"LAS AUTONOMIAS COMO ESTRATEGIA DE DESARROLLO"

FOLLETO DE INVESTIGACION No 3
"LAS AUTONOMIAS COMO
ESTRATEGIA DE DESARROLLO"
Investigación presentada por:
Ernesto Arroba Salvador
Con el apoyo informático del
Ing. Guillermo Villafuerte Hidalgo
Centro de Investigaciones
Universidad de Especialidades Espíritu Santo
Guayaquil, Enero del 2001
Reservados los derechos de autor de acuerdo a la ley de
Propiedad Intelectual.
Sin embargo la Universidad de
Especialidades Espíritu Santo autoriza la reproducción parcial
de este Folleto de Investigación No 3, cuando se trate de citas
académicas o periodísticas debiendo dar las referencias al
autor, título de la obra y que se trata de una publicación de la
UEES.
PRESENTACION
Este trabajo constituye una contribución de nuestra Institución hacia
la búsqueda de definiciones operativas estrictamente de carácter
práctico sobre como proceder para poder recopilar datos
estadísticos que representen fidedignamente el movimiento
económico en las provincias del Ecuador. Como se observará en el
presente documento existen estadísticas que pueden ser más
apropiadamente recopiladas mediante una simple disposición
administrativa por parte de autoridad competente. Sin embargo
existen otras que requieren investigación a fondo y que demandan
un tiempo prudencial para poder calcular la información precisa.
Con mucha satisfacción hemos visto que algunas de estas
recomendaciones están siendo implementadas en la actualidad y
sin duda otras lo serán en el futuro. Este documento que fue
presentado en el Seminario de Autonomías celebrado en la
Universidad de Guayaquil el 30 de noviembre del 2000 con el
auspicio de las cinco universidades que publicaron el folleto:
Autonomías: Algunas Estadísticas Básicas, merece una más amplia
difusión motivo por el cual la Universidad de Especialidades Espíritu
Santo ha decidido publicarlo.
Confiamos que este documento sirva como un aporte técnico al
debate sobre el tema de las autonomías y la descentralización.
Como es tradicional en nuestras publicaciones el texto del
documento puede ser consultado sin ninguna restricción en el sitio
web de la Universidad de Especialidades Espíritu Santo,
http://www.uees.edu.ec presionando el botón del Centro de
Investigaciones.
DR. CARLOS ORTEGA MALDONADO
RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DE ESPECIALIDADES
ESPIRITU SANTO
INDICE
1. La dimensión económica del concepto de autonomía ............ ....... ........ 1
2. Algunos planteamientos destinados a recopilar estadísticas
tributarias y de transferencias fiscales para la aplicación de las
autonomías provinciales ....................................... ........................ ........ 7
3. Observaciones al Anteproyecto de Ley Orgánica del Régimen de
Autonomía Provincial .................................................................... ...... 12
4. Apéndice de cuadros .................................................................... ...... 18
INOICE DE CUADROS
Cuadro # 1 Recaudación neta de las Rentas lfitemas que
administra el S. RI. por provincias. En dólares............................. .......... 18
Cuadro # 2
Recaudación Neta de las Rentas Internas que
administra el S.RI. por provincias. En dólares ............................ .. ........ 19
Cuadro # 3 Recaudación Neta de las Rentas Internas que
administra el S.R\. por provincias. En dólares ............................ ......... .20
cuadro # 4 Valores totales anuales 1998 - 1999 - 2000 de la
recaudación neta de las rentas internas que administra el S.RI.
por provincias. En dólares ............................................................ .. ........ 21
Cuadro # 5 Recaudaciones incluida las ventas internas de
combustibles y transferencias según CCO. por provincias. En
dólares .......................................................................................... .. ........ 22
Cuadro # 6 Recaudaciones incluida las ventas internas de
combustibles y transferencias según ILDIS. por provincias. En
dólares ........................................................................................... .. ........ 23
Cuadro # 7 Recaudaciones incluida las ventas internas de
combustibles y transferencias según CORDES. por provincias.
En dólares ........ .......... ................................................ .................... .. ........ 24
Cuadro # 8 Transferencias Consolidadas del Estado por
Provincias en 1998. por provincias. En dólares .................. ...... .... .......... 25
Cuadro # 9 Transferencias Consolidadas del Estado por
Provincias a Consejos Provinciales en 1998. por provincias. En
dólares ........................................................................................... .......... 26
Cuadro # 10 Transferencias Consolidadas del Estado por
Provincias a Municipios. por provincias. En dólares...................... ......... .27
Cuadro # 11 Otros Ingresos Fiscales de acuerdo al Presupuesto
General del Estado en 1998. por provincias. En dólares ..............
28
Cuadro # 12 50% de recaudaciones anuales totales por
provincias en el año 2000. por provincias En dólares ................... .. ........ 29
I Autonomías: Estrategia de Desarrollo
1
LA DIÑlENSION ECONOMICA DEL CONCEPTO DE
LAS AUTONOMIAS
ANTECEDENTES HISTORICOS
El concepto de autonomía en el Ecuador tiene un marcado
fundamento económico e histórico. La región litoral,
'tradicionalmente ha generado las divisas en virtud de que los
productos de exportación se han producido en esta región.
