Corporación Transparencia por Colombia

Indice de Transparencia de las Entidades Públicas
Experiencia de Evaluación a los Riesgos de Corrupción en la Gestión
Administrativa de las Entidades del Estado a nivel nacional, departamental y
municipal1 2
Elisabeth Ungar Bleier
Directora Ejecutiva
A. Antecedentes
La Corporación Transparencia por Colombia ha liderado desde el 2002 el Índice de
Transparencia de Entidades Públicas3-, como un ejercicio periódico y sistemático que
tiene por objeto fortalecer la institucionalidad del sector público e incentivar medidas
de control de riesgos de corrupción en tales entidades. Este es el primer ejercicio de
cuantificación de riesgos de corrupción en entidades estatales realizado en el país por
una organización independiente, que desde la sociedad civil monitorea los riesgos de
corrupción y alimenta la definición de políticas públicas en la lucha contra este flagelo.
Con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo y Cooperantes
Internacionales como la Embajada de los Países Bajos, la Agencia de Cooperación
Alemana GTZ (Programa CERCAPAZ), la Embajada Británica, USAID, la Comunidad
Europea y con recursos propios, Transparencia ha producido y publicado cinco (5)
ediciones del Índice de Transparencia Nacional, 4 del Indice de Transparencia
Departamental y tres del Índice para el nivel municipal.
Inicialmente, la Corporación concentró sus esfuerzos en la producción del Índice de
las Entidades Públicas del nivel nacional - ITN. La primera edición fue en 2002 con
Documento presentado en la V Reunión de la Red de Monitoreo y Evaluación (M&E) en América Latina y el Caribe.
Desafíos y oportunidades para la institucionalización de los sistemas regionales. Bogotá – Colombia, noviembre 5 y 6 de
2009.
2 El presente documento recoge reflexiones y planteamientos que se expresan en diferentes documentos técnicos y
analíticos que se producen en el marco de la gestión del Programa Indice de Transparencia de las Entidades Públicas.
3 Antes Índice de Integridad de las Entidades Públicas
1
1
una cobertura de 88 entidades y la última se entregó en el presente año evaluando las
vigencias 2007 – 2008 de 158 entidades de las tres ramas del poder público, además
de las entidades autónomas y el órgano electoral. A partir del año 2005 el ITN generó
una metodología especial para evaluar entidades estatales de naturaleza especial,
tales como las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de
Economía Mixta.
En el año 2003 se avanzó en la producción del Índice de Transparencia
Departamental, el cual evaluó en sus inicios dependencias de la Gobierno
Departamental (Despachos y Secretarías de Hacienda, Salud, Educación, Obras
Públicas e Infraestructura, Tránsito y Transporte, Contralorías y Asambleas
Departamentales de los 32 departamentos. Es de anotar que también son objeto de
monitoreo, las loterías y las licoreras, cuando existían. La última medición del ITD que
evalúa las vigencias 2005 y 2006 suspendió la evaluación de las Asambleas
Departamentales dado que el carácter del instrumento de evaluación no daba cuenta
de otro tipo de riesgos que si afectan estas entidades.
Es importante señalar que en el caso de los índices nacional y departamental, la
Corporación Transparencia por Colombia definió la cobertura de los índices, teniendo
en cuenta las características de las entidades en términos de su importancia funcional
y niveles de manejo de presupuesto.
En el 2005, la Federación Colombiana de Municipios, el Consejo Nacional de
Planeación y la Corporación Transparencia por Colombia conformaron una alianza
desde la sociedad civil para lanzar de manera conjunta el Índice de Transparencia
Municipal. Esta alianza invitó a los municipios del país, con excepción de las grandes
ciudades, a participar en este ejercicio de medición y obtuvo respuesta en 146
municipios que voluntariamente se vincularon al proceso. Es de anotar, que este
Índice además de medir visibilidad e institucionalidad, pone especial atención a la
rendición de cuentas a la ciudadanía y la promoción de la participación ciudadana
desde la administración municipal. La primera medición en firme del ITM se realizó en
el año 2007, evaluando las vigencias 2005 y 2006. En esta oportunidad se evaluaron
los riesgos de corrupción de 252 municipios en lo concerniente a la gestión
administrativa centralizada.
