Inamovilidad: ¿garantía o derecho?

INAMOVILIDAD: ¿GARANTÍA O DERECHO?
María Francisca Zapata García1
He sido invitada a esta Jornada que pretende explorar nuevas perspectivas para la
organización judicial del Paraguay.
Agradezco muchísimo la invitación y espero aportar con un par de reflexiones a
esta gran tarea que se han propuesto y en la que les deseo el mayor de los éxitos.
La exposición versa sobre la inamovilidad formulando la pregunta ¿garantía o
derecho? Por lo que el tratamiento del tema insinúa, ya desde el título, una
problemática que trataremos de despejar.
Para ello iremos del menos al más y en el siguiente orden:
En primer lugar (aunque brevemente) centraremos nuestro análisis en la
definición de lo que son los tribunales, lo que hacen y cómo deben hacerlo.
Seguidamente nos preguntaremos qué necesitan los jueces para hacer lo que
están
llamados
a
hacer,
por
lo
que
desarrollaremos
las
temáticas
de
independencia judicial y responsabilidad.
Recién llegados a este punto analizaremos el papel que juega la inamovilidad en
el sistema de administración de justicia.
Nuestro primer punto es muy sencillo, pero necesario de dejar establecido y se
refiere a QUÉ SON LOS TRIBUNALES, QUÉ HACEN Y CÓMO DEBEN HACERLO
(tribunales como sinónimos de jueces)
1
Magistrada de Chile, Presidenta Asociación de Magistrados de Chile .Regional Santiago.
Magister (C) Gobierno y Sociedad Universidad H. Hurtado, Santiago, Chile.
1
Diremos con Luhmann que “Los tribunales son sistemas organizacionales, esto es,
sistemas sociales constituidos por decisiones y que atan decisiones mutuamente
entre sí.2
Lo que distingue a los tribunales de todas las demás instituciones del derecho es
el imperativo de decidir. La decisión siempre está referida a una alternativa, uno
ó más senderos posibles de elegir.
Que los tribunales se vean en la necesidad de decidir es el punto de partida para
la construcción del universo jurídico.
El segundo nivel es acerca de qué deben decidir y diremos que deciden acerca de
la vida, propiedad y libertad de las personas en el contexto de un caso singular.
El tercer nivel es acerca de cómo deben decidir y para partir solamente diremos
que en las sociedades modernas los tribunales o sus unidades específicas (jueces)
deben decidir con sujeción estricta a la ley. Detrás de esta sencilla idea está la
noción de autogobierno de los ciudadanos, como todos sabemos.
Este tercer nivel, sin embargo, a nuestro juicio, no se agota en la resolución del
caso conforme a la ley, pues, a nuestro juicio, la labor del juez posee un horizonte
contrafáctico permanente constituido por la excelencia en el ejercicio de la
función.
En otras palabras, el juez al resolver el caso debe hacerlo sujetándose a la ley y,
en el desarrollo
este proceso debe orientarse por los principios éticos de la
función de juzgar: imparcialidad, integridad, eficiencia, diligencia, entre otros,
bienes que deben ser evaluadas como notas ausentes o presentes en su
desempeño.
2 Luhmann, Niklas, 1997. Organización y Decisión: autopoiesis, acción y entendimiento comunicativo. Anthropos
Editorial en coedición con Universidad Iberoamericana y Universidad Católica de Chile, pág. 14.
2
Para avanzar en nuestro análisis, útil resultaría -tanto a la hora del diagnóstico
como a la de las propuestas- una idea que podemos tomar prestado de las
reflexiones de Calamandrei en su siempre vigente obra Proceso y Democracia3 que
se contiene en la expresión Sin Temor ni Esperanza y que propongo sea, por un
rato, nuestro estándar o modelo a seguir.