Durante 140 años de vida republicana Guayaquil, que
comprendía casi todo el litoral, demostró amplía solidaridad
con las provincias pobres del Ecuador interandino, ya que el
oriente se encontraba, en su mayor parte, deshabitado. Es
con el inicio de la exportación petrolera que Quito y su
provincia pudieron aspirar a independizarse de la generación
de divisas de los productos agrícolas del litoral ecuatoriano.
Iniciado el nuevo esquema tributario en que el petróleo
aportaba aproximadamente el 40% de los nuevos ingresos
fiscales, la región litoral fraccionada en las provincias de Los
Ríos, El Oro, Manabí y Esmeraldas, tuvo la esperanza de
compartir con la región de Quito el deber de mantener
económicamente al país. Esta esperanza venía asociada con
una base equitativa de distribución de la renta fiscal, lo cual,
desafortunadam~nte, se pudo establecer estadísticamente,
que no era el caso. Varios estudios realizados por el INEC
durante la administración del Matemático lIIingworth
demuestran cómo el gasto público, desde la distribución de las
becas hasta la construcción de la obra pública y la
disponibilidad de líneas telefónicas, tendían a concentrarse
en Quito y las provincias más próximas, desatendiendo con
¡Autonomías: Estrategia de Desarrollo
2
claro regionalismo a otras regiones del sur de la sierra como al
resto del litoral e incluso al oriente amazónico.
En la década de los 80 y más decididamente a fines de la
década del 90, comenzó a hacer crisis la estructura
económica del gasto públiCO concentrado en una región, en
desmedro del beneficio del país. Una causal directa del auge
de las autonomías regionales en el litoral, y es precisamente
la forma antipatriótica con que se ha concentrado el gasto
público en los últimos años. A pesar de los intentos verbales y
de la ley de descentralización administrativa y las buenas
intenciones retóricas de los gobernantes de turno, la
estructura del gasto público revela un constante abuso contra
el litoral. Como ha llegado la hora en que el litoral,
encabezado por Guayas, dice BASTA e imputa los
calificativos de egoístas y disociadores de la unidad nacional,
porque no se requiere continuar soportando un régimen
de los mismos
tributario, que lesiona
los intereses
ciudadanos del litoral, porque para ser solidario con nuestros
hermanos más pobres de otras regiones, primero debemos
atender nuestras propias necesidades.
EL REGIONALISMO Y LAS AUTONOMIAS
Pero hay criterios económicos radicalmente discrepantes
entre las regiones: del litoral y de la serranía ecuatoriana. El
litoral quiere una economía abierta, de empresa privada, de
comercio, donde el Estado deje trabajar. En la serranía·
existen
ciertos
grupos
de
poder capitalino
que
permanentemente han usufructuado de sus directas
relaciones con el poder estatal, que es una institución que
sublimiza el concepto de taita Dios o patroncitu, o patrón
blanco. El Estado allá lo puede todo y no se lo concibe como
I Autonomías: Estrategia de Desarrollo
3
la simple agregación de los contribuyentes sino como un ente
superior, con poderes propios que van más allá del bien y del
mal. Estas dos concepciones del Estado están cada día más
en pugna.
Estas dos concepciones constituyen la diferencia entre el
progreso y el estancamiento. Las regiones deben tener la
libertad de escoger su propio camino y no como ocurre en la
actualidad, que la región serrana está imponiendo sobre la
costa su esquema mental estatizante que se traduce en una
administración oprobiosa sobre los habitantes y recursos
económicos del litoral. El litoral tiene una vocación
ecuatoriana. No deseamos terminar con la República del
Ecuador, pero tampoco estamos dispuestos a seguir tolerando
un régimen de manumisión, de colonialismo ni de
subyugamiento. De allí que escuchar a las Fuerzas Armadas
oponerse a la autonomía del litoral se asimila a un ejército en
territorio de ocupaCión, imponiendo formas de gobierno sobre
el pueblo soberano al que están supuestamente obligadas a
defender y respetar.
LAS
ALTERNATIV AS
AUTONOMICO
ECONOMICAS
DEL
.ESQUEMA
Las autonomías pueden facilitar la diversidad económica y ese
es uno de los grandes beneficios que se debe concretar. La
Constitución de la República del Ecuador ampara varias
formas de actividad económica y las autonomías son un
medio para permitir la institucionalización de las mismas. Es
un mecanismo idóneo, constitucional y pacífico. Estamos
recurriendo a él amparados en la Constitución y las Leyes,
con la cordura, paciencia y el respeto a nuestros compatriotas
que la situación lo permite. Pero pensar que el sistema
¡Autonomías: Estrategia de Desarrollo
4
económico impuesto sobre el litoral puede continuar de
manera permanente, con o sin modificaciones, es una ilusión
vana, estéril y tonta.
No se trata de que Guayaquil ni el litoral hayan perdido su
afán de solidaridad con las regiones más pobres de la
República del Ecuador. No solo queremos seguir dando la
mano en la medida de nuestras posibilidades, digamos hasta
el 50% de nuestros recursos, sino que queremos que nuestros
recursos nos permitan generar una renta nacional cada vez
más creciente. Si para ello hay que bajar los impuestos, los
bajaremos, porque aquello redundará en un incremento en la
actividad económica general. Si el litoral desea convertir a
Guayaquil en una metrópoli financiera internacional y la
serranía desea hacer lo propio con Quito: que compitan
ambas ciudades en el mercado internacional para atraer esos
fondos. Que no se usen mañas y artimañas para destruir el
sistema bancario de una región como han destruido el sistema
bancario de Guayaquil.
