Page 1 -----¡, /1 I g tA CONTRATORÍA CENERAL DI I

-----¡,
/1 I
g
tA CONTRATORÍA
CENERAL
DI I-A REPÚBTICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABIL¡DADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
:
RESOLUCIÓN N" ()39.2015.CGTTSRA
EXPEDIENTE N" ()3().2()14.CG/INSN
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CASTILLA
ADMINISTRADOS
:
SUMILLA
:
-
JORGE ERNESTO CHINCHAYÁN ALVA
JOSE CASTRO PISFIL
JOSÉ WALTHER SANTAMARIA LLONTOP
Declaran infundados Recursos de Apelación
En Lima, a los 27 días de mayo de 2015, en la sesión N'39-2015 de la sala del Tribunal
Superior de Responsabilidades Adminiskativas, con la asistencia de los Señores Vocales
Doiorier Tones, Presidente; Fenero Diez Canseco, Rojas li{ontes, Nué Bracamonte y Ramírez
Irucios; se emite la siguiente Resolución:
I.
ASUNTO:
Los Recursos de Apelación interpuestos por los administrados JORGE
ERNESTO
JOSÉ WALTHER SANTAMARIA LLONTOP,
del '10 de
cHtNcHAYÁN ALVA, JOSE CASTRO PISFIL y
en adelante los administrados, conka la Resolución N' 001.030-2014-CG/SAN,
diciembre de 2014, emitida por el Órgano Sancionador de la Contraloría General de la
República, en adelante la cGR, que les impuso las sanciones de 3,2 y 2 años de inhabilitación
paia el ejercicio de la función públlca, respectivamente; al habérseles determinado
iesponsabilidad administrativa funcional por la comisión de las conductas inÍractoras previstas en
el iiterat a) det Art. 46" de la Ley N' 27785 modificada por Ley N' 29622, descritas y
especificada en los literales k){r) y q)tz) del Art. 6'del 'Reglamento de lnfracciones y Sanciones
paia la Responsabilidad Administrativa Funcional derivada de los lnformes emitidos por los
brganos del §istema Nacional de Control" aprobado por Decreto Supremo N" 023-2011-PCM, en
adelante Reglamento.
II.
ANTECEDENTES:
De la instrucción, ejercicio de derecho de defensa y sanción administrativa en
primera instancia
2.1
El presente procedimiento adminlstrativo sancionador, se deriva de los alcances del
lnforme N'961- 2013-CG/ORPI-EE, del 27 de diciembre de 2013, denominado
'Examen Especial a la Municipalidad Distrital de Castilla, provincia de Piura, Piura:
Usar los recursos públicos sin ta estricta observancia de las nomas pertinentes o influir de cualquier forma para
su aplicación irregular, ocasionando perjuicio al estado. Esta infracción es considerada como grave. Si
el
perjuic¡o es económico o se ha generado grave afectación al servic¡o público, la infracción es muy grave
(2) lncumplir las disposiciones legales que regulan expresamente su actuación funcional generando grave perjuicio
al eslado. Esta infracción es mnsiderada mmo grave. Si el pe¡uicio es económ¡co o genera grave afectaciÓn al
servicio público, afectación a la vida, o a la salud pública, la infracción es muy grave
-1-
+
r
-o
LA CONTMLORíA
CENERAI. DE I-A REPÚBIICA
TRIBUNAL SUPERlOR DE RESPONSABILIDADES ADMIN]STRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Procesos de Seleccíón y Ejecución de Obras", conespondiente al periodo del
enero de 2009 al 3'l de diciembre de 20'11, en adelante lnforme de Conkol.
2.2
'1
de
Mediante Resolución N' 002-2014-CG/|NSN, del 26 de mayo de 2014, obrante a
Fojas 1581 a 1595 del presente Expediente, el Órgano lnstructor Norte de la CGR,
inició procedimiento administrativo sancionador contra los administrados, por la
presunta comisión de las infracciones previstas los literales k) y q) del Art.6' del
Reglamento.
2.3
El órgano instructor, consideró que los administrados, influyeron en la aplicación
inegular de recursos públicos, durante la ejecución de la obra No 01: "mejoramiento
de pistas y veredas en la Av. Aviación y calle las Campanillas del distrito de Castilla
- Piura" y de la obra N" 02: "Construcción de drenaje pluvial en Av. Aviación del
distrito de Castilla - Piura", ambas derivadas de la ejecución del Contrato N' 0622010-MDC-GAYF-SGL materia de la Llcitación Pública N' 03-20'10-MDC/CE, bajo
el sistema de suma alzada, incumpliendo, Ias disposiciones legales que regulan
expresamente su actuación funcional, generando perjuicio económico al estado.
2.4
En relación a la obra N" 01, se observa el lrámite de valorizaciones relacionadas a
partidas no ejecutadas (358.43 mts2) relacionadas a la construcción de veredas,
valorizadas y pagadas por S/. 20,934.94,
En la fase instructora, se ha determinado que durante la ejecución de este proyecto,
el supervisor de la obra (Homero Francisco Acuña Bardales, hoy fallecido),
mediante Carta N" 09-2011/MDC-AVI-HAB de 09 de abril de 201'1, (dirigida a la
-
Gerencia de Desarrollo Urbano Rural de la entidad a cargo de José Castro
Pisfil, con copia a la Sub Gerencia de Estudios y Ejecución de Proyectos a
cargo de Jorge Ernesto Chinchayán Alva, informó que se habian encontrado
veredas existentes en concreto y que se había coordinado con el conkatista a fin de
mantenerlas y a cambio de ello se realizarian trabajos referidos a la limpieza y
mejoramiento del dren pluvial en tiena y nivelación y perfilado de calles, no
existiendo documentación que sustente la autorización para la realización de la
propuesta presentada por el supervisor de obra; siendo que incluso en la liquidación
de obra no se ha encontrado documentación relacionada con la ejecución de los
referidos trabajos, quedando corroborado que el contratista no ejecutó trabajos en
reemplazo de las partidas de veredas no ejecutadas.
Asimismo en relación a esla obra, se cuestiona los alcances del Acta de Recepción ..t
de la obra de fecha 27 de junio de 2011, (suscrita por José Walther Santamaría
/
Llontop - representante d'e la Gerencia de Desanollo Urbano, José Ernesto \^/
y
Chinchayán Alva Sub gerente de Estudios y Ejecución de Proyectos
Homero Francisco Acuña Bardales - Supervisor de Obra), en la cual no se
-
establecen observaciones respecto de la inejecución de 358,43 m2 de veredas.
-\
2.5
Bajo lo expuesto, en relación a la obra N" 01, se imputa a los administrados lo
siguiente:
-2-
,[
'11
g
--^
tA CONTRATORfA
CENERAI- DT LA RIPÚBLICÁ
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
i-
tll
A José Castro Pisfil (Gerente de Desarrollo Urbano Rural), se le imputa
haber influido en aplicación inegular de recursos públicos, al haber otorgado
conformidad a las valorizaciones 0'1, 02, 03 y 04 a través de la emisiÓn de
memorándums N" 172,226,301 y 440 -2011-MDC-GDUR de 16 de mazo,
7 de abril , 4 de mayo y '10 de junio de 201 1 , respectivamente; pese a haber
tomado conocimiento de la Carta N' 09-2011/MDC-AVI-HAB de 9 de abril de
201'l acotada anteriormente.
N'
050-2011-CLDN de 5 agosto de
2011, mediante la cual el contratista presentó la liquidaciÓn de obra (en la
que se anexó todos los antecedentes de la obra, como el cuademo de
cargo) a través de la emisión del informe N' 645-201'l-MDC-GDUR de 9 de
agoltó Oe 2011, para su respectiva aprobación y pago, s¡n observar la falta
dá ejecución de los 358.43 m2 de vereda que culminaron con la cancelación
As¡mismo por haber tramitado la carta
irregular de S/. 20 934.94 a favor del contratista.
En este contexto se atribuye al administrado señor José Castro Pisfil, haber
incunido en la falta administrativa especificada en el literal k) del articulo 6"
del Reglamento, asi como haber infringido lo dispuesto en el articulo 197'
del Re-glamento de la Ley de Contrataciones del Estado aprobado por
Decreto Supremo N' 184-2008-EF, en adelante RLCE.
A Jorge
Ernesto Chinchayán Alva (Sub Gerente de Ejecución de
Proyeclos), se le lmputa haber influido en la aplicaciÓn inegular de recursos
púbicos, aÍ haber otorgado conformidad a las valorizaciones 01,02,03 y 04 a
iravés de la emisión dé informes N' 353, 506, 646 y 877 -2011-MDC-GDURSGEP de 11 de mazo,6 de abril,4 de mayo y 9 de junio de 2011,
respectivamente, pese a tener conocimiento de la ineiecución de metrados
relacionados a las veredas.