Nuestro estándar Sin Temor ni Esperanza es un patrón valorativo que indica un
deber ser consistente en un estado de ánimo que debe embargar el juez(a) al
momento de resolver y que fluye de una serie de condiciones institucionales que
en su conjunto poseen la capacidad de
garantizar que su resolución no sea
motivada -en grado alguno- por el temor al castigo ni por la esperanza de un
premio, propiciando la expedición de una decisión jurídica imparcial.
La relevancia de determinar –como lo hemos hecho- qué función cumplen los
tribunales y cómo lo hacen resulta central en todo análisis como el que pretende
llevarse a cabo en estas interesantes jornadas, en las que existe la resolución de
analizar si la estructura organizacional de vuestros tribunales está al servicio de
su función: la decisión jurídica imparcial, con sujeción estricta a la ley.
VAMOS A NUESTRO SEGUNDO PUNTO
Cómo conseguimos que el juez al resolver lo haga, efectivamente SIN TEMOR NI
ESPERANZA?
Si el juez debe examinar tan detalladamente como sea posible la configuración
peculiar del caso singular que está en sus manos y, éste examen sólo debe ser
3
3
Proceso y democracia. Ediciones Jurídicas Europa América. Buenos Aires. 1960
conducido mirando las propiedades del caso para decidir sobre la correcta
aplicación de las reglas legales que concurren a su solución, la pregunta es ¿cómo
nos aseguramos que esto efectivamente ocurra?
Los intentos de responder a esta pregunta en un estado democrático de derecho
han dado lugar a los diversos modelos de organización judicial.
No voy a entrar al detalle de los modelos, pero quiero hacer una advertencia:
cualquiera que sea el modelo que se elija, sólo de trata de un conjunto de
arreglos institucionales que deben estar en sintonía con la función asignada a los
tribunales y que ya hemos revisado: la expedición de la decisión jurídica
imparcial, con estricta sujeción a la ley.
Para empezar a pensar en esos modelos, debemos antes detenernos en los
principios inspiradores o características más familiares de la organización judicial
en un estado de derecho: independencia- responsabilidad y su soporte
estructural, la inamovilidad.
La independencia judicial ha de entenderse, básica y sustantivamente como una
garantía ciudadana consistente en la sujeción del juez a la ley. Un juez es
independiente cuando conoce y juzga un asunto teniendo como motivación
exclusiva su resolución conforme a la ley. Es contrario al Estado de derecho, y al
principio democrático, toda pretensión de independencia de la ley.
La independencia no es un privilegio del magistrado ni es sólo una técnica
institucional, sino una garantía política esencial en el estado democrático de
derecho, una garantía funcional a la tutela y la realización de los derechos de los
ciudadanos.
4
Concluiremos entonces que aquella posición institucional que permite al juez
decidir sin temor (al castigo) ni esperanza (de premio) es el estatuto de
independencia que exige un estado democrático de derecho.
Puesto en claro qué es a lo que se alude cuando nos referimos a la independencia
de los jueces, es necesario desplazar la atención hacia su contracara: la
responsabilidad.
Independencia y responsabilidad parecen antitéticas.
De una manera general, la independencia se refiere a la prohibición de que otros
poderes interfieran en los casos sometidos a su juicio; la responsabilidad, por su
parte se refiere a las consecuencias que las decisiones, falta de ellas o defectos en
su expedición puede generar para el juez.
El sentido común indica que mientras más mecanismos existan para garantizar la
independencia de los jueces, más difícil será hacerlos responsables, y que
mientras
más
independencia
se
intente
tendrán.4
hacerlos
Sin
responsables
embargo,
bajo
por
sus
actos,
determinadas
menos
condiciones,
independencia y responsabilidad no se contraponen. Lejos de eso, en un estado
democrático de derecho son exactamente complementarias.
