Restablecer un pilar de reparto La clave de la

Restablecer un pilar de reparto La clave de la reforma previsional
Manuel Riesco* 8 de Mayo del 2006
Existe un amplio consenso en el país, en todos los sectores, respecto de la
necesidad de universalizar, más o menos, el pilar previsional público no
contributivo. Asimismo, en efectuar una profunda reingeniería del pilar de
capitalización individual. Se ha hablado mucho menos, en cambio, de un tercer
pilar que es sin duda el más importante de todos. La reforma previsional en curso
deberá reponer, como un componente esencial del nuevo sistema, el pilar
contributivo de reparto, o solidario, o de pago sobre la marcha, que fuera abolido en
1981.
Se puede destinar a dicho pilar, en forma obligatoria, inicialmente, una proporción
no mayor, pero significativa, del descuento de aproximadamente 12,5% de los
salarios que actualmente se cotiza para previsión. Más allá de ese mínimo,
establecer libertad de elección, entre este pilar y el de capitalización individual. Es
decir, permitir a los cotizantes destinar al fondo solidario una parte de su
contribución legal, superior a aquella que se establezca como obligatoria,
destinando a este fondo una parte adicional de aquella que se destina a la cuenta
de capitalización individual. Por ejemplo, si alguien desea destinar toda su
cotización al fondo solidario y ninguna parte de ella al pilar de capitalización
individual, ello será aceptado. A cambio de ello, naturalmente, se le garantizaría
una pensión definida equivalente a una mayor proporción de las remuneraciones
obtenidas durante su vida activa. Dicha proporción dependerá también de la
densidad de sus cotizaciones, en condiciones equivalentes, inicialmente, a las que
ofrece actualmente el INP. Sin embargo, se establecerá hacia delante una forma de
cálculo de beneficios parecida a la existente en otros países más desarrollados, que
refleje mejor las cotizaciones de toda la vida y no solamente las de los últimos años.
Por ahora, y durante varios años, no parece necesario incrementar al actual nivel
total de cotizaciones previsionales. Los únicos cambios iniciales al respecto serán
eliminar el tope de remuneraciones sujetas a descuentos previsionales, puesto que
el mismo es altamente regresivo, y establecer un monto total obligatorio –fijado
inicialmente en un 12,5% de los salarios imponibles-, que incluirá las comisiones
de administración. Hacia el futuro, sin embargo, naturalmente, el porcentaje de
cotización total, tendrá que incrementarse lentamente, a medida que la población
de adultos mayores crece moderadamente, a partir de la muy baja proporción de la
población que representa en la actualidad, y en forma paralela a reducción en la
elevada carga que representan actualmente los pasivos jóvenes. De este modo, se
pueden mantener e incrementar en el tiempo los beneficios definidos por este pilar.
En otras palabras, cuando la población de adultos mayores alcance en Chile, hacia
mediados del siglo, la proporción que actualmente representa en los países más
desarrollados, las cotizaciones previsionales en Chile deberán alcanzar el porcentaje
que actualmente presentan en aquellos, si se desea proporcionar beneficios
similares a los que actualmente disfrutan los adultos mayores allí. Dichos
incrementos, sin embargo, se harán todos con cargo a los empleadores, y estarán
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destinados íntegramente al fondo solidario, o de reparto. De esta manera,
gradualmente, el fondo de reparto irá asumiendo las dimensiones requeridas para
garantizar un nivel adecuado de pensiones contributivas definidas, en forma no
discriminatoria. El destino primero del pilar solidario –y que determinará sus
dimensiones iniciales precisas-, será reponer a todos los chilenos que se cambiaron
al sistema de AFP y que ya han alcanzado la edad de jubilar, incluyendo por cierto
los que ya han jubilado y sus sobrevivientes, los mismo derechos previsionales que
el sistema público asegura a los que se quedaron en el INP. Desde luego,
garantizará a las mujeres y a los casados la misma pensión de los hombres
solteros, puesto que así lo hacen actualmente las pensiones del INP, las que no
discriminan ni por sexo ni estado civil. Este pilar será administrado íntegramente
por el INP, que ya maneja un sistema similar para sus afiliados actuales.