Asimismo, se le atribuye haber incumplldo las disposiciones legales que
regulan su actuación funcional como miembro del comité de recepción de la
obia, por cuanto suscribió el acta de entrega de obra, s¡n establecer
observación alguna pese a tener conocimiento de la carta N' 09-2011/MDC'
AVI-HAB de Ó de abril de 2011, emitida por el supervisor de obra,
generando perjuicio a la entidad por S/. 20 934 94.
En este contexto se atribuye al administrado señor Jorge Emesto
Chinchayán Alva, haber incunido en la falta adminiskativa muy grave
especifiiada en el literal k) y q) del artículo 6'del Reglamento, así como
ha'ber infringido lo dispuesto en el artículo 2'10" del RLCE y los numerales 4
{
y 8 del articulo 160" del Reglamento de Organización y Funciones aprobado
por Ordenanza Municipal N'007-2007'CDC de 08 de noviembre de 2007,
en adelante ROF Municipal, relacionadas a "ejecutar los proyectos de
inversión pública declarados viables" y "elaborar los informes de eiecución
-J-
7
-,
\,
t*.,tP.'lLl+!,?.Ho
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSAB¡L¡DADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
física y financiera de los proyectos", concordante skictu sensu con los
literales d) y h) del artículo 4'del Manual de Organización y Funciones
aprobado por Resolución de Alcaldía N' 1220-2009-MDC.A del 29 de
diciembre de 2009, en adelante MOF Municipal.
r'
A José Walther Santamaría Llontop, (Profesional de la Gerencia de
Desarrollo Urbano Rural y Presidente del Comité de Recepción de
Obra), se Ie atribuye haber lncumplido las disposiciones legales que regulan
su actuación funcional como miembro del comité de recepción de la obra,
por cuanto suscribió el acta de enkega de obra, sin establecer observación
alguna, pese a que el expediente técnico de la obra 1 contemplaba la
ejecución total de las veredas generando perjuicio a la entidad por S/. 20
934,94.
En esle contexto se atribuye al administrado señor Walther Santamaria
Llontop, haber incunido en la falta administrativa muy grave especificada en
el literal q) del articulo 6" del Reglamento, así como haber infringido lo
dispuesto en el artículo 210' del RLCE.
2.6
En relación a la obra
N' 02, se observa la no determinación ni cobro de penalidades
por S/. 45,440.78 ante el retraso de su ejecución por 12 días calendarios. En este
caso, se ha determinado que el contrato N" 062-2010-MDC-GAYF-SGL de 28 de
diciembre de 2010 contemplaba una ejecución de sesenta (60) días calendario,
contados a parlir del día siguiente de que se cumplan las condiciones establecidas
en el Art. 184'del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, condiciones
que se cumplieron al 24 de febrero de 2011 por lo que se contaba hasta el 24 de
abril del mismo año para la ejecución de la obra; sin embargo de la revisión del
cuademo de obra se aprecia que ésta concluyó el 16 de mayo de 201'1,
Asimismo, se ha determinado que en el proceso de ejecución de la obra, se tramitó
la Valorización 4 que contenia labores ejecutadas en mayo, siendo que la obra
debió concluir el 24 de abril del 20'1 '1, sin observar el incumplimiento de plazo
contractual.
L.-'-\
2.7
Bajo lo expuesto, en relación a la obra
N' 02, se ¡mputa a los administrados
lo
siguiente:
/
q
,x
r
A José Castro Pisfil (Gerente de Desarrollo
Urbano Rural), haber
influido en la aplicación inegular de recursos, por tram¡tar sin ninguna
observación, la carta N'027-2011-CLDN-C de 27 de mayo de 201 1
conforme los alcances del memorándo N'440-2011-MDC-GDUR de 10 de
junio de 2011, por medio de la cual se solicitaba el pago de la valoración N'
4 (que contenía partidas de ejecución del mes de mayo) sin haber
observado el incumplimiento del plazo contractual por parte del ejecutor de
obra.
-4-
7
hX
U
-o
tA CONTRALORIA
CENIRAI-
DI
I.A REPÚBLICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSAB!LIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Asimismo se le imputa, haber influido en la aplicación inegular de recursos
públicos, al haber tramitado la carla N" 050-2011-CLDN de 5 de agosto de
201 1, mediante el cual el contratista presentÓ la liquidaciÓn de obra,
conforme los alcances de su informe N" 645-2011-MDC-GDUR de 9 de
agosto de 2011, pxa su respectiva aprobación y pago, sin observar la
ex¡stencia de 22 dias calendario de retraso, que implicó no cobrar la
penalidad por S/. 45 440,78.
En este contexto se atribuye al administrado señor José Castro Pisfil, haber
incunido en la falta admlnistrativa especificada en el literal k) del articulo 6'
del Reglamento, asi como haber infringido lo dispuesto en el artículo 165'
del RLCE, así como sus funciones establecidas en el artículo 153'del ROF
Municipal relacionadas a "desanollar funciones ejecutivas especializadas de
i) ejecución de proyectos de inversión pública mediante formulación de
expedientes técnicos y evaluación ex post; y ii) planeamiento uóano rural,
administración catastral y control de obras privadas y pÚblicas', funciÓn
concordante en sentido estricto con el numeral 1 del MOF Municipal
/
Chinchayán Alva (Sub Gerente de Ejecución de
Proyectos), se le atribuye influir en la aplicación inegular de recursos
A Jorge Ernesto
públicos, al haber tramilado, sin ninguna observación, la carta N' 027 -2011'
CLDN-C de 27 de mayo de 201'l conforme los alcances de su informe N'
877-2011-MDC-GDUR-SGDE de 9 de junios de 2011, relacionada a la
solicitud de pago de la valorización 4 (que contenia partidas de ejecuciÓn de
mes de mayo) sin haber observado el retraso de ejecución del plazo
contractual por parte del ejecutor de la obra.
Asimismo se le imputa haber influido en la aplicación inegular de recursos
del Estado por haber tramitado la carta N'050-2011-CLDN de 5 de agosto
de 2011 mediante el cual el contratista ejecutor presentó la liquidación de la
obra, a través de su informe N'1144-2011-MDC-GDUR-SGEP de 5 de
agosto de 2011, dirigido al gerente de desanollo uóano rural para su
respectiva aprobación y pago, sin observar la existencia de 22 dias
calendario de retraso en el término de la culminación de la ejecución de
obra, que implicó que se dejara de cobrar una penalidad de S/. 45 440.78
2
En este contexto se atribuye al administrado señor Jorge Ernesto
Chinchayán Alva, haber incunido en la falta administrativa muy grave
especificada en el literal k) del artículo 6'del Reglamento, así como haber
inÍringido lo dispuesto en el articulo 165'del RLCE y los numerales 4 y 8 del
J
articulo 160' del ROF Municipal, relacionadas a'eiecutar los proyectos de
inversión pública declarados vlables' y "elaborar los informes de eiecución
fisica y financiera de los proyectos', concordantes stncfu sensu con los
literales d) y h) del articulo 4' del MOF Municipal.
Y
-o
.-*..c,P.f
,tl+ho,.Lf
A
TRIBUNAL SUPERlOR DE RESPONSAB!L!DADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
2.8
Consecuentemente, el órgano ¡nstructor en su lnforme de Pronunciamiento N' 012014-CG/INSN de fecha 03 de noviembre de 2014 fojas 1781 al 1840, propone la
sanción de inhabilitación para
el ejercicio de la función
pÚblica contra los
administrados, según el siguiente detalle:
ADMINISTRADO
José Castro Pisfil
Jorqe Ernesto Chinchayán Alva
José Walther Santamaría Llontop
2.9
FALTA
SANCIÓN
6«)
Dos 12) años de inhabilitación
Tres (3) años de inhabilitación
Dos (2) años de inhabilitación
6 (k) y (q)
6 (q)
Sobre la base de las conclusiones del lnforme de Pronunciamiento emitido por el
órgano instructor, mediante Resolución N' 001-030-2014-CG/SAN, del 10 de
diciembre de 2014, el Organo Sancionador de la Contraloria General de la
República, resolvió imponer a los administrados, la sanciÓn propuesta por el órgano
instructor.
§
2.10
Del trámite de recursos de apelación ante el TSRA y su concesión.
Mediante escrito de fecha 06 de enero de 2015 (Expediente FOSE N" 05-2015'
0019, obrante de fojas 1875 a 19221, el administrado José Walther Santamaría
Llontop, dentro del plazo legal, interpuso recurso de apelación contra la Resolución
N" 001-030-2014-CG/SAN, mediante la cual se le sancionó con inhabilitación para
el ejercicio de la función pública por dos años, solicitando que se declare su nulidad.