Permítaseme citar a Andrés Bello que en "El Araucano" de 1837, expresaba: “El
poder de juzgar es independiente, es decir, no hai autoridad que encadene la
libertad del majistrado para conocer, con arreglo a las leyes, en el negocio que se
somete a su examen, ni para pronunciar la sentencia que fije los derechos
controvertidos. Ni el temor de una desgracia ni la esperanza de una recompensa,
deben jamás entrar en la balanza que pesa los intereses más caros a la sociedad; i
Rogelio Pérez- Perdomo. “Independencia y responsabilidad de los jueces”. Paper preparado para la reunión
Comprehensive Legal and Judicial Development: Toward an Agenda for a Just and Equitable Society in the 21
Century. Banco Mundial. Washington, 5-7 de junio, 2000.
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5
los que tienen a su cargo esta importante regulación deben hallar en el código
político una garantía que los ponga a cubierto de las consecuencias que traiga
sobre ellos cualquier paso que no sea una infracción de lei en el ejercicio de su
ministerio".5
Con maestría inigualable, Bello definía los ejes del poder de juzgar independiente.
Estos ejes: sujeción del juez a la ley / responsabilidad del juez, se enlazan por su
mutua atracción como una estrella binaria y han de articularse en un estado de
derecho conforme nuestro estándar valorativo SIN TEMOR NI ESPERANZA.
Una precisión: Cuando se habla del primer eje de este sistema binario: juez sujeto
únicamente a la ley, no se está defendiendo una concepción de aplicación
mecanicista de la ley, imagen que rechaza tan ilustrativamente la conocida frase
que reza: "el juez no es una máquina automática en la que por arriba se insertan
los hechos y por abajo se sacan las sentencias, acaso con la ayuda de algún
empujón cuando los hechos no se adaptan perfectamente a ella”, sino que se
quiere significar que: "la jurisdicción es el poder de aplicar la ley, aplicarla en un
sentido más comprehensivo que la idea peyorativa asociada con la mera
aplicación" mecánica de la ley. La aplicación de la que hablamos incluye el poder
de adecuar las normas generales cuando éstas son, en términos de Savigny,
normas de expresión impropia. Esto es algo que se aprecia atendiendo al caso
particular. ¿Y qué quiere decir atender al caso? Significa atenderlo para poder
decidir haciendo justicia. Hacer justicia al caso no es resolverlo de acuerdo a lo
que el juez crea justo, porque no hay razón alguna para suponer que el juez
podrá representar los intereses de todos los involucrados de mejor manera que el
5
Obras Completas de Don Andrés Bello, Opúsculos Jurídicos. Santiago de Chile, 1885, pag 218
6
legislador.
Aquí el juez estaría usando el caso como un instrumento para
implementar sus creencias y la parte afectada tendría una queja legítima: ¿por qué
MI caso está siendo solucionado de acuerdo a SUS creencias? El juez hace justicia
en la medida en que decide el caso conforme a una norma justificada (legal),
habiéndole prestado previamente la atención necesaria para determinar si es o no
un caso típico. Si la justicia es dar a cada uno lo suyo, lo "suyo" de cada parte es
esta atención a la singularidad del caso".
6
Cuando se habla del segundo eje del sistema binario: responsabilidad de los
jueces, se hace referencia a la determinación de formas apropiadas para enfrentar
al juez por sus desviaciones a la sujeción de la ley y por las infracciones que
cometa en relación con los deberes propios de la función de juzgar y que orientan
su desempeño.
La responsabilidad de los jueces puede ser política o jurídica. Dentro de esta
última, se encuentran la civil, penal y disciplinaria, según el carácter del ilícito, de
la sanción o de los procedimientos aplicados.
En consideración al tema que estoy tratando, la dimensión de la responsabilidad
que nos hace detener un momento es la responsabilidad disciplinaria que se
configura desde antiguo como una actividad sancionadora de conductas que, sin
constituir delito, sí infringen deberes profesionales.7
En general, en los modelos continentales la articulación del régimen de disciplina
judicial gira alrededor de la predeterminación de deberes respecto de los cuales
pueden surgir conductas activas u omisivas no deseadas, asociadas a las cuales se
Atria, Fernando. “Jurisdicción e Independencia Judicial. El Poder Judicial como Poder Nulo.”REJ N° 5 2005.