La base de los sistemas de reparto consiste en que, sobre la marcha, “al tiro,” como
decimos en Chile, los trabajadores activos financian las pensiones de los pasivos.
De esta manera, la proporción entre los asalariados activos y los pasivos determina
el nivel de descuento requerido efectuar a los primeros para financiar las pensiones
definidas para los segundos. En Chile existen condiciones muy favorables dada la
estructura poblacional puesto que, al contrario de lo que se afirma con insistencia,
posee una proporción de adultos mayores muy pequeña en relación a la población
total, y que crece a una tasa muy moderada.
Al año 2005 existen 1,594,403 Adultos Mayores (mujeres mayores de 60 años,
hombres mayores de 65). Dos de cada tres de ellos son mujeres. Ellos representan
el 10% de la población total. Por otra parte, los menores de 15 años son un cuarto
de la población total. Ello significa que Chile es todavía un país muy joven. Hasta
mediados del siglo van a crecer a una tasa de 2.6% anual promedio. Eso es más
que el crecimiento de la población total, la que crecerá un 0.5% anual en promedio
durante el mismo período. Sin embargo, el Producto Interno Bruto (PIB) crecerá
más rápido que los adultos mayores, por lo cual cada año el país cuenta con más
recursos para atenderlos. Y las cotizaciones de los trabajadores activos crecen
mucho más rápido todavía, como se demostrará más abajo.
El curso normal de la relación entre pasivos y activos a medida que los países
avanzan hacia una modernidad madura, ha consistido en que la carga sobre los
trabajadores activos se ha ido desplazando gradualmente desde los pasivos jóvenes,
hacia los pasivos mayores. Los primeros representan inicialmente proporciones
muy elevadas, mientras los adultos mayores, en cambio, representan una
proporción muy baja, de la población total. En Chile, actualmente, los menores de
15 años constituyen un cuarto de la población total, y los menores de 25 años casi
un tercio de la misma, mientras los adultos mayores representan apenas un 10%.
Hacia mediados del siglo, estas proporciones se invertirán, pasando a ser los
adultos mayores más de un cuarto de la población, mientras la proporción de
jóvenes baja sustancialmente. Puesto que las personas en edad activa deben
mantener con su trabajo a ambos grupos, ellos van desplazando gradualmente el
gasto destinado a los jóvenes, hacia un mayor gasto destinado a los mayores. Lo
relevante es la denominada tasa de dependencia (población pasiva/población
activa), razón que de hecho está bajando en Chile. Este fenómeno, denominado
“bono demográfico” por el Centro Latinoamericano de Demografía de Naciones
Unidas, CELADE, continuará hasta el 2020, lo que hace todavía más favorable la
situación previsional, desde el punto de vista demográfico.
En resumen, Chile no presenta ninguna crisis a este respecto, sino más bien todo lo
contrario. El problema previsional no se origina en que los chilenos vivan más años,
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lo cual es muy bueno, sino en las deficiencias del sistema de AFP. Quiénes
argumentan lo contrario para aumentar la edad de jubilación o las cotizaciones,
están en un error, o simplemente no están diciendo la verdad.
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Manuel Riesco. Economista del Cenda ([email protected]).
9 de Mayo del 2006
Restablecer un pilar de reparto: La clave de la reforma previsional (II)
por Manuel Riesco*
El mecanismo de reparto constituye la base principal de los sistemas de pensiones
en todo el mundo, porque ha demostrado ser capaz de entregar a los jubilados
beneficios definidos y crecientes, en forma sostenida, a lo largo de más de un siglo.
