, Cecilia (1972). “Historia de las poblaciones callampas”. Santiago, Chile:
Quimantú.
[15] Espinoza, Vicente (1988). “Para una historia de los pobres de la ciudad”. Santiago, Chile:
Sur.
[16] Garcés, Óp. Cit.
[17] Espinoza, Óp. Cit.
[18] Ibíd.
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[19] Ibíd., p. 138.
[20] Espinoza, Óp. Cit.
[21] Ibíd., p. 124.
[22] Ibíd.
[23] Hidalgo, Óp. Cit.
[24] Urmeneta, Óp. Cit., p. 31.
[25] Kaulen, Óp. Cit.
[26] Espinoza, Óp. Cit.
[27] Chateau et. Al. (1987). “Espacio, poder y pobladores”. Santiago, Chile: FLACSO.
[28] Urrutia, Óp. Cit.
[29] Castells, Manuel (1986). “La ciudad y las masas: sociología de los movimientos sociales
urbanos” Madrid: Alianza.
[30] Historia MINVU, Óp. Cit.
[31] Necochea, Andrés (1990). “Una estrategia democrática de renovación urbana residencial:
el caso de la comuna de Santiago”. EURE (Santiago, Chile), 16 (48), pp. 37-65.
[32] Vollert, María (1996). “Santiago de Chile: vivienda de inquilinato y el centro en cambio”.
En Harms, Ludeña y Pfeiffer (Ed.), Vivir en el Centro. (1ª. ed., pp. 231-245). Hamburg,
Alemania: Technische Universität Hamburg-Harburg.
[33] Historia MINVU, Óp. Cit.
[34] Sabatini, Francisco (1997). “Liberalización de los mercados de suelo y segregación social
en las ciudades latinoamericanas: el caso de Santiago, Chile”. Santiago, Chile: Pontificia
Universidad Católica de Chile, Instituto de Estudios Urbanos.
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[35] Necochea, Andrés (1988). “De cómo aprovechar la crisis para que los pobres obtengan
casa”. EURE (Santiago, Chile), 12 (43), pp. 113-137.
[36] Álvarez, Jorge (1988). “Los hijos de la erradicación”. (1ª. ed.). Santiago, Chile: PREALC.
[37] Ibíd., p. 56.
[38] Sabatini, Óp. Cit.
[39] Vollert, Óp. Cit.
[40] Sabatini, Óp. Cit.
[41] Ibíd.
[42] Historia MINVU, Óp. Cit.
[43] Sabatini, Óp. Cit.
[44] Vollert, Óp. Cit.
[45] Ibíd.
[46] Necochea (1990), Óp. Cit.
[47] SECPLAN (2003). “Atlas Comunal Santiago”. Santiago, Chile: Municipalidad de
Santiago.
[48] Sabatini, Óp. Cit.
[49] Vargas, Alejandra (2001). “Segregación social, urbana y ambiental en Santiago, su
relación con la violencia de la ciudad”. Santiago, Chile: Pontificia Universidad Católica de
Chile, Instituto de Estudios Urbanos.
[50] Castells, Óp. Cit., p. 20.
[51] Bertaux, Daniel (1980). “El enfoque biográfico: su validez metodológica, sus
potencialidades”. Cahiers lnternationaux de Sociologie (París), 69, pp. 197-225.
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