6
González Granda, Piedad “Independencia del Juez y Control de su Actividad.” Ed. Tirant Lo Blanch.
Valencia (España) 1993. Pág. 193, citando a Andrés Ibáñez- Movilla Alvarez, El Poder Judicial Madrid,
1986:”
7
7
encuentran preestablecidas diversas sanciones graduadas conforme la mayor o
menor gravedad de la falta.
Ha habido históricamente ciertos cuestionamientos doctrinarios acerca de la
funcionalidad de esta responsabilidad, entendiendo que lo que necesita la
independencia judicial es una amplia y estricta responsabilidad civil y penal, sin
embargo en la actualidad surge una corriente contraria que aboga incluso por un
endurecimiento y mayor utilización de los mecanismos de responsabilidad
disciplinaria, pero con supresión de la responsabilidad por conductas personales
(únicamente tendentes al decoro o prestigio de la magistratura, medidos con
criterios
subjetivos,
entendiéndose
que
“un
criterio
que
debe
inspirar
directamente la interpretación de todas las descripciones típicas, no siempre
demasiado precisas en su formulación, es que sólo pueden entenderse en función
de bienes jurídicos tales como la imparcialidad, la diligencia y el cuidado que
exigen la adecuada prestación del servicio público.
Desde luego, este ámbito de control disciplinario no es incompatible con la
independencia de los jueces y precisamente el desafío consiste en lograr que sea
más bien su complemento indispensable, y ello puede ser posible en la medida se
ajuste a un procedimiento apegado a las exigencias de un debido proceso.
III.- INAMOVILIDAD GARANTÍA ¿de qué? O DERECHO ¿de quién?
Y en este esquema ¿qué rol juega la inamovilidad?
Finalmente hemos llegado a nuestro dilema, anunciado desde el título de nuestra
presentación, la INAMOVILIDAD ¿es un derecho o una garantía?
Si es un derecho ¿de quién sería este derecho?
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Y si es una garantía, ¿qué es lo que se garantiza con ello?
La independencia judicial entendida como una condición necesaria de la
expedición de una decisión jurídica imparcial, como hemos dicho, opera como
escudo protector de los derechos ciudadanos, es decir, como garantía.
Pero un análisis serio del asunto no puede perder de vista que la exigencia de
imparcialidad, la constatación de la existencia de jueces dispuestos a fallar sin
temor ni esperanza, en otras palabras, la existencia de jueces independientes no
puede dejarse al azar, a la civilidad de los afectados por las decisiones o al
heroísmo de los magistrados. Esta garantía (de jueces decidiendo casos
imparcialmente con estricta sujeción a la ley) puede resultar vacía de contenido si
la carga de la resistencia a las presiones o interferencias recae con todo su peso
en la persona del juez y en sus condiciones laborales.
Es por eso que los modelos de organización judicial contienen entre sus
herramientas clásicas la inamovilidad de los jueces, lo cual importa considerar la
prohibición de separación de la carrera judicial, salvo proceso sancionatorio.
Pero dicho esto, debemos recalcar que esta herramienta, la inamovilidad, es una
prerrogativa que no pueden entenderse como las del trabajador en el Código del
Trabajo: no miran al interés del juez, sino que miran a que al considerar el caso el
juez no deba tomar en cuenta la manera en que su consideración y decisión del
caso -tendrán o no- impacto en su empleo.
Como afirma el profesor ATRIA todo esto es suficientemente obvio, PERO A VECES
ES NECESARIO PRECISARLO.
Pero vamos con la inamovilidad
9
La
garantía
de
inamovilidad
está
consagrada
en
general
en
los
ordenamientos jurídicos a través de cláusulas más bien implícitas, que disponen
que los jueces permanezcan en sus cargos durante su buen comportamiento.