El mencionado recurso es conced¡do a kámite por el órgano sancionador, mediante
Resolución N" 02-030-201S-CG/SAN de fecha 13 de enero de 2015 conforme se
1991, siendo su linea de defensa los siguientes
evidencia a fojas 1990
y
argumentos: i) La Resolución impugnada carece de motivación, al no realizar un
análisis e interpretación de los hechos a la luz de sus descargos, ii) No se ha
calificado los supuestos de hecho que presuntamente ha cometido de acuerdo al
principio de culpabilidad, iii) Se ha afectado su derecho de defensa al no habérsele
notificado el examen especial ni el informe de control, así como los resultados del
mismo, iv) Al ser la obra bajo el sistema de suma alzada se entendia que las
1-,'-\
magnitudes y cantidades estaban totalmente deflnidas en los planos, en ese
sentido, en su condición de miembro de la comisión de recepción de obra, cuando
se verificó en el plano del replanteo no se determinó la existencia de ninguna
modificac¡ón de los mismos, v) Por el principio de causalidad la sanciÓn debe recaer
en el administrado gue realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de
infracción, vi) ni el Organo lnstructor y Sancionador han ten¡do en cuenta el
principio de tip¡cidad al momento de sancionarlo con dos años de inhabilitaciÓn para
el ejercicio de la función pública.
dI
211 Mediante escrito de fecha 08 de enero de 2015 (Expediente FOSE N" 05'20150050, obrante de fojas 1923 a 1982), el administrado Jorge Ernesto Chinchayán
Alva, dentro del plazo legal, interpuso recurso de apelación contra la Resolución N'
-6-
a1
ú
LA CONTRALORíA
CENTRAL DE I-A REPÚBt.ICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTMTIVO SANCIONADOR
!
4-CG/SAN , mediante la cual se lo sanciona con inhabilitación para el
ejercicio de la función pÚblica por tres años, solicitando que se declare su nulidad'
001 -030-20
1
El mencionado recurso es concedido a trámite, por el órgano sancionador, mediante
conforme se
Resolución N'02-030-201S-CG/SAN de fecha 13 de enero de 2015
-
a fojas 1990 y
1991, siendo su línea de defensa los siguientes
argumentos: i) La Resolución ¡mputada carece de motivación, al no realizar un
análisis e interpretación de los hechos a la luz de sus descargos, ii) No se ha
califlcado los supuestos de hecho que presuntamente ha cometido de acuerdo al
principio de culpabilidad, iii) se ha afectado su derecho de defensa al no habérsele
notifiiado el examen especial ni el informe de control, asi como los resultados del
mismo, iv) el Órgano Sancionador solo ha transcrito de manera literal su descargo
omitiendo realizár el análisis respectivo, v) No se ha demostrado que su actuar
como pres¡dente del com¡té de recepción de obra sea contrario al principio de
principio
legalidad, vi) ni el Órgano lnstructor y Sancionador han tenido en cuenta el
para el
OJ tipiciOad' at moménto de sancionarlo con tres años de inhabilitación
evidencia
ejercicio de la función Pública.
Agrega además que, En relación a la obra N'01: vii) No ha influido de forma
.léuñ. .n aplicación inegular de recursos, por el contrario lo único que hizo es
lo
trámitar las valorizacioneique habia revisado y aprobado el supervisor conforme
\,
§r\
dispuesto en el articulo 197" del RLCE, viii) en relación a la Carta N' 0920i1lMDC_AVI_HAB de 09.04.2011 del supervisor, indica que estaba dirigida al
Gerente de Desanolto urbano y no a su sub gerencia, habiendo recibido dicho
documento en calidad de copia, al no haber recibido disposición alguna del
Gerente, supuso que era él quien contestaría dicha misiva, ix) En ningÚn momento
se dispuso va¡acibn del expediente técnico ni al supervisor ni al contratista, x) el
acto áe recepción de una obra es un acto de control que se produce con
posterioridad á su culminación, en el que se procede.a verificaf el fiel cumplimiento
pruebas
be lo establecido en 1os planos y especificaciones técnicas efectuándose
necesarias de ser el caso, en esá med¡da al formar parte del comité de recepción el
supervisor de obra, que estaba en contacto con la ejecución de la misma, debió
reálizar las observaciones pert¡nentes, x¡) la obra al estar bajo el sistema de suma
alzada se entendia que las magnitudes y cantidades estaban totalmente definidas
en los planos, en ese sentido, en su condic¡ón de miembro de la comisiÓn de
recepcién de obra, cuando se verifcó en el plano del replanteo no se determinó la
presente
existencia de ninguna modificación de los mismos, xii) a razón del
procedimiento, re;¡én toma conocim¡ento que el contratista utilizó una vereda
anterior de menor dimensión y la completó con las medidas que señala el
expediente técnico, xiii) Por el principio de causalidad la sanción debe recaer en el
que
administrado que realiza la conducta omisiva o act¡va constitut¡va de infracción,
para el presente caso es el supervisor de obra. En relación a la obra t'l' 02'- xivl
se presentaron diversas dificultades que perludicaron la normal ejecución del
proyecto. En un inicio la Fueza Aérea del Perú y Aeropuertos del PeÚ, se oponian
á 6s trabajos, lo que conllevÓ a una serie de reuniones por un lapso mayor a 45
dias, toda vez que la posición de los representantes dependía de sus supenores'
-7
-
V
)
--^
/tt
v
t*..§P,1,',I*]L?.#
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
xv) La Fueza Aérea del Peú planteó dar mantenimiento al canal de tiena que
bordea el canal, su descolmatación y eliminación de desmonte Io que hizo el
conkatista sin costo alguno a la entidad. xvi) Los proyectos de inversión pública:
'construcción de pistas y veredas Av. Aviación y campanillas' y Construcción y
mejoramiento de drenaje pluvial en Av. Aviación" estaban vinculados, toda vez que
las veredas del primero formaban parte del canal de concreto del segundo y la
culminación del primero en Io que respecta a veredas era consecuencia de culminar
el segundo. Por lo expuesto era imposible cumplir con el plazo establecido en el
contrato.
2.12
l\,lediante escrito de fecha 08 de enero de 2015 (Expediente FOSE N" 05-20150071, obrante de fo¡as 1983 a 1989), el administrado José Castro Pisfil, dentro del
plazo legal, interpuso recurso de apelación contra la Resolución N'001-030-2014-
CG/SAN, mediante la cual se le sancionó con inhabilitación para el ejercicio de la
función pública por dos años, solicitando que se declare su nulidad y eficacia.
El mencionado recurso es concedido a trámite, por el órgano sancionador, mediante
Resolución N'02-030-201S-CG/SAN de fecha 13 de enero de 2015 conforme se
1991, siendo su línea de defensa los siguientes
evidencia a fojas 1990
argumentos: i) en atención a la Carta N'09-2011/MDC-AVI-HAB con fecha 09 de
y
abril de 2011 emitida por el supervisor de obra, al ser una carta simple, sin
presupuesto ni planos, ni sustento, no era pos¡ble tomar una decisión respecto de la
procedencia o no de la variación de la propuesta, por lo que lo remitió a la sub
gerencia de estudios y proyectos a fin de que verifique y tramite lo informado por el
supervisor, ii) su persona en calidad de gerente de desanollo urbano no hace más
que cumplir con la formalidad que el procedimiento indica esto es firmar y dar visto
bueno a lo que ya técnicamente ha sido o debe ser sustentado, iii) conkastar,
verificar y validar los kabajos de ejecución de obra y sus valorizaciones son
actividades técnicas especificas y a nivel de detalle de responsabilidad del
supervisor de obra y no de é1, iv) no ha sido miembro del comité de recepción de
obra, v) Se imputa que él ha incumplido las disposiciones del Art. 197'del RLCE,
cuando ese dispositivo precisa las labores del superv¡sor de obra, (vi) La
supervisión de la obra y la sub gerencia de estud¡os y proyectos encargados de la
conformidad indujeron al enor, para seguir el trámite de pago de valorizaciones, ya
que dieron fe de lo verificado y ejecutado, v¡i) sobre las inegularidades en la
ejecución de la obra N' 02 relacionada a penalidad cobrada ante rekaso de su
ejecución por el importe de S/. 45,440.78 no tomó conoc¡miento mediante informe
del supervisor, ni de la subgerencia de estudios y proyectos que existía un retraso,
lo cual imposibilitó cobrar la penalidad, agrega que es preciso que dicho aviso debió
iniciarse con el informe del supervisor cuantificando la penalidad, sin esta
información no hay forma de cobrarla.
2.13
Mediante Memorándo N' 0026-201S-CG/SAN de fecha 28 de enero de 2015, el
órgano sancionador eleva al TSM a través de la Secretaría Técnica, los recursos
de
apelación interpuestos por
los
adm¡n¡strados,
con la
documentación
sustentatoria, la cual constituye el expediente PAS, materia de pronunciamiento.
{
,»
-8-
4
-ñ
\t
LA CONTRATORIA
CINERAL DE LA RTP(J8[ICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
III.
DE LA BASE LEGAL Y COMPETENCIA DEL TSRA
3.1
Conforme al Art.
82'de
la const¡tuc¡Ón, la cGR es el órgano constitucional superior
del Sistema Nacional de Control encargado de supervisar la legalidad de
la
ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de
los actos de las instituciones sujetas a control, para lo cual goza de autonomia
conforme a su ley orgánica.