Ello es posible, porque su base de recaudación es asimismo definida, y se asienta
sobre las dos variables económicas más estables, y que son al mismo tiempo
aquellas que crecen de manera más consistente: el número de trabajadores
asalariados ocupados, y el nivel medio de salarios. Como es bien sabido, todos los
parámetros económicos presentan una elevada variabilidad, la cual es por lo
general cíclica. La tasa de interés y las bolsas de valores, por ejemplo, que
constituyen la base del sistema de AFP y de los mecanismos de capitalización en
general, son las más variables de todas. Es usual que la tasa de interés se
multiplique por dos, por tres, o más veces, a partir de un nivel dado, y asimismo,
como ha ocurrido en años recientes, adopte valores reales negativos, a veces
durante décadas.
Las bolsas de valores, por su parte, presentan fluctuaciones constantes, que a
veces asumen proporciones catastróficas. Éstas tienen un grave efecto sobre las
jubilaciones basadas en este mecanismo. Por ejemplo, la fuerte baja de las tasas de
interés internacionales en años recientes han afectado seriamente las pensiones de
los jubilados chilenos por el sistema de AFP, quiénes han visto disminuir sus
pensiones de manera significativa por este motivo. Como es sabido, las tablas en
base a las cuales se determinan estas pensiones dependen de las tasas de interés,
puesto que las mismas determinan en parte el rendimiento anual de los fondos que
financian estas pensiones.
Es verdad, que a lo largo de muchos años, dichas variables logran en promedio,
tasas de crecimiento parecidas a las del PIB. Sin embargo, ello se asienta como el
promedio de constantes fluctuaciones, a veces muy violentas. Por ejemplo, entre su
máximo anterior a la crisis de 1929, y su punto más alto previo a la crisis del 2000,
el afamado índice accionario Dow-Jones creció a un promedio de apenas 1.6%
anual, descontada la inflación. Entre 1970 y el 2006, el índice Standard&Poors 500
(S&P), que es el más representativo de la bolsa de valores de Wall Street, aumentó
15 veces, mientras el índice de precios a consumidor (IPC) de los EE.UU.
aumentaba 5.15 veces, es decir, el índice S&P aumentó 2.9 veces, una vez
descontada la inflación, lo que equivale a un 3.0% anual en promedio. Sin embargo,
entre el 2000 y fines del 2001, dicha bolsa cayó en más de un 70%, lo que afectó en
forma muy fuerte a los fondos de pensiones de los trabajadores estadounidenses,
buena parte de los cuales perdió proporciones similares. Algo parecido aconteció
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poco antes a los fondos de pensiones de los trabajadores del Reino Unido, buena
parte de los cuales estaban invertidos en los mercados del sudeste asiático, los que
se derrumbaron en la crisis de 1997. Es fácil imaginarse la desesperada situación
de aquellos trabajadores que están próximos a jubilar precisamente en momentos
en que se producen estos derrumbes periódicos.
En el caso chileno, el fondo denominado A, que está invertido principalmente en
acciones, ha crecido casi un 70% desde su inicio, hace tres años. Parece evidente
que en el largo plazo, el crecimiento de dicho fondo no superará los promedios de
Wall Street a lo largo de muchas décadas, por lo cual cabe esperar en algún
momento una o más caídas muy fuertes, que amortigüen su crecimiento inicial
desmesurado. Algo así aconteció en octubre del 2005, mes en el cual los fondos de
las AFP perdieron 3.000 millones de dólares, que en ese momento equivalían a un
año de cotizaciones.
En contraste con la variabilidad de las tasas o las bolsas, el número de trabajadores
asalariados ocupados crece en forma casi constante. En Chile, por ejemplo, el
número de trabajadores asalariados ocupados creció en más de un tercio entre
1990 y 2004. Si se los mide por el mejor indicador disponible para estos efectos,
que es el número de cotizantes totales en las AFP –dicha estadística trabaja con
todo el universo de los asalariados formales ocupados en un mes dado,
identificados con nombre, apellido y RUT-, su número creció de 2,642,757 en
diciembre de 1990, a 3,571,864 en diciembre del 2004, lo que arroja un aumento
total de 35% en el período, que equivale a un crecimiento de 2.2% anual.