Es necesario, por tanto, instituir un sistema economlco
autonómico, que permita legislar incentivos de atracción a la
inversión extranjera, que permita establecer tasas impositivas
diferenciales para convertir a nuestra región en un polo de
desarrollo; y si necesitamos operar modelos alternativos de
gestión económica dentro de los límites de la Constitución
Política de la República, pOdamos hacerlo, y que no nos aten
otras regiones a esquemas productivos de épocas pasadas,
que nos permitan enfrentar el futuro con mejores posibilidades
de éxito.
I Autonomías: Estrategia de Desarrollo
5
DESCENTRALIZANDO LAS RECAUDACiONES
El Estado no debe disminuir las competencias que
actualmente tiene, sino únicamente proceder a transferirlas a
las autonomías provinciales, manteniendo su presupuesto con
excepción de las partidas que sean objeto de transferencia.
Cuando se refiere a transferencias, hablamos de transferir
partidas mas no transferir fondos recaudados. La entrega de
fondos a las autonomías debe hacerse en el momento del
pago por parte del contribuyente, y jamás, bajo ningún
concepto, pueden ni deben esas recaudaciones ir a Quito ni a
ninguna otra sede del gobierno centralizado para que de allí
sean devueltas a las provincias.
La institución financiera que recepte el pago, deberá
inmediatamente acreditar el 50% a las cuentas del gobierno
nacional o central y el 50% restante a la Tesorería de la
provincia autónoma. De lo contrario, al pagar y enviar a Quito
se caerá en la misma trampa, de tener que mendigar
nuestros propios recursos. Por lo tanto la autonomía debe
ejercerse desde el mismo momento de recaudación de
tributos.
ASPECTO GEOGRAFICO DE LAS PROVINCIAS
El otro aspecto que se debe destacar es el hecho de que se
utilizan criterios disímiles para la presentación de los datos
estadísticos, dependiendo enteramente de la distribución
geográfica actual, y se puede notar cuenta que algunas
"provincias" no generan suficientes recaudaciones para
atender sus gastos elementales. Es mi deber decir a Uds. que
las provincias en el Ecuador son una ficción, que han sido
creadas cada vez que un grupo político desea asegurarse una
nueva base electoral, porque con motivos del crecimiento
¡Autonomías: Estrategia de Desarrollo
6
poblacional se justifica separar la administración financiera
administrativa de una región. Realmente en el Ecuador hay
una región litoral que si los participantes quisieran puede
dividirse en dos, hay una región interandina que se puede
dividir en centro y norte, en el norcentro y el austro del país, y
hay una región amazónica que se conservaría integra. la
región insular podría no estar lista aún para ejercer la
autonomía. Pero debo compartir mi preocupación ante la
eventualidad de que se formen "provincias autónomas" que
no sean económicamente sustentables.
TRATAMIENTO ECONOMICO DE LOS TEMAS SOCIALES
Finalmente, el concepto autonómico incluye consideraciones
de carácter social que no sólo deben ser enfocadas
socialmente sino eminentemente desde un punto de vista
económico, porque sería un fracaso total que los gobiernos
autonómicos, al cabo de 10 o 20 años tuvieran deudas
internas y externas que sobrepasen los límites de lo
manejable y no se hubiera realizado la obra de
transformación. Si las economías autonómicas crecen, a
buena hora las deudas, porque habrá logrado su propósito y
las podremos pagar. Para eso será necesario proporcionar
servicio con costo real en las áreas de educación, vivienda,
medio ambiente, vialidad: como está previsto en el proyecto
de estatutos de las autonomías. Específicamente se debe
incluir un artículo que prohiba la prestación de servicios a
costos subsidiados, a fin de evitar la acumulación de déficit,
aunque sí se pueda conceder subsidios cruzados, con saldos
no acumulativos.
IAutonomías: Estrategia de Desarrollo
7
ALGUNOS
PLANTEAMIENTOS
DESTINADOS
A
RECOPILAR ESTADISTICAS TRIBUTARIAS y
DE
TRASFERENCIAS FISCALES PARA LA APLlCAClON DE
LAS AUTONOMIAS PROVINCIALES.
ANTECEDENTES
El estudio denominado Las Autonomías: Algunas estadísticas
Básicas, publicado por la Universidad Católica de Guayaquil,
Universidad de Especialidades Espíritu Santo, Universidad de
Guayaquil, Escuela Superior Politécnica del Litoral y la
Universidad Laica Vicente Rocafu erte , dentro de las
conclusiones, establece la necesidad de buscar criterios
objetivos para poder elaborar datos estadísticos veraces y
fidedignos de la actividad económica que se desarrolla en las
provincias del país. En la actualidad esta información existe,
pero resulta evidente que los organismos encargados de su
uso así como de su tabulación emplean criterios disímiles en
la presentación de sus resultados, lo que causa una confusión
generalizada.