En el momento se inicia la evaluación de las vigencias 2008 – 2009 del nivel municipal
y departamental, así mismo en el mes de noviembre inicia el proceso de alistamiento
del equipo de investigación para la evaluación de las entidades del nivel nacional.
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1. Lucha contra la corrupción como punto de partida.
Uno de los obstáculos más grandes a los que se enfrentan los procesos de gestión del
desarrollo, es de la corrupción. Tema candente que acompaña la historia de nuestra
sociedad y problema que se explica por el abuso del poder para beneficio particular y
que, además, va en detrimento del interés colectivo; situación que además, no se
presenta como una “patología” de la sociedad, sino como una práctica funcional al tipo
de estructura social, política y económica que sustenta el orden social.
Similar a la pobreza, muchas veces se considera que estos “grandes” problemas, no
tienen solución, que muy posiblemente se podrá “disminuir” su impacto en la
sociedad, pero desaparecerlos: jamás. Sin embargo, existen muchos sectores de la
sociedad que opinan lo contrario: no sólo es posible luchar contra la corrupción, sino
que es necesario, es decir existen imperativos éticos, morales y políticos que obligan
cambios fundamentales en los procesos de administración y gestión de lo público.
Es totalmente prioritario adelantar acciones desde el Estado y la Sociedad Civil en
contra del fenómeno de la corrupción, pues no es posible que en un país como
Colombia con niveles de pobreza que superan el 50% de la población, donde
hombres, mujeres, niños y niñas no logran acceder a bienes y servicios públicos - a
los cuales deberían tener pleno derecho – debido al monopolio de los recursos
públicos por grupos o actores sociales, políticos y gremiales.
2. Riesgos de Corrupción y transparencia de la gestión administrativa de las
entidades del Estado.
Uno de los valores centrales de la gestión moderna del Estado es la democracia como
base del ejercicio del poder. La democracia como génesis del poder y las reglas de
oro de esta son la guía ética y política que organiza las relaciones entre la sociedad
civil y el Estado. Como reglas de oro de la democracia se pueden recordar: el
consenso, el control al poder, la responsabilidad, la legalidad y el acceso a la
información, entre otras. Todas estas reglas están orientadas a generar un espacio de
confianza en el relacionamiento de los actores sociales y políticos, confianza que
garantiza la existencia de la sociedad como un todo, si bien no en la hipotética idílica
imagen de la armonía, si en un marco diversidad y pluralismo donde a partir de la
tolerancia y el respeto, es posible convivir. La base de la confianza en la diversidad
se basa en la presunción de que cada uno de los actores que viven en la sociedad
desarrollan su rol en el marco de la ley y, el Estado como principal actor representa la
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institucionalidad que garantiza la gestión integra de lo público, donde el interés
colectivo prevalece sobre los intereses privados.
En esta lectura, la transparencia aparece como un medio que permite a los diferentes
sujetos sociales conocer lo que hacen unos y otros, siendo para todos lo más
importante conocer y saber que es lo que hace el Estado, toda su acción es de interés
público, razón por la cual el Estado es el principal responsable de brindar información
sobre su acción, como también estar dispuesto a someter dicha información al
escrutinio público, dicho escrutinio puede dar como resultado el premio o la sanción
social, de acuerdo al grado de satisfacción que de las demandas ciudadanas generen
quienes ostentan el poder.
Así, la transparencia en la gestión pública sería una de las condiciones favorables que
sumadas a otras más, como el desarrollo institucional, la habilidad política para
gestionar las demandas sociales, el alto nivel de confianza y la existencia de
escenarios de diálogo social, político y económico que permitan la existencia de
deliberaciones públicas, entre otros, constituyen escenarios de gobernabilidad para
los Estados y la sociedad.
El fenómeno de la corrupción es uno de los problemas más graves que afecta el
ejercicio democrático del poder, en la línea de lo expuesto anteriormente. Las reglas
de oro de la democracia y la definición misma de esta son deformadas en los hechos
de corrupción, sobre todo en el entendido de que la corrupción esta imbricada en las
estructuras sociales, políticas y económicas de la sociedad, no sólo es la corrupción
un fenómeno que da cuenta de la acción de los individuos, sino que define una
característica nefasta de la “arquitectura” del Estado en todas sus épocas.