3.2
El lnc, d) del An.22" y el Art. 45' de la Ley N" 27785, incorporado por la Ley
N'29622, confieren a la CGR la potestad sancionadora en materia de
responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes de control
emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control a los servidores y
funcionarios públicos que incunan en conductas graves y muy graves que
contravengan el ordenamiento juridico administrativo y las normas internas de la
Entidad a la que pertenecen.
3.3
De conformidad con los Arts. 51", 56' y 59" de la Ley N' 27785, incorporados por
la Ley N" 29622, y su Reglamento, así como por los Arts. 3' y 8' del Reglamento
del Tribunal Superior de Responsabilidades Adminiskativas, aprobado por
Resolución de Contraloria N" 244-2013-CG, el Tribunal, es un órgano colegiado,
adscr¡to a la cGR, dotado de independencia técnica y funcional en las materias de
su competencia y autonomia en sus decisiones, encargado de resolver en segunda
y última instancia administrativa los recursos de apelaciÓn conlra resoluc¡ones
ámitidas en la primera instancia del procedimiento administrativo sancionador
iniciado por la CGR,
3.4
La Primera Disposición complementaria Final del Reglamento de la Ley N'29622,
establece que en todo lo no previsto en el citado Reglamento se aplica en forma
supletoria lo dispuesto en la Ley N" 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, asi como las fuentes del procedimiento administrat¡vo sancionador (PAS)
que esta Última establece.
§
De la acumulación de los recursos de apelación ¡nterpuestos
3.5
informe de control que dio inicio al presente PAS contiene
observaciones relacionadas a más de un (0'l) funcionario o servidor público,
mediante Decreto N" 021-2015-CGffSM de 09 de febrero de 2015, el TSRA
resolvió ACUSAR RECIBO y ACUMULAR los recursos de apelación interpuestos
por los administrados contra la ResoluciÓn N'001-030-2014-CG/SAN, de
conformidad con lo d¡spuesto en el Art.41'del Reglamento de la Ley N" 29622,
aprobado por Decreto Supremo N" 023-20'11-PCM, y el Art. 6.2.19 de la Directiva
008-201 1-CG/GDES "Procedimiento Admin¡strativo Sancionador por
Dado que
el
N"
Responsabilidad Administrativa Funcional", aprobado por Resolución de Contraloria
N' 333-20'1 1-PCM, disposición que de acuerdo al marco legal expuesto, es
{
-9-
7
V
TA CONTRALORfA
GENERA| DE LA REPúBUCA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
inimpugnable y su validez no se condiciona al traslado previo a cada uno de los
adminiskados.
IV.
CONSIDERANDO:
§
De las controversias en el presente PAS
4.1
Considerando
la línea de
descargo
de los administrados, las
controversias
aplicables a todos ellos son las siguientes:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
Los límites del principio de culpabilidad y de causalidad en el presente
procedimiento administrativo sancionador, invocados por los administrados.
De la inducción al enor como eximente de la responsabilidad administrativa
funcional
De la vulneración del derecho de defensa de los administrados por la no
entrega del informe de control que dio origen al presente procedimiento
sancionatorio
Determinar si los actos de gestión relacionados al trámite de valorizaciones y/o
liquidación de obras, sin observaciones de ley, por incumplimiento de
prestaciones, influyen en la aplicación irregular de recursos públicos,
Si el perjuicio económico imputado contra los administrados está acreditado
conforme lo exige el marco normativo.
§
De los límites del principio de culpabilidad y de causalidad en el presente
procedimiento administrativo sancionador, invocados por los administrados.
4.2
N' 08-201 1-CG/GDES "Procedimiento Administrativo Sancionador por
Responsabilidad Administrativa Funcional' aprobada por Resolución de Conkaloria
N" 333-2011-CG, en adelante Directiva del PAS, establece los principios que rigen
el procedimiento sancionador a cargo de la CGR (3), los m¡smos que concuerdan
con los principios que regulan la potestad sancionadora definidos en el artículo 230'
de la Ley N" 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.
4.3
Con relación al Principio de Causalidad comprendido en las disposiciones antes
señaladas, este implica que: "La responsabilidad debe recaer en quien realiza la
conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.'Al respecto, la
doctrina señala que,'La norma exige el principio de personalidad de /as sancioneg
entendido como, que la asunción de la responsabilidad debe corresponder a quien
incunió en la conducta prohibida por ley, y, por tanto no podrá ser sancionado por
hechos cometidos por ofros (...) o por las denominadas responsabilidades en
cascada apl¡cables a fodos qulenes padicipan en un proceso decisional. Por ello, en
principio, la Administración no puede hacer responsable a una persona poÍ un
hecho ajeno, sno so/o por los propios. (...) Hacer responsable y sanc¡onable a un
1_.,^\
La Directiva
(3) Los princ¡pios señalados en la Directiva son, debido proced¡m¡ento, conducta procedimental, verdad material,
celeridad, impulso de ofcio, imparcialidad, transparencia, razonabilidad, presunción de lic¡tud, ¡ntjmac¡ón, non
bis in ídem, irrekoactividad, legalidad, üpicidad, causalidad y reformatio in peius.
b
-10-
7
V
LA CONTRALORíA
CENTRAT DE TA REPÚBTICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
administrado es a/go más que simplemente hacer calzar /os hechos en /os frpos
previamente determinados por la ley, sin ninguna valoraciÓn adícional. ( . $)
f
4.4
En el presente caso, desde la fase ¡nstructiva, se responsabil¡zó a los administrados
Jorge Ernesto Chinchayán Alva y José Castro Pisfil por haber influido en
la
aplicación inegular de recursos públicos derivados de los pagos convenidos en el
Conkato N" 062-2010-MDC-GAYF-SGL materia de la Licitación Pública N" 032010-MDC/CE a favor del contratista ejecutor de las obras 01 y 02, al haber
kamitado sin ninguna observación las valorizaciones y liquidación de obra
impulsados por el mencionado contrat¡sta, pese a que este incumplió con la
ejecuc¡ón de prestaciones (metrados) respecto de la obra 01, así como concluyó la
obra 02 con doce días de retraso, escenarios bajo los cuales se debiÓ aplicar las
penalidades de ley.
4.5
En su linea de defensa, los administrados, invocando el pnncipio de causalidad, han
señalado que era responsabilidad del supervisor de obra (hoy fallecldo) elaborar y
dar conformidad a las valorizaciones en su calidad responsable de la conecta
ejecución de la obra y del cumplimiento del contrato conforme lo establece el
197" del RLCE y en dicha medida no se les puede atribuir la
infracción contenida en el literal k) del Art. 6" del Reglamento.
artículo
4.6
193'y
Ba.lo este contexto, a fin de establecer la mnecciÓn en la atribución de la
mencionada infracción contra los administrados, en base al principio de causalidad,
si Jorge Ernesto Chinchayán Alva en su
en
y
proyectos
Pisfil
José Castro
condición de sub gerente de estudios y ejecuciÓn de
en su calidad de Gerente de Desarrollo Urbano y Rural, tenian de acuerdo a ley y a
sus normas internas, la obligaciÓn de evaluar la procedencia del pago de una
resulta importante determinar
determinada valorización o liquidación de obra.
4.7
'Reglamento de infracciones y sanciones
para la responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos
por los órganos del Sistema Nacional de Control" aprobado por Decreto Supremo
Es importante advertir que el Art.
3'l'del
1-PCM, señala que 'la determinación de la responsabilidad
adninistrativa funcional a cargo de la Contraloría General y el Tribunal, toma en
No
023-20'1
cuenta, obliqatoriamente, los oronunciamientos emitidos por los órqanos rectores en
el ámbito de su competencía v materia de su especialidad. siempre que aquellos se
encuentren referidos o sean de aplicaciÓn a los hechos obseruados en los
lnfomtes".(s)
4.8
En tal sentido, es importante señalar que el Organismo Superior de las
Contrataciones del Estado - OSCE, como ente rector de las contrataciones
públicas, ha señalado que 'Nr /a Ley ni su Reglamento contenplan algún afticulo
que le permitiera a la Entidad dejar de cumpli con el pago de una valorización, una
URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Admin¡strativo General. L¡ma: Gaceta
Jurídica S.A., Novena Edición, 2011, páginas723 y 724.
Lo resaltado es nuestro.
-11 -
V
.-**§9,f
II*hg.Lio
TRlBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
vez aprobada la nísma por el supentisor; sin embargo, la Entidad podia evaluar
la procedencia del paqo de una determinada valorización, en su calidad de
garante del interés público oue subvace a la contratación,' $)
4.9
Por otro lado, la normativa de contrataciones y adquisiciones estatales, establece
que las penalidades que puede aplicar la Entidad al contratista por incumplimiento
de las preslaciones convenidas contraclualmente, cumplen una doble función:
desincentivar el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista; así como
resarcir a la Entidad por el perjuicio que el rekaso u otros incumplimientos en la
ejecución de las prestaciones le hubiera causado. En este contexto, las penalidades
que la Entidad puede aplicar al contrat¡sta son la "penalidad por mora en la
'1650(7) y
ejecución de la prestación" y las "otras penalidades", reguladas en los Art.s
'166'(s) del RLCE, respectivamente. De acuerdo a lo dispuesto en la LCE y su
reglamento, estas penalidades pueden ser deducidas por la Entidad de los pagos a
cuenta, del pago final o de la liquidaciÓn final.