Cabe destacar que este período incluye una recesión económica de proporciones, la
que se prolongó entre 1998 y 2003. Sin embargo, si bien el número de asalariados
ocupados, representados por los cotizantes totales en las AFP, disminuyó levemente
en 1998, para el 2001 su número ya había superado el de 1997. A lo largo de todo
el pasado siglo, el número de trabajadores asalariados ocupados disminuyó
significativamente sólo en dos oportunidades: durante las crisis de 1929 y 1982.
Aún entonces, sin embargo, la disminución de la masa de asalariados ocupados
nunca superó el 20%, y su número se recuperó al cabo de pocos años. Durante
todo el resto del tiempo, su número creció en forma más o menos constante, sujeta
naturalmente a las fluctuaciones de los ciclos económicos.
Algo parecido ocurre con los salarios reales, es decir, corregidos por el IPC. El nivel
de salarios reales crece en forma más o menos sostenida, aunque por cierto más
rápidamente durante los períodos de auge económico, para estancarse
relativamente e incluso caer levemente durante las recesiones. En todo el siglo, sin
embargo, sólo en una ocasión se ha verificado en Chile una baja significativa del
nivel de salarios reales, y ella se produjo en los meses posteriores al golpe militar de
1973.
En ese momento, como es sabido, la dictadura falsificó el IPC, reconociendo
oficialmente solo la mitad del fuerte incremento de precios ocurrido entre octubre y
diciembre de 1973, cuando se liberaron todos los precios, hasta entonces sujetos a
control estatal. Ello ocasionó una baja en el nivel promedio de salarios reales de
aproximadamente 50%, la que se acentuó posteriormente en algunos grupos de
trabajadores, como los EE.PP. por la imposición de la escala única de
remuneraciones. Durante todo el resto del tiempo, sin embargo, el nivel de salarios
reales crece en forma consistente. Entre diciembre de 1990 y diciembre de 2004, el
salario medio imponible de los cotizantes en las AFP ha crecido de $203.321 a
$341.298, lo que arroja un total de 67.9%, que equivale a un 3,8% anual, en
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promedio. Dicho crecimiento se hace más lento, pero no se interrumpe
significativamente durante la recesión de 1997 -2003. El INE, en base a una
muestra mucho menor, pero que incluye los trabajadores informales, estima que el
promedio de remuneraciones reales por hora, durante el mismo período ha crecido
en 54.3% en el mismo período, con un promedio anual de 3.1%.
De esta manera, en base al crecimiento constante de la masa de asalariados
ocupados y del nivel de remuneraciones, el 10% de descuento de la masa salarial
destinada al fondo de pensiones manejado por las AFP ha crecido de $643.799
millones en 1990 a $1.462.884 millones el 2004, ambas cifras expresadas en
moneda de diciembre del 2004. Es decir, en Chile, en 14 años, la masa de
contribuciones previsionales netas ha crecido desde aproximadamente 0.65 a 1.5
billones de pesos anuales, expresada en moneda del 2004. Ello arroja un aumento
total de 2.7 veces, que equivale a un 6% anual, en promedio. Como se puede
apreciar de las cifras anteriores, actualmente, cada 1% descontado a los salarios
representa un monto aproximado de 150.000 millones de pesos anuales, y ese
monto crece alrededor de 6% anual, en virtud del aumento vegetativo de la masa
salarial.
Como se ha mencionado, por otra parte, en Chile los adultos mayores crecen a una
tasa de largo plazo de apenas 2.6% anual, y en los últimos quince años dicho ritmo
ha sido del orden de 3% anual. A ese ritmo, se requieren veinte y cuatro años para
duplicar el número de adultos mayores, mientras las contribuciones salarias casi se
triplicaron en quince años, como se vió. Es decir, la masa de descuentos a los
trabajadores activos crece casi el doble de rápido que el número de trabajadores
pasivos, aún manteniendo constante el porcentaje de descuento.
Ello desmiente en forma categórica las apreciaciones catastrofistas a este respecto,
que usualmente difunden quiénes pretenden descalificar la viabilidad del sistema
de reparto, para sostener el régimen de capitalización individual. Las cifras
mencionadas demuestran sin lugar a dudas la factibilidad y sustentabilidad del
sistema de reparto como mecanismo de financiamiento de pensiones definidas.