El ejemplo más evidente de esta situación se encuentra en la
presentación de las transferencias fiscales a favor de las
provincias, tanto en lo que hace relación con el dato
consolidado nacional por provincia como con el consolidado
para municipios y el de los consejos provinciales. Las
transferencias que se presentan en los cuadros 8, 9 Y 10
recogen la información presentada en las publicaciones
realizadas por cada una de las instituciones mencionadas,
trasladando los valores a dólares de los Estados Unidos de
América. Los datos de la Cámara de Comercio de Quito
difieren de los datos presentados por ILDIS, así como de
I Autonomías: Estrategia de Desarrollo
8
aquellos presentados por CORDES.
No se trata de
discrepancias marginales o insignificantes sino diferencias
porcentuales significativas. De allí la necesidad innegable de
que estas tres instituciones se pongan de acuerdo, para lo
cual previamente deberán explicar cómo llegaron a las
estadísticas que presentan, y entre ellas buscar la explicación
para sus diferencias.
CLASIFICANDO LA ACTIVIDAD ECONOMICA POR PROVINCIA.
Los fondos del Estado transferidos en los casos que superan
los impuestos recaudados de cada provincia, provienen de
otros impuestos no publicados por el SRI, como es el caso de
los impuestos por ventas Internas de Petróleo, por otros
ingresos no tributarios, por transferencias internas y,
finalmente, tanto por préstamos externos como internos.
Es necesario que se aclare porqué el S. R.1. no tiene
información estadística financiera respecto a los impuestos a
las exportaciones de crudo; así como por concepto del
impuesto a las ventas internas o comercialización doméstica.
(Cuadros # 5, #6 Y #7). Igual preocupación merece el hecho
de que algunas cuentas de orden como son las transferencias
internas tampoco aparezcan dentro de las recaudaciones del
Estado, ya que las recaudaciones de la Comisión de Tránsito
del Guayas, por ejemplo así como los descuentos a la ley de
seguro social que caen en esta categoría no aparecen en las
recaudaciones del S.R.l.
Es necesario que el departamento de Cuentas Nacionales del
Banco Central del Ecuador proceda a efectuar los diseños
metodológicos tendentes a calcular el Producto Interno Bruto
provincial en el Ecuador. Esto permitirá conocer con claridad
I
1Autonomías: Estrategia de Desarrollo
9
el movimiento económico que se produce en los diferentes
En base a esta
sectores en las distintas provincias.
información se puede conocer también qué actividades toleran
mayores niveles de impuestos y en cuales hay que disminuir
las imposiciones.
RELACION ENTRE RECAUDACIONES Y TRANSFERENCIAS
PROVINCIALES
Una de las principales conclusiones de los estudios realizados
por las tres instituciones capitalinas aludidas es aquella que
propone la incapacidad financiera de determinadas provincias
para autosostenerse financieramente en el nuevo marco
administrativo. Para demostrar lo argumentado se suman
varios impuestos tales como el impuesto a la Renta, el IVA y
el ICE definido como doméstico excluyendo el generado en el
comercio exterior; así como también se excluyen los
impuestos arancelarios, pero si se incluyen el impuesto a la
circulación de capitales que estaría por extinguirse o
reducirse. (Ver Cuadro # 4 Y # 11).
Otros impuestos como los de los vehículos motorizados, el
impuesto a la salida del país y otras multas son objetos de
consideración para el cálculo de las recaudaciones tributarias.
(Ver Cuadro # 1, # 2 Y # 3). Al sumar todos estos rubros y
restarlos del total de transferencias recibidas del Estado la
diferencia resulta negativa. Por tanto las provincias con
diferencia negativa que son todas excepto Pichincha y
Guayas, resultarían autonómicamente no viables.
En ningún momento se ha justificado apropiarse de los pagos
efectuados por importadores de la misma provincia donde se
efectuó la recaudación. No es justo que de una provincia se
deba eliminar todo el monto de recaudaciones del IVA y del
¡Autonomías: Estrategia de Desarrollo
10
ICE por concepto de importaciones ya que hay una buena
parte que compone ese monto que si corresponde a
transacciones de personas naturales o jurídicas que
pertenecen a la provincia.
Hay un porcentaje de importaciones que tienen como destino
final las provincias que no tienen un puerto de ingreso al país
y cuyas importaciones si deben ser consideradas en el
cálculo del IVA atribuible para este concepto. Para solucionar
esta dificultad lo procedente es establecer un mecanismo
adecuado para conocer el destino final de la importación y ello
se puede lograr incluyendo en el OUt (Documento Único de
Importación) una categoría que permita clasificar las
importaciones por destinatario final provincial.
También es necesario establecer
el porcentaje que
corresponde a cada una de las provincias en las ventas
internas de derivados del petróleo. Los ingresos por ventas de
gasolina constituyen un rubro que se genera precisamente del
transporte vehicular dentro de la provincia y que es pagado
por los habitantes de la provincia salvo las excepciones de los
turistas ó del transporte interprovincial. Al incluir este rubro en
las tributaciones provinciales reflejamos un mayor grado de
justicia en la presentación de los tributos provinciales. (Ver
Cuadro # 5, # 6 Y # 7).