Siendo así nuestra lectura, el Índice de Transparencia de las Entidades Públicas
centra su atención en las características de la arquitectura de las entidades públicas4 y
en las prácticas de los individuos5 que las gestionan – servidores públicos – en aras
de señalar que condiciones y cuales prácticas pueden generar un riesgo de
corrupción, específicamente de aquella corrupción que se da en el Estado y en ámbito
de la administración pública.
Las condiciones institucionales a las que aquí se hace referencia son entendidas como los arreglos institucionales en
términos de reglas, funciones, competencias, actores y sistemas que estructuran la acción administrativa y de gobierno.
5 Las prácticas de las autoridades y agentes públicas son entendidas como comportamiento de autoridades y servidores
públicos en relación con las condiciones institucionales.
4
4
La categoría analítica de riesgo de corrupción es entendida por el Programa de los
Índices como la posibilidad de que ocurran hechos de corrupción en las entidades
públicas a partir de la existencia de ciertas condiciones institucionales y ciertas
practicas de los actores que, a partir de las evaluaciones que ha desarrollado
Transparencia por Colombia desde el año 2002, son consideradas como favorables
para los riesgos de corrupción.
La categoría de riesgo6 es una noción en construcción donde se destaca la existencia
de un estado intermedio entre la seguridad y la destrucción, la identificación de este
espacio genera la “percepción del riesgo” y define el pensamiento y la acción de los
individuos. En el caso que nos ocupa, los riesgos de corrupción en las entidades
públicas no existen hasta que una indagación, investigación o evaluación los pone de
presente ante los ojos y las ideas de los servidores públicos y de la ciudadanía y, lo
más importante, cuando esta nueva información genera acciones tendientes a
contrarrestar el riesgo. Nuestro propósito primordial con la evaluación de los niveles
de riesgo de las entidades es impulsar cambios institucionales producto de las
transformaciones en las ideas y actitudes de los servidores públicos, específicamente
en lo relacionado con la gestión de lo público, obviamente el aporte del Índice se hace
desde la sociedad civil, es uno en medio de varias iniciativas para la modernización y
democratización del Estado que surgen del mismo Estado, de la academia, de otras
organizaciones de la sociedad civil y de la cooperación internacional.
La base de la evaluación del Índice de Transparencia se basa en la hipótesis que
señala: los riesgos de corrupción disminuyen si la gestión es transparente, se
acoge a las normas y a los estándares establecidos y si las autoridades locales
promueven la participación ciudadana y el control social. A partir de esta lectura y
como punto de partida de la evaluación los escenarios de riesgos son señalados:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
monopolio de la información y de las decisiones que afectan la colectividad,
un alto grado de discrecionalidad de los servidores públicos
un bajo desarrollo de los procesos y procedimientos institucionales
inexistencia o debilidad de contrapesos y controles al poder; sean los
controles institucionales – internos y externos – y el control ciudadano.
una nula o baja visibilidad de las acciones de los servidores públicos.
En estos escenarios de riesgo los asuntos públicos dejan de serlo para convertirse en
privados y, esto, gracias a la existencia de procesos de gestión y de gobierno que
6
Ver los desarrollos teóricos de la sociología del riesgo, representados en los textos producidos por Ulrich Beck.
5
están cubiertos por el “manto del secreto”. Por esta razón, en la evaluación del Índice
la principal apuesta la constituye la búsqueda de mayores niveles de transparencia en
la acción de los actores públicos estatales, es decir que los actos de los gobiernos
sean visibles, se rijan por normas y procedimientos claramente establecidos y,
además conocidos por todos y finalmente, puedan ser sometidos al escrutinio público.
La formula es sencilla: a mayor transparencia en los procesos de gestión de las
entidades públicas menores serán los riesgos de corrupción y, por ende será menor la
ocurrencia de los hechos de corrupción.
3. Estructura de la medición7
Los resultados del Índice no son indicativos del nivel de corrupción de una entidad o
sector, sino de los riesgos de corrupción que enfrenta con base en su proceso de
gestión administrativa . Es por ello, que representan un insumo para que las entidades
determinen las áreas y acciones puntuales para contrarrestar los riesgos de
corrupción identificados.