Dicho mecanismo, que ha demostrado su validez centenaria en países con
poblaciones adultas mayores mucho más numerosas, es especialmente eficaz en
Chile, país muy joven y que continuará siéndolo por décadas. Otro antecedente
interesante que se desprende de las cifras anteriores, es la relación entre las
cotizaciones de los trabajadores asalariados activos y las jubilaciones que perciben
los pasivos que en su momento fueron a su vez cotizantes. El monto de cotizaciones
al fondo de pensiones, que actualmente suma aproximadamente 1.5 billones de
pesos anuales, como se ha mencionado, equivale casi exactamente al costo de las
pensiones de los jubilados del INP, quiénes constituyen el grueso de los asalariados
pasivos, incluyendo a todas sus sobrevivencias.
Por otra parte, como se ha visto, las jubilaciones del INP tienen una tasa de
reemplazo de alrededor de 3/4, es decir, equivalen a las tres cuartas partes de los
salarios de los trabajadores activos, en promedio. En otras palabras, un 10% de
descuento a los salarios de los activos equivale al costo financiar de pensiones de
los pasivos que alguna vez cotizaron, por un monto de 75% de los salarios. Es decir,
la relación entre unos y otros es de 1:7.5 o, lo que es lo mismo, un 1% descontado a
los asalariados activos, permite, en promedio, financiar una pensión de 7.5% de los
mismos salarios a los trabajadores pasivos.
Por otra parte, el daño previsional afecta actualmente a las 134,000 personas que
reciben pensiones de vejez de las AFP, aunque la mitad de ellas percibe ya garantía
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de pensión mínima. A ellas hay que agregar a los EE.PP. que jubilaron por el
sistema público antes de la ley 19,200, ya mencionados. En promedio, dichas
personas reciben aproximadamente la mitad de lo que hubiesen percibido de jubilar
por el INP con las reglas actuales.
En otras palabras, para corregir el daño inferido, hay que duplicar sus pensiones,
aproximadamente. Puesto que el promedio de sus pensiones es actualmente de
$114,696 (2006), el costo anual de duplicar sus pensiones equivale a poco menos
de 1,5 millones de pesos anuales, por persona afectada, en promedio. Por lo tanto,
la reparación del daño provisional general de los actualmente jubilados por AFP
significa un costo aproximado inferior a 200,000 millones de pesos por año.
Considerando otros grupos afectados por otros motivos, la igualación de derechos
de todos los jubilados a aquellos que obtienen los beneficiarios de pensiones
contributivas del INP con posterioridad a la ley 19,200 –que constituye el piso
mínimo de la actual reforma-, tiene un costo que debe bordear los 300,000 millones
de pesos anuales, lo que equivale aproximadamente a 600 millones de dólares, es
decir, a dos puntos porcentuales de descuento de los salarios.
Sin embargo, dicho costo será absorbido en parte significativa, por el piso
establecido por la redefinición del pilar público no contributivo. Esto se puede
clarificar con un ejemplo, como los hay por miles. Supongamos una persona que
jubiló por AFP con una pensión de $200,000, y que, recalculada ésta por las tablas
del INP, corregidas por las menores cotizaciones, le resulta una pensión de
$400,000. En este caso, la pensión básica no contributiva de $100,000 reparará la
mitad del daño, quedando la otra mitad a ser cubierta por el fondo solidario.
De lo anterior se puede concluir que el destinar inicialmente algunos pocos puntos
porcentuales de la actual cotización de 12,5% al fondo solidario, permitirá, junto a
la redefinición del pilar no contributivo, restablecer el daño provisional ocasionado
a los chilenos por la imposición de las AFP. Hacia el futuro, a medida que
aumenten las personas que van jubilando por AFP, incluyendo aquellas que hoy
reciben pensión anticipada y que pronto cumplirán la edad legal de jubilar, será
necesario destinar puntos adicionales de la cotización al pilar solidario.