Esta consideración que se propone respecto a los impuestos a
las ventas de derivados de petróleo implica que no se toma en
consideración para el cálculo los gravámenes a la exportación
del petróleo crudo rubro que continuaría manteniéndose en el
Presupuesto General del Estado y de cuyo monto se deben
segmentar porcentajes como el imputable a las regalías de las
como
Fuerzas Armadas. Tampoco se ha considerado
1 Autonomías:
Estrategia de Desarrollo
11
susceptible de distribución provincial los impuestos
arancelarios. Primero porque compartimos el criterio de que
corresponden al Estado; y segundo, porque evéritoatmente
deben ir eliminándose en virtud de las condiciones
establecidas para la apertura comercial internacional.
Finalmente, debemos tener presente que las transferencias
del Gobierno Nacional a los Gobiernos Provinciales se
elevarán con respecto a los montos actuales, ya que las
autonomías disminuirán esas partidas presupuestarías del
Presupuesto General del Estado. Esto implicará que dentro
de las transferencias a los gobiernos provinciales habrá un
porcentaje de los otros ingresos no tributarios, de las
transferencias internas y de los préstamos internos y externos,
valores que representan casi mil quinientos millones de
dólares en el año 2000, que se destinarán a los gastos
provinciales. El hecho de que exista en algunos casos una
diferencia negativa entre las transferencias y las
recaudaciones se explica la necesidad de mejorar las
recaudaciones en las provincias deficitarias así como la
necesidad de crear condiciones apropiadas para estimular la
actividad económica general como factor generador de
tributos. 01er Cuadro # 5, # 6 Y # 7)
LAS AUTONOMIAS COMO INSTRUMENTO DE DESARROLLO.
Vale sugerir que cuando se hace la declaración al impuesto a
la renta, el contribuyente tenga la opción de clasificar de
acuerdo a las provincias del país, el porcentaje de generación
provincial de su ingreso neto, así como el porcentaje de
generaCión de sus ventas brutas a nivel nacional y de su pago
total del impuesto a la renta. De esta forma el S.R.I. tendría la
¡Autonomías: Estrategia de Desarrollo
12
distribución porcentual de la participación provincial dentro de
la declaración de impuesto a la renta de cada persona natural
o jurídica en cada provincia, pudiendo establecerse el
porcentaje que corresponde realmente a cada una.
Existe la impresión de que los impuestos generados por el
petróleo no deben ser de carácter provincial. Sin embargo en
materia de recaudaciones estas se imputan a la provincia del
Pichincha a pesar de que la mayor parte del petróleo que
genera esos ingresos está en la provincia de Sucumbios. En
el caso de las Transnacionales que venden en todas las
provincias del País, se deberá proceder a llenar declaraciones
de impuestos en las provincias que operen o en el caso de ser
una declaración nacional especificar el porcentaje de sus
rentas originadas en cada una de las provincias que opera.
TRATAMIENTO DE LA DEUDA
AUTONOMíAS PROVINCIALES
EXTERNA
EN
LAS
Es generalmente aceptado que la provincia que opte por la
autonomía deberá hacerse cargo del porcentaje del saldo de
deuda externa que haya recibido la República del Ecuador.
La determinación de este porcentaje requiere una minuciosa
evaluación del destino de cada uno de los prestamos
concedidos al Ecuador.
Para este fin se debe analizar en el caso de la deuda Brady,
hoy deuda Global, el destino final que tuvieron los fondos que
la empresa privada recibió y que fueron materia de la
sucretización por parte de la Banca privada en el Gobierno de
Oswaldo Hurtado, siempre que los documentos los pueda
facilitar el archivo del Banco Central del Ecuador.
l
I Autonomías: Estrategia de Desarrollo
13
En el caso de los créditos recibidos por la República del
Ecuador de organismos multilaterales de crédito público, el
Registro Oficial en que se autorizó cada operación
La
generalmente indica el destino final de la misma.
confirmación de los desembolsos se puede efectuar contra las
partidas presupuestarias respectivas en el Ministerio de
Finanzas, ya que todas estas operaciones han sido parte del
Presupuesto General del Estado, durante los últimos 27 años.
Evidentemente, debe aplicarse una metodología de consenso
para precisar el porcentaje de deuda externa que corresponda
asumir a cada provincia al optar por su autonomía. También
debe determinarse una metodología de consenso respecto a
los porcentajes de tributación provincial en cada uno de los
rubros impositivos que se aplican en el Ecuador. Del mismo
modo las transferencias del Estado que se efectúan desde el
Ministerio de Finanzas o de otros fondos deben estar
debidamente calificadas en función del destino final provincial.
Esta última responsabilidad puede ser enfrentada mediante
una simple disposición administrativa del Señor Ministro de
Finanzas.
, Autonomías: Estrategia de Desarrollo
OBSERVACIONES AL ANTEPROYECTO
REGIMEN DE AUTONOMíA PROVINCIAL
14
DE LEY DE
ANTECEDENTES
El Consejo Nacional de Modernización CONAM, por medio de
la Unidad de Descentralización y las estructuras del Estado
ha elaborado un borrador para discusión descrito como
Anteproyecto de la Ley Orgánica de Régimen de Autonomía
Provincial, el cual fue presentado ante el Congreso Nacional el
2 de octubre del 2000. Esta ley contiene 57 artículos,
ordenados en cuatro títulos. El primero se relaciona con las
generalidades y detalla cómo acceder al régimen de
autonomía provincial. El título segundo analiza la integración
del gobierno provincial autónomo, refiriéndose al Ejecutivo, al
Legislativo y a las competencias del Ejecutivo Provincial. El
título tercero trata el régimen financiero de las provincias
autónomas y el título cuarto se refiere al sistema de control en
las provincias autónomas.