El Índice permite medir riesgos de corrupción en distintos factores centrales, cada uno
de los cuales está formado por múltiples variables e indicadores. Los factores, en el
caso de los índices nacional y departamental son:

Visibilidad: Los indicadores agrupados este factor evalúan exposición permanente
de información sobre los aspectos de la gestión administrativa de la entidad; así
mismo se evalúa la facilidad para acceder a esta información y la calidad de la
misma. De esta manera se observa la entidad hace visible la gestión y los
procedimientos con los cuales opera, y permite que sus resultados sean sometidos
a un juicio externo por parte de la ciudadanía en general o de los interesados en
particular.

Sanción: Los indicadores incluidos en este factor examinan los fallos y sanciones –
disciplinarias y fiscales - relacionados con conductas consideras corruptas por
nuestra legislación. En estos indicadores se considera que los fallos contra
funcionarios de una entidad determinada, emitidos por los órganos de control en
casos de responsabilidad fiscal o disciplinaria, es una alerta de que los procesos
internos de la entidad no están suficientemente blindados o protegidos contra los
Por razones de espacio no se presenta en este acápite el listado de variables e indicadores que constituyen las
mediciones. Para mayor información consulte el sitio web www.transparenciacolombia.org.co
7
6
riesgos de corrupción que les corresponden. Observan también la acción
adelantada por las oficinas de control interno disciplinario pero desde una
perspectiva distinta, donde una mayor respuesta por parte de dichas oficinas a
denuncias contra funcionarios se valora como un mecanismo interno de control
importante.

Institucionalidad: Se agrupan los indicadores que evalúan el cumplimiento de
normas legales, directrices y políticas gubernamentales, así como procedimientos
establecidos por la entidad para la consecución de la misión institucional, a partir
de la premisa de que el cumplimiento de tales normas directrices y procedimientos
limita el margen de discrecionalidad de funcionarios, representantes políticos y
particulares en el ejercicio de funciones públicas, reduciendo el riesgo de
corrupción.
Adicional a los tres factores anteriores en el caso del Indice de Transparencia
Nacional se evalúa para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado así como
las Sociedades de Economía mixta el factor de Gobierno Corporativo, en el cual se
evalúa la existencia de principios formales y procesos de gestión basados en la
transparencia, la responsabilidad empresarial, el respeto a los derechos de los
accionistas y grupos de interés.
En el caso del Índice Municipal, se incorpora el factor de Participación Ciudadana
donde se evalúa el conjunto de Iniciativas gubernamentales que promueven el
ejercicio ciudadano en los asuntos públicos, con en ánimo de incidir en las decisiones
(sobre prestación de servicios, definición de prioridades, uso de recursos, etc.) y sobre
todo ejercer un control sobre el desempeño de las autoridades públicas.
Lineamientos Básicos para la Recolección, Revisión
Información para la Evaluación.
y Evaluación de
 El Índice se genera con base en información objetiva obtenida directamente de
las entidades monitoreadas 8 y de fuentes secundarias del ejecutivo y de los
organismos de control.
Las entidades designan al interior un funcionario interlocutor en el proceso de recolección de la información con el
objetivo de centralizar tanto las solicitudes de información a la entidad como la entrega de la misma.
8
7
 La información proveniente de las entidades se consigue mediante dos
procesos: el primero es el diligenciamiento por parte de las entidades, de un
formulario diseñado por Transparencia para tal fin, y el segundo es la revisión
directa de información publicada virtualmente por las mismas entidades y en
las líneas de atención al ciudadano.
 Por su parte, Transparencia obtiene directamente información proveniente de
otras fuentes del sector público que se requiere para construir los indicadores
que conforman el Índice.
 Esta información se consolida en una única base de datos y se procesa para
calcular los indicadores y el Índice para cada entidad monitoreada, con las
fórmulas definidas en el diseño metodológico.
 En este proceso se aplican filtros de validación de la información. Los cálculos
realizados y revisados al interior de Transparencia se envían a las entidades,
a modo de resultados preliminares, para su conocimiento previo antes de su
publicación.
 En esta etapa se aclaran todas las dudas de las entidades sobre el
procesamiento y el cálculo y se escuchan observaciones sobre posible
interpretación inadecuada de alguna información para efectos de incorporar
los ajustes correspondientes.
 Posteriormente, se procede a la publicación de los resultados.