4.'10 Por otro lado, el procedimiento de liquidación del contrato de obra, puede definirse(s)
como un proceso de cálculo técnico, bajo las condiciones normativas y
contractuales aplicables al contrato, que tiene por finalidad determinar,
principalmente, el costo total de la obra y el saldo econÓmico, que puede ser a favor
o en contra del conkat¡sta o de la Entidad. Sobre este tema, el OSCE ha señalado
Sue'(...) la liquidación del contrato de obra debe contenet todas las valoizaciones,
los reafusles, los mayores gasfos generales, la utilidad y los impuestos que afectan
prestacbn, concepfos que siempre forman pale del costo total de la obra.
Adicionalmente, también puede incorporarse ofros conceptos autorizados por la
normativa de contrataciones del Esfado como las penalidades aplicables al
contratista.(...), entre otros conceptos que se incluyen al cumplirse determinados
supuestos y que determinan el saldo económico a favor de una de las Dartes"(lo)
la
4.'l
1
Ahora bien, el articulo 21 'l' del RLCE desanolla el procedimiento de liquidación de
obra, precisando en su primer pánafo que 'El contratista presentará la liquidaciÓn
debidamente sustentada con la documentaciÓn y cálculos detallados, dentro de un
plazo de sesenta (60) días o el equivalente a un décimo (1/10) del plazo vigente de
(6)
Op¡n¡ón N'089-201ZDTN
o
Art. 165. del RLCE: 'En caso de /etraso ¡njust¡f¡cado en la ejecución de las prestac¡ones objelo del contnto, la
Entidad le apticará at contratisla una penalidad por cada día de atraso, hasta por un monlo máximo equ¡valenle
al d¡ez pot cienlo (10o/o) det monto del contrato v¡gente o, de ser e/ caso, del ¡len que debiÓ eiecúarse. Esta
Denalidad será deduc¡da de los Daoos a cuenta. del Daoo frnal o en la l¡ou¡dac¡ón final:o s¡ fuese necesa,b se
co¡raA ¿et monA resuftante de ta ejecución de las garantías de liel cumpl¡miento o por el monlo diferenc¡al de
pnpuesta (..,)'
&
irt.
fi
cuando sean objet¡vas, razonables y congruentes con el obieto de la convocatoria, hasta
un monto náximo equ¡valente ald¡ez por ciento (100/0) det monto del contruto v¡gente o, de ser el caso, del
'ítem
que debió ejecutarse. Estas penal¡dades se cahularán de foma independiente a la penalidad pot mora"
SALIÑAS SEMINARIO, Miguel. Costos, Presupuestos, Valorizaciones y Liquidac¡ones de Obra. L¡ma: lnstituto
de la Construcc¡ón y Gerenc¡a (lCG), 2003, 2" ediciÓn, pá9. 44.
precedente, s¡empre
'por
(s)
x
I L/
tSS. Oel RLCE:'En /as Eases se pod¡án establecer penal¡dades disl,ntas a la menc¡onada en el a¡lículo
y
oPtNtóN N"'lM-2013/DTN
12-
-o
TA CONTRALORIA
CENIRAI- DE I-A REPÚBIICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR-
obra, el que resulte mayor, contado desde el dia siguiente de la
Ácepción de obra. Dentro del plazo náximo de sesenfa (60) días de recibida, la
Entidad deberá pronunc¡arse, ya sea observando la liquidaciÓn presentada por el
contratista o, de considerarlo pelinente, elaborando otra, y notificará al contratista
para que éste se pronuncie dentro de los quince (15) días srguienfes '(ttt
ejecucíÓn de
ta
oscE y a lo dispuesto por el
de que durante el desarro|lo de un contrato de
Por lo expuesto, conforme al criterio asumido por el
4.12
RLCE, independientemente
y
ejecución de obra el supervisor esté encargado de controlar los trabajos elaborar
pagos a
cónjuntamente con el contratista las valorizaciones (que tienen calidad de
,197.
- del RLCE, la entidad a kavés
cue;ta) conforme lo señalan los articulo 1g3. y
de sus funcionarios debe evaluar la procedencia del pago de una determinada
valorización o liquidación de obra en virlud a su cond¡ción de garante del interés
público; máxime si el articulo 46" de la Ley de Contrataciones del Estado aprobada
porDecretoLegislativoN.l0lT,enadelanteLCE,estableceque,Encasogue/as
'normas
permltán márgenes de discrecionalidad para la actuac¡ón del servidor o
el
funciona¡io, éste debárá eiercerta de acuerdo a los principios establecidos en
vigencia
sfi6is¡6i¿(rs),
aúícuto 4",, entre estos pincipios los de imparcialid¿d(tz),
tecnológica(il)
Y equ¡dad(15).
aplicación del RLCE en concordancia con los principios
definidos en la LCE, exigía que en atención a criterios técnicos, los administrados
4.13 En este escenario, la
ejezanuncontroloadministracióndelconkatodeobra,todavezqueelmismo
dlbia regirse bajo las me.iores condiciones de calidad, precio y plazos de eiecución;
para
reuniendó las condiciones de calidad y modemidad tecnológicas necesarias
cumplirconefectividadlosfinesparalosquefuerequeridayporundeterminado
periodo, materializando una adecuada gestión del interés público'
4.14
po¡ tanto, la acción de evaluar las valorizaciones y/o liquidación del contrato de
obra bajo análisis conespondia a los administrados y estos ejecutaron dicha acción
parte del
sin observar el incumplimiento de las disposiciones contractuales por
(11)
OPtNtÓN N" 10+2013|DTN
las.
ttz¡ iprincipio de lmparcielidad: Los acuerdos y resoluc¡ones de los funcionaios y óryanos responsables de
y
su Reglamento; así
Ent¡dad, se adoptarán én estncta apficac¡ón de la presente nolma
contrataciones dé
posfores
y conlratlslas''
a ios
corno en atención a criterios técnicoi que peflnilan obiel¡v¡dad en el tratamiento
b
t13t
Literal d) delartículo 4" de la LCE.
etectuarse baio las meiores
"pñncip:¡o de Eficienc¡a: Las contratac¡ones que realicen /as Entidades deberán
los recufos nateriales y
y
de
melor
uso
y
con
et
andiciones de calidad, precio y ptazos de eiecuciÓn entrega
y eficac¡a" Lile¡al fl
econonía
de
cetetidad,
cnieios
trumanos drcponió/es . Lás coniátac¡ones diben obsárvar
¡nlerés general'. Literal l) del artículo
4' de la LCE.
-13-
/
-o
tA CONTRALORíA
GTNTRAI- DT LA REPÚBIICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
- por ende sin observar Ia necesidad de aplicarles penalidad o realizar el
por
los mekados no ejecutados, por lo que sobre ellos recae rpso iure la
reajuste
responsabilidad derivada de la infracción a dicha obligación, consecuentemente
este Colegiado considera que en ningún extremo durante el desanollo del presente
procedimiento se ha infringido el principio de causalidad conforme han manifestado
contratista
los administrados.
4.15
Ahora bien, este principio de causalidad, conecta con otro bastante debatido en el
Derecho Administrativo sancionador: el de culpabilidad del infractol', el cual 'a falta
de norma en nuesko derecho ha sido introducido jurisprudencialmente por el
Tribunal Constitucional como una exigencia para ejercer Iegitimamente la potestad
sancionadora", al examinar "si es que en un Estado constituc¡onal de derecho es
válido que una persona sea sancionada por un acto ilícito cuya realización se
imputa a un tercero", según este pnncipio la acción sancionable debe ser imputada
a título de dolo o culpa, lo que importa la prohibición de la responsabilidad objetiva,
Desde este punto de vista, '/a sanción, penal
disciplinaria, solo puede
o
sustentarse en la comprobación de resoonsabilidad subietiva del aqente
infractor de un bien iurídico. En ese sentido, no es constitucionalnente aceptable
que una persona sea sancionada por un acto o una omisión de un deber juridico
que no le sea ímpul¿fi\¿,\ta)
4.16
En el presente caso, los administrados Jose Whalter Santamaría Llontop y Jorge
Ernesto Chinchayán Alva han señalado que no se han calificado los supuestos de
hecho que presuntamente han cometido de acuerdo al principio de culpabilidad, por
lo que resulta necesario considerar que por el Principio de Culpabilidad se
consideran los factores individuales de la responsabilidad del infractor, debiendo
comprobar los siguientes elementos:
(i)
La
imputab¡lidad
del sujeto (es decir, la ausencia de causas
de
inimputabilidad -+nfermedad mental, minoría de edad, kanstorno mental
(¡i)
(iiD
transitorio, etc.-).