Los últimos 10 artículos corresponden a disposiciones
transitorias que hacen relación al proceso de transición entre
el régimen provincial actual yel régimen provincial autónomo
CLASIFICANDO LA ACTIVIDAD ECONOMICA POR PROVINCIA.
En el título segundo en la sección tercera que corresponde al
Artículo 27 se definen las competencias del Ejecutivo
Provincial que, a su vez, representan áreas de trabajo. En
este articulo hay un listado que incluye la salud, la vialidad, el
transito, la seguridad social, el turismo entre otros, debiendo
añadirse a nuestro criterio el rubro de economía y desarrollo
I Autonomías: Estrategia de Desarrollo
15
así como tesorería y administración de caja. Debiendo por otro
lado, eliminarse el rubro de seguridad social que no puede ser
asumido por la autonomía provincial.
En el Artículo 28, se establece que el Gobierno transferirá a
las provincias autónomas los recursos para la ejecución de
sus obras, lo cual parece poco conveniente, ya que no habrá
autonomía si se Sigue dependiendo del gobierno central. Es
conocido que el gobierno es poco diligente para efectuar las
transferencias oportunamente.
En el Artículo 31, se indica que la planificación de la provincia
autónoma debe integrarse al sistema nacional de
planificación. En nuestra impresión esto dificulta la posibilidad
de poder diseñar estrategias autonómicas de incentivos a la
producción, complicaría medidas de control antimonopólico y
no detendría la tónica estatizante en la economía a nivel
nacional.
En el Artículo 32 se habla de la posibilidad de que el gobierno
autonómico pueda revocar las atribuciones o competencias
que haya delegado o transferido a otros organismos o
empresas. En realidad lo que debería tratar el Artículo es el
procedimiento de delegación en primer lugar y de cómo tiene
la facultad para poder delegar o transferir atribuciones o
competencias.
ALGUNOS CRITERIOS FINANCIEROS PARA PRESUPUESTAR
EL GASTO PROVINCIAL
En el título tercero están los aspectos financieros de entre los
cuales destaca el que determina la facultad del Ejecutivo
Provincial para reclasificar presupuestos cantonales utilizando
I Autonomías: Estrategia de Desarrollo
como criterio los principios de solidaridad y equidad. Este
artículo parece una declaración lírica. Podría convertirse en un
procedimiento más especifico si establece que la
reclasificación es en base a las necesidades básicas
insatisfechas, por ejemplo.
En el Artículo 38 se enumera una serie de rubros que
constituyen posibles ingresos de la provincia autónoma. En
nuestra opinión corresponde añadir los prestamos externos
que pudiera contratar y, del mismo modo las emisiones de
bonos provinciales o especiales que realice la provincia
autónoma.
CONCLUSiÓN
En el Artículo 42 se insiste que la acreditación de recursos del
gobierno central a los gobiernos autonómicos se debe hacer
en forma automática y por medios tecnológicos bancarios. En
nuestra opinión esta es una manera de continuar dependiendo
de las asignaciones del gobierno central lo cual resta
viabilidad práctica a las autonomías.
En el Artículo 43 se establece que para fijar el valor total a
recibirse para el manejo de las competencias después del
primer año, se tomará como criterio en primer lugar, el número
de habitantes en segundo lugar las necesidades básicas
insatisfechas, en tercer lugar, la capacidad contributiva. En
este artículo se debe eliminar el concepto de logros en el
mejoramiento en los niveles de vida y en deficiencia
administrativa porque ambos tienen un alto nivel de
subjetividad. (Ver ejemplo de ingresos provinciales basados
I Autonomías: Estrategia de Desarrollo
17
en el 50% de las recaudaciones anuales del año 2000 en el
Cuadro # 12)
A lo largo de los artículos 52 y 55 existe una exagerada
dependencia en acciones que deberá tomar la Presidencia de
la República expidiendo reglamentos, así como manuales de
procedimientos que volverán el camino hacia la autonomía
dependiente de la voluntad del Ejecutivo del Gobierno Central.
En resumen esta ley continúa manteniendo la modalidad de
transferencias fiscales a las autonomías, que tanta
complicación ha generado en el actual esquema
administrativo de la República por lo que, en nuestra
impresión, no es suficiente para conseguir los fines
autonómicos que se requieren.
J
18
Autonomías: Estrategia de Desarrollo
CUADRO 1 RECAUDACIÓN NETA DE LAS RENTAS INTERNAS QUE ADMINISTRA EL S.Rr.
PERioDO ENERO - DICIEMBRE 1998 MILES DE DÓLARES
NOTA: Valor promedio del Dólar 1998 SI. 5441
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121,616
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Elaboración: Centro de Investigaciones de la Universidad de Especialidades Esplritu Santo
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19
[Autonomías: Estrategia de Desarrollo
CUADRO 2 RECAUDACIÓN NETA DE LAS RENTAS INTERNAS QUE ADMINISTRA EL S.R.\.