4. Propósitos y alcances de la medición
a. En materia de producción de conocimiento, el Índice se ha consolidado como el
primer instrumento independiente de la sociedad civil, que mide periódicamente el
desempeño de las entidades públicas en la prevención y control de sus riesgos de
corrupción y que cuenta con gran credibilidad por parte de la opinión pública y de
las propias entidades.
El diseño del instrumento ha avanzado ostensiblemente en el nivel nacional y
departamental, y se cuenta con avances importantes en el nivel municipal. Hoy en
día, el Índice de Transparencia cuenta con indicadores objetivos, que cubren
aspectos muy vigentes en la agenda de lucha contra la corrupción administrativa:
apertura informativa sobre las de las acciones y decisiones de la gestión pública,
rendición de cuentas a la ciudadanía por parte de los gobiernos, publicidad y
8
gestión de la contratación, procesos de selección y evaluación del empleo público,
entre otros.
La periodicidad de las mediciones ha logrado convertir al Índice en un referente
para que las entidades profundicen en su análisis institucional, en tanto les permite
compararse con el universo en un momento determinado y consigo mismas en el
tiempo, y para la opinión pública en cuanto informa sobre la evolución de las
entidades en materia de control de riesgos de corrupción.
b. Como instrumento que estimula o promueve procesos de mejoramiento en la
gestión de las entidades públicas, el Índice busca captar su interés para identificar
riesgos de corrupción e impulsar el diseño de estrategias de mejoramiento.
Durante sus años de implementación, los resultados del Índice de las entidades
públicas se han convertido en una herramienta de referencia para que las
entidades mejoren en cada indicador, eleven su desempeño en los factores
calificados y generen cada vez más confianza en sí mismas, gracias a que
monitorea sus riesgos de corrupción y la efectividad de las medidas institucionales
para minimizarlos.
Algunos elementos que señalan esta situación son:
 La mediciones de 2005, 2006 y 2007 ponen en evidencia una tendencia de
mejoramiento en los puntajes de la mayoría de las entidades monitoreadas en el
nivel nacional y departamental, sobre todo en los aspectos relacionados con la
“puesta en vitrina” de información concerniente a la gestión de las entidades e
incluso con el incremento de la celebración de audiencias públicas de rendición de
cuentas a la ciudadanía (en la medición 2007 el 75% de las entidades celebran
audiencia pública de rendición de cuentas).
 Se ha incorporado en la agenda de un número importante de entidades el tema
de la transparencia en clave de lucha contra la corrupción, prueba de ello es que el
70% de las entidades evaluadas entregan la información de manera oportuna.
 El equipo Investigador se ha reunido con más de 180 entidades del nivel
nacional y territorial y más de 1200 funcionarios, convirtiéndose en una
herramienta de consulta y gestión para los funcionarios públicos. Las entidades
han recogido alertas sobre sus debilidades institucionales y han formulado planes
de mejoramiento orientados por los resultados del índice.
9
 En el nivel nacional y en algunas entidades del orden departamental y
municipal el índice ha logrado articularse a los planes estratégicos de las
entidades, se ha integrado como un indicador de los sistemas de gestión de
calidad y desarrollo institucional en relación a la Transparencia.
 En el nivel nacional Índice ha jalonado procesos de mejoramiento en temas
como: información publicada en sitios web, publicidad de procesos contractuales y
rendición de cuentas a la ciudadanía.
 Las entidades que son fuente de información han contribuido de manera
importante al proceso de fortalecimiento del Índice, se destaca el interés de los
equipos directivos de la Contraloría General de la República, la Procuraduría
General y la Contaduría General de la Nación por suministrar su información con la
debida oportunidad. De igual forma la Procuraduría General y la Contraloría
General han venido trabajando en pro de mejorar sus sistemas de información y el
cumplimiento de sus funciones de monitoreo y control.
 Actualmente el Índice de Transparencia Nacional ha logrado ingresar a las
metas del Sistema de información para el seguimiento de la acción gubernamental
SIGOB. La Vicepresidencia de la República en cabeza del Doctor Francisco
Santos ha propuesto que para la próxima medición las entidades nacionales
tengan como meta obtener mínimo 90 puntos en el índice. Así mismo, los análisis
y recomendaciones del índice nacional y municipal, entregadas en el mes de
diciembre, por medio de dos publicaciones han propiciado reuniones
interinstitucionales y con actores de la sociedad civil sobre los temas de
participación y unificación de informes de las entidades territoriales, ambos
escenarios coordinados por la Vicepresidencia de la República y el Programa
Presidencial de Lucha contra la Corrupción.