La conciencia real o potenc¡al de la antijuridicidad (que no haya un enor
invencible).
La inexistencia de causas de exclusión (estado de necesidad exculpante,
miedo insuperable, inexigibilidad de otra conducta, etc.).
Cabe precisar que entre estos elementos no se considera la existencia de
dolo o culpa.
\
I\
_Jl
(17)
4.17 En el caso concreto de los administrados se verifica que no se encuentran
comprendidos en alguna de las causales de inimputabilidad y que no existe la
causal eximente de responsabrlidad administrativa funcional, conforme se ha
\Wa3deoctUbrede2012'LoresaltadoeSnUeslro.
'.trl CÓl¡tEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, iñigo: Derecho
Administrativo Sanc¡onador. Parle General.
Tsoría Genenl y Practica del Derccho Penal Adninistrativo. Segunda Edición. 2010. Navara, Editorial
Aranzad¡p 462'463
-14-
,í
2
Y
LA CONTRALORíA
CENERAL DE I.A REPÚ8LICA
TRIBUNALSUPERIoRDERESPoNSABILIDADESADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONAD0B
expuesto precedentemente.
4..18 En lo que respecta al elemento de antijuridicidad de la conducta, los administrados
consideran que los hechos por los que se le atribuye responsabilidad administrativa
-
grave dada
funcional constituyen efTores que no conliguran supuestos de infracción
la ausencia de d'olo en su ocunenc¡a, por lo que corTesponde determinar si la
conducta de los administrados -plenamente reconocida en el expedient+- conf¡gura
de la
un error ¡nvencible que determine la ausencia del elemento de antijuridicidad
conducta.
4.19 Al respecto, los
administrados han sostenido que
el trámite que dieron a
las
valorizaciones de las obras y liquidaciÓn respect¡va, se debió a la oosiciÓn. asumida
valorización y
oor el supervisor de la obrá en sus informes relacionados a cada
tqllidacó.]-a sil,,acún descrita además de no constituir un acto inesperado e
imprevisible pues emana de un contrato de consultoría por supervisión de obra,
tampocoesunhechoinvencible,todavezquelainejecuciónde.metradosenla
oorá ru. ot y la demora en la ejecución de los trabajos de la obra N'02 eran
posiblesdedetectarenelprocesodeevaluacióntécnicadelosmencionados
irárites y así adoptar las medidas correctivas necesarias. Consecuentemente no
los
existe vülneración al principio de culpabilidad conforme han señalado
administrados.
4.20
que el Principlo
Po¡ otro lado, hay que advertir que si bien el OSCE ha reconocido
procedimiento administrativo sancionador, y
de culpabilidad es inherente al
ionriitry. un limite a la potestad punitiva
del Estado, también ha señalado que "9n
Áa¡iria'de Contratac¡on Pttbtica. et eroeio Wqna! de .coryjrda?i9ne1d-e-l
Es@dg'
V-
de descripción de las infracciones atribuidas es exhaustivo.
§
De la inducción al error como eximente de la responsabilidad administrativa
funcional
4,2,1 Los administrados han señalado además que en razón de las recomendaciones
de
efectuadas por el supervisor de la obra, no pudieron percatarse de la inejecuciÓn
en la
metrados respecto de la obra N' 01 asi como no pudieron advert¡r el retraso
oPin¡ónN.oss.2ol3.DTN,losubrayadoesnUestfo.AmaneradeeiemplopuederevisarselaResoluciónNo
que: '30. Por otro lado, el
l4]ZOtg-fC-Sz, en la cual el Tribunál de Confatac¡ones del Estado ha señalado
que pan ser sanc¡onad.o
ya
pÍesente
caso,
Postor soticita que el Tibunal aptique et Pincipio de Cutpabilidad al
ú!,:1!*
t., ,llt¡gla?
ná-Oá,sii et incir¡iniento tormat áe ta norma, ya que la responsab¡ttdad adn¡n¡strat¡va
del sujeto^en.relación
conpolan¡ento
o
actitud
ciando exisle et iactor de atibuc¡ón, es decir, ína deleminada
e.l Postor n.o es
pinc¡pio
que
alegado
presente
el
debe
tenerse
a
etlo,
con el incumptimiento. (...) Respecto
-por
¡nfracciÓn l¡pificada en
la
de
que,
a..la.nalunleza
ya
confome
presenle
caso,
pre¿a'apticarsé
at
pini,p¡o áue
in
iii
in
iri'"i i"t
se ha
itunerat'51.1 det atlícuto 51 de ia'Ley, la responsabilidad es obietiva, más a(tn cuando
demostraáo que el Poslor presenló su prop uesta sin tener RNP v¡gente '"
-'t5
-
-7
V
-o
tA CONTRALORíA
CENERAI, DE
IA REPÚ8LICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADM!NISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
ejecución de habajos por doce días respecto de la Obra N' 02, siendo así, habrían
sido inducidos a error en su función al tramitar las valorizaciones y liquidación de las
obras.
Sobre
4.22
el
particular,
el artículo 18' del
Reglamento señala como limite
de
la
inducción del enor que este derive de un acto o disposición administrativa confusa o
ilegal. Bajo la linea de argumentación de los administrados, este acto confuso
estaría materializado en los informes emitidos por la supervisión.
4.23
Como se ha advertido anteriormente si bien el marco legal no contempla que la
entidad deje de pagar una valorización una vez aprobada la misma por el
supervisor; sin embargo conforme al pronunciamiento del OSCE descrito en el
fundamento 4.8 de la presente resolución,la "Entídad podía evaluar la procedencia
del pago de una deterninada valorización, en su calidad de garante del interés
público que subyace a la contratación" asi como por mandato del RLCE dentro del
plazo máximo de sesenta (60) dias de recibida la liquidación, la Entidad deberá
pronunciarse, ya sea observando la liquidación presentada por el contratista o, de
considerarlo pertinente, elaborando oka. Bajo este contexto, los informes emitidos
por el supervisor no pueden ser constitutivos de inducciones a error, toda vez que
subyace la obligación del operador administrativo de evaluar el alcance de los
mismos, máxime si una valorización de obra se define como '(...) la cuantificación
econónica de un avance fisico, realizado en un periodo i6i6' lts), lo que exigia de
los administrados no solo la acción de un mero trámite, sino por el contrario exigia
una evaluación estructural de los alcances de la información técnica y lineamientos
básicos del contrato como el plazo de ejecución de obra.
4.24
Bajo este contexto, sumado a 'la trascendencia que tiene para el derecho
adninistrativo sancionador, que el presunto infractor, sea un profes¡onal'120),
desaparece la posibilidad que el mero kámite sin proceso de evaluación de las
valorizaciones y pedido de liquidación de las obras efectuado por los adm¡nistrados,
constituyan errores, sino por el contrario materializan una infracción al marco legal
de las contrataciones estatales que ocasionan un perjuicio económico a los
¡ntereses del estado, S/. 20,934.94 respecto de la obra N' 01 y S/, 45,440,78
respecto de la obra N' 02.
(..\
De la vulneración del derecho de defensa de los administrados por la no
entrega del informe de control que dio origen al presente procedim¡ento
sancionatorio.
4.25
\\"
^_] \\
L_l
En el presente caso, los administrados han señalado que al no haber recibido por
parte del Órgano lnstructor y Sancionador de la CGR el informe de conkol que dio
lugar al procedimiento sancionador, su derecho de defensa se ha visto vulnerado,
l t-
|
\1e) SALINAS SEMINARIO, Miguel. "Costos, Presupuestos, Valorizaciones y Liquidaciones de Obra', L¡ma: lnstituto
de la Construcción y Gerencia (lCG),2001, Primera Edición, pá9. 2.
(a) Considerando 4.9 de la Resolución n.' 007-2014-CG/TSM, publicada en el portal de la ConEalor¡a General de
-
la República
-16-
2
Y
--ilt
v
LA CONTRATORíA
CENERAI. DE I.A REPTJBLICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABIL¡DADES ADMINISTRAT¡VAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOB-
sobre el particular, este coleg¡ado debe precisar que el desanollo de una acciÓn de
control implica el ejercicio de competencias a cargo de la cGR dentro del marco de
la Ley N" 27785 asi como el desanollo de metodologias afines amparadas en ley
Dentio de este contexto, las Normas de Auditoría Gubernamental (NAGU)
aprobadas por Resolución de Contraloría N" 162-95-CG y el Manual Oe f'u-!it9r¡
dubemamental (MAGU) aprobado por Resolución de Contraloria N" 152-98-CG'
entre otros dispositivos vigentes durante la acción de control, que regulaban la
acción de audiioría, no eslablecían etapa alguna de entrega final del informe de
la
control a los auditados, por el contrario su derecho de defensa se garantizaba en
etapa de comunicación áe hallazgos; aspecto qUe no es materia de controversia.