PERioDO ENERO - DICIEMBRE 1999 MILES DE DÓLARES
NOTA: Valor promedIo del Oólar 1999 SI. 11827
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Autonomías: Estrategia de Desarrollo
------------------------------------------------------------------~
CUADRO 3 RECAUDACIÓN NETA DE LAS RENTAS INTERNAS QUE ADMINISTRA EL S.R.l.
PERIODO ENERO - NOVIEMBRE 2000 MILES DE DÓLARES
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Fuente: WebPage Sistema de Rentas Internas htlp:/lwww.sri.gov.ec
Web Page Banco Central del Ecuador htlp:llwww,bce.fin.8C
Elaboración: Centro de Investigaciones de la Universidad de Especialidades Esp{ritu Santo
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21
Autonomías: Estrategia de Desarrollo
CUADRO 4 VALORES TOTALES ANUALES 1998 -1999 - 2000 DE LA
RECAUDACiÓN NETA DE LAS RENTAS INTERNAS QUE ADMINISTRA
EL S.R.l. POR PROVINCIAS.
MILES DE DOLARES
NOTA: Valor promedio del Dólar 1998 SI. 5441
Valor promedio del Dólar 1999 SI. 11827
REGIONALES
TOTAL 1119$
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24,220
30,483
24.Z20
Fuente: WebPage Sistema de Rentas Internas http://www.sri.gov.ec
Elaboración: Centro de Investigaciones de la Universidad de Especialidades Espíritu Santo
22
Autonomías: Estrategia de Desarrollo
CUADRO 5 RECAUDACIONES INCLUIDA LAS VENTAS INTERNAS DE
COMBUSTIBLES Y TRANSFERENCIAS SEGÚNCCQ. MILES DE DOLARES
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1
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17,7551
-31~240
301,000
Fuente: WebPage Sistema d8 Rentas Internas http://www.sri.gov.ec y el libro "Descentralización y
Desarrollo" de la Cámara de Comercio de Quito, diciembre de 1999
Elaboración: Centro de Investigaciones de la Universidad de Especialidades Espíritu Santo
"la distribución provincial de este rubro de acuerdo a la distribución porcentual de la población de 1998
23
Autonomías: Estrategia de Desarrollo
CUADRO 6 RECAUDACIONES INCLUIDA LAS VENTAS INTERNAS DE
COMBUSTIBLES Y TRANSFERENCIAS SEGÚN ILDIS.
MILES DE DOLARES
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54,000
14,226
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96,153
736,131
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13,001
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181,999
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18,786
54,001
14,845
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35,021
87,001
-51,980
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1,470
12
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13,005
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43,000
-12,240
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83,017
132,000
-48,983
32,746
50,271
83,017
132,000
-4S,983
Fuente: WebPage Sistema de Rentas Internas http://www.sri.gov.ec yel libro "Ecuador, un modelo para
[desJarmar, ILDIS, diciembre de 1999
Elaboración: Centro de Investigaciones de la Universidad de Especialidades Espiritu Santo
'La distribución provincial de este rubro de acuerelo a la distribución porcentual de la población de 1998
24
Autonomías: Estrategia de Desarrollo
CUADRO 7 RECAUDACIONES INCLUIDA LAS VENTAS INTERNAS DE
COMBUSTIBLES Y TRANSFERENCIAS SEGÚN CORDES. MILES DE DOLARES
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590,677
739,831
132,848
872,680
282,003
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29,103
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35,767
12,001
23,766
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1,630
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32,226
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13,124
16,042
27,000
-10,958
478
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6,643
11,001
-4,358
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-23,980
1,470
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22,000
-20,51B
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2:409
2,779
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13,005
17,755
30,761
30,000
32,746
50,271
83,017
84,001
32,746
50,271
83,017
84.001
1
760
i
I
-984
-9t'!4,
Fuente: WebPage Sistema de Rentas Internas hf;tp:/Iwww.sri.gov.ec y el libro "Gobierno Central
Autonomía y Finanzas Provinciales" CORDES, Quito - Ecuador, junio 2000
Elaboración: Centro de Investigaciones de la Universidad de Especialidades Espíritu Santo
• La distribución provincial de este rubro de acuerdo a la distribución porcentual de la poblaci6n de 1998
1
[Autonomías: Estrategia de Desarrollo
25
CUADRO 8 TRANSFERENCIAS CONSOLIDADAS DEL ESTADO POR PROVINCIAS EN 1998
MILLONES DE DOLARES; ASIGNACiÓN PERCAPITA EN VALOR NOMINAL
R~onel
Necionel
301.19
12.21
\
1631.28
Fuente: Estudio "Deecenlralización y Desarrollo" de la Cámara de Comercio de Quito, diciembre de 1999
Fuente: Estudio Ecuador, un modelo para [desJarrnar, ILDIS, diciembre de 1999
BasadO$ en proyecciones hechas por elINEe. http://www.inec.gov.ecJcenso/proyecclproyec01.hlrn
Fuente: Vicente Albornoz, "Gobierno Central Autonomía y Finanzas Provinciales" CORDES, Quito - Ecuador, Junio 2000
Elaboración: Centro de Investigaciones de la Universidad de Especialidades Esp!ritu Santo
64.63--.. · - - - - - - - -
Autonomías: Estrategia de Desarrollo
26
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0.40
.._ _________
--.- ----------._
0.36
-----;-;11""2.::::::38+--...¡-------------------
'--------------------
Fuente: Estudio "Descentralización y Desarrollo" de la Cámara de Comercio de Quito, diciembre de 1999
Fuente: Estudio Ecuador, un modelo para [des)armar, ILDIS, diciembre de 1999
Basados en proyecciones hechas por eIINEC. http://www.inec.gov_ecJcenso/proyecclproyec01.htm
Fuente: Vicente Albornoz, "Gobierno Central Autonomfa y Finanzas Provinciales» CORDES, Quito .. Ecuador, Junio 2000
Elaboración: Centro de Investigaciones de la Univeraidad de Especialidades Espiritu Santo
[§tonomías: Estrategia de Desarrollo
27
._...