 Por su parte el Programa Presidencial de Eficiencia, Modernización y Lucha
contra la Corrupción atendiendo a los bajos y preocupantes resultados del índice
propuso a las Corporaciones la suscripción de Pactos por la Transparencia que
buscan que estas entidades se comprometan, a través de acuerdos voluntarios,
con temas como la contratación, la meritocracia, los sistemas de información, entre
otros fundamentales para lograr la integridad de las mismas. Así mismo, retomará
los resultados del Índice de Transparencia Municipal para hacerlos parte sustancial
de los “Pactos por la Transparencia” que suscribe esta entidad con los municipios.
10
c. En materia de políticas públicas, el Índice constituye un referente para dos
efectos, para analizar el impacto de la política pública de lucha contra la corrupción
en la gestión de las entidades, y para generar recomendaciones que incidan en la
formulación de políticas públicas orientadas al mejoramiento de la gestión
institucional, la profundización de la transparencia en la gestión y la prevención de
riesgos de corrupción. Las variables que cobija el Índice están, en su gran
mayoría, relacionadas con las políticas impulsadas y la normatividad vigente en
pos de reducir los riesgos de corrupción, de tal forma que su medición periódica
permite evidenciar que, al menos en parte, los cambios producidos en la gestión
de las entidades se explican por la atención que ellas prestan a tales políticas y
normas.
El Índice de Transparencia cuenta con credibilidad entre las entidades públicas y el
Gobierno Nacional. De hecho, a raíz de un trabajo de coordinación adelantado con
Transparencia por Colombia, la Vicepresidencia de la República, el Departamento
Nacional de Planeación y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
han mostrado su interés en facilitar y reforzar la disponibilidad de información
pública de tal forma que contribuya a fortalecer el Índice y otras mediciones de la
gestión pública, y a potenciar su uso en la definición de políticas públicas.
Algunas evidencias muestran ciertas relaciones de interdependencia entre los
resultados del Índice y medidas tomadas por el Gobierno en pos del
fortalecimiento institucional y la transparencia. Es así que con base en los
resultados del Índice y en los posibles ajustes y mejoramientos en la
institucionalidad pública que de ellos se derivan, el Gobierno, en particular el
Vicepresidente de la República se ha comprometido públicamente con medidas
concretas hacia entidades que han estado ubicadas en los rangos de alto y muy
alto riesgo de corrupción.
De otra parte, algunas Contralorías Departamentales, han empleado los resultados
obtenidos por algunas entidades del nivel departamental para definir estrategias y
políticas en apoyo a su función de control.
d. En materia de opinión pública, el Índice ha querido ofrecer un referente acerca de
la evolución de la institucionalidad pública así como fomentar la participación y
apropiación de otros actores interesados en el tema. A la fecha, las publicaciones
del Índice han tenido gran acogida, por la visión independiente que éste
11
representa. Los resultados de las aplicaciones del Índice han sido ampliamente
divulgados en medios masivos, ganando con ello en visibilidad e incluso en
presión pública sobre las entidades para participar en las mediciones y para
implementar medidas de mejoramiento.
Todos estos avances requieren consolidarse y proyectarse hacia nuevas dimensiones
que permitan incrementar su potencial impacto.
5. Los retos de la medición
Reducir la corrupción o los riesgos de corrupción no es un fin en sí mismo, sino una
medida necesaria para lograr un gobierno más efectivo, justo, responsable y confiable.
La corrupción preocupa por los efectos que produce sobre la sociedad y la
institucionalidad.
En la sociedad colombiana, los efectos de la corrupción se extienden a distintos
sectores y ámbitos de la vida pública y privada. Sin embargo, una de las secuelas más
estructurales y preocupantes de la corrupción en Colombia, es su efecto negativo
sobre la efectividad y la confianza ciudadana en las instituciones del Estado. De
hecho, a juicio de los colombianos, altos niveles de corrupción justificarían un golpe de
Estado. En otras palabras, en el caso colombiano, la corrupción es una amenaza a las
instituciones y la democracia misma.