4.26
Po¡ otro lado, si bien el presente procedimiento sancionador tiene su origen en el
lnformeN"961-2013-cG/oRPl.EE,del2Tdediciembrede20l3,denominado
,Examen
Especial a la Municipalidad Distrital de Castilla, provincia de Piura, Ptura:
,1
periodo del de
Procesos de SelecciÓn y Ejecución de obras,, conespondiente al
de
enero de 200g al 31 de dióiembre de 2011, en el que se atribuye la comisión
a los
infracciones administrativas funcionales a los administrados, conforme
No
379alcances de sus competencias aprobadas por Resolución de contraloría
2011-CG, los órganos instructores son los encargados de'99!i!ca7 incgrpo[ar.
y actuar de oficio
áisponer la actuición y evalu los medios de prueba ofrecidos
aquelbsqueseannecesariosparaetanálisisde/oshechosvdeterminaciÓndela
existencia de infracciÓn qrave o muv orave".
procedimiento
conforme se evidencia de autos, en el presente
por el Órgano
administrativo sancionador el pliego de cargos ha sido definido
de los cargo de
instructor, notificándose a cada adm¡nistrado conforme se evidencia
'1635, detallándose de manera clara la
notificación obrantes en fojas 1633, 1634 y
4,27 E¡ este contexto,
asi este
inÍracción atribuida asi cómo el acto de gestión relacionado, s¡endo
su
irinunai Supe,ior consldera que en el curso del procedimiento sancionador
fojas
a
derecho de befensa no ha sido infringido, máxime si conforme se evidencia
06 de agosto de
1761 at 1763 obra et Decreto N. 0Ó4-2014-CG/INSN de fecha
2014dondeseadmitieronlosmediosprobatoriosdelosadministrados,acto
'1768,
'1764
fojas
administrativo debidamente notificado conforme se evidencia a
parte
por
los
adminiskados'
de
el cual no fue objeto de cuestionam¡ento
al
§Silosactosdegestiónrelacionadosalkámitedevalorizacionesy/o
" liquidación de obás, influyeron en la apl¡cación irregular de recursos
.1
públicos.
4.28
+\
que el contratista de obra
De los actuados en el expediente ha quedado acred¡tado
N'
"Consorcio Luz del Norté'tramitó cuátro valorizaciones relacionadas a la obra
m2
por
358,43
01, donde se consideraron mekados de veredas no ejecutados
g34,g4,
consecuentemente
favor,
a
su
que fueron cancelados
vaiorizados en s/. 20
dichopagoesinegular,puesconstituyeunincumplimientodelasprestaciones
establecidas en el conkato de obra.
-17 -
Y
-o
TA CONTRATORíA
GTNERAI, DE I.A REPÚBTICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
4.29
Asimismo, respeclo de la obra N'02, esta fue concluida el 16 de mayo de 201'1
conforme al asiento 73' del cuademo de obra, siendo que según el Contrato N"
062-2010-MDC-GAYF-SGL materia de la Licitación Pública N' 03-20'10-MDC/CE,
debió concluir el 24 de abril de 2011 , es decir esta obra se ejecutó con 12 días
calendario de retraso injustificado, equivalentes a Sl. 45,440.78; sin embargo a
pesar de ello se ejecutó el pago total a favor del contratista sin determinarle ni
retenerle la penalidad de ley; consecuenlemente el pago efectuado en esas
condiciones fue inegular.
4.30 En el presente caso ha quedado acreditado que los señores Jorge Ernesto
Chinchayán Alva (Sub gerente de Ejecución de Proyectos) y José Casko Pisfil
(Gerente de Desanollo Urbano y Rural), intervinieron en el trámite de valorizaciones
donde se consideraron metrados no ejecutados respecto de la obra 01, así como
intervinieron en el trámite de la valorización N" 4 de la obra 02 que comprendia la
ejecución de trabajos fuera del plazo contractualmente convenido, emitiéndose su
conformidad con los Memorándums N' 172,226,301 y 440 -2011-MDC-GDUR de
16 de mazo, 7 de abril ,4 de mayo y 10 de junio de 201'l e lnformes N'3S3, 506,
646 y 877 -201 1-MDC-GDUR-SGEP de 11 de mazo, 6 de abrit, 4 de mayo y 9 de
junio de 2011, pese a tener conocimiento de metrados no ejecutados por el
conkatista, según la Carta N" 09-2011/MDC-AVI-HAB de 9 de abril de 201 1 del
Supervisor de Obra, infringiendo su deber de garante del interés público al dar
trámite a d¡chos proced¡mientos s¡n establecer las observaciones de ley
q\
.
4.3'l
Expuesto lo antenor, es menester recalcar, que este colegiado en el Fundamento
5.28 de la Resolución N" 027-2014-CGI|SM y en el Fundamento 5.27 de la
Resolución N' 028-2014-CG/TSM, ha señalado que 'la influencia conslsfe en
pafticipar a través de opiniones, sugerencias o reconendaciones en la fornación de
la voluntad de un funcionario o servidor público que debe tomar una decisión. por
fanfo, es claro que, por un lado está la persona que influye o ejerce la influencia y,
por otro, la persona que toma la decisión en base a la influencia recibida',.
4.32
Balo este contexto, en el presente caso, la acción de otorgar conformidad a un
trámite de valorización y/o sugerir la aprobación de una liquidación de obra o
tramitaÍ ambos pedidos del contratista, sin observación alguna, constituye una
acción que contiene una influencia directa en la aplicación de recursos públicos,
toda vez que una vez materializados dan lugar al pago de Io tramitado y/o la
determinación del costo total de la obra y el saldo económico, que puede ser a favor
o en contra del contratista o de la Entidad, según conesponda.
4.33
En tal sentido, los administrados Jorge Ernesto Chinchayán Alva (Sub gerente de
Ejecución de Proyectos) y José Casko Pisfil (Gerente de Desanollo Urbano y
Rural) mediante las irregulares conformidades tanto de las valorizaciones como de
la liquidación de obra incunieron en actos de influencia, toda vez que la Gerencia
de Administración encargada del pago no tiene la facultad de cuestionar la
conformidad otorgada por el área usuaria. De este modo se configura la influencia
del acto de gestión del operador técnico adscrito al área usuaria de
-'18 -
una
7
r
---
/l
I
LA CON.rR--RALORíA
CENTRAL DE LA REPÚ8[IC^
TRIBUNAL SUPER¡OR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOB
gestión
conhataclón (conformidad de valorización y liquidación de obra), acto de
así, el
Siendo
determinante.
que no solo resulta importante en dichos trámites sino
grado de influencia de éstas acciones a ocasionado un perjuicio econÓmico que,
mientras que en la
[ara el presente caso, en la obra N" 01 asciende a s/. 20,934.94
obra N" 02 asciende a S/.45,440.78.
-
§
Sobre la acreditación del perjuicio económico.
4.34
Conforme
a lo antes expuesto, este colegiado considera que los administrados
señores Jorge Ernesto Chinchayán Alva y José Castro Pisfil, al tramitar
valorizacionei de pago, asi como el expediente de liquidación de las obras
mencionadas, sin ejeñitar observac¡ón alguna a pesar de estar de por medio el
incumplimiento de las prestaciones del contrat¡sta, han influido en la aplicaciÓn
ineguiar de recursos públicos, consecuentemente han ¡ncurido en la infracción
desirita y especificada en el lnc. k) del Art. 6. del Reglamento con un perjulcio
económico global de S/. 66,375.72
al
administrado señor Jorge Ernesto
chinchayán-Alva la infracción muy grave descrita en el literal k) del Art. 6' del
4.35 Sin embargo, además de imputarle
Reglamento,seleatribuyetambiénlacomisióndelainfracciónmuygrave
conten¡da en el literal q) dél Art. 6'del mencionado cuerpo normativo, d_erivado
de
que suscribiÓ el Acta
su actuaciÓn como miembro del comité de RecepciÓn de obra
,./as
que
mefas
de RecepclÓn de obra del 27 de junio de 2011 , en donde se señala
yEREDAS 0I Trabaios Auxiliares' 01 01 Trazo
eiecutadas soni Obra 01 (..) B:.
reptanteo 3011.rc n;2..." sin observar que el contratista omitiÓ ejecutar
iivet
y
358.43 m2 a los que estaba obligado contractualmente'
4.36 Al
respecto, el numeral 6.2.24 de la Directiva N'008-2011-CG/DES ha regulado
potestad sancionadora por responsabilidad
más
ádriÁistratiua funcional se considera que en caso un mismo hecho configure
de una infracción por responsabilidad administrativa funcional, se aplicará la
sanción prevista para la infracción de mayor gravedad'
que p.ru
4.37
inu. del ejercicio de la
Estado,
Sobre el part¡cular, considerando el marco legal de las contratac¡ones del
este colegiado considera que el acto de gestión contenido en el acta de recepción
deber
de las obia bajo análisis, constituye un escenario bajo el cual la infracción del
funcional ocas¡ona un perjuic¡o económico, agravante de la infracciÓn descrita en
RLCE,
liieral q) det Art. 6" det Reilamento, toda vez que de acuerdo at Art. 210' del
de
ejecución
en dicña acción se pued;n generar observaciones que den lugar a
obras, en este caso de habérse cumplido a cabalidad las funciones atribu¡das
comite de Recepción de obra se habrían hecho las observaciones relacionada-s
la inejecución de los metrados a efectos de materializarse el proceso construcllvo
de laá veredas conforme al expediente técn¡co, As¡mismo, el efecto inmediato de
dicha acción es la activación de un plazo perentorio a efectos de presentar la
liquidación de obra a cargo del contratista conforme lo establece el Arl.21'1'del
"l
7
al VY
a 0
J\
por
RLCE, escenario donde pueden aplicarse las penalidades respectivas
-19-
-o
LA CONTRATORíA
CINERAI- DT I.A REPTJBLICÁ
TR!BUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
incumplimiento de prestaciones en los modos mnvenidos contractualmente.