Inicialmente, ello puede hacerse redestinando a este pilar parte de lo que
actualmente se destina al ahorro individual, sin necesidad de incrementar el
descuento de 12.5%. En algún momento, sin embargo, será necesario empezar a
aumentar éste gradualmente, naturalmente con cargo a cotizaciones patronales y
con destino al fondo de nominado solidario o de reparto. De esta manera, se
restablecerá gradualmente un diseño equilibrado, puesto que el sistema previsional
quedará apoyado sólidamente sobre tres pilares bien equilibrados y de dimensiones
parecidas a las que tienen en los sistemas más desarrollados.
Finalmente, cabe hacer mención a la necesidad de remozar el método de cálculo de
beneficios utilizado por el INP, basado al promedio de los últimos sueldos y el
número de cotizaciones efectuadas. Actualmente en la mayoría de las cajas del INP,
la pensión se calcula en base al promedio de los cinco últimos años de sueldos,
dividido por 35 años y multiplicado por el número de años de servicio debidamente
acreditados. En el caso de los afilados a la caja de EE.PP., se utiliza por lo general el
promedio de los últimos 3 años de remuneraciones, y se divide por 30 años. Es
decir, una persona que cumple los años de servicio requeridos, jubila
aproximadamente con el 100% de sus últimas remuneraciones. Hay un requisito
mínimo de diez años de servicio, en todas las cajas, y solamente a los varones de la
ex SSS se exige el doble, como se ha mencionado, lo que debe ser corregido por la
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reforma. Existen asimismo un tope inferior, la pensión mínima, y superior, que
actualmente está establecido en aproximadamente $770.000 mensuales.
La reforma del sistema de pensiones sueco de los años 1990, ofrece asimismo en
esta materia un ejemplo interesante de estudiar. Antes de dicha reforma, las
pensiones se calculaban allí parecido a como lo hace el INP, sin embargo, dicho
método se cambió por otro que considera la totalidad de la vida laboral de cada
contribuyente, la cual se registra con un sistema de cuentas individuales, parecido
al de capitalización individual. A cada trabajador se le lleva una cuenta con todas
las cotizaciones efectuadas, las que se van actualizando año a año por el índice de
remuneraciones general. Ello arroja, al momento de jubilar un monto dado de
cotizaciones, sumadas y actualizadas de esta manera. Agregados todos estos
montos, para todos los jubilados, ello arroja un monto total, del cual el monto
registrado en la cuenta de cada jubilado constituye una parte alícuota o
proporcional. El fondo de reparto, entonces, el cual está determinado de antemano
por el porcentaje de descuento a las remuneraciones de los trabajadores activos, se
reparte entre los pasivos según las proporciones que representan las partes
alícuotas referidas.
En otras palabras, este mecanismo garantiza que si un trabajador contribuye
durante su vida el doble que otro, ello le da derecho a una jubilación el asimismo
dos veces mayor. El monto de una y otra, sin embargo, se determina por el tamaño
del fondo de reparto, el cual no depende de las cotizaciones pasadas, sino del
número de trabajadores asalariados activos, su nivel de salarios medio y el
porcentaje de descuento. Existen, asimismo, otras disposiciones que establecen que
el Estado alisa las fluctuaciones cíclicas del fondo de reparto, con un mecanismo
similar al “superávit estructural", tan difundido en Chile, es decir, el Estado ahorra
parte de las cotizaciones en años de auge, para gastar dicho monto en años de
recesión.
Naturalmente, durante la transición al nuevo método, éste no podrá significar
perjuicios para ninguna persona concreta, es decir, si el cálculo de su pensión de
acuerdo al método actual del INP resulta superior, deberá prevalecer este último.
De esta manera, volviendo a introducir un pilar contributivo de reparto, y redefinir
el pilar público no contributivo y el contributivo de capitalización individual, el
nuevo sistema previsional chileno se asentará sólidamente en los tres pilares que
soportan de manera equilibrada los modernos sistemas previsionales en todo el
mundo.
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Manuel Riesco. Economista del Cenda ([email protected]).
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