Por tal razón, es crucial incrementar los niveles de transparencia, prevenir y combatir
la corrupción en el país, y por esta vía, contribuir a elevar la efectividad y
responsabilidad de las instituciones, e incrementar la confianza ciudadana en éstas
para consolidar así, la institucionalidad democrática y la gobernabilidad.
En este orden de ideas, el índice Transparencia continuara trabajando en torno a:
1. Continuar las labores de medición de los tres niveles por medio de una
herramienta que lea las transformaciones del fenómeno de la corrupción y el
desarrollo institucional de las entidades.
2. Robustecer el análisis de los resultados obtenidos a través de la inclusión en el
Programa de líneas de análisis cualitativo.
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3. Aumentar los espacios de deliberación con las entidades evaluadas de tal
manera que profundicemos los ajustes institucionales en las entidades
evaluadas.
4. Aumentar la celebración de espacios de promoción y diálogo con
representantes de organizaciones sociales, políticas, económicas y con la
Cooperación Internacional sobre los resultados del análisis (cuantitativo y
cualitativo) de tal manera que se brinde información y conocimiento público
sobre la importancia de la transparencia en la gestión pública.
5. Desarrollar acciones tendientes a promover ajustes y mejoras en las políticas
públicas que orientan la modernización del Estado y la lucha contra la
corrupción.
6. A manera de Conclusión.
En general, los municipios colombianos enfrentan condiciones de contexto más
adversas que el nivel central y a la vez, su capacidad institucional es más débil;
situación que contrasta con la envergadura de la problemática y las demandas
ciudadanas que deben atender, y evidencia su bajo grado de efectividad y legitimidad.
Análisis recientes alertan además sobre un incremento de la corrupción a nivel
municipal y advierten que este fenómeno se ha convertido en un serio obstáculo al
incremento de la equidad, la prosperidad y la democracia local. Dadas estas
circunstancias, algunas voces argumentan incluso la necesidad de reversar el proceso
de descentralización, que lleva apenas dos décadas.
La corrupción no se debe al proceso de descentralización en sí, pero éste ha puesto
en evidencia este fenómeno. En la medida que la descentralización ha llevado poder y
recursos a los municipios, ha generado un espacio atractivo para la corrupción, y ésta
se ha convertido en una barrera a la atención efectiva de las demandas sociales de la
ciudadanía que se esperaban resolver. Los efectos deseados o perversos de la
descentralización se explican en gran medida en función del grado de desarrollo de la
cultura política local y de los diseños y prácticas institucionales presentes en los
municipios. Lo cierto es, que en el marco del complejo contexto de los municipios, en
términos de la aguda situación de pobreza y exclusión de amplios sectores de la
población, aunada a la presencia de un conflicto armado, se requiere de
administraciones locales más transparentes, efectivas, democráticas y confiables,
capaces podrán garantizar mayores niveles de gobernabilidad.
Desde esta perspectiva, el Índice de Transparencia Municipal pretende aportar a la
consolidación del municipio colombiano como pieza fundamental de la estructura del
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Estado, apostando al mejoramiento de las condiciones institucionales de
transparencia como fórmula para el logro del bienestar y desarrollo de las poblaciones
y para alcanzar mejores condiciones de gobernabilidad local. La entrega sistemática
de información, tanto a los equipos e gobierno como a la opinión pública, sobre
riesgos de corrupción asociados a condiciones y prácticas institucionales en los
municipios, los incentivará a mejorar, como ya ha ocurrido con las entidades
nacionales; al controlar los riesgos de corrupción, se espera romper una de las
barreras más fuertes que impide a las administraciones locales alcanzar mayor niveles
de efectividad en la atención de las demandas ciudadanas; y al analizar un conjunto
significativo de municipios de variado tamaño (poblacional y fiscal) y de distintas
regiones, será posible derivar recomendaciones concretas de políticas públicas a
favor de transparencia y el desarrollo institucional y democrático de los municipios
colombianos. Para incentivar estas transformaciones, se requiere una intervención de
mediano plazo que impulse de manera sucesiva acciones de -análisis y difusión de
información, mejoramiento institucional, políticas públicas favorables- hasta
convertirse en un círculo virtuoso entre transparencia, efectividad y confianza. Este es
el propósito de Índice Municipal.