4.38 Lo señalado precedentemente, resulta importante tod.a vez que el órgano
sancionador, impuso a JORGE ERNESTO CHINCHAYAN ALVA tres años de
inhabilitación al aplicar la sanción prevista para la infracclón de mayor gravedad, es
del Reglamento,
decir la descrila y especrficada en el literal q) del Art.
6'
considerando que el incumplimiento de las disposiciones que regulaban su
actuación como miembro del comité de recepción de obra originó perjuicio
económico.
4.39 Ahora bien, a efectos de imponer la sanción de ley, además de
considerar el
concurso de infracciones expuesto, conesponde evaluar las circunstancias en que
el administrado señor Jorge Ernesto Chinchayán Alva consumó las infracciones
atribuidas, así como el grado de participación en los actos materia de procedimiento
sancionatorio conforme lo exige el principio de razonabilidad establecido en el
numeral 5.3.8 de la Directiva N'08-2011-CG/GDES aprobada por Resolución de
Contraloria N' 333-201 1-CG.
4.40
Sobre esto último, está acreditado en forma fehaciente que el adminiskado señor
Jorge Ernesto Chinchayán Alva, además de haber influido en la aplicación inegular
de los recursos públicos e incumplido disposiciones legales que regulaban su
actuación funcional, consumó dichas ¡nfracciones, a pesar de tener conocimiento de
los alcances de la Carta N'09-2011/MDC-AVI-HAB de 09 de abril de 2011, donde
se informó que se habían encontrado veredas existentes en concreto y que se
había coordinado con el contratista a fin de mantenedas.
4.41 Esto, a criterio de este Colegiado, evidencia un grado de participación supenor
respecto de los otros adminiskados en los hechos materia de controversia,
consecuentemente por aplicación del principio de razonabilidad que rige el presente
procedimiento sancionador, conesponde imponerle mayor sanción en relación a los
demás administrados.
A
4.42
En la misma línea de argumentac¡ón, resulta evidente que si bien no existe medio
probatorio que acredite que el administrado señor José Walther Santamaría
Llontop tuvo conocimiento de los alcances de la Carta N" 09-2011/MDC-AVI-HAB
de 09 de abril de 2011, dirigida a la Gerencia de Desarrollo Urbano Rural con
copia a la Sub Gerencia de Ejecución de Proyectos, donde se informó que se
habian encontrado veredas existentes en concreto y que se había coordinado con
el contratista a fin de mantenerlas; este colegiado considera que su actuación
-
funcional dentro del comité de recepción de obra establecida conforme los
parámetros del Art. 2'10' del RLCE, exigía que además de verificar el fiel
cumplimiento de lo establecido en los planos y especificaciones técn¡cas del
referido Proyecto, asi como efectuar las pruebas que sean necesarias para
comprobar su funcionamiento conforme la legislación vigente, exigía también que
se verifique la memoria descriptrva del expediente técnico, la cual señala entre otros
que '/as ueredas exlsfenfes (...) deben ser denolidas y construidas con /os anchos
#
-20 -
(
--,
\t
'.*,.§PL'I*h?,uo
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
de /as secciones de vlas propuesfas en el exped¡ente técn¡co'.
Sumado a ello, se debe considerar que en reiterada posiciÓn este colegiado ha
señalado'la trascendencia que tiene para el derecho administrativo sancionador,
que el presunto infractor, sea un profesional'(21), así considerando que en
el
presente caso es un ingeniero civil, su propia formación y su deber de garante del
interés público debió obligarle a contrastar el detalle técnico contenido en los planos
de veredas, los cuales en ningún modo definían un acoplamiento de las mismas;
configurándose un evidente incumplimiento de funciones que, como se ha
expuásto, ha generado un perjuicio económico contra el Estado porS/ 20,934'94'
4,43
III.
Bajo lo expuesto, ha quedado acreditado que el administrado señor José Walthe¡
q)
Santamaria Llontop ha consumado la infracción muy grave tipificada en el literal
del Art, 6" del Reglamento.
RESOLUCIÓN
por los Fundamentos perlinentes contenidos en la Resolución apelada expedida por el. Órgano
delosArts- 51" y
sancionador de la cGR, y por los Fundamentos antes expuestos, en aplicación
y
Arts
3l'-8'y a 'del
56" de la Ley N' 27785,-Art. 33" del Reglamento de la Ley N' 29622 el
de
ñ.glá..nü d.f Tribunai Superior de Reiponsabilidades Administrativas de Ia CGR; en uso
lasitribuciones que le están confendas, por unanimidad, este Colegiado:
RESUELVE:
interpuesto
?9i -19T9E
ARTíCULO pRIMERO: Dectarar TNFUNDADO el recurso de apelación
en consecuencia 69NFIRMAR la Resolución N" 001'030'
iiiüSTo
.t0 de O¡c¡em¡re de 2014, emitida por el Órgano Sancionador.de la
ZOf¿iClSm del
de tres (3) años de inhabilitación
óántrator¡a General de ta Refuutica que le impuso la sanción
óilñb¡li¡ñ Árvl
'pública,
por la comisión de,las conductas infractoras previstas en el
¿e la función
especificadas
Art. 46'de ta Ley N" 277b5 modiflcada por Ley N' 29622, descritas v
en ús lierates k) y q) del Art. 6'del
irir'J.ir.¡*
iiüáiril.l
Reglamento
ARTíCULo SEGUNDo: Declarar INFUNDADo el recurso de apelaciÓn i1t9tPy9!to-!-oI^LoSE
N.001-030-2014CG/StNr d,el
CASTRO ptSFtL, en consecuánc¡a coNFtRMAR ta Resotución
de la
ió o. oüi.mur. de 2014, emitida por el órgano Sancionador de la Contraloria General la
para el ejercicio de
República que le impuso la sanción de dos (2) años de ¡n
prev
en el literal a) del Art. 46" de la
función pública, por la comisión de la conducta infractora
en el literal k) del Art. 6'del
Ley N" 27785 modificada por Ley N' 29622, descrita y
Reglamento.
.
\v
7
v
publicada en el poftal de la contralor¡a General de
considerando 4.g de la Resotución n.. oo7-2014-CG/TSRA,
la República.
-21 -
b
@
LA CONTMLORíA
GENERAL DE I-A REPI,8[ICA
TR¡BUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
ARTíCULO TERCERO: Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por JOSÉ
WALTHER SANTAMARIA LLONTOP, en consecuenc¡a CONFIRMAR la Resolución N'001.
030-2014-CG/SAN, del 10 de diciembre de 2014, emitida por el Órgano Sancionador de la
Conkaloría General de la República que le impuso la sanción de dos (2) años de inhabilitación
para el ejercicio de la función pública, por la comisión de la conducta infractora prevista en el
literal a) del Art. 46" de la Ley N" 27785 modificada por Ley
el literal q) del Art. 6' del Reglamento.
N'
29622, descrita y especif¡cada en
ART|CULO CUARTO: DECLARAR AGOTADA la vía administrativa con la presente Resolución.
ARTíCULO QUINTO: NOTIFICAR, con arreglo a ley, Ia presente Resolución a los señores
admin¡strados JoRGE ERNESTO CH|NCHAYÁN ALVA, JOSE CASTRO ptSFtL y JOSÉ
WALTHER SANTAMARIA LLONTOP y a la MUNICIPALIDAD D¡STR|TAL DE CAST|LLA.
ARTíCULO SEXTO: DTSPONER LA PUBLICACIóN de ta presente Resotución en et portal
lnstitucional (www.contraloria.gob.pe),
ARTíCULO SEPTIMO: DtSpONER ta devotución det Expediente 030.2014-CG/tNSN at órgano
sancionador de la contraloría General de la República para el debido cumplimiento di lo
dispuesto por este Colegiado,
JAVIER DOI.OíER
ECO
MONTES
VOCAL
-22
-