~._.
__ .. -_._-,_.,--
Fuente: Estudio "Descentralización y Desarrollo" de la Cámara de Comercio de Quito, diciembre de 1999
Fuente: Est\Jdio Ecuador, un modelo para (desjarmar, ILDIS, diciembre de 1999
Basados en proyecciones hechas por elINEe, 1J!tp://www.inec.gov.eclcensolpr9vecc/proyec01.htm
Fuente: Vicente Albomoz, "Gobierno Central Autonomfa y Finanzas Provinciales" COROES, Quito· Ecuador, Junio 2000
Elaboración: Centro de Investigaciones de la Universidad de Especialidades Espfritu Santo
¡Autonomías: Estrategia de Desarrollo
28
CUADRO 11 OTROS INGRESOS FISCALES DE ACUERDO AL PRESUPUESTO
GENERAL DEL ESTADO EN 1998 MILES DE DOLARES
PARTICIPAClON POR EXPORTACIóN
787,571
·IMPUESTOS POR VENTAS INTERNAS
454,837
OTROS INGRESOS NO TRlBUT,&.RIOS
215,319
·PRESTAMOS INTERNOS
.PRESTAMOS EXTERNOS
326,680
712,.149
IMPUESTO A LA RENTA
410,810
821,188
IVA
121,616
ICE
YrH1OJLOS
OTROS INGRESOS
32,581
41,707
. ¡;;., ..
Fuente: Edición Especial No 1 - Registro Oficial, miércoles 24 de diciembre de 1997
Elaboración: Centro de Investigaciones de la Universidad de Especialidades Espíritu Santo
29
Autonomías: Estrategia de Desarrollo
CUADRO 12 50% DE RECAUDACIONES ANUALES TOTALES POR PROVINCIAS
ENERO - NOVIEMBRE 2000. MILES DE DOLARES
EN EL AÑo 2000
flEGlCllALES
TOTAL
K:C
_.
_ . VMJJR
_.CON6lMIS
VENTAS
A6ROGADO
ESPEllolLES
1NJl'~
A;NTA
TDT"'-Il)
roTAL
CQIoEIJ!iT1BLES
omos
_sos
'TOTAL
890,115
126,278
108,840
363,870
33,672
227,418
30,037
: Regional Norte
417,555
66,751
64,182
184,563
22,061
67,884
12,115
15,599
823
156
11,222
376
3,002
21
33,184
993
246
24,273
168
7,482
22
'1M&A&UR4
8,356
1,280
415
639
21
5,936
67
;NAPO
3,247
229
25
128
-
2,865
O
'PICHINCHA
352,175
63,078
63,262
147,991
21,496
44,347
12,002
SUCU_IOS
3,248
1,745
337,843
348
66
239
72
156,700
10,664
2,593
1,660
83,758
2
13
34,898
CAACHI
'ESMEIIAUMS
,ORELLANA
j Reglon"
Utoral
44,040
7,783
25,707
4,249
786
10,334
254
37,933
33,849
146,026
9
10,645
10,075
297,408
61,471
7,484
14,072
1,654
212
235
10
11,917
44
656
54,618
204
50
106
-
296
O
6,781
4,986
14,110
759
27,336
645
!AZUAY
34,701
4,893
4,341
12,965
751
11,280
471
iCA!ilAR
4,595
10,371
530
1,153
68
504
75
855
8
3,912
7,709
9
142
;MORONAS.
2,909
141
42
139
2,570
17
!ZAMORACH.
2,041
64
31
76
O
1,865
S
13,377
963
369
1,018
1
42
iELORO
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¡L08R1OS
¡CALAPAGOS
!Regillnlll .lfttm
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218
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1
10,984
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¡ CHI.'M60RAZO
9,734
745
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7,687
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3
22,7Ut
3,188
1,958
2,786
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6,559
693
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5,458
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1,392
129
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1,114
2
14,757
2,367
1,751
99
2,457
15
8,028
150
34,920
4,555
2,447
4,692
173
22,810
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243
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Fuente: WebPage Sistema de Rentas Internas ht!p:l/ytwW.sri.gov.1!IC
Elaboraci6n: Centro de Investigaciones de la Universidad de Especialidades Espfritu Santo
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en los Talleres de la Universidad de
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