En lo que compete al nivel nacional, si bien la medición de riesgos de corrupción
aplicado desde el año 2002 ha obtenido los mayores logros en términos de
posicionamiento, de atención por parte de los agentes gubernamentales y autoridades
públicas, y de promoción de ajustes institucionales internos e incidencia en los temas
de transparencia y control de riesgos de corrupción, es indispensable reconocer que
aún el camino que conduce a la consolidación del Estado como un ente probo, capaz
y legitimo, tiene un buen trecho por recorrer.
En este sentido, los logros y la mejora en los resultados generales del índice no deben
distraer la atención frente a aspectos en los que aún hay importantes ajustes realizar.
Se requiere desarrollar acciones contundentes en torno la incidencia en la formulación
de las políticas públicas relacionadas con la lucha contra la corrupción y aquellas que
comprometen procesos administrativos por medio de las cuales se gestiona lo público,
pues si bien, es mucho lo que se ha avanzado en un buen número de entidades
nacionales, en temas como la visibilidad de los procesos de gestión, ajustes a los
procesos de planeación, evaluación y control, queda aún mucho camino por recorrer
lo que se refiere a la gestión de la contratación y la gestión del recurso humano. Sobre
este último son aún débiles los arreglos institucionales que se relacionan con la
meritocracia, la brecha salarial, la evaluación al recurso humano y la capacitación del
mismo. Además, persisten instituciones con altos riesgos de corrupción, en particular
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subsisten niveles altos entre las instituciones públicas del sector central con presencia
y operación en las regiones colombianas, debido fundamentalmente a fallas e
influencias indebidas en los procesos de selección y nombramiento de los
funcionarios, lo que incide de manera negativa en la efectividad y confianza ciudadana
en estas instituciones.
Por lo tanto, es necesario conocer cada vez más sobre las condiciones institucionales
y las prácticas de los servidores públicos que explican la gestión de las entidades y
dan cuenta de los altos o bajos niveles de confianza de la sociedad frente a la acción
del Estado. La corrupción como práctica funcional a la organización del Estado y de la
sociedad, tiene la capacidad de expresarse de diversas maneras y, al propio tiempo
de mimetizarse en los procesos de gestión hasta el punto de volverse imperceptible a
los ojos de la ciudadanía, los gobiernos y la propia justicia. Por esta razón la labor que
ha desarrollado Transparencia por Colombia durante estos 7 años ha generado
información, métodos e instrumentos muy importantes que deben ser recogidos y
potenciados en el marco de la lucha contra la corrupción en Colombia.
El Índice ha mostrado ser un valioso insumo para impulsar cambios institucionales,
orientar políticas públicas y generar movilización ciudadana, dado su carácter
independiente, rigurosidad y objetividad. Ciertamente, se ha avanzado en la
comprensión del fenómeno de la corrupción a partir de los resultados del Índice, pero
éste es un fenómeno complejo y dinámico, que se transforma e impone nuevos retos.
Entre éstos, un reto importante y constante, será la exploración de formas
innovadoras para detectar nuevas expresiones y manifestaciones de la corrupción, e
incentivar a las instituciones y a los gobiernos a actuar sobre éstas.
El Índice ha mostrado ser un valioso insumo para impulsar cambios institucionales,
orientar políticas públicas y generar movilización ciudadana, dado su carácter
independiente, rigurosidad y objetividad. Ciertamente, se ha avanzado en la
comprensión del fenómeno de la corrupción a partir de los resultados del Índice, pero
éste es un fenómeno complejo y dinámico, que se transforma e impone nuevos retos.
Entre éstos, un reto importante y constante, será la exploración de formas
innovadoras para detectar nuevas expresiones y manifestaciones de la corrupción, e
incentivar a las instituciones y a los gobiernos a actuar sobre éstas.
Adicionalmente, si bien la información producida por el Índice ha sido ampliamente
divulgada por los medios de comunicación, tiene todavía amplios escenarios por
explotar con el fin de que la opinión pública conozca la evolución del problema y de
15
que organizaciones sociales cuenten con información que sustente sus ejercicios de
control social a la gestión pública.
16
BIBLIOGRAFÍA
 Beck, Ulrich, La Sociedad del Riesgo. Hacia una nueva modernidad, Editorial
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