De forma explícita, por su parte, se encuentra reconocido como principio
en el artículo 14 del Estatuto del Juez Iberoamericano en los siguientes términos:
como garantía de su independencia, los jueces deben ser inamovibles desde el
momento en que adquieren tal categoría e ingresan a la carrera judicial, en los
términos que la constitución establezca.
No obstante, podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por
incapacidad física o mental, evaluación negativa de su desempeño profesional en
los casos en que la ley lo establezca, o destitución o separación del cargo
declarada en caso de responsabilidad penal o disciplinaria, por los órganos
legalmente establecidos, mediante procedimientos que garanticen el respeto del
debido proceso y, en particular, el de los derechos de audiencia, defensa,
contradicción y recursos legales que correspondan.
Queda claro entonces que la posibilidad de “mover” a un juez de su cargo
sólo es posible sobre la base de causales específicamente señaladas en la ley
asociadas a la evaluación de su desempeño y sobre la base de un procedimiento
respetuoso de las garantías del afectado.
Esta normativa nos indica con claridad meridiana la relación existente entre
los tres conceptos que venimos analizando; independencia responsabilidad e
inamovilidad, pues sintetiza el núcleo de la cuestión:
1) Las sociedades modernas necesitan contar con jueces con capacidad de
resolver los casos en que se ven comprometidos la vida, la libertad y la
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propiedad de sus ciudadanos, respetando sus propios términos y con
apego a la ley.
2) El estándar Sin Temor ni Esperanza constituye un indicador útil a la hora de
diagnosticar si la serie de condiciones institucionales existentes poseen la
capacidad de garantizar que la decisión (resolución) del magistrado no sea
motivada -en grado alguno- por el temor al castigo ni por la esperanza de
un premio.
3) En otras palabras el estándar Sin temor ni Esperanza es el contenido (en su
dimensión subjetiva) de la garantía de independencia, por lo que ha de ser
tenido en consideración a la hora de las propuestas de un nuevo modelo
organizacional de la judicatura.
4) Todo modelo organizacional debe presentar credenciales de sintonía con la
función básica del sistema; la expedición de la decisión jurídica imparcial.
5) Para ello todo modelo debe contemplar entre sus ejes centrales la
independencia del juez como garantía ciudadana.
6) La sujeción del juez a la ley y los deberes propios de la función de juzgar
supone esferas de responsabilidad que según modalidades y gravedad de
la infracción seguirán diversas rutas de cobro.
7) Los ciudadanos requieren una garantía (inamovilidad) de la garantía
(independencia) que aplica como un bloqueo a las cortapisas a la
independencia, una barrera a las interferencias que se atrevan más allá de
las meras presiones desestabilizando el sistema al punto de pretender
mover al juzgador de su función. En este aspecto la inamovilidad es una
supragarantía de la independencia, opera como una doble protección de
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los ciudadanos, como un doble fondo en el que el juzgador encuentra su
fortaleza para fallar lo que en derecho corresponde.
8) Como de lo que se trata con la garantía de inamovilidad es impedir que se
mueva de su cargo al juzgador por estar haciendo lo que debe hacer, lo
que cabe es levantar diseños de responsabilidad disciplinaria a prueba de
trampas.
9) Es decir, los sistemas de responsabilidad para ser consistentes con la
garantía
de
inamovilidad
deben
poseer
importantes
niveles
de
transparencia y debido proceso para los jueces enjuiciados.
10) Y finalmente, como ya todos han podido concluir, haciéndome cargo de la
pregunta inicial, digo que la inamovilidad constituye una garantía
ciudadana que pretende asegurar la existencia de jueces con capacidad
para resolver sobre la vida, libertad y propiedad de las personas en el
contexto de casos singulares, expidiendo una decisión jurídica basada en
la aplicación de la ley al caso, según sus propios